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Conclusiones con respecto a las varillas de acero inoxidable


        1. Nos ocuparemos a continuación de las constataciones del Grupo Especial relativas a la categoría de productos restante respecto de la cual el Grupo Especial formuló constataciones algo diferentes en relación con el paralelismo: las varillas de acero inoxidable.

        2. Con respecto a las varillas de acero inoxidable, el Grupo Especial, al referirse a la constatación de la USITC sobre las importaciones no procedentes de la zona del TLCAN, no hizo referencia al análisis de la relación de causalidad o de la no atribución. En cambio, expresó lo siguiente:

El Grupo Especial está de acuerdo con los Estados Unidos en que, tratándose de un caso en el que las importaciones excluidas representan menos del 0,08 por ciento de las importaciones totales, normalmente sería posible llegar a la conclusión de que las importaciones procedentes de las demás fuentes cumplen los mismos requisitos que cumplen todas las importaciones. Sin embargo, el Grupo Especial no ha podido identificar […] las constataciones exigidas que establezcan explícitamente, con una explicación razonada y adecuada, que las importaciones procedentes de fuentes distintas del Canadá, México, Israel y Jordania cumplen las condiciones que establece el párrafo 1 del artículo 2 y desarrolla el párrafo 2 del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias. En particular, la declaración, más bien implícita, de que las importaciones distintas de las procedentes del Canadá y México han aumentado y han causado daño grave a las ramas de producción nacional no se refiere a las importaciones incluidas en el ámbito de la medida que procedan de fuentes distintas del Canadá, México, Israel y Jordania.457 (se omite la nota de pie de página)

            1. El Grupo Especial también constató un segundo vicio en el análisis realizado por la USITC respecto de las varillas de acero inoxidable. Tras examinar la determinación de la USITC sobre las importaciones no procedentes de la zona del TLCAN, el Grupo Especial expresó lo siguiente:

Además, es muy posible que las importaciones procedentes de Israel y Jordania fueran tan pequeñas que no fuera posible que influyeran en las constataciones formuladas, ni en las referentes a todas las importaciones ni en las referentes a las importaciones no procedentes del TLCAN. Sin embargo, en opinión del Grupo Especial seguiría siendo necesario que las autoridades competentes expusieran efectivamente las constataciones exigidas por el principio de paralelismo con respecto al aumento de las importaciones distintas de las procedentes del Canadá, México, Israel y Jordania. El criterio es que el Miembro ha de establecer explícitamente que las importaciones procedentes de fuentes incluidas en el ámbito de la medida cumplen todas las condiciones para que tenga derecho a aplicar una medida de salvaguardia. Para formular esta constatación no basta con afirmar simplemente que la exclusión de las importaciones procedentes de Israel y Jordania no habría modificado las conclusiones con respecto a los requisitos necesarios para la aplicación de una medida de salvaguardia. El Grupo Especial reconoce que si las importaciones procedentes de una fuente excluida eran "pequeñas y esporádicas" y "prácticamente no existentes", y "pequeñas y no existentes" y "no existentes" es muy posible que los hechos autoricen una constatación de que las importaciones procedentes de fuentes incluidas en el ámbito de la medida cumplen las condiciones para la aplicación de una medida de salvaguardia. Sin embargo, sigue siendo necesario que este hecho se establezca explícitamente y con el apoyo de una explicación razonada y adecuada.458 (cursivas en el original; subrayado añadido; se omiten las notas de pie de página)

            1. Los Estados Unidos alegan que el Grupo Especial "interpretó erróneamente" nuestra aclaración acerca del requisito de que las constataciones deben ser "explícitas" de un modo tal que exigiría que la USITC formulara "constataciones redundantes".459 Los Estados Unidos sostienen que el razonamiento de la USITC con respecto a las importaciones procedentes de Israel y Jordania era "completo, claro y sin ambigüedades" porque las "importaciones procedentes de Israel y Jordania" eran demasiado pequeñas para afectar a los datos en los que la USITC basó sus conclusiones".460

