WT/DS248/AB/R, wt/DS249/AB/R, wt/DS251/AB/R, wt/DS252/AB/R



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¿Es preciso demostrar, respecto de cada una de las medidas de salvaguardia en litigio, que una evolución imprevista de las circunstancias ha tenido como consecuencia un aumento de las importaciones?


        1. El Grupo Especial constató que, como el artículo XIX del GATT de 1994 exige la demostración de que una "evolución imprevista de las circunstancias" ha tenido como consecuencia un "aumento de las importaciones", el informe de las autoridades investigadoras debe "contener una demostración fáctica específica de una evolución imprevista de las circunstancias que ha dado lugar a un aumento de las importaciones que causa o amenaza causar un daño grave a los productores nacionales pertinentes con respecto a cada medida de salvaguardia impugnada".217

        2. Resulta útil establecer el razonamiento y las constataciones pertinentes del Grupo Especial sobre esta cuestión antes de analizar el argumento de los Estados Unidos. El Grupo Especial constató en primer lugar lo siguiente:

… en ninguna parte del Informe Inicial de la USITC se hace referencia a la cuestión de la "evolución imprevista de las circunstancias" per se, salvo, como los reclamantes han indicado, en una nota que figura en la opinión separada de un miembro de la Comisión donde se explica que si bien la normativa de la OMC requiere esa demostración, la legislación estadounidense no lo hace. Sólo en ese caso se examinan los efectos de la evolución imprevista de las circunstancias por lo que respecta a las medidas de salvaguardia concretas impugnadas.218 (no se reproduce la nota de pie de página)

            1. Pasando a referirse al Segundo Informe Complementario de la USITC, el Grupo Especial observó que "la USITC insiste en los efectos globales que las crisis financieras asiática y de Rusia, junto con la fortaleza de la economía y el dólar estadounidense, tuvieron para desplazar el acero a distintos mercados".219 El Grupo Especial constató que "si bien [el informe de la USITC] describe una serie plausible de circunstancias imprevistas como consecuencia de las cuales las importaciones en los Estados Unidos procedentes de varias fuentes podían haber aumentado, no llega a demostrar que esas circunstancias realmente ocasionaron un aumento de las importaciones en los Estados Unidos que causó daños graves a los productores nacionales pertinentes".220

            2. El Grupo Especial constató seguidamente que, aunque fuera cierto que, como afirmó la USITC, "volúmenes inhabitualmente grandes de producción de acero en el extranjero quedaron desplazados del consumo extranjero"221, esto no significaba, en sí mismo, que las importaciones en los Estados Unidos hubieran aumentado como consecuencia de una "evolución imprevista de las circunstancias". El Grupo Especial constató igualmente que "la USITC no proporcionó ningún dato en apoyo de su afirmación general de que la confluencia de circunstancias imprevistas tuvo como consecuencia el aumento de las importaciones específicas objeto de la presente diferencia"222, y estuvo de acuerdo con los reclamantes en que "la explicación de la USITC guarda relación con la producción de acero en general, y no describe la manera en que la evolución imprevista de las circunstancias dio lugar a un aumento de las importaciones de los productos de acero específicos objeto de examen".223

            3. El Grupo Especial también observó que los Estados Unidos se remitieron, en su Primera comunicación escrita "a partes del Informe de la USITC que contienen, en notas al pie, referencias a cuadros donde figuran las importaciones por países y por productos correspondientes a todo el período de investigación".224 El Grupo Especial constató que, aunque "esos cuadros contenían datos que podían haberse utilizado para explicar la manera en que la evolución imprevista de las circunstancias ocasionó un aumento de importaciones que [causaran] daños, … la autoridad competente no hizo tal cosa".225 El Grupo Especial añadió que "[d]e hecho, el texto al que corresponden las notas no guarda relación alguna con una explicación de la evolución imprevista de las circunstancias o se refiere en términos generales a las importaciones sin especificar de dónde procedían".226 Sobre esta base, el Grupo Especial llegó a la siguiente conclusión:

… la explicación dada por la USITC sobre cómo la evolución imprevista de las circunstancias dio lugar al aumento de las importaciones causante de daño grave no es razonada y adecuada. Además, tampoco se apoya en datos pertinentes, y no demuestra, como cuestión de hecho, que esa evolución imprevista de las circunstancias dio lugar a un aumento de las importaciones en los Estados Unidos de los productos de acero específicos que son objeto de las medidas de salvaguardia impugnadas.227 (sin cursivas en el original)

            1. El Grupo Especial constató, por lo tanto, que los Estados Unidos actuaron en forma incompatible con el párrafo 1 a) del artículo XIX del GATT de 1994 y el párrafo 1 del artículo 3 del Acuerdo sobre Salvaguardias al no proporcionar una explicación razonada y adecuada que demostrase que una "evolución imprevista de las circunstancias" tuvo  como consecuencia un aumento de las importaciones de los productos de acero específicos que son objeto de la medida de salvaguardia en litigio.228

