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Paralelismo


          1. Comenzaremos por recordar que los Estados Unidos excluyeron las importaciones procedentes del Canadá y de México414, así como las procedentes de Israel y de Jordania415, del ámbito de aplicación de las medidas de salvaguardia. El Grupo Especial constató que estas medidas de salvaguardia eran incompatibles con el párrafo 1 del artículo 2 y el párrafo 2 del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias porque los Estados Unidos no habían demostrado explícitamente, con respecto a ninguna de las categorías de productos en cuestión, que las importaciones procedentes de las fuentes incluidas en la aplicación de esas medidas, por sí solas, cumplían las condiciones para la aplicación de una medida de salvaguardia. Los Estados Unidos impugnan estas constataciones del Grupo Especial.416

          2. En sus constataciones, el Grupo Especial comenzó por formular algunas observaciones generales acerca del requisito del "paralelismo"417, y posteriormente examinó las constataciones de la USITC con referencia a productos determinados. En esas observaciones generales, el Grupo Especial observó que:

El aumento de las importaciones procedentes de fuentes excluidas en último extremo del ámbito de aplicación de la medida ha de ser excluido del análisis. El aumento de estas importaciones y su efecto sobre la rama de producción nacional no pueden ser utilizados como apoyo para formular la conclusión de que las importaciones del producto en cuestión "han aumentado en tal cantidad que causan un daño grave". Se hace necesario pues […] tener en cuenta el hecho de que las importaciones excluidas han podido tener algún efecto perjudicial para la rama de producción nacional.418 (sin cursivas en el original)

            1. En su análisis relativo a productos determinados, el Grupo Especial, utilizando un lenguaje análogo, basó su razonamiento en el examen de la determinación de la USITC respecto de las importaciones procedentes de países no pertenecientes al TLCAN, de nueve categorías de productos, esto es, CPLPAC, productos de acero fundido con estaño, barras laminadas en caliente, barras acabadas en frío, barras de refuerzo, tubos soldados, ABJH, barras de acero inoxidable y alambre de acero inoxidable. Con respecto a cada una de estas nueve categorías de productos, el Grupo Especial constató que la USITC no había cumplido el requisito de demostrar una relación de causalidad entre el aumento de las importaciones y el daño grave porque no había tenido en cuenta los efectos -existentes o posibles- de las importaciones excluidas sobre la rama de producción nacional.419 El Grupo Especial no formuló esta constatación con respecto a la décima categoría de productos, las varillas de acero inoxidable.420

            2. Con respecto a las 10 categorías de productos, el Grupo Especial constató un segundo vicio en el análisis realizado por la USITC después de examinar su determinación relativa a las importaciones no procedentes de la zona del TLCAN. Utilizando un lenguaje prácticamente idéntico para la mayoría de las categorías de productos421, el Grupo Especial expresó lo siguiente:

[E]l Grupo Especial observa que las fuentes excluidas del ámbito de la medida no sólo son el Canadá y México, sino también Israel y Jordania. Por consiguiente, las importaciones procedentes de fuentes incluidas en el ámbito de la medida no son "importaciones no procedentes del TLCAN", sino las importaciones distintas de las procedentes del Canadá, México, Israel y Jordania. En lo que respecta a estas importaciones, la USITC no estableció explícitamente que cumplen los requisitos del párrafo 1 del artículo 2 (desarrollados en el artículo 4) del Acuerdo sobre Salvaguardias, ni en el Informe inicial ni en el Segundo Informe Complementario.

Es muy posible que las importaciones procedentes de Israel y Jordania422 fueran tan pequeñas que no fuera posible que influyeran en las constataciones formuladas, ni en las referentes a todas las importaciones ni en las referentes a las importaciones no procedentes del TLCAN. Sin embargo, en opinión del Grupo Especial seguía siendo necesario que las autoridades competentes expusieran efectivamente las constataciones exigidas por el principio de paralelismo con respecto al aumento de las importaciones distintas de las procedentes del Canadá, México, Israel y Jordania. El criterio es que el Miembro ha de establecer explícitamente que las importaciones procedentes de fuentes incluidas en el ámbito de la medida cumplen todas las condiciones para que tenga derecho a aplicar una medida de salvaguardia. Para formular esta constatación no basta con afirmar simplemente que la exclusión de las importaciones procedentes de Israel y Jordania no habría modificado las conclusiones con respecto a los requisitos necesarios para la aplicación de una medida de salvaguardia. El Grupo Especial reconoce que si, como se establece en otra parte del informe de las autoridades competentes, las importaciones procedentes de una fuente excluida eran [pequeñas o prácticamente no existentes] es muy posible que los hechos autoricen una constatación de que las importaciones procedentes de fuentes incluidas en el ámbito de la medida cumplen las condiciones para la aplicación de una medida de salvaguardia. Sin embargo, sigue siendo necesario que este hecho se establezca explícitamente y con el apoyo de una explicación razonada y adecuada.423 (cursivas en el original, se omiten las notas de pie de página)



