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Argumentos de Suiza - Apelado

  1. La evolución imprevista de las circunstancias, el párrafo 1 del artículo 3 del Acuerdo sobre Salvaguardias y el párrafo 7 del artículo 12 del ESD


        1. Suiza pide que el Órgano de Apelación confirme las conclusiones del Grupo Especial acerca de la evolución imprevista de las circunstancias.

        2. En lo que respecta al argumento de los Estados Unidos de que el Acuerdo sobre Salvaguardias no contiene la palabra "explícitas", Suiza sostiene que la necesidad de una determinación explícita no es más que una aclaración del requisito que figura en el párrafo 1 del artículo 3, de que el informe publicado contenga "conclusiones fundamentadas", y la prescripción del párrafo 2 c) del artículo 4 de dar un "análisis detallado", acompañado de "una demostración de la pertinencia de los factores examinados".

        3. Suiza sostiene que el Grupo Especial aplicó la norma de examen correcta al examinar la cuestión de la evolución imprevista de las circunstancias con arreglo al párrafo 1 a) del artículo XIX del GATT de 1994. Al afirmar que debía examinar si las autoridades competentes habían "tenido en cuenta todos los factores pertinentes y explicado de manera adecuada cómo esos factores confirmaban las determinaciones realizadas"142, el Grupo Especial no hizo otra cosa que formular que le correspondía responsabilidad al aplicar la norma de examen establecida en el artículo 11 del ESD. Suiza afirma que el Grupo Especial no estaba permitiendo que su enfoque reflejase, a este respecto, preocupaciones pertinentes al párrafo 2 del artículo 4 del  Acuerdo sobre Salvaguardias.

        4. Suiza alega que el párrafo 1 a) del artículo XIX del GATT de 1994 exige que exista una vinculación entre la evolución imprevista de las circunstancias de que se trata y el aumento de las importaciones de cada uno de los productos específicos que pueden ser objeto de una medida de salvaguardia. Según Suiza, por lo tanto, no basta vincular la evolución imprevista de las circunstancias con uno solo de esos productos.

        5. Suiza sostiene, además, que el Grupo Especial constató acertadamente que las conclusiones de la USITC no tenían respaldo en los datos que vinculaban esa evolución con determinados aumentos de las importaciones. Una "conclusión fundamentada" conforme al párrafo 1 del artículo 3 del Acuerdo sobre Salvaguardias es aquella que vincula los hechos pertinentes con la conclusión a la que se llega, y no aquella en que "quedan librados a la conjetura y la suposición elementos fundamentales del análisis".143 Suiza sostiene que la posición de los Estados Unidos parece ser que la autoridad competente sólo tiene que reunir información en un informe y formular una determinación, sin estar obligada a presentar un razonamiento válido que apoye su conclusión. A juicio de Suiza, tal resultado convierte en una "burla"144 la prescripción del párrafo 1 del artículo 3, por la que las autoridades competentes deben publicar un informe de "las constataciones y las conclusiones fundamentadas a que hayan llegado sobre todas las cuestiones pertinentes de hecho y de derecho".

        6. Con respecto al párrafo 7 del artículo 12 del ESD, Suiza alega que el Grupo Especial examinó cabalmente todos los hechos y argumentos de los Estados Unidos y expuso debidamente el fundamento básico de sus constataciones.
  2. Aumento de las importaciones


a) Consideraciones generales

            1. Suiza sostiene que el Grupo Especial llegó acertadamente a la conclusión de que el aumento de las importaciones tiene que ser reciente. Según Suiza, esta conclusión "sigue con precisión" la constatación del Órgano de Apelación en  Argentina - Calzado (CE)145, y se deduce del empleo del tiempo presente en la frase del texto en inglés "is being imported" ("[las importaciones] … han aumentado"), en el párrafo 1 del artículo 2 del  Acuerdo sobre Salvaguardias.