            2. Como expresamos anteriormente, una "diferencia" entre las importaciones objeto de una investigación y las importaciones incluidas en el ámbito de una medida se pueden justificar con arreglo al artículo 2, desarrollado en el párrafo 2 del artículo 4, sólo si las autoridades competentes "establecen explícitamente" que las importaciones procedentes de fuentes abarcadas por la medida "habían cumplido las condiciones para la aplicación de la medida de salvaguardia".461 Además, como hemos recordado anteriormente, en Estados Unidos - Tubos declaramos que "'establecer explícitamente' supone que las autoridades competentes tienen que facilitar una 'explicación razonada y adecuada del modo en que los factores corroboran su determinación'".462 Además, también hemos declarado en la misma apelación que, para ser "explícita", una declaración tiene que "expresar de manera precisa todo lo que quiere decir; tiene que ser clara e inequívoca".463

            3. Con respecto a las medidas que estamos examinando, la USITC formuló una determinación basándose en una investigación de las importaciones procedentes de todas las fuentes y a partir de esa investigación llegó a la conclusión de que las importaciones procedentes de todas las fuentes cumplían las condiciones para la aplicación de medidas de salvaguardia. Después, la USITC formuló constataciones adicionales que, según los Estados Unidos, establecieron que las importaciones procedentes de las fuentes incluidas en dichas medidas de salvaguardia -esto es, las importaciones de fuentes distintas del Canadá, Israel, Jordania y México- cumplían por sí mismas las condiciones del Acuerdo sobre Salvaguardias para la aplicación de una medida de salvaguardia.

            4. La USITC hizo varias referencias a los países excluidos en diversas partes de su informe. Con respecto a las varillas de acero inoxidable, la USITC expresó, en la nota de pie de página 1.437 de su informe:

También hemos considerado si la exclusión de las importaciones de varillas de acero inoxidable procedentes de México o del Canadá de nuestro análisis sobre la existencia de daño habría afectado a nuestra constatación de que las importaciones eran una causa sustancial de daño grave para la rama de producción de varillas de acero inoxidable. Como las importaciones de varillas de acero inoxidable procedentes de México y del Canadá representaban, cada una de ellas, un porcentaje sumamente pequeño del total de las importaciones durante el período objeto de investigación, INV‑Y‑180, cuadro G-25, constatamos que la exclusión de esas cantidades no modifican nuestro análisis de las cantidades o de los precios de manera significativa. En consecuencia, nuestro análisis de la existencia de daño no se vería modificado de modo alguno por su exclusión.464 (sin subrayar en el original)

            1. Al referirse a las "Opiniones sobre la medida correctiva", la USITC observó que "las importaciones de varillas de acero inoxidable procedentes de Jordania no son una causa sustancial de daño grave o amenaza de daño grave porque no ha habido importaciones de ese producto procedentes de Jordania durante el período objeto de investigación".465 Además, en las "Opiniones sobre la medida correctiva", la USITC indicó, con respecto a las varillas de acero inoxidable, que las importaciones procedentes de Israel y de otras fuentes "representaban un porcentaje pequeño o no existente de las importaciones totales y les correspondía una participación mínima en el mercado nacional de varillas durante el período objeto de investigación".466 Además, la USITC declaró en su Segundo Informe Complementario que "de acuerdo con sus constataciones en las Opiniones sobre la medida correctiva […] la exclusión de las importaciones procedentes de Israel y Jordania no modificaría las conclusiones de la Comisión o de diversos miembros de la Comisión".467

            2. Éstas son todas las observaciones de la USITC en las que los Estados Unidos se basan para justificar el cumplimiento del requisito de paralelismo.468 La USITC no formuló en ningún momento una determinación sobre si las importaciones procedentes de las fuentes que finalmente quedaron incluidas en la medida de salvaguardia -es decir, las importaciones procedentes de fuentes distintas del Canadá, Israel, Jordania y México- satisfacían por sí solas, consideradas aisladamente, las condiciones para la aplicación de una medida de salvaguardia. En cambio, la USITC formuló dos determinaciones separadas -una determinación de que la exclusión de las importaciones procedentes del Canadá y México no modificaría el "análisis del daño"469 de la USITC y una determinación separada de que la exclusión de las importaciones procedentes de Israel y Jordania no modificaría las conclusiones de la USITC-.470

