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Argumentos del Japón - Apelado

  1. Párrafo 1 del artículo 3 del  Acuerdo sobre Salvaguardias y párrafo 7 del artículo 12 del ESD


        1. El Japón considera que el Grupo Especial constató acertadamente que los Estados Unidos actuaron en forma incompatible con el párrafo 1 del artículo 3 del  Acuerdo sobre Salvaguardias porque la USITC no dio una "explicación razonada y adecuada" de sus constataciones. Según el Japón, el carácter "razonado y adecuado" de una explicación depende de diversos factores, entre ellos la complejidad del asunto y la oportunidad, el alcance y la calidad de la explicación. De cualquier modo, el Japón sostiene que una explicación razonada y adecuada debe estar organizada, ser lógica y explícita, en el sentido de estar "expuesta" en el informe; la explicación, además, tiene que estar corroborada por pruebas. Aunque el  Acuerdo sobre Salvaguardias no prescribe cuál ha de ser la estructura del informe de una autoridad competente, tampoco exonera a la autoridad de la necesidad de facilitar una explicación razonada y adecuada. Según el Japón, la determinación de la USITC no cumplía esos requisitos.

        2. El Japón tampoco está de acuerdo con la alegación de los Estados Unidos de que el Grupo Especial "fusionó incorrectamente" obligaciones dimanantes del párrafo 1 del artículo 3 y del párrafo 2 del artículo 4 del  Acuerdo sobre Salvaguardias al referirse al informe de la USITC. El Japón sostiene que "[l]a obligación de explicar está entrelazada textual e intrínsecamente con la obligación de cumplir".93 En consecuencia, las obligaciones sustantivas y de procedimiento del Acuerdo sobre Salvaguardias "existen a la par"94, y la violación de una de ellas puede llevar a la violación de la otra. El Japón afirma, además, que el texto del Acuerdo sobre Salvaguardias "refleja la realidad de que la única base que permite evaluar lo que la autoridad hizo consiste en examinar lo que la autoridad dijo [en su informe]. De lo contrario, resultaría imposible cualquier examen significativo de los actos de la autoridad competente".95

        3. Con respecto al párrafo 7 del artículo 12 del ESD, el Japón considera que el Grupo Especial cumplió cabalmente lo dispuesto en esa norma, porque "aplicó el derecho a los hechos asegurándose al mismo tiempo de que no sustituía conclusiones razonables de la USITC por las suyas propias".96
  2. Aumento de las importaciones


a) Consideraciones generales

            1. A juicio del Japón, el Grupo Especial constató con acierto que los Estados Unidos no habían cumplido la prescripción relativa al aumento de las importaciones. El Grupo Especial constató acertadamente que esa prescripción representa al mismo tiempo una norma cuantitativa y cualitativa, independiente del análisis de la relación causal que exige el párrafo 2 del artículo 4 del  Acuerdo sobre Salvaguardias. La formulación por el Grupo Especial de la norma sobre el "aumento de las importaciones" y su análisis "se hacen eco del cuidadoso examen hecho por el propio Órgano de Apelación de las disposiciones pertinentes".97 A juicio del Japón, la constatación del Grupo Especial de que el aumento de las importaciones tiene que ser "reciente" se basa en la frase "is being imported" ("las importaciones ... han aumentado"), que figura en el párrafo 1 del artículo 2 del  Acuerdo sobre Salvaguardias, así como en el párrafo 1 a) del artículo XIX del GATT de 1994, y en las constataciones del Órgano de Apelación en Argentina - Calzado (CE). La prescripción del párrafo 2 a) del artículo 4, de que la autoridad competente tome en consideración el ritmo y la cuantía del aumento de las importaciones en términos absolutos y relativos, significa que, como lo reconoce correctamente el Grupo Especial, las autoridades competentes deben tomar en consideración las tendencias de las importaciones durante el período objeto de investigación. El Japón sostiene que los Estados Unidos "pretenden resucitar su análisis simplista de los momentos inicial y final", método que el Órgano de Apelación rechazó expresamente en  Argentina - Calzado (CE).98