            2. Suiza también está de acuerdo con la constatación del Grupo Especial de que el aumento de las importaciones tiene que ser súbito. Según Suiza, esa interpretación encuentra pleno apoyo en la constatación del Órgano de Apelación en Argentina - Calzado (CE), que a su vez se basa en la interpretación contextual del artículo XIX del GATT de 1994 y el párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo sobre Salvaguardias.

            3. Por último, Suiza discrepa de la posición de los Estados Unidos según la cual "la expresión "han aumentado en tal cantidad" "se limita a establecer la prescripción de que, en general, es preciso que el nivel de las importaciones a finales del período de investigación (o en un momento razonablemente próximo) sea mayor que en algún momento anterior no especificado".146 Suiza considera que este argumento adopta el análisis "simplista"147 basado en los momentos inicial y final, que el Órgano de Apelación rechazó en Argentina - Calzado (CE).148

b) Argumentos referidos específicamente a CPLPAC149

            1. Según Suiza, los Estados Unidos pretenden "rehabilitar"150 el informe de la USITC comparando el nivel de las importaciones entre 1996 y 2000 y sin referirse al nivel de las importaciones al final del período objeto de investigación. Suiza considera que este criterio es "patentemente equivocado".151

c) Argumentos referidos específicamente a los productos de acero fundido con estaño y el alambre de acero inoxidable

            1. Suiza afirma que las constataciones del Grupo Especial son correctas y están totalmente en conformidad con la jurisprudencia anterior de los grupos especiales y el Órgano de Apelación. Lo que trató el Grupo Especial no es la forma en que funciona la legislación de los Estados Unidos, sino el hecho de que el funcionamiento de la legislación estadounidense -conforme a la cual el Presidente debe apoyarse en la decisión de tres miembros de la Comisión como mínimo- hacía preciso tratar el producto similar de manera coherente. De lo contrario, el análisis de esos miembros de la Comisión no podía respaldar las medidas aplicadas a cada uno de esos productos.

            2. Suiza aduce que los Estados Unidos se equivocan al alegar que las constataciones del Grupo Especial "no dan ninguna idea del razonamiento del Grupo Especial". El Grupo Especial expuso perfectamente su razonamiento. Suiza no alcanza a comprender cómo pueden los Estados Unidos reconocer que los tres miembros de la Comisión basaron sus constataciones en datos correspondientes a dos grupos diferentes de productos, para alegar después que las constataciones diferentes basadas en los datos relativos a esos grupos apoyan, ambas, una medida que se aplica a uno solo de ellos. Es imposible conciliar las constataciones porque se refieren a cuestiones totalmente distintas. El Grupo Especial simplemente constató que, para cumplir las disposiciones del  Acuerdo sobre Salvaguardias, la autoridad de un Miembro no puede llegar a una constatación afirmativa (cualquiera que sea la forma en que se la defina) e imponer una medida que se basa en definiciones múltiples y no coherentes del producto similar. No se trata de una constatación muy trascendente.

            3. Según Suiza, los Estados Unidos alegan equivocadamente que la referencia a "algo que está más allá", que figura en el informe del Órgano de Apelación sobre Estados Unidos - Tubos, se aplica en el presente caso. Ese texto es una afirmación por el Órgano de Apelación de que, desde el punto de vista jerárquico, la demostración de una amenaza es más fácil que la de un daño real, que es "algo que está más allá" de la amenaza. Por lo tanto, el Órgano de Apelación parece haber razonado que si bastaban tres votos sobre amenaza de daño, también debía bastar una combinación de tres votos sobre amenaza y daño. Por último, a juicio de Suiza la decisión del Grupo Especial no vulnera de manera indebida el derecho de un Miembro a organizar el proceso de adopción de decisiones de su autoridad competente.
      1. Paralelismo