            2. Los Estados Unidos objetan esta constatación alegando que el artículo XIX no especifica ningún tipo determinado de análisis, ni requiere ninguna diferenciación, por la autoridad competente, de los efectos de la "evolución imprevista de [diversas] circunstancias" en cada producto objeto de las medidas de salvaguardia pertinentes. Los Estados Unidos plantean que "[p]ara llevar a cabo tal análisis, las autoridades competentes tendrían que identificar los efectos de cada evolución imprevista de las circunstancias en los posteriores aumentos de las importaciones de un producto"229, lo que "obligaría a las autoridades competentes a evaluar la evolución imprevista de las circunstancias del mismo modo que las importaciones mismas".230 Según los Estados Unidos, esto es "manifiestamente incorrecto" porque "[e]l párrafo 1 a) del artículo XIX requiere que el aumento de las importaciones sea 'consecuencia de' una evolución imprevista de las circunstancias, mientras que, en cambio, exige que esas importaciones 'causen' un daño grave".231

            3. Para la consideración de este argumento examinaremos en primer lugar el texto del párrafo 1 a) del artículo XIX:

Si, como consecuencia de la evolución imprevista de las circunstancias y por efecto de las obligaciones, incluidas las concesiones arancelarias, contraídas por un Miembro en virtud del presente Acuerdo, las importaciones de un producto en el territorio de este Miembro han aumentado en tal cantidad y se realizan en condiciones tales que causan o amenazan causar un daño grave a los productores nacionales de productos similares o directamente competidores en ese territorio, dicho Miembro podrá, en la medida y durante el tiempo que sean necesarios para prevenir o reparar ese daño, suspender total o parcialmente la obligación contraída con respecto a  dicho producto o retirar o modificar la concesión. (sin subrayar en el original)

            1. La expresión "dicho producto", en el párrafo 1 a) del artículo XIX, se refiere al producto que puede ser objeto de una medida de salvaguardia. Ese producto es, necesariamente, el producto cuyas importaciones "han aumentado en tal cantidad". Leído íntegramente, el párrafo 1 a) del artículo XIX exige claramente que las medidas de salvaguardia se apliquen al producto cuyas importaciones "han aumentado en tal cantidad", y que ese aumento de la cantidad que se importa sea "consecuencia de una evolución imprevista de las circunstancias".

            2. Pasando a la expresión "como consecuencia de", que también figura en el párrafo 1 a) del artículo XIX, observamos que el significado corriente del término inglés "result" ("resultado, consecuencia"), conforme a su definición en el diccionario, es "an effect, issue, or outcome from some action, process or design"232 ("efecto, derivación o resultado de un acto, proceso o propósito"). El aumento de las importaciones a que se refiere esta disposición, por lo tanto, tiene que ser un "efecto o resultado" de la "evolución imprevista de las circunstancias". En otros términos, la "evolución imprevista de las circunstancias" debe tener como "consecuencia" el aumento de las importaciones del producto ("dicho producto") que es objeto de una medida de salvaguardia.

            3. Resulta evidente, por lo tanto, que no basta cualquier evolución de las circunstancias que sea "imprevista". Para que dé lugar al derecho de aplicar una medida de salvaguardia, la evolución de las circunstancias debe haber tenido la consecuencia de un aumento de las importaciones del producto ("dicho producto") que es objeto de la medida de salvaguardia. Además, cualquier producto, como dispone el párrafo 1 a) del artículo XIX, puede, potencialmente, ser objeto de esa medida de salvaguardia, siempre que la "evolución imprevista de las circunstancias" que se invoca tenga como consecuencia un aumento de las importaciones de ese producto específico ("dicho producto"). En consecuencia, estamos de acuerdo con el Grupo Especial en que, con respecto a los productos específicos objeto de las respectivas determinaciones, las autoridades competentes están obligadas por el párrafo 1 a) del artículo XIX del GATT de 1994 a demostrar que la "evolución imprevista de las circunstancias … ha dado lugar a un aumento de las importaciones … [del producto específico al que se aplica] cada medida de salvaguardia impugnada".233

            4. También encontramos respaldo para esta conclusión en nuestras resoluciones en  Argentina - Calzado (CE) y Corea - Productos lácteos. En esas apelaciones dijimos que la expresión "como consecuencia de" suponía la necesidad de que existiese una "conexión lógica" entre la "evolución imprevista de las circunstancias" y las condiciones enunciadas en la segunda frase del párrafo 1 a) del artículo XIX. Constatamos allí que debe existir:

… una conexión lógica entre las circunstancias descritas en [la primera frase] ‑"como consecuencia de la evolución imprevista de las circunstancias y por efecto de las obligaciones, incluidas las concesiones arancelarias, contraídas por un Miembro en virtud del presente Acuerdo …"- y las condiciones establecidas [con respecto al aumento de las importaciones] en la segunda parte del párrafo 1 a) del artículo XIX para la imposición de una medida de salvaguardia.234

            1. Debe existir, por consiguiente, una "conexión lógica" que vincule la "evolución imprevista de las circunstancias" con un aumento de las importaciones del producto, que causa o amenaza causar un daño grave. Sin esa "conexión lógica" entre la "evolución imprevista de las circunstancias" y el producto respecto del cual pueden aplicarse medidas de salvaguardia, no sería posible determinar, como lo requiere el párrafo 1 a) del artículo XIX, que el aumento de las importaciones de "dicho producto" fue "consecuencia de" la correspondiente "evolución imprevista de las circunstancias". En consecuencia, no surgiría el derecho de aplicar una medida de salvaguardia sobre ese producto.