            3. La prescripción del Acuerdo sobre Salvaguardias que ordena establecer explícitamente que las importaciones procedentes de fuentes comprendidas en el ámbito de aplicación de una medida, por sí solas, satisfacen las condiciones para la aplicación de una medida de salvaguardia no puede cumplirse formulando una serie de determinaciones separadas y parciales. Por ejemplo, cuando un Miembro de la OMC trata de establecer explícitamente que las importaciones procedentes de fuentes distintas de A y B satisfacen las condiciones para la aplicación de una medida de salvaguardia, si ese Miembro realiza una investigación separada y formula una determinación separada sobre si las importaciones procedentes de fuentes distintas de A satisfacen las condiciones pertinentes y, a continuación, realiza otra investigación separada y distinta y formula una determinación separada sobre si las importaciones procedentes de fuentes distintas de B satisfacen las condiciones pertinentes, estas dos determinaciones separadas, a nuestro juicio, no demuestran que las importaciones procedentes de fuentes distintas de A y B consideradas conjuntamente satisfacen los requisitos para la imposición de una medida de salvaguardia. Al formular cada una de estas dos determinaciones separadas, el Miembro, lógicamente, se basará, en parte, en las importaciones procedentes de A o en las procedentes de B.471 Si esto estuviera permitido, una determinación sobre la aplicación de una medida de salvaguardia podría fácilmente ser objeto de manipulación matemática. Ésta no pudo ser la intención de los Miembros de la OMC cuando redactaron y acordaron el Acuerdo sobre Salvaguardias.

            4. En consecuencia, estimamos que el Grupo Especial planteó una preocupación metodológica válida cuando declaró que "[sería] "obligatorio que las autoridades competentes expusieran de hecho las constataciones exigidas por el principio de paralelismo con respecto al aumento de las importaciones distintas de las procedentes del Canadá, México, Israel y Jordania".472

            5. Quizá no haya supuesto una diferencia práctica en la aplicación de las medidas de salvaguardia de que se trata en la presente apelación por cuanto, con arreglo a los hechos, la cantidad de las importaciones procedentes de los países excluidos era insignificante o prácticamente no existente.473 Sin embargo, consideramos que, en lugar de formular dos determinaciones separadas ‑excluyendo al Canadá y México o bien a Israel y Jordania- a partir de los datos en que basó su determinación general, la USITC, tal como constató el Grupo Especial474, debería haber facilitado una única determinación conjunta apoyada explícitamente por una explicación razonada y adecuada sobre si las importaciones procedentes de fuentes distintas del Canadá, Israel, Jordania y México, por sí solas, satisfacían las condiciones para la aplicación de una medida de salvaguardia.

            6. Los Estados Unidos alegan que, "[d]ado el contexto en que apareció [la declaración de la USITC relativa a Israel y Jordania, su] sentido [ ] estaba claro: las importaciones procedentes de Israel y Jordania eran no existentes o bien tan pequeñas que las conclusiones a que llegó la Comisión respecto de las importaciones procedentes de fuentes distintas del Canadá y México eran también aplicables a las importaciones procedentes de fuentes distintas del Canadá, México, Israel y Jordania".475 Los Estados Unidos sostienen también que "[e]l Grupo Especial parece considerar que no fue suficiente que la USITC declarara que las constataciones que formuló con respecto a las importaciones procedentes de países no pertenecientes al TLCAN eran igualmente aplicables a las importaciones no procedentes de zonas de libre comercio. En cambio, la USITC aparentemente tenía que repetir las constataciones palabra por palabra en una sección que abordara específicamente las importaciones no procedentes de zonas de libre comercio".476 Los Estados Unidos alegan que tal constatación habría sido "redundante".477 Los Estados Unidos señalan también que, en el caso de las varillas de acero inoxidable, el Grupo Especial admitió que "es adecuado que la autoridad declare que, como el volumen de las importaciones es extremadamente pequeño, sus conclusiones con respecto a todas las importaciones son también aplicables a las importaciones procedentes de todas las fuentes distintas de las excluidas".478 Los Estados Unidos sostienen que el Grupo Especial debería haber adoptado el mismo enfoque analítico al examinar la constatación de la USITC sobre las importaciones procedentes de fuentes distintas de Israel y Jordania.

