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Voces: CONSTITUCION NACIONAL ~ CONSTITUCIONALIDAD ~ DEPOSITO BANCARIO ~ EMERGENCIA ECONOMICA ~ ENTIDAD FINANCIERA ~ LEY DE EMERGENCIA ~ MONEDA EXTRANJERA ~ OBLIGACION EN MONEDA EXTRANJERA ~ PESIFICACION ~ RESTRICCIONES FINANCIERAS

Tribunal: Corte Suprema de Justicia de la Nación(CS)

Fecha: 05/03/2003

Partes: Provincia de San Luis c. Estado Nacional

Publicado en: Sup.E.Emerg.Económica y Rec.Extraordinario 2003 (diciembre), 178 - LA LEY 2003-E con nota de Mario A. Midón LA LEY 2003-E, 472 Sup.Emergencia Económica y Teoría del Derecho 2003 (agosto), 218 - LA LEY 2003-B con nota de Walter F. Carnota LA LEY 2003-B, 537 LA LEY 2003-C con nota de Claudio Cavallo LA LEY 2003-C, 38 Sup.Especial 2003 (marzo), 4 - DJ 2003-1 con nota de María Eugenia Slaibe DJ 2003-1, 585 RDM2003-2, 96 - LLP 2003 con nota de Walter F. Carnota LLP 2003, 243 LA LEY 2003-C con nota de Andrés Gil Domínguez LA LEY 2003-C, 228 Sup.Especial La Ley 2004 (julio), 27 - Colección de Análisis Jurisprudencial Elems. de Derecho Administrativo - Julio Rodolfo Comadira, 206

Cita Online: AR/JUR/109/2003
Hechos:

La Provincia de San Luis se presentó ante la Corte Suprema, en instancia originaria, y promovió acción de amparo para que el Banco Nación le restituya en la moneda de origen -dólar estadounidense- fondos públicos de su propiedad que había constituido en dicha entidad, impugnando el bloque normativo conformado por el "corralito financiero" y la "pesificación" de ahorros en moneda extranjera. La Corte declaró inconstitucional el régimen cuestionado, ordenó la devolución en dólares o la cantidad de pesos necesaria para obtenerlos en el mercado libre y estableció que las partes acuerden forma y plazos de restitución dentro de los 60 días de quedar firme la sentencia, bajo apercibimiento de hacerlo el tribunal a pedido de parte interesada.


Sumarios:

1. Debe acogerse la acción de amparo entablada por una provincia para que se le restituyan en la moneda de origen -dólar estadounidense- o la cantidad de pesos necesaria para adquirirla en el mercado libre, fondos públicos de su propiedad depositados en el Banco de la Nación Argentina, atento a la inconstitucionalidad de la "pesificación" -arts. 2°, dec. 214/2002 (Adla, LXII-A, 117)-, deduciéndose las cantidades ya retiradas por el Estado local -para lo cual la diferencia deberá determinarse entre la suma retirada en pesos y el valor de cada dólar en el mercado referido a la fecha de la extracción- y ordenándose que las partes acuerden dentro de un plazo prudencial -60 días- forma y plazos de devolución que no alteren la sustancia de la decisión, bajo apercibimiento de establecerlo el tribunal a pedido de parte interesada.

2. Es inconstitucional la "pