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Argumentos de las Comunidades Europeas - Apelado

  1. La evolución imprevista de las circunstancias, el párrafo 1 del artículo 3 del Acuerdo sobre Salvaguardias y el párrafo 7 del artículo 12 del ESD


            1. Las Comunidades Europeas piden que el Órgano de Apelación desestime la apelación de los Estados Unidos contra las conclusiones del Grupo Especial en relación con la evolución imprevista de las circunstancias. Las Comunidades Europeas recuerdan que, como constató el Órgano de Apelación en Estados Unidos - Cordero, la existencia de una evolución imprevista de las circunstancias constituye "una cuestión pertinente de hecho y de derecho" en el sentido del párrafo 1 del artículo 3 del  Acuerdo sobre Salvaguardias y, por lo tanto, "el informe de las autoridades competentes, ... debe contener una 'constatación' o una 'conclusión fundamentada' sobre la 'evolución imprevista de las circunstancias'".84

            1. Las Comunidades Europeas recuerdan, además, que el párrafo 1 a) del artículo XIX del GATT de 1994 requiere que el aumento de las importaciones sea consecuencia de una evolución imprevista de las circunstancias. Por lo tanto, la "evolución imprevista de las circunstancias" pertinente tiene que estar vinculada con el aumento de las importaciones de cada uno de los productos específicos que puedan ser objeto de una medida de salvaguardia. Según las Comunidades Europeas, la USITC no realizó esa vinculación respecto de cada producto.

            2. Las Comunidades Europeas plantean también que a los efectos del análisis del Grupo Especial no son pertinentes otros datos que la USITC no utilizó en su análisis sobre la evolución imprevista de las circunstancias pero empleó en otros lugares de su informe. Una conclusión fundamentada es aquella que vincula los hechos pertinentes con la conclusión a la que se llega, y no aquella en que "se dejan librados a la conjetura y la suposición elementos fundamentales del análisis".85 No correspondía al Grupo Especial, como sugieren los Estados Unidos, realizar un examen de novo del expediente de la USITC y formular el análisis y el razonamiento de los que la USITC no había informado.

            3. Las Comunidades Europeas alegan que es infundada la impugnación que hacen los Estados Unidos de la constatación del Grupo Especial según la cual "[l]a oportunidad de la explicación, su alcance y su calidad son otros tantos factores que pueden determinar si una explicación es razonada y adecuada". Según las Comunidades Europeas, los Estados Unidos interpretan en forma inexacta la palabra "alcance" dándole el significado de "extensión". Las Comunidades Europeas consideran que el Grupo Especial no reclamó que el informe de la USITC fuera más extenso, sino que contuviera una explicación más razonada y adecuada de las constataciones.

            4. Las Comunidades Europeas alegan que los Estados Unidos se equivocan al poner el acento exclusivamente en la palabra "fundamentadas", en el párrafo 1 del artículo 3 del Acuerdo sobre Salvaguardias, para poner en tela de juicio la obligación de dar una "explicación" de las conclusiones a que se llegó en la investigación. A juicio de las Comunidades Europeas, el significado del párrafo 1 del artículo 3 tiene que establecerse tomando en consideración todos los términos empleados; las expresiones "se enuncien" y "fundamentadas" sugieren el mismo significado: que el informe debe contener una explicación razonada y adecuada. Las Comunidades Europeas sostienen que la interpretación de los Estados Unidos sobre la expresión "conclusiones fundamentadas" -de que el informe sólo tiene que dar "una base lógica" de la conclusión- no daría significado y efectos a todos los términos del tratado.

            5. En cuanto al argumento de los Estados Unidos de que el párrafo 1 del artículo 3 del  Acuerdo sobre Salvaguardias no contiene la palabra "explícitas", las Comunidades Europeas se remiten a la expresión "se enuncien", empleada en ese párrafo, y alegan que "resulta difícil imaginar cómo puede darse una explicación en forma  precisa o detallada de manera implícita, o como podría dejar de ser explícita una exposición, una narración o una descripción".86

            6. Las Comunidades Europeas están de acuerdo con el argumento de los Estados Unidos de que las autoridades competentes pueden optar por cualquier estructura, cualquier orden de análisis y cualquier forma de presentación de la explicación que estimen convenientes, siempre que el informe cumpla lo dispuesto en el párrafo 1 del artículo 3 y el párrafo 2 c) del artículo 4. Sin embargo, según alegan las Comunidades Europeas, los Miembros que aplican medidas de salvaguardia siguen estando obligados a formular una explicación razonada y adecuada y no dejar a cargo del Grupo Especial o de otros Miembros la tarea de deducirla extrayéndola de los datos en bruto.