            7. Estos argumentos de los Estados Unidos no nos resultan convincentes. En primer lugar, no encontramos en el informe de la USITC ninguna declaración expresa de que las constataciones de la USITC relativas a las importaciones procedentes de fuentes distintas del Canadá y México fueran también aplicables a las importaciones procedentes de fuentes distintas del Canadá, Israel, Jordania y México.479 En segundo lugar, con respecto a las constataciones del Grupo Especial sobre la exclusión del Canadá y México en lo tocante a las varillas de acero inoxidable, el Grupo Especial efectivamente declaró que, "tratándose de un caso en el que las importaciones excluidas representan menos del 0,08 por ciento de las importaciones totales, normalmente sería posible llegar a la conclusión de que las importaciones procedentes de las demás fuentes cumplen los mismos requisitos que cumplen todas las importaciones".480 Sin embargo, los Estados Unidos no mencionan que el Grupo Especial, inmediatamente después de la frase citada, dijo que no había "podido identificar … la[ ] constataci[ón] exigida[ ]que estable[ciera] explícitamente … que las importaciones procedentes de fuentes distintas del Canadá, México, Israel y Jordania cumpl[ían] las condiciones que establece el párrafo 1 del artículo 2".481 En otras palabras, en las constataciones que formuló sobre la determinación de la USITC acerca de las importaciones de varillas de acero inoxidable procedentes de fuentes distintas del Canadá y México, el Grupo Especial planteó la misma preocupación metodológica válida que con respecto a la constatación de la USITC sobre las importaciones procedentes de fuentes distintas de Israel y Jordania, es decir que, en vez de una determinación única relativa a todas las importaciones incluidas, la USITC formuló dos determinaciones separadas, excluyendo en cada una de estas determinaciones sólo algunas de las fuentes no abarcadas. Por este motivo, no vemos ninguna incoherencia en la lógica del Grupo Especial.

            8. Por lo que respecta al argumento de que el Grupo Especial debería haber interpretado las constataciones formuladas por la USITC sobre las importaciones procedentes de fuentes distintas del Canadá y México en el sentido de que se aplican simultáneamente a las importaciones procedentes de fuentes distintas del Canadá, Israel, Jordania y México en virtud del pequeño volumen de las importaciones en cuestión, observamos que el Acuerdo sobre Salvaguardias no prevé ninguna aplicación diferente del requisito de paralelismo en función del volumen de las importaciones.482 Con este argumento, los Estados Unidos nos piden que hagamos una interpretación del Acuerdo sobre Salvaguardias que incluya en dicho Acuerdo algo que no existe en él, y no podemos proceder de este modo. 483

            9. Como explicamos en los asuntos Estados Unidos - Gluten de trigo y Estados Unidos - Tubos, la autoridad competente debe establecer inequívocamente, con una explicación razonada y adecuada, y de forma que no deje nada meramente implícito o insinuado, que las importaciones procedentes de fuentes abarcadas por la medida, por sí solas, satisfacen las prescripciones para la aplicación de una medida de salvaguardia. No sugerimos que los volúmenes muy bajos de las importaciones procedentes de algunas o todas las fuentes excluidas en cuestión no sean pertinentes para las constataciones de la autoridad competente o para la explicación razonada y adecuada que respalde esas constataciones. Reconocemos que, cuando los volúmenes de las importaciones procedentes de las fuentes excluidas son muy pequeños, es muy posible que no haya necesidad de que la explicación que respalde la conclusión de la autoridad competente sea tan extensa como en los casos en que las fuentes excluidas representan una gran proporción de las importaciones totales. No obstante, aun cuando no haya necesidad de que la explicación sea extensa, la constatación explícita exigida debe facilitarse. Esa constatación debe figurar en el informe de la autoridad, debe estar respaldada por una explicación razonada y adecuada y -como hemos dicho supra- debe abordar las importaciones procedentes de todas las fuentes abarcadas, excluyendo todas las fuentes no abarcadas. No hay ninguna indicación en ninguna disposición del Acuerdo sobre Salvaguardias de que puedan dejarse de lado estos importantes principios en los casos en que los niveles de las importaciones procedentes de algunas o todas las fuentes sean bajos.