            2. El Japón está de acuerdo igualmente con el Grupo Especial en que el aumento de las importaciones debe ser "súbito". El criterio del Grupo Especial se basa en la resolución del Órgano de Apelación en  Argentina - Calzado (CE) y, además, se extrae del párrafo 1 a) del artículo XIX del GATT de 1994, que se titula "Medidas de urgencia" y exige que sólo se impongan medidas de salvaguardia en respuesta a una evolución imprevista de las circunstancias. El Japón considera, además, que los Estados Unidos, en sus argumentos, siguen "confundiendo" cuestiones referentes al daño grave, así como a la relación causal, con el requisito independiente del aumento de las importaciones. El Japón alega que, con un análisis correcto del aumento de las importaciones, ese aumento puede ser súbito con independencia del "comienzo del daño grave".99

b) Argumentos referidos específicamente a CPLPAC100

            1. El Japón sostiene que el Grupo Especial aplicó correctamente las normas pertinentes formuladas por el Órgano de Apelación en  Argentina - Calzado (CE) y por el Grupo Especial en Estados Unidos - Tubos, que exigen que la autoridad determine, caso por caso, si las importaciones han aumentado en términos absolutos y relativos y si el aumento fue suficientemente súbito y reciente dentro de un período pertinente. En este caso no se discute que las importaciones de CPLPAC primero aumentaron y después disminuyeron considerablemente, en términos absolutos y relativos, antes de experimentar una caída más espectacular a mediados de 2001 hasta niveles inferiores a los de 1998 y 1996. La USITC llevó a cabo un análisis basado en el momento inicial y el momento final comprobando que las importaciones de CPLPAC habían aumentado. A juicio del Japón, la USITC debería haber tomado en consideración, en cambio, las tendencias de todo el período objeto de investigación, y especialmente el final de ese período. El Japón, además, objeta lo que, a su juicio, es la caracterización que hacen los Estados Unidos de la consideración por el Órgano de Apelación del aumento de las importaciones como vinculado principalmente a la relación causal en  Argentina - Calzado (CE).

c) Argumentos referidos específicamente a los productos de acero fundido con estaño y el alambre de acero inoxidable101

            1. El Japón remite al Órgano de Apelación a las comunicaciones que el Japón ha dirigido al Grupo Especial. Sostiene, además, que el Grupo Especial no puso en tela de juicio el derecho del Presidente de los Estados Unidos a basarse "en cualquier número de votos de integrantes de la Comisión que deseara".102 Lo que constató el Grupo Especial es que, como el Presidente se basó en los votos afirmativos de tres miembros de la Comisión que habían realizado sus análisis sobre distintas definiciones de los productos, no había ninguna explicación razonada y adecuada que justificase la imposición de una medida sobre el producto individual respectivo.

            2. A juicio del Japón, la relación entre la determinación de la existencia de daño y la definición del producto similar debe ser una relación entre elementos correspondientes.103 Este requisito no se cumplió respecto de los productos de acero fundido con estaño ni del alambre de acero inoxidable porque los miembros de la USITC en cuyas determinaciones se basó el Presidente de los Estados Unidos no hicieron sus constataciones de aumento de las importaciones sobre la base de las mismas definiciones del producto similar ni los mismos conjuntos de datos. Por lo tanto, según el Japón, no hubo ningún conjunto coherente de constataciones de aumento de las importaciones que respaldara las medidas. Por último, el Japón considera que la decisión del Grupo Especial no se apartó de las constataciones del Órgano de Apelación en Estados Unidos - Tubos, que suponían la "agregación de decisiones afirmativas" basadas en tipos de daño diferentes104; pero a juicio del Japón el presente caso supone una agregación de votos basados en distintas definiciones del "producto similar". El Japón sostiene también que las constataciones del Grupo Especial no invaden el derecho de los Miembros de establecer los procedimientos de decisión de su autoridad competente.
      1. Paralelismo


            1. El Japón alega que el Grupo Especial constató correctamente que los Estados Unidos actuaron en forma incompatible con el párrafo 1 del artículo 2 y el párrafo 2 del artículo 4 del  Acuerdo sobre Salvaguardias al no establecer que las importaciones provenientes de fuentes sujetas a las medidas de salvaguardia cumplían las condiciones necesarias para la aplicación de tales medidas.