            7. Con respecto a la aseveración de los Estados Unidos de que las constataciones del Grupo Especial sobre la falta de una explicación razonada y adecuada deberían haberse limitado al párrafo 1 del artículo 3 del  Acuerdo sobre Salvaguardias, las Comunidades Europeas sostienen que el Órgano de Apelación ha explicado en anteriores asuntos referentes a salvaguardias que la omisión de dar una explicación razonada y adecuada no sólo constituye una violación del párrafo 1 del artículo 3, sino también de las obligaciones sustantivas del  Acuerdo sobre Salvaguardias.

            8. Con respecto al párrafo 7 del artículo 12 del ESD, las Comunidades Europeas consideran que los Estados Unidos, en realidad, reprochan al Grupo Especial haber formulado más constataciones que las necesarias. Las Comunidades Europeas sostienen que, al afirmar que determinada explicación dada por la USITC era "plausible", el Grupo Especial entró en especulaciones que estaban "más allá de su mandato"87 y que, si el Grupo Especial hubiera desarrollado otras explicaciones, habría llevado a cabo un examen de novo.
      1. Aumento de las importaciones


a) Consideraciones generales

            1. Las Comunidades Europeas piden que el Órgano de Apelación desestime la apelación de los Estados Unidos respecto de las conclusiones del Grupo Especial referentes al aumento de las importaciones. Según las Comunidades Europeas, la impugnación por los Estados Unidos de la norma aplicada por el Grupo Especial se basa en una tentativa de amalgamar el requisito del aumento de las importaciones con el análisis de la relación causal. Este argumento es contrario al sentido corriente del párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo sobre Salvaguardias y a la jurisprudencia del Órgano de Apelación. A juicio de las Comunidades Europeas, la condición referente al aumento de las importaciones es independiente de la cuestión de la relación causal y del daño. Además, las Comunidades Europeas plantean que el empleo del tiempo presente en la expresión en inglés "is being imported" ("[las importaciones] … han aumentado") limita explícitamente el derecho de adoptar una medida de salvaguardia a las situaciones en que el aumento de las importaciones persiste y puede constatarse todavía que causa o amenaza causar daño. Las Comunidades Europeas sostienen, además, que la aseveración de los Estados Unidos según la cual en el análisis sobre el aumento de las importaciones deben tenerse en cuenta los efectos a largo plazo de aumentos anteriores no encuentra justificación en el  Acuerdo sobre Salvaguardias, porque las medidas de salvaguardia no tienen por objeto compensar los efectos de aumentos anteriores.

            2. Además, las Comunidades Europeas alegan que la prescripción de analizar las tendencias a lo largo de todo el período objeto de investigación y de referirse particularmente a los datos más recientes deriva directamente de la expresión "is being imported". Esa prescripción fue aclarada en el asunto Argentina - Calzado (CE), en que, según las Comunidades Europeas, el Órgano de Apelación constató que el período de investigación pertinente debe ser "el pasado reciente" y también que debe "terminar en un pasado muy reciente".88 Las Comunidades Europeas alegan que, en el caso de una disminución que no sea muy leve, producida al final del período objeto de investigación, las autoridades competentes deben establecer por qué, a pesar de esa disminución, las circunstancias del caso confirman la determinación de que el producto se sigue importando a niveles más altos.