            10. Por estos motivos, no estamos de acuerdo con los Estados Unidos en que el Grupo Especial exigiera a la USITC que formulara "constataciones redundantes".484 Antes bien, el Grupo Especial señaló acertadamente que la USITC no había formulado la constatación exigida, respaldada por una explicación razonada y adecuada, es decir, si la exclusión de todas las fuentes no abarcadas modificaría la conclusión de la USITC acerca de los requisitos previos para la aplicación de una medida de salvaguardia. Indudablemente, el Grupo Especial tenía conocimiento -como lo tenemos nosotros- de que los volúmenes de las importaciones en cuestión eran muy pequeños. Sin embargo, la USITC no había formulado la constatación exigida y, dado que los grupos especiales no pueden realizar exámenes de novo, el Grupo Especial no pudo efectuar la determinación en lugar de la autoridad competente, aun cuando los datos necesarios para efectuarla podían obtenerse del informe de ésta. En consecuencia, no podemos censurar al Grupo Especial por haber aplicado fielmente las prescripciones del Acuerdo sobre Salvaguardias, tal como aclaramos en nuestros informes anteriores. Análogamente, el mero hecho de que los volúmenes de las importaciones fueran bajos -por bajos que éstos fueran- no puede facultar al Grupo Especial para formular una constatación que debería haber formulado la USITC. Por estos motivos, no revocamos las constataciones formuladas por el Grupo Especial respecto de las varillas de acero inoxidable.

            11. En consecuencia, confirmamos las constataciones que el Grupo Especial formuló en el párrafo 10.699 y en la sección pertinente del párrafo 11.2 de sus informes con respecto a las varillas de acero inoxidable, de que los Estados Unidos actuaron de forma incompatible con las obligaciones que les corresponden en virtud del párrafo 1 del artículo 2 y el párrafo 2 del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias porque no establecieron explícitamente, con una explicación razonada y adecuada, que las importaciones incluidas en el ámbito de la medida de salvaguardia cumplían, por sí solas, los requisitos para la imposición de una medida de salvaguardia.

VIII. Relación de causalidad


            1. A continuación abordamos la cuestión de la relación de causalidad. Con respecto a esta cuestión, el Grupo Especial constató que, en el caso de nueve categorías de productos485, la USITC no dio una explicación razonada y adecuada que demostrara que existía una "relación de causalidad" entre el aumento de las importaciones y el daño grave, tal como exigen el párrafo 1 del artículo 2, el párrafo 2 b) del artículo 4 y el párrafo 1 del artículo 3 del Acuerdo sobre Salvaguardias.

            2. En el caso de siete de esas categorías de productos -CPLPAC, barras de acero laminado en caliente, barras acabadas en frío, barras de refuerzo, tubos soldados, ABJH y barras de acero inoxidable- el Grupo Especial constató que la determinación formulada por la USITC respecto de la "relación de causalidad" fue "incompatible con el párrafo 2 b) del artículo 4, el párrafo 1 del artículo 2 y el párrafo 1 del artículo 3 del Acuerdo sobre Salvaguardias".486

            3. En el caso de las otras dos categorías de productos -productos de acero fundido con estaño y alambre de acero inoxidable- el Grupo Especial constató que el Informe de la USITC no contenía "una explicación razonada y adecuada de la forma en que los hechos corrobora[ban]" la determinación sobre la "relación de causalidad", "conforme a lo que exigen el párrafo 1 del artículo 2, el párrafo 2 b) del artículo 4 y el párrafo 1 del artículo 3 del Acuerdo sobre Salvaguardias", porque la determinación estaba basada en distintas explicaciones dadas por diferentes miembros de la Comisión que, a juicio del Grupo Especial, no podían conciliarse.487

            4. Los Estados Unidos alegan que el Grupo Especial incurrió en error al formular estas constataciones sobre la relación de causalidad y solicitan que revoquemos las nueve constataciones formuladas por él. Sin embargo, habida cuenta de los diferentes motivos expuestos por el Grupo Especial respecto de, por una parte, los productos de acero fundido con estaño y el alambre de acero inoxidable, y, por otra parte, los otros siete productos, los Estados Unidos formulan dos alegaciones separadas. Los Estados Unidos abordan los productos de acero fundido con estaño y el alambre de acero inoxidable en una alegación488, y los otros siete productos en otra.489 Examinaremos las dos alegaciones por separado.
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