            1. El Grupo Especial formuló constataciones separadas y distintas respecto del paralelismo en relación con cada una de las 10 categorías de productos. Los Estados Unidos nos solicitan que revoquemos las constataciones del Grupo Especial sobre el paralelismo relativas a las 10 categorías de productos. Los Estados Unidos alegan que, aunque el Grupo Especial "pretendía llevar a cabo un examen producto por producto en relación con las reclamaciones relativas al paralelismo, su fundamento para rechazar el análisis de paralelismo realizado por la USITC variaba escasamente de un producto a otro".424 Los Estados Unidos sostienen que el Grupo Especial "expresó dos conclusiones generales en su sección analítica introductoria que sirvieron de base a sus análisis relativos a los distintos productos".425 Según los Estados Unidos, la primera de esas dos "conclusiones generales" del Grupo Especial es un requisito según el cual se debe "tener en cuenta el hecho de que las importaciones excluidas han podido tener algún efecto perjudicial para la rama de producción nacional", a lo que los Estados Unidos aluden como la "prescripción de cómputo de las fuentes excluidas".426 A juicio de los Estados Unidos, la segunda de estas dos "conclusiones generales" del Grupo Especial es el requisito de establecer "explícitamente" que las importaciones procedentes de fuentes incluidas satisfacen las condiciones para la imposición de una medida de salvaguardia, criterio que, según alegan los Estados Unidos, el Grupo Especial interpretó erróneamente como la exigencia de que la autoridad competente formulara "constataciones redundantes".427

            2. En la apelación, los Estados Unidos reconocen explícitamente que "no cuestionan que el análisis del paralelismo de la USITC no cumple los criterios establecidos por el Grupo Especial".428 No obstante, los Estados Unidos consideran que esto no es "pertinente"429 porque, según afirman, estos requisitos no figuran en el Acuerdo sobre Salvaguardias.

            3. Comenzaremos nuestro análisis mediante el examen de las disposiciones pertinentes del Acuerdo. La palabra "paralelismo" no figura en el texto del Acuerdo sobre Salvaguardias; en cambio, el requisito denominado "paralelismo" aparece en el lenguaje "paralelo" utilizado en los párrafos primero y segundo del artículo 2 del Acuerdo sobre Salvaguardias. El artículo 2 de este Acuerdo establece lo siguiente:

Condiciones

1. Un Miembro1 sólo podrá aplicar una medida de salvaguardia a un producto si dicho Miembro ha determinado, con arreglo a las disposiciones enunciadas infra, que las importaciones de ese producto en su territorio han aumentado en tal cantidad, en términos absolutos o en relación con la producción nacional, y se realizan en condiciones tales que causan o amenazan causar un daño grave a la rama de producción nacional que produce productos similares o directamente competidores.

2. Las medidas de salvaguardia se aplicarán al producto importado independientemente de la fuente de donde proceda. (sin subrayar en el original)

_________



1 Una unión aduanera podrá aplicar una medida de salvaguardia como entidad única o en nombre de un Estado miembro. Cuando una unión aduanera aplique una medida de salvaguardia como entidad única, todos los requisitos para la determinación de la existencia o amenaza de daño grave de conformidad con el presente Acuerdo se basarán en las condiciones existentes en la unión aduanera considerada en su conjunto. Cuando se aplique una medida de salvaguardia en nombre de un Estado miembro, todos los requisitos para la determinación de la existencia o amenaza de daño grave se basarán en las condiciones existentes en ese Estado miembro y la medida se limitará a éste. Ninguna disposición del presente Acuerdo prejuzga la interpretación de la relación que existe entre el artículo XIX y el párrafo 8 del artículo XXIV del GATT de 1994.

            1. En Estados Unidos - Gluten de trigo expresamos lo siguiente:

La misma expresión -"product […] being imported"- aparece en ambos párrafos […] del artículo 2. […] En vista de que se ha utilizado el mismo texto en las dos disposiciones, y a falta de toda indicación en contrario en el contexto, consideramos que es apropiado asignar el mismo sentido a esta expresión en el párrafo 1 y el párrafo 2 del artículo 2. Incluir las importaciones procedentes de todas las fuentes en la determinación de que el aumento de las importaciones causa un daño grave, y luego excluir las importaciones procedentes de una fuente del ámbito de aplicación de la medida, significaría dar a la expresión antes citada un sentido diferente en los párrafos 1 y 2 del artículo 2 del Acuerdo sobre Salvaguardias. En el párrafo 1 del artículo 2 la expresión abarcaría las importaciones procedentes de todas las fuentes, mientras que en el párrafo 2 del artículo 2 excluiría las importaciones de determinadas fuentes. Esto sería incongruente e injustificado. En consecuencia, lo normal es que las importaciones incluidas en las determinaciones hechas con arreglo al párrafo 1 del artículo 2 y al párrafo 2 del artículo 4 deberían corresponder a las importaciones comprendidas en el ámbito de aplicación de la medida con arreglo al párrafo 2 del artículo 2.430 (cursivas en el original; subrayado añadido)

