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Argumentos de Nueva Zelandia - Apelado

  1. La evolución imprevista de las circunstancias, el párrafo 1 del artículo 3 del Acuerdo sobre Salvaguardias y el párrafo 7 del artículo 12 del ESD


        1. Nueva Zelandia pide que el Órgano de Apelación confirme la constatación del Grupo Especial de que los Estados Unidos actuaron en forma incompatible con el párrafo 1 a) del artículo XIX del GATT de 1994 y el párrafo 1 del artículo 3 del  Acuerdo sobre Salvaguardias. A juicio de Nueva Zelandia, el Grupo Especial aplicó la norma de examen que correspondía respecto del artículo XIX de GATT de 1994 y el párrafo 1 del artículo 3 del  Acuerdo sobre Salvaguardias. En Estados Unidos - Cordero, el Órgano de Apelación no estableció respecto del párrafo 2 del artículo 4 una norma de examen diferente de la aplicable a otras disposiciones del  Acuerdo sobre Salvaguardias o al artículo XIX del GATT de 1994. En conformidad con ello, el Grupo Especial aplicó la norma de examen establecida en el artículo 11 del ESD y no permitió que su examen reflejara preocupaciones pertinentes al párrafo 2 del artículo 4 ni desatendió preocupaciones pertinentes al artículo XIX del GATT de 1994.

        2. Nueva Zelandia considera que el Grupo Especial actuó con acierto al exigir que la USITC determinara que la evolución imprevista de las circunstancias había causado un aumento de las importaciones respecto de cada uno de los productos específicos sujetos a una medida de salvaguardia. Si no hubiera tal requisito, los Miembros podrían imponer medidas de salvaguardia a todo un conjunto de productos aunque la evolución imprevista de las circunstancias hubiera provocado el aumento de las importaciones de sólo uno de ellos.

        3. Nueva Zelandia sostiene, además, que el Grupo Especial constató acertadamente que las conclusiones de la USITC no tenían apoyo en los datos que vinculaban esa evolución con determinados aumentos de las importaciones. La lógica de la posición de los Estados Unidos consiste en que una autoridad competente sólo tiene que reunir información en un informe y hacer una determinación sin presentar ningún razonamiento. El párrafo 1 del artículo 3 del Acuerdo sobre Salvaguardias, sin embargo, exige que el informe de las autoridades competentes enuncie "conclusiones fundamentadas ... sobre todas las cuestiones pertinentes de hecho y de derecho". Una "conclusión fundamentada" es aquella que "vincula los hechos pertinentes con la conclusión a que se llega. No es aquélla en que se dejan librados a la conjetura y la suposición elementos fundamentales del análisis".119 Nueva Zelandia sostiene que el argumento de los Estados Unidos, de que ninguna prescripción obliga a las autoridades competentes a dar una "explicación razonada y adecuada" mientras sus conclusiones tengan una "base lógica", frustra las disciplinas del Acuerdo sobre Salvaguardias.
  2. Aumento de las importaciones


        1. A juicio de Nueva Zelandia, el Grupo Especial aplicó la norma que correspondía para determinar si existía un aumento de las importaciones a los efectos del párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo sobre Salvaguardias. Nueva Zelandia rechaza la sugerencia de los Estados Unidos según la cual la averiguación acerca de si el aumento de las importaciones ha sido "reciente", "súbito", "agudo" e "importante" debería "aplazarse" hasta la etapa en que se determinen la existencia de daño grave y la relación causal. Nueva Zelandia también objeta la interpretación que dan los Estados Unidos de la expresión "han aumentado en tal cantidad" en el sentido de que el nivel de las importaciones al final del período objeto de la investigación, o en un momento razonablemente próximo a ése, tiene que ser superior al de algún momento que no se especifica; tal interpretación significaría "eliminar una disciplina esencial"120 del Acuerdo sobre Salvaguardias y establecer una norma que permitiría "la imposición arbitraria de medidas de salvaguardia simplemente porque las importaciones hubieran aumentado en alguna etapa del pasado".121 Nueva Zelandia también sostiene que, al determinar si las importaciones habían aumentado, el Grupo Especial aplicó una norma que está "firmemente establecida en el derecho"122, y constató correctamente que la USITC no había dado una explicación razonada y adecuada de su determinación.