            3. Las Comunidades Europeas están de acuerdo con la constatación del Grupo Especial de que el aumento de las importaciones debe ser "hasta cierto punto reciente, súbito, agudo e importante".89 Esta interpretación recibe pleno apoyo en las constataciones del Órgano de Apelación en  Argentina - Calzado (CE), que a su vez se basan en una interpretación contextual del artículo XIX del GATT de 1994 y el párrafo 1 del artículo 2 del  Acuerdo sobre Salvaguardias.

b) Argumentos referidos específicamente a CPLPAC

            1. Según las Comunidades Europeas, los Estados Unidos critican al Grupo Especial por no haber llevado a cabo una evaluación concreta de las explicaciones de la USITC sobre los efectos a largo plazo del aumento de las importaciones registrado en 1998. Las Comunidades Europeas sostienen que este argumento es una tentativa de los Estados Unidos de amalgamar el análisis de los efectos de las importaciones con el requisito del aumento de las importaciones.

c) Argumentos referidos específicamente a las barras laminadas en caliente

            1. Las Comunidades Europeas consideran que el Grupo Especial, contrariamente a los argumentos de los Estados Unidos, no omitió analizar los datos del período intermedio de 2001 en su contexto y no omitió considerar la duración supuestamente "limitada" de la disminución registrada en ese período, sino que constató que la USITC omitió tratar y explicar los datos del período intermedio de 2001.

d) Argumentos referidos específicamente a las varillas de acero inoxidable

            1. Las Comunidades Europeas sostienen que el Grupo Especial no omitió, como aducen los Estados Unidos, tomar en consideración la duración y la magnitud de los aumentos y las disminuciones de las importaciones. Lo que constató el Grupo Especial es que la USITC no explicó por qué había constatado, a pesar de la disminución registrada entre el período intermedio de 2000 y el de 2001, que existía un aumento de las importaciones en cantidades absolutas. A juicio de las Comunidades Europeas, el Grupo Especial también constató acertadamente que la participación en el mercado alcanzada por los productos importados no era pertinente a los efectos de la determinación de aumento de las importaciones en términos absolutos. Por último, las Comunidades Europeas sostienen que, aunque el Órgano de Apelación revocara la constatación del Grupo Especial sobre esa categoría de productos, igualmente debería confirmar la conclusión final del Grupo Especial de que la USITC no demostró la existencia de un aumento de las importaciones. Las Comunidades Europeas se remiten, a estos efectos, a los argumentos que han planteado ante el Grupo Especial y los argumentos pertinentes que figuran en la comunicación del apelado presentada por China.

e) Argumentos referidos específicamente a los productos de acero fundido con estaño y el alambre de acero inoxidable

            1. Las Comunidades Europeas sostienen que el Grupo Especial no creó una nueva prescripción según la cual las opiniones individuales de los miembros de la Comisión deben basarse en los mismos grupos de productos. El razonamiento del Grupo Especial se basó, en cambio, en la prescripción de que las medidas de salvaguardia deben basarse en la determinación, publicada en el informe, y la investigación en que se apoya. Las Comunidades Europeas están de acuerdo con el Grupo Especial en que las diferentes definiciones de productos conducen a constataciones imposibles de conciliar entre sí porque, por ejemplo, las cifras relativas a las importaciones de productos definidos en distinta forma no son las mismas y dan lugar a diferentes evaluaciones de las tendencias, distintas explicaciones y distintas conclusiones.

            2. A juicio de las Comunidades Europeas, el Órgano de Apelación se refirió en el asunto Estados Unidos - Tubos a una situación en que tres votos afirmativos, que se consideraron como la determinación de la USITC, que constataron diferentes formas de daño que en el Acuerdo sobre Salvaguardias figuran como alternativas; pero el  Acuerdo sobre Salvaguardias no contiene ninguna prescripción alternativa con respecto a un "producto" o a un "grupo de productos que incluya al producto". El Grupo Especial tampoco vulneró indebidamente el derecho de los Miembros a organizar los procedimientos de decisión de su autoridad competente, sino que trató de examinar en forma conjunta las tres determinaciones individuales, porque los Estados Unidos "insistieron" en que esas tres constataciones juntas constituyeran la determinación de la USITC.90 En el caso de que el Órgano de Apelación, sin embargo, considerara que el Grupo Especial incurrió en error de derecho y optara por completar el análisis jurídico, las Comunidades Europeas sostienen que ninguna de las constataciones individuales cumple separadamente los requisitos del  Acuerdo sobre Salvaguardias, y se remiten a los argumentos que plantearon sobre ese tema al Grupo Especial.
      1. Paralelismo