            1. Por lo tanto, cuando, a los fines de aplicar una medida de salvaguardia, un Miembro ha llevado a cabo una investigación considerando que las importaciones procedentes de todas las fuentes (esto es, con inclusión de todo miembro de una zona de libre comercio), ese Miembro no puede posteriormente, sin realizar un nuevo análisis, excluir las importaciones procedentes de miembros de la zona de libre comercio, de la aplicación de la medida de salvaguardia resultante. Como hemos expresado en Estados Unidos - Tubos, si un Miembro obrara de este modo, se produciría una "diferencia" entre las importaciones incluidas en la investigación, por una parte, y por la otra las importaciones comprendidas en el ámbito de aplicación de la medida de salvaguardia.431 Al aclarar las obligaciones de los Miembros de la OMC en virtud de los requisitos "paralelos" de los párrafos primero y segundo del artículo 2 del Acuerdo sobre Salvaguardias, en Estados Unidos - Tubos explicamos que tal "diferencia" podía justificarse en virtud del Acuerdo sobre Salvaguardias sólo si el Miembro establece:

"explícitamente" que las importaciones procedentes de fuentes comprendidas en el ámbito de aplicación de la medida "cumplen las condiciones para la aplicación de la medida de salvaguardia, conforme prescribe el párrafo 1 del artículo 2 y confirma el párrafo 2 del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias".432

            1. En la misma apelación explicamos asimismo que, a fin de cumplir esta obligación prevista en el artículo 2, "establece[r] explícitamente" significa que la autoridad competente tiene que facilitar una "explicación razonada y adecuada del modo en que los factores corroboran su determinación"433, añadiendo que "[p]ara ser explícita una afirmación tiene que expresar de manera precisa todo lo que quiere decir, no debe dejar nada meramente implícito o insinuado, tiene que ser clara e inequívoca".434

            2. Al examinar la investigación realizada por la autoridad competente en el caso que nos ocupa, observamos que la USITC se basó en datos correspondientes a las importaciones procedentes de todas las fuentes. En el informe de la USITC se expresa que "al determinar si las importaciones han aumentado, la Comisión considera las importaciones procedentes de todas las fuentes".435 Observamos también que, al examinar si el aumento de las importaciones causaba un daño grave, la USITC se basó también en datos correspondientes a todas las importaciones de cada una de las categorías de productos. A juicio de los Estados Unidos, es incuestionable que, en su investigación, la USITC consideró las importaciones procedentes de todas las fuentes, con inclusión de las importaciones procedentes del Canadá, Israel, Jordania y México. No obstante, las importaciones procedentes del Canadá, Israel, Jordania y México fueron excluidas de la aplicación de la medida de salvaguardia objeto del litigio. Por consiguiente, hay en estas medidas una diferencia entre las importaciones que se tuvieron en cuenta en la investigación realizada por la USITC y las importaciones comprendidas en el ámbito de aplicación de las medidas impuestas.

            3. Por consiguiente, correspondía que la USITC, al cumplir las obligaciones de los Estados Unidos establecidas en el artículo 2 del Acuerdo sobre Salvaguardias, justificara esta diferencia estableciendo explícitamente en su informe que las importaciones procedentes de fuentes abarcadas por las medidas -es decir, las importaciones procedentes de fuentes distintas de los países excluidos Canadá, Israel, Jordania y México- satisfacían por sí solas y las condiciones para la aplicación de una medida de salvaguardia, según se enuncian en el párrafo 1 del artículo 2 y se desarrollan en el párrafo 2 del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias. Además, como ya hemos explicado, para proporcionar tal justificación, la USITC estaba obligada por el Acuerdo sobre Salvaguardias a ofrecer una explicación razonada y adecuada del modo en que los hechos respaldaban su determinación de que las importaciones procedentes de fuentes distintas del Canadá, Israel, Jordania y México satisfacían por sí solas y consideradas aisladamente las condiciones para la aplicación de una medida de salvaguardia.

            4. Como hemos explicado, los Estados Unidos alegan que el Grupo Especial articuló dos aspectos del requisito de "paralelismo" en los que posteriormente basó sus constataciones relativas a productos determinados. Examinaremos sucesivamente cada uno de estos aspectos. Nos ocuparemos en primer lugar de las constataciones que, según los Estados Unidos, establecen una "prescripción del cómputo de las fuentes excluidas".436
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