            2. Por esta razón, cuando un Miembro importador desea aplicar medidas de salvaguardia sobre las importaciones de varios productos, no le basta demostrar simplemente que la "evolución imprevista de las circunstancias" ha dado lugar a un aumento de las importaciones de una categoría amplia de productos que incluye los productos específicos objeto de las respectivas determinaciones de la autoridad competente. Si pudiera procederse de ese modo, un Miembro podría formular una determinación y aplicar una medida de salvaguardia a una amplia categoría de productos aunque las importaciones de uno o más de ellos no hubieran aumentado y no fueran consecuencia de la "evolución imprevista de las circunstancias" de que se trata. Por consiguiente, estamos de acuerdo con el Grupo Especial en que ese criterio no cumple los requisitos del párrafo 1 a) del artículo XIX, y la demostración de la "evolución imprevista de las circunstancias" debe llevarse a cabo respecto de cada producto objeto de una medida de salvaguardia.235

            3. Los Estados Unidos sugieren lo siguiente:

[e]l Grupo Especial puede haber estimado que la USITC debió haber formulado múltiples demostraciones [de evolución imprevista de las circunstancias], específicas para cada producto objeto de una medida separada, pero eso no significaba que el Grupo Especial pudiera descartar en general la explicación "plausible" dada por la USITC.236

            1. Sin embargo, el Grupo Especial no "descartó en general" las "explicaciones plausibles" de la USITC sobre la "evolución imprevista de las circunstancias", como alegan los Estados Unidos. Lo que revelan los informes del Grupo Especial es que éste examinó si la "evolución imprevista de las circunstancias" en que se basaba la determinación de la USITC había tenido como consecuencia un aumento de las importaciones de los productos a los que se aplicaban las medidas de salvaguardia en cuestión. El Grupo Especial constató que el Segundo Informe Complementario de la USITC237 "no llega a demostrar"238 en su explicación de qué modo las crisis financieras asiática y de Rusia, junto con la fortaleza de la economía y el dólar estadounidense, tuvieron como consecuencia un aumento de las importaciones en los Estados Unidos. El Grupo Especial también dijo que la USITC no había establecido las necesarias vinculaciones entre los desplazamientos de mercado y el aumento de las importaciones en los Estados Unidos.239 Además, el Grupo Especial señaló en qué puntos faltaban análisis y datos de apoyo.240 También dijo que la explicación de la USITC era defectuosa porque se refería a la producción de acero en general y no trataba el modo en que la evolución imprevista de las circunstancias tenía como consecuencia un aumento de las importaciones respecto de los productos de acero específicos en cuestión.241 En síntesis, el Grupo Especial estimó que "la complejidad de la "evolución imprevista de las circunstancias" invocada por la USITC requería una demostración más detallada y respaldada por más datos que los facilitados por la USITC".242

            2. También estamos de acuerdo con las Comunidades Europeas en que "[e]n el presente caso, en que la USITC se apoyó en hechos macroeconómicos que tenían efectos en diversas ramas de producción, correspondía a la USITC demostrar la 'conexión lógica' entre la evolución imprevista de las circunstancias invocada y el aumento de las importaciones en relación con cada medida, y no corresponde al Grupo Especial interpretar el informe incorporando vinculaciones que la USITC no efectuó".243 En consecuencia, no encontramos error en la constatación del Grupo Especial de que la USITC debía dar una explicación razonada y adecuada que demostrase que la "evolución imprevista de las circunstancias" invocada tuvo como consecuencia un aumento de las importaciones de cada producto objeto de una medida de salvaguardia.

            3. Más aún, puesto que la USITC no presentó una "conclusión fundamentada" de que la "evolución imprevista de las circunstancias" tuvo como consecuencia un aumento de las importaciones respecto de cada una de las medidas de salvaguardia específicas de que se trata, no constatamos error alguno en las conclusiones del Grupo Especial, en el párrafo 10.150 y la parte correspondiente del párrafo 11.2 de sus informes, de que la aplicación de cada una de esas medidas de salvaguardia fue incompatible con el párrafo 1 a) del artículo XIX del GATT de 1994 y el párrafo 1 del artículo 3 del  Acuerdo sobre Salvaguardias.
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