        2. Nueva Zelandia hace hincapié en que el análisis del Grupo Especial sobre el aumento de las importaciones de CPLPAC fue correcto. El Órgano de Apelación, en Argentina - Calzado (CE), constató que se requiere un examen de las tendencias para determinar si existe aumento de las importaciones a los efectos del párrafo 1 del artículo 2, y que no basta comparar simplemente los niveles de las importaciones en los momentos inicial y final del período objeto de investigación.123 Según Nueva Zelandia, la USITC "desconoció esos requisitos"124 al no examinar las tendencias de las importaciones a lo largo de todo el período objeto de la investigación.
  3. Paralelismo


        1. Nueva Zelandia pide que el Órgano de Apelación confirme la constatación del Grupo Especial de que los Estados Unidos actuaron en forma incompatible con el artículo 1 del artículo 2 y el párrafo 2 del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias al no cumplir la prescripción de "paralelismo". Nueva Zelandia plantea en primer lugar que, contrariamente a lo que aducen los Estados Unidos, el Grupo Especial no sugirió que la USITC estuviese obligada a llevar a cabo un análisis separado de las importaciones provenientes de fuentes no sujetas a la medida. El Grupo Especial se limitó a señalar que el aumento de las importaciones de productos excluidos de la aplicación de una medida no puede utilizarse en apoyo de una determinación de que las importaciones del producto han aumentado en tal cantidad que causan daño grave. La afirmación del Grupo Especial de que es "necesario que se tenga en cuenta el hecho de que las importaciones excluidas pueden tener algún efecto perjudicial para la rama de producción nacional" es "otra forma puramente descriptiva de decir que las importaciones excluidas no pueden utilizarse como respaldo de una determinación de aumento de las importaciones".125 A juicio de Nueva Zelandia, la autoridad competente no necesita llevar a cabo un análisis separado, ni formular constataciones separadas, respecto de los productos excluidos; pero sí debe tener en cuenta los efectos de esos productos al formular constataciones acerca de los productos objeto de la medida de salvaguardia. Esto, en opinión de Nueva Zelandia, es "fundamental en la lógica de la prescripción sobre el paralelismo".126

        2. Con respecto al argumento de los Estados Unidos sobre la exclusión de las importaciones procedentes de Israel y Jordania, Nueva Zelandia alega que los Estados Unidos han "interpretado en forma inexacta la constatación del Grupo Especial".127 Nueva Zelandia sostiene que, con respecto a las importaciones procedentes de Israel y Jordania, el Grupo Especial estaba argumentando "que la USITC no se planteó la pregunta que correspondía".128 La USITC estudió en primer lugar si el aumento de las importaciones provenientes de todas las fuentes distintas del Canadá y México era una causa sustancial de daño grave; y a continuación, en segundo lugar, si la exclusión de las importaciones procedentes de Israel y Jordania modificaría esa conclusión. Pero lo que correspondía averiguar era si las importaciones alcanzadas por la medida -es decir, las que no provenían del Canadá, México, Israel ni Jordania- eran una causa sustancial de daño grave. Con respecto a la presentación por los Estados Unidos de estadísticas sobre las importaciones procedentes de Israel y Jordania, Nueva Zelandia aduce que la cuestión planteada al Grupo Especial no era si podía presentarse una explicación razonada y adecuada que demostrase que las importaciones comprendidas por la medida eran causa de daño grave. Según Nueva Zelandia, la cuestión era si la USITC, en los hechos, había presentado tal explicación explícitamente en su informe.
  4. Relación causal


a) Consideraciones generales

            1. Nueva Zelandia aduce que el Grupo Especial constató acertadamente que los Estados Unidos actuaron en forma incompatible con el párrafo 1 del artículo 2, el párrafo 1 del artículo 3 y el párrafo 2 b) del artículo 4 del  Acuerdo sobre Salvaguardias al no presentar una explicación razonada y adecuada que estableciera la existencia de una relación de causalidad entre el "aumento de las importaciones" de CPLPAC, barras laminadas en caliente, barras acabadas en frío, barras de refuerzo, tubos soldados, ABJH y barras de acero inoxidable y el "daño grave" causado a los respectivos productores nacionales.