            1. Según Suiza, el Órgano de Apelación estableció inequívocamente -sobre la base de la identidad de los textos de los párrafos 1 y 2 del artículo 2- que las importaciones incluidas en las determinaciones basadas en el párrafo 1 del artículo 2 y el párrafo 2 del artículo 4 deben corresponder a las importaciones incluidas en la aplicación de la medida conforme al párrafo 2 del artículo 2 del Acuerdo sobre Salvaguardias. Esto es fundamental para el caso presente. No significa que no pueda existir un "desnivel" entre las importaciones comprendidas en la investigación y las importaciones abarcadas por la medida. Pero, según Suiza, ese desnivel sólo puede justificarse -como ha declarado el Órgano de Apelación- si queda establecido explícitamente que el aumento de las importaciones no procedentes de zonas de libre comercio ha causado por sí solo daño grave o amenaza de daño grave.

            2. Los Estados Unidos, en opinión de Suiza, han incumplido evidentemente esta norma. Son igualmente infundadas las críticas de los Estados Unidos al Grupo Especial por haber insertado en el análisis una etapa adicional supuestamente incorrecta. El método seguido por el Grupo Especial, una vez más, está basado en una jurisprudencia firme de los grupos especiales y el Órgano de Apelación. Suiza discrepa también del argumento de los Estados Unidos según el cual, si el volumen de las importaciones no procedentes de zonas de libre comercio es extremadamente reducido, las conclusiones de la autoridad competente respecto del total de las importaciones son aplicables también a las importaciones procedentes de todas las fuentes distintas de las zonas de libre comercio exceptuadas. Suiza sostiene que, aunque las importaciones procedentes de Israel y Jordania fueran reducidas, o en algunos casos hasta casi inexistentes, ello no exonera a los Estados Unidos de establecer explícitamente, mediante una explicación razonada y adecuada, que las importaciones de fuentes abarcadas por la medida cumplen por sí solas los requisitos de aplicación de una medida de salvaguardia.
      2. Relación causal


a) Consideraciones generales

            1. Suiza pide que el Órgano de Apelación confirme las constataciones del Grupo Especial sobre la relación causal. Para los Estados Unidos, el aspecto central de los presuntos errores del Grupo Especial respecto de la relación causal se refiere a su determinación de los hechos y su ponderación y apreciación de las pruebas. Sin embargo, los Estados Unidos no alegan en parte alguna de su argumentación que el Grupo Especial haya violado lo dispuesto en el artículo 11 del ESD. Lo único que han alegado los Estados Unidos, en su detallada argumentación producto por producto, es que el Órgano de Apelación debería llegar a una constatación diferente sobre los hechos que la establecida por el Grupo Especial. Como los Estados Unidos no han aducido ante el Órgano de Apelación que se hubiera violado el artículo 11, no pueden obtener que se revoquen las constataciones del Grupo Especial sobre los hechos y su ponderación de las pruebas. La situación es análoga a la que consideró el Órgano de Apelación en Estados Unidos - Medidas compensatorias sobre determinados productos de las CE.152

            2. Suiza alega, además, que la comunicación de los Estados Unidos sugiere erróneamente que el Grupo Especial incurrió en el supuesto incumplimiento de una norma indeterminada sobre la "carga de la prueba" antes de poder llegar a la conclusión de que las constataciones de la USITC eran incompatibles con el régimen de la OMC. Conforme al artículo 11 del ESD, el Grupo Especial debía "hacer una evaluación objetiva del asunto que se le haya sometido". Esto suponía que el Grupo Especial determinara, según los términos empleados por el Órgano de Apelación, si la USITC dio una explicación razonada y adecuada. Pero los Estados Unidos no han alegado que el Grupo Especial hubiese violado las obligaciones impuestas por el artículo 11 del ESD. Según Suiza, además, los Estados Unidos se equivocan al suponer que el Órgano de Apelación, mediante la simple revocación de las constataciones del Grupo Especial sobre determinadas cuestiones, podría confirmar el análisis de la relación causal realizado por la USITC.