            1. Las Comunidades Europeas sostienen que no hay ninguna razón para que el Órgano de Apelación altere las constataciones del Grupo Especial sobre el paralelismo. Las Comunidades Europeas discrepan de la afirmación de los Estados Unidos de que el Grupo Especial creó una nueva prescripción que exige un análisis separado de las importaciones provenientes de fuentes no sujetas a la medida de salvaguardia. El párrafo 1 del artículo 2 del  Acuerdo sobre Salvaguardias ha sido interpretado en el sentido de que limita la base de productos de la determinación, restringiéndola a las importaciones abarcadas por las medidas. Según las Comunidades Europeas, la frase del artículo 4 "otros factores, distintos … de las importaciones" debe interpretarse como "otros factores, distintos … de las importaciones abarcadas". Por consiguiente, a juicio de las Comunidades Europeas, al exigir que los efectos de las importaciones no alcanzadas por la medida se tuvieran en cuenta y no se atribuyeran a las importaciones abarcadas, el Grupo Especial no hizo otra cosa que aplicar la segunda frase del párrafo 2 b) del artículo 4 al conjunto de productos que correspondía. Por otra parte, el párrafo 2 b) del artículo 4, al referirse a "otros factores", no establece una lista exhaustiva, y las autoridades competentes tienen el deber de investigar también más allá de los factores de daño enumerados.

            2. Las Comunidades Europeas discrepan de la afirmación de los Estados Unidos según la cual, como las importaciones provenientes de Israel y Jordania eran inexistentes o infinitesimales, el análisis de las importaciones no procedentes de la zona del TLCAN también suministra las constataciones explícitas necesarias respecto de las importaciones provenientes de todas las fuentes distintas del Canadá, México, Israel y Jordania. Los Estados Unidos, en realidad, invocan una excepción de minimis que no existe. Por último, las Comunidades Europeas sostienen que, en caso de que el Órgano de Apelación revoque las constataciones del Grupo Especial, existen suficientes bases fácticas para que el Órgano de Apelación complete el análisis.
      2. Relación causal


a) Consideraciones generales

            1. Las Comunidades Europeas piden que el Órgano de Apelación confirme las constataciones del Grupo Especial sobre la relación causal respecto de todas las categorías de productos objeto de la apelación. El Grupo Especial no sugirió que la metodología referente a la relación causal tuviera que establecer un análisis a los efectos de la no atribución de los efectos cumulativos de los demás factores en todos y cada uno de los casos: la necesidad de una evaluación cumulativa se manifiesta cuando una evaluación sobre una base relativa individual no basta para asegurar que no se atribuyan al aumento de las importaciones los efectos de daño causados por otros factores. Las Comunidades Europeas encuentran respaldo para este razonamiento en las constataciones del Órgano de Apelación en Estados Unidos - Cordero y Estados Unidos - Tubos.

            2. Además, a juicio de las Comunidades Europeas, el Órgano de Apelación constató en CE - Accesorios para tuberías que no necesita ser objeto de un análisis a fines de la no atribución un factor que no tiene ningún efecto de daño, y no un factor que tiene efectos mínimos. Permitir que una autoridad competente desconozca factores causales de los que se considera que sólo tienen efectos "mínimos" equivaldría a crear una excepción de minimis a la prescripción de no atribución, cosa que no contempla el párrafo 2 b) del artículo 4. En consecuencia, las Comunidades Europeas piden que el Órgano de Apelación confirme la constatación del Grupo Especial sobre esta cuestión respecto de los tubos soldados y los ABJH.

b) Argumentos referidos específicamente a CPLPAC91

            1. Las Comunidades Europeas sostienen que el Grupo Especial no llevó a cabo un examen de novo. El análisis detallado que realizó el Grupo Especial le permitió verificar si las conclusiones de la USITC eran o no fundamentadas y adecuadas; el Grupo Especial no tenía que examinar otros factores. Del mismo modo, el Grupo Especial actuó acertadamente al llegar a la conclusión de que la constatación sobre ventas de productos importados a menor precio no representó una "explicación concluyente" de la USITC. El informe de la USITC no contiene ningún análisis del valor unitario medio correspondiente al conjunto de CPLPAC.