            2. Nueva Zelandia sostiene que el Grupo Especial llegó acertadamente a la conclusión de que la USITC debería haber presentado un análisis colectivo de los efectos de daño de los factores distintos del aumento de las importaciones. El Órgano de Apelación, en CE - Accesorios para tuberías, constató que en el contexto de un análisis sobre la relación causal conforme al Acuerdo Antidumping no se requiere en todos los casos una evaluación colectiva de los efectos de daño de todos los demás factores, pero puede requerirse en circunstancias concretas cuando la falta de esa evaluación daría lugar a que se atribuyesen a las importaciones daños causados por otros factores. A juicio de Nueva Zelandia, la práctica de la USITC de evaluar los efectos de daño de los demás factores en forma individual "crea el riesgo de una constatación de relación causal ... aunque los demás factores, cumulativamente, tengan mayor efecto en el daño grave que el aumento de las importaciones".129 Además, la USITC constató en este asunto que había otros factores causantes de daño grave (la disminución de la demanda, los aumentos de la capacidad de producción nacional, los costos heredados y la competencia dentro de la rama de producción nacional), que efectivamente contribuían en grado significativo al daño grave alegado. La evaluación individual de esos factores, a juicio de Nueva Zelandia -particularmente cuando los factores están "vinculados y entrelazados"- no aclara cuál ha sido su repercusión total en el daño grave.130 Nueva Zelandia alega que la referencia del Órgano de Apelación, en Estados Unidos - Cordero, a la necesidad de evaluar la naturaleza y el alcance del daño causado supone una evaluación colectiva de ese daño.

            3. Nueva Zelandia, además, discrepa de la afirmación de los Estados Unidos de que el Grupo Especial interpretó equivocadamente el análisis sobre la relación causal efectuado por la USITC y con frecuencia no tuvo en cuenta la totalidad de las constataciones de la USITC sobre cuestiones determinadas.

b) Argumentos referidos específicamente a CPLPAC

            1. A juicio de Nueva Zelandia, el Grupo Especial llegó acertadamente a la conclusión de que la USITC no había dado una explicación razonada y adecuada que demostrase la existencia de una relación de causalidad entre el aumento de las importaciones de CPLPAC y el daño grave. Contrariamente a lo que sostienen los Estados Unidos, el Grupo Especial no llevó a cabo un examen de novo; el "conjunto de datos" preparado por el Grupo Especial estaba formado por gráficos hechos sobre la base de datos incluidos en el expediente de la USITC.

            2. Según Nueva Zelandia, el Grupo Especial tampoco sustituyó las conclusiones de la USITC sobre la coincidencia por las suyas propias, sino que buscó la explicación razonada y adecuada de la determinación de la USITC. El Grupo Especial constató con acierto que no había coincidencia entre las tendencias de las importaciones y las de los factores de daño. Además, el Grupo Especial no hizo caso omiso de los efectos de los precios de importación, como aducen los Estados Unidos, sino que examinó el análisis de la USITC sobre los precios después de constatar la falta de coincidencia. Nueva Zelandia alega también que el Grupo Especial no omitió considerar la situación global de la rama de producción nacional; fue la propia USITC la que, en lo esencial, sólo tomó en consideración dos indicadores. A juicio de Nueva Zelandia, los Estados Unidos, en realidad, critican al Grupo Especial por no haber llevado a cabo un examen de novo.