            2. A juicio del Japón, el Grupo Especial aplicó correctamente la jurisprudencia del Órgano de Apelación acerca de la forma en que las autoridades deben llevar acabo su análisis y explicar sus constataciones al imponer medidas de salvaguardia fuera del régimen NMF. Al imponer esas medidas, las autoridades deben analizar la relación de causalidad entre las importaciones objeto de la medida y los resultados de la rama de producción nacional. Lo que las autoridades competentes deben hacer no es tratar las importaciones excluidas como otro factor, conforme a la prescripción de no atribución que figura en el párrafo 2 b) del artículo 4 del  Acuerdo sobre Salvaguardias, sino asegurarse de que los efectos de factores distintos de las importaciones no se atribuyan a las importaciones objeto de la medida, distinguiendo éstas del total de las importaciones. La USITC no efectuó una constatación específica de relación de causalidad respecto de las importaciones de CPLPAC ni de ningún otro producto no procedentes de la zona del TLCAN. De este modo, la USITC no se aseguró de que sus constataciones sobre la relación causal, que incluían a la zona de TLCAN, fueran compatibles con el alcance de las medidas de salvaguardia, que excluía a dicha zona.

            3. A juicio del Japón, los argumentos de los Estados Unidos acerca de Israel y Jordania sostienen, en lo esencial, que las importaciones provenientes de esos dos países eran tan pequeñas que resultaba evidente que su exclusión del total de las importaciones no modificaría el efecto que las demás importaciones tendrían en la rama de producción estadounidense. Pero no se trata de establecer la cantidad de las importaciones, sino si la USITC llevó a cabo o no el análisis requerido. El Japón sostiene que no lo hizo.
      2. Relación causal


a) Argumentos referidos específicamente a CPLPAC105

            1. El Japón sostiene que el Grupo Especial constató correctamente que los Estados Unidos actuaron en forma incompatible con el párrafo 1 del artículo 2, el párrafo 1 del artículo 3 y el párrafo 2 b) del artículo 4 del  Acuerdo sobre Salvaguardias al no establecer la existencia de una relación de causalidad entre el aumento de las importaciones y el daño grave a los respectivos productores nacionales.

            2. Según el Japón, los Estados Unidos desconocieron la importancia de la relación entre los resultados de la rama de producción nacional y el aumento de las importaciones. El Grupo Especial realizó correctamente un análisis de la forma en que se relacionaban las tendencias de las importaciones con los diversos factores de daño y llegó a la conclusión de que el análisis efectuado por la USITC no había sido razonable; al proceder así, el Grupo Especial no llevó a cabo, como sostienen los Estados Unidos, un examen de novo. El Japón sostiene que el Grupo Especial constató correctamente que, como las importaciones comenzaron una sostenida disminución a partir de 1998 hasta el final del período objeto de investigación, no tenía apoyo alguno la constatación de la USITC según la cual las importaciones fueron la causa principal de las disminuciones de los precios y la rentabilidad de la rama de producción al final del período. El Japón sostiene también que el Grupo Especial no estaba obligado a incluir en su análisis sobre la coincidencia un análisis de los precios de importación: esto último es objeto del análisis sobre las "condiciones de competencia" realizado por el Grupo Especial.

