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La evolución imprevista de las circunstancias y el párrafo 1 del artículo 3 del Acuerdo sobre Salvaguardias


          1. Los Estados Unidos apelan contra la constatación del Grupo Especial según la cual los Estados Unidos actuaron en forma incompatible con el párrafo 1 a) del artículo XIX del GATT de 1994 y el párrafo 1 del artículo 3 del  Acuerdo sobre Salvaguardias porque la USITC no demostró, mediante una explicación razonada y adecuada, que la "evolución imprevista de las circunstancias"167 había tenido por consecuencia un aumento de las importaciones de cada uno de los productos sobre los cuales los Estados Unidos impusieron medidas de salvaguardia el 20 de marzo de 2002. Al examinar esta cuestión en apelación tenemos presente el alcance preciso de la cuestión que se nos ha sometido. Observamos que la apelación de los Estados Unidos no plantea la cuestión de si la "evolución imprevista de las circunstancias" indicada como tal por los Estados Unidos -es decir, "la crisis rusa, la crisis asiática y la fortaleza ininterrumpida del mercado de los Estados Unidos, junto con la persistente apreciación del dólar estadounidense"168, así como la "confluencia"169 de esos hechos- equivalió efectivamente a una "evolución imprevista de las circunstancias" en el sentido del párrafo 1 a) del artículo XIX. Al responder a nuestras preguntas en la audiencia, ninguno de los participantes discrepó de esta formulación de la cuestión que se nos había sometido.170

          2. En nuestro análisis examinaremos en primer lugar los argumentos planteados por los Estados Unidos que se relacionan con la determinación y aplicación por el Grupo Especial de la norma de examen apropiada respecto de las alegaciones basadas en el párrafo 1 a) del artículo XIX del GATT de 1994. En segundo lugar examinaremos la correcta interpretación del párrafo 1 del artículo 3 del Acuerdo sobre Salvaguardias, en términos generales y, en particular, en cuanto se relaciona con la "evolución imprevista de las circunstancias". En tercer lugar examinaremos si el párrafo 1 a) del artículo XIX del GATT de 1994 exige una demostración de que la "evolución imprevista de las circunstancias" tuvo por consecuencia un aumento de las importaciones respecto de cada una de las medidas de salvaguardia en litigio. Por último, examinaremos si el Grupo Especial "debía" tomar en consideración datos a los que la USITC se remitió en ciertas partes de su informe, distintas de las que trataban la "evolución imprevista de las circunstancias", en apoyo de su constatación de que la "evolución imprevista de las circunstancias" tuvo por consecuencia un aumento de las importaciones.

          3. Examinaremos separadamente, en otra sección de este informe, la alegación de los Estados Unidos de que el Grupo Especial actuó en forma incompatible con la obligación que le imponía el párrafo 7 del artículo 12 del ESD al no exponer "las razones en que se basan sus conclusiones y recomendaciones" en lo relativo a la "evolución imprevista de las circunstancias".

          4. Dicho lo anterior, pasaremos a examinar en primer lugar la alegación de los Estados Unidos acerca de la norma de examen apropiada respecto de las alegaciones que se basan en el párrafo 1 a) del artículo XIX del GATT.
    1. Norma de examen apropiada respecto de las alegaciones que se basan en el párrafo 1 a) del GATT de 1994


            1. Al comienzo de su análisis, el Grupo Especial estudió la norma de examen apropiada para la consideración de las alegaciones de los reclamantes relativas a la "evolución imprevista de las circunstancias". Después de citar nuestros informes en  Argentina - Calzado (CE) y Estados Unidos - Cordero, el Grupo Especial formuló la norma de examen en los términos que siguen:

… la función de este Grupo Especial en la presente diferencia no es realizar un examen  de novo de la determinación de la USITC. Lo que el Grupo Especial deberá examinar es si los Estados Unidos respetaron las disposiciones del artículo XIX del GATT de 1994 y del Acuerdo sobre Salvaguardias, incluido el párrafo 1 del artículo 3. Como se indica con más detalle infra, el Grupo Especial deberá examinar si los Estados Unidos demostraron, en su informe publicado, mediante una explicación razonada y adecuada, que la evolución imprevista de las circunstancias y los efectos de las concesiones arancelarias dieron lugar a un aumento de las importaciones que causó o amenazó causar un daño grave a los productores nacionales pertinentes.171 (sin subrayar en el original; se omite la nota de pie de página)

Al analizar si los Estados Unidos demostraron, como cuestión de hecho, que la evolución imprevista de las circunstancias dio lugar a un aumento de las importaciones que causó un daño grave, el Grupo Especial también examinará, en aplicación de su norma de examen, si las autoridades competentes "habían tenido en cuenta todos los factores pertinentes y explicado de manera adecuada cómo esos factores confirmaban las determinaciones realizadas".