            2. Las Comunidades Europeas sostienen, además, que en un contexto de disminución de la demanda un factor puede ser causa de daño grave aunque sus efectos se manifiesten tardíamente en el período objeto de investigación. El Grupo Especial también llegó acertadamente a la conclusión de que el análisis de la USITC sobre los aumentos de la capacidad fue "simplista", y la afirmación de que las ventajas que tenían las miniacerías en los costos no cambiaron durante el período objeto de investigación no equivalía a un análisis adecuado a los efectos de la no atribución. Según las Comunidades Europeas, la USITC también omitió examinar los costos heredados a la luz del margen de explotación de la rama de producción.

c) Argumentos referidos específicamente a las barras laminadas en caliente

            1. Las Comunidades Europeas alegan que la USITC desechó los aumentos de costos como otro factor causal basándose en la "alegación infundada"92 de que la rama de producción nacional debería haber podido aumentar sus precios para cubrir el aumento de los costos. Las Comunidades Europeas sostienen que si la rama de producción nacional hubiera mantenido constantes sus costos habría obtenido, en realidad, un margen de explotación mayor a pesar de la baja de los precios de venta.

d) Argumentos referidos específicamente a las barras acabadas en frío

            1. Las Comunidades Europeas están de acuerdo con el Grupo Especial en que la USITC no había explicado de qué modo podía vincularse el aumento de las importaciones con disminuciones registradas en determinados factores, si tales disminuciones se habían manifestado cierto tiempo antes de que hubiera aumento alguno de las importaciones. Además, el Grupo Especial constató acertadamente que la USITC no había dado una justificación adecuada de su utilización de datos trimestrales, en lugar de los anuales. Las Comunidades Europeas alegan que la USITC, además, llevó a cabo su análisis sobre un subproducto, sin facilitar información acerca de si era o no representativo.

e) Argumentos referidos específicamente a las barras de refuerzo

            1. Las Comunidades Europeas discrepan del argumento de los Estados Unidos de que el Grupo Especial omitió tomar en consideración la totalidad del análisis de la USITC sobre el aumento de los costos. La posición de los Estados Unidos, además, se basa en la afirmación de que una rama de producción nacional debe poder aumentar sus precios para cubrir sus costos, lo que no constituye una explicación razonada y adecuada.

f) Argumentos referidos específicamente a los tubos soldados

            1. Las Comunidades Europeas están de acuerdo con el Grupo Especial en que el análisis de la USITC sobre los aumentos de la capacidad de producción nacional fue deficiente. Las Comunidades Europeas también están de acuerdo en que fue deficiente el análisis de la USITC sobre los resultados deficientes de un importante productor nacional, factor no relacionado con las importaciones. El Grupo Especial no constató que la USITC fue "subjetiva"; constató que la USITC omitió examinar debidamente los efectos de ciertos factores. Tampoco sugirió que la USITC debiese llevar a cabo un análisis completo de la relación causal respecto de un productor determinado, sino que examinó el análisis de la relación de causalidad realizado por la USITC basándose en la descripción que hizo la propia USITC de ese productor como "un importante productor nacional".

g) Argumentos referidos específicamente a ABJH

            1. A juicio de las Comunidades Europeas, el Grupo Especial determinó debidamente que la USITC no se había asegurado de que no atribuía al aumento de las importaciones los efectos del aumento de la capacidad de producción. El Grupo Especial también determinó debidamente que la USITC no se había asegurado de que no atribuía al aumento de las importaciones los efectos de la consolidación de compradores; la argumentación de los Estados Unidos está basada en la premisa de que la USITC determinó que la rama de producción de ABJH sólo resultó afectada a través de disminuciones de su participación en el mercado y otros indicadores, y que la consolidación de compradores no tenía relación con ello, sino que afectaba a los precios. Las Comunidades Europeas dicen que el propio informe de la USITC indica que el precio era un elemento importante del análisis de la USITC a este respecto.

h) Argumentos referidos específicamente a las barras de acero inoxidable

            1. Según las Comunidades Europeas, la USITC no aseguró la no atribución respecto de la disminución de la demanda. Los argumentos de los Estados Unidos en que se alega la complejidad del análisis de la USITC respecto de los aumentos del costo de la energía son idénticos a los que presentan los Estados Unidos respecto de las disminuciones de la demanda. Además, las Comunidades Europeas consideran que el Grupo Especial constató con acierto que la USITC debería haber llevado a cabo un análisis colectivo de los demás factores causales.
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