            3. Nueva Zelandia añade que el Grupo Especial constató acertadamente, al considerar las "condiciones de competencia", que el análisis de la USITC sobre los precios no había sido razonado y adecuado. Contrariamente a las aseveraciones de los Estados Unidos, el Grupo Especial no sugirió que era necesario que la USITC demostrara las ventas a precios inferiores respecto de cada producto y en todos los momentos para justificar una constatación de ventas a menor precio. Lo que constató el Grupo Especial -acertadamente- según sostiene Nueva Zelandia es que el análisis de los precios efectuados por la USITC era defectuoso porque la USITC no dio una explicación razonada y adecuada de la forma en que los hechos confirmaban la "tesis general" de la USITC según la cual "las importaciones tenían precio inferior al del acero de producción nacional".131

            4. Nueva Zelandia alega también que el Grupo Especial insistió con acierto en que la USITC debía "justificar por qué se había basado" en datos sobre precios correspondientes a Valores Unitarios Medios al realizar su análisis sobre los precios. El Grupo Especial observó las reservas expresadas por la propia USITC sobre el empleo de datos agregados en lugar de datos referentes a cada producto. El Grupo Especial formuló la "observación perfectamente razonable"132 de que, habiendo manifestado salvedades y reservas acerca de los datos sobre los precios en que se había apoyado, la USITC tenía que justificar por qué se basaba en esos datos. Nueva Zelandia recuerda que el Grupo Especial también constató que ni siquiera esos datos daban respaldo a las conclusiones que la USITC había extraído.

            5. Nueva Zelandia sostiene a continuación que el Grupo Especial llegó correctamente a la conclusión de que la definición amplia del producto en el caso de CPLPAC hacía difícil para la autoridad competente determinar el punto de competencia adecuado al efectuar un análisis de las condiciones de competencia. En el caso de una definición amplia del producto, las estadísticas sobre la rama de producción y las importaciones sólo presentarán promedios y no ofrecerán información suficientemente específica sobre el punto de competencia en el mercado. A juicio de Nueva Zelandia, el Grupo Especial no estaba tratando la cuestión del "producto similar", sino planteando el argumento de que, con independencia de que la determinación del "producto similar" estuviese o no en conformidad con el párrafo 1 del artículo 2, una definición amplia del producto tiene consecuencias en la determinación sobre la relación causal. Contrariamente a las alegaciones de los Estados Unidos, el Grupo Especial no interpretó incorrectamente las constataciones que hizo a este respecto el Grupo Especial que se ocupó de  Argentina - Calzado (CE).

            6. Nueva Zelandia, por último, sostiene que el Grupo Especial llegó correctamente a la conclusión de que la USITC había omitido separar y distinguir los efectos de daño de los siguientes factores respecto del aumento de las importaciones. En cuanto a la disminución de la demanda, Nueva Zelandia alega que la objeción de los Estados Unidos a las constataciones del Grupo Especial supone una discrepancia de las conclusiones de éste acerca de los hechos; al final del período objeto de investigación había una gran coincidencia entre la disminución de la demanda y el daño, mientras que las importaciones disminuían. Con respecto a los aumentos de la capacidad de producción nacional, según Nueva Zelandia, la USITC reconoció que esos aumentos probablemente habían desempeñado una función en las disminuciones de los precios internos; sin embargo, la USITC desechó ese factor sin evaluar su naturaleza y alcance, a pesar de que los hechos indicaban que la rama de producción nacional utilizaba el exceso de capacidad en forma que hacía bajar los precios o contribuía a su baja.

            7. Con respecto a la competencia dentro de la rama de producción, Nueva Zelandia alega que la propia USITC reconoció la función desempeñada por esa competencia como causa de daño, pero después omitió explicar cómo había asegurado la no atribución de los efectos de daño de ese factor. Los Estados Unidos sugieren que las ventajas de las miniacerías en los costos no se modificaron durante el período objeto de investigación; sin embargo, como reconoció el Grupo Especial, la existencia de un factor durante todo el período no significa que no pueda desempeñar una función como causa de daño grave. Nueva Zelandia también objeta la introducción por los Estados Unidos de datos no revelados anteriormente para respaldar sus argumentos.

            8. Con respecto a los costos heredados, Nueva Zelandia sostiene que las constataciones de la USITC, así como los datos examinados por el Grupo Especial, muestran que los costos heredados imponían una pesada carga a los productores integrados. Nueva Zelandia alega que la propia USITC reconoció los problemas causados por esos costos a la rama de producción, pero después desechó ese factor -"en media frase"133- sobre la base de la afirmación de que esos costos no contribuyeron a la baja de los precios.
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