Los Estados Unidos objetan que el Grupo Especial se haya basado en esta norma y argumentan que, al aplicarla para examinar las conclusiones de la USITC sobre la evolución imprevista de las circunstancias, el Grupo Especial "no tuvo en cuenta las diferencias entre el requisito de la evolución imprevista de las circunstancias y las condiciones de los artículos 2 y 4 para la aplicación de una medida de salvaguardia".172

            1. Los Estados Unidos afirman que en Corea - Productos lácteos, Argentina - Calzado (CE) y Estados Unidos - Cordero aclaramos que el texto del párrafo 1 a) del artículo XIX sobre la evolución imprevista de las circunstancias constituye una "obligación independiente [que] es distinta de las obligaciones"173 establecidas en los artículos 2 y 4 del  Acuerdo sobre Salvaguardias. Los Estados Unidos sostienen que el Grupo Especial "hizo caso omiso"174 de estas diferencias al basarse en afirmaciones hechas en  Argentina - Calzado (CE) y Estados Unidos - Cordero sobre la norma de examen aplicable al artículo 4 del  Acuerdo sobre Salvaguardias.175 Según los Estados Unidos, "la norma adoptada por el Grupo Especial ... refleja equivocadamente preocupaciones que corresponden al párrafo 2 del artículo 4 y desestima preocupaciones referentes al requisito de la 'evolución imprevista de las circunstancias' del párrafo 1 a) del artículo XIX".176 Los Estados Unidos alegan así que "el criterio de la explicación razonada y adecuada" es "inapropiado" para las alegaciones basadas en el artículo XIX del GATT de 1994.177

            2. Hemos explicado en  Argentina - Calzado (CE) que el artículo XIX del GATT de 1994 y el Acuerdo sobre Salvaguardias "se refieren a lo mismo, esto es, a la aplicación por los Miembros de medidas de salvaguardia".178 También indicamos allí que estábamos de acuerdo con lo dicho por el grupo especial que se ocupó de ese asunto en el sentido de que "el artículo XIX del GATT y el Acuerdo sobre Salvaguardias constituyen a fortiori un conjunto inseparable de derechos y disciplinas que deben considerarse conjuntamente".179 A nuestro juicio, esta indisoluble relación entre el artículo XIX del GATT de 1994 y el Acuerdo sobre Salvaguardias indica que es infundada la pretensión de los Estados Unidos de una norma de examen diferente y separada para el artículo XIX.

            3. En Estados Unidos - Cordero explicamos que, en el contexto de una alegación basada en el párrafo 2 a) del artículo 4 del  Acuerdo sobre Salvaguardias, las autoridades competentes tienen que facilitar "una explicación razonada y adecuada del modo en que los factores corroboran su determinación".180 Más recientemente, en Estados Unidos - Tubos, en el contexto de una alegación basada en el párrafo 2 b) del artículo 4 del  Acuerdo sobre Salvaguardias, dijimos, análogamente, que las autoridades competentes "han de establecer ... mediante una explicación razonada y adecuada, que el daño causado por factores distintos del aumento de las importaciones no se atribuye al aumento de las importaciones".181 Nuestras constataciones en esos asuntos no entendían referirse exclusivamente a la norma de examen apropiada respecto de las alegaciones basadas en el párrafo 2 del artículo 4 del  Acuerdo sobre Salvaguardias. No advertimos razón alguna para no aplicar la misma norma con carácter general a las obligaciones dimanantes del  Acuerdo sobre Salvaguardias, así como a las obligaciones establecidas en el artículo XIX del GATT de 1994.

            4. Por otra parte, como indicamos en Estados Unidos - Cordero, la existencia de una "evolución imprevista de las circunstancias" es "una cuestión pertinente de hecho y de derecho" conforme al párrafo 1 del artículo 3, y "de ello se sigue que, con arreglo a este artículo, el informe publicado por las autoridades competentes debe contener una 'constatación' o 'conclusión fundamentada' respecto de la 'evolución imprevista de las circunstancias'".182 Por lo tanto, en la presente diferencia, el Grupo Especial observó correctamente que "la evolución imprevista de las circunstancias en el sentido del párrafo 1 a) del artículo XIX del GATT de 1994 tiene que demostrarse como cuestión de hecho, junto con las condiciones establecidas en el párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo sobre Salvaguardias, en el informe de la autoridad competente y antes de que pueda aplicarse una medida de salvaguardia".183

            5. De cualquier modo, la objeción de los Estados Unidos a la exigencia del Grupo Especial de que las autoridades competentes faciliten una "explicación razonada y adecuada" de sus constataciones sobre la "evolución imprevista de las circunstancias" no puede conciliarse con las obligaciones de un grupo especial con arreglo al artículo 11 del ESD, que exige al grupo especial "hacer una evaluación objetiva del asunto que se le haya sometido, que incluya una evaluación objetiva de los hechos, de la aplicabilidad de los acuerdos abarcados pertinentes y de la conformidad con éstos". Como dijimos en  Argentina - Calzado (CE):

... en relación con todos los acuerdos abarcados, con una sola excepción, en el artículo 11 del ESD se enuncia la norma de examen apropiada para los grupos especiales. La única excepción es el  Acuerdo relativo a la Aplicación del Artículo VI del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994, en el cual una disposición concreta, el párrafo 6 del artículo 17, establece una norma de examen especial para las diferencias relativas a dicho Acuerdo.184

            1. No advertimos cómo podría un grupo especial examinar objetivamente la conformidad de una determinación con el artículo XIX del GATT de 1994 si la autoridad competente no hubiera establecido una explicación que corroborase sus conclusiones sobre la "evolución imprevista de las circunstancias". Para que un grupo especial pueda determinar si se han cumplido los requisitos previos que deben demostrarse antes de la aplicación de una medida de salvaguardia, la autoridad competente sin duda tiene que facilitar una "explicación razonada y adecuada" del modo en que los hechos corroboran su determinación sobre esos requisitos previos, incluida la "evolución imprevista de las circunstancias" prevista en el párrafo 1 a) del artículo XIX del GATT de 1994.

            2. Por estas razones, constatamos que el Grupo Especial aplicó la norma de examen que correspondía al determinar la forma en que debía evaluar el asunto que se le había sometido respecto del artículo XIX del GATT de 1994.

            3. Pasamos a examinar seguidamente los argumentos de los Estados Unidos basadas en el párrafo 1 del artículo 3 del  Acuerdo sobre Salvaguardias.185
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