            3. El Japón sostiene además que el análisis de la USITC sobre las ventas a menor precio no cumplió la prescripción de una "explicación concluyente" porque no se demostró que las importaciones a precio inferior tuvieran repercusión en el mercado. En otras palabras, no parecía que los precios de importación sustrajeran ventas a las empresas nacionales. El Japón sostiene que el Grupo Especial criticó con acierto el empleo por la USITC del Valor Unitario Medio. La determinación de la USITC no revela ninguna evaluación ni análisis del Valor Unitario Medio respecto del conjunto de la categoría de CPLPAC; cuando una autoridad competente se limita a incluir un número en la determinación, no se acredita con ello que esa autoridad se haya basado efectivamente en tal hecho. La USITC tampoco explicó por qué los Valores Unitarios Medios podían servir como sustitutos válidos, a pesar de haber reconocido expresamente que la combinación de los productos podía afectar a la fiabilidad de esos datos.

            4. El Japón alega a continuación que la forma en que la USITC agrupó los productos CPLPAC fue arbitraria y demasiado amplia para permitir comparaciones válidas de los datos agregados sobre el volumen, el precio, el costo o la producción. Las constataciones del Grupo Especial sobre la coincidencia y las condiciones de competencia no dependen de sus críticas sobre la forma en que se agruparon los productos CPLPAC. Sin embargo, en el caso de que el Órgano de Apelación constate que el Grupo Especial debería haber efectuado una constatación específica sobre la compatibilidad con el régimen de la OMC de la definición del producto similar efectuada por la USITC para poder evaluar el análisis de la USITC sobre la relación causal, el Japón remite al Órgano de Apelación a los argumentos que sobre ese tema figuran en la comunicación presentada por el Brasil, el Japón y Corea en calidad de otros apelantes.

            5. El Japón sostiene que el Grupo Especial procedió correctamente al constatar que los Estados Unidos no cumplieron la prescripción sobre la no atribución y al examinar todos los hechos pertinentes para llegar a esta constatación. Con respecto a los aumentos de la capacidad, el Japón alega que la USITC constató efectivamente que esos aumentos afectaban a los precios, pero no intentó separar y distinguir esos efectos. El Japón alega que la USITC también omitió tomar en consideración los índices de utilización de la capacidad partiendo del supuesto de que ésta había permanecido estable durante todo el período en lugar de aumentar, como correspondía conforme a la decisión del Órgano de Apelación en Estados Unidos - Gluten de trigo.

            6. Con respecto a la disminución de la demanda, el Japón sostiene que la USITC no explicó por qué ese factor no era causante de daño a la rama de producción nacional a pesar de que el daño más grave se produjo al final del período, cuando tanto las importaciones como la demanda estaban disminuyendo. Con respecto a la competencia dentro de la rama de producción, el Japón sostiene que la USITC no analizó plenamente este factor y no respondió a pruebas concretas de que los clientes consideraban que los líderes en la fijación de precios en el mercado del acero laminado en frío eran las miniacerías y no las importaciones. Por último, con respecto a los costos heredados, el Japón sostiene que el análisis de este factor por la USITC reconoce implícitamente que este factor pesó gravemente en los resultados de la rama de producción y comprometió la situación competitiva de ciertos productos nacionales; en particular, el Japón sostiene que la USITC reconoció que, incluso con medidas para paliar los efectos de las importaciones, la viabilidad y la prosperidad de la rama de producción sólo podrían asegurarse abordando la cuestión de los costos heredados.

            7. El Japón también está de acuerdo con la constatación del Grupo Especial de que la USITC omitió considerar los efectos colectivos de los demás factores, como lo prescribe el párrafo 2 b) del artículo 4, aunque esta constatación no era necesaria para la constatación general del Grupo Especial respecto de la no atribución. Los informes del Órgano de Apelación en Estados Unidos - Tubos, Estados Unidos - Acero laminado en caliente y CE - Accesorios para tuberías dan cabida a un examen global de los efectos de los demás factores, dada la interacción entre los mismos. Concretamente, el Japón alega que al Grupo Especial nada le impedía determinar que tal examen era necesario en determinadas circunstancias de hecho, como las del presente caso, en que hay varios factores que se entrelazan.
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