            3. Suiza sostiene que existen por lo menos dos vicios metodológicos generales en que incurrió la USITC. En primer lugar, en los casos en que la USITC determinó que existía más de una causa de daño, omitió evaluar, separar y distinguir los efectos colectivos de las otras causas de los efectos presuntamente causados por el aumento de las importaciones. En segundo lugar, la USITC sigue considerando que la mera determinación de que el aumento de las importaciones es una causa "igual o mayor" que cualquier otra de las causas de daño cumple la prescripción de no atribución establecida en el párrafo 2 b) del artículo 4 del  Acuerdo sobre Salvaguardias; se trata del mismo criterio que el Órgano de Apelación declaró incompatible con el régimen de la OMC en Estados Unidos - Cordero.

            4. Suiza sostiene que el marco analítico general del Grupo Especial es "inobjetable". Señala que el Grupo Especial "compartimentó"153 el análisis sobre la "coincidencia" y las "condiciones de competencia" y sostiene que, una vez que el Grupo Especial constató la falta de coincidencia, no realizó un análisis suficientemente crítico acerca de si la USITC había demostrado, sin embargo, la existencia de una relación de causalidad. Suiza sostiene que, al no existir coincidencia, los hechos establecidos por la USITC no constituyen una explicación concluyente de la existencia de una relación de causalidad. Sin embargo, incluso sobre la base de un "examen no crítico e indebidamente deferente"154, el Grupo Especial llegó a la conclusión, en nueve de los diez casos, de que no había una explicación razonada y adecuada.

            5. Suiza está de acuerdo con la constatación del Grupo Especial de que, cuando existen varios factores causantes de daño, la autoridad competente debe evaluar sus efectos colectivamente para asegurarse de no atribuir al aumento de las importaciones ningún daño causado por otros factores. De hecho, por estas razones, el Grupo Especial podría haber constatado que todas y cada una de las determinaciones de la USITC sobre la relación causal eran incompatibles con el Acuerdo sobre Salvaguardias. El Grupo Especial no sugirió que la metodología aplicable a la relación causal tuviera que establecer un análisis a los efectos de la no atribución en todos y cada uno de los casos sobre los efectos cumulativos de los otros factores; los casos que requieren la evaluación cumulativa son aquellos en que la evaluación individual no basta para asegurar que no se atribuyan al aumento de las importaciones los efectos causados por otros factores. Suiza encuentra apoyo a este razonamiento en las constataciones del Órgano de Apelación en Estados Unidos - Cordero y Estados Unidos - Tubos.

            6. Además, a juicio de Suiza, el Órgano de Apelación, en CE - Accesorios para tuberías, constató que un factor que no causa ningún efecto de daño, ni siquiera efectos mínimos, no tiene que ser objeto de un análisis a los efectos de la no atribución. Si se permitiera que las autoridades competentes desconozcan factores causales de los que se considera que sólo tienen efectos "mínimos", se crearía una excepción de minimis a la prescripción de no atribución que no está prevista en el párrafo 2 b) del artículo 4. En consecuencia, Suiza pide que el Órgano de Apelación confirme la constatación del Grupo Especial respecto de los tubos soldados y los ABJH en lo referente a esta cuestión.

b) Argumentos referidos específicamente a los tubos soldados155

            1. Suiza sostiene que el Grupo Especial constató acertadamente que el análisis de la USITC sobre los aumentos de la capacidad de producción nacional era insuficiente para cumplir la prescripción sobre la no atribución. El Grupo Especial también constató con acierto que fue deficiente el análisis de la USITC sobre los resultados desfavorables, no relacionados con la importación, de un importante productor nacional; Suiza sostiene que el Grupo Especial constató correctamente que incluso los factores que tienen efectos de menor importancia deben ser objeto de un análisis a los efectos de la no atribución. Aun cuando el Órgano de Apelación revocara las constataciones del Grupo Especial, Suiza alega que, sin embargo, debería confirmar la conclusión final del Grupo Especial; con ese fin, Suiza se remite a sus propios argumentos y a los de otros reclamantes, planteados ante el Grupo Especial y acerca de los cuales éste no se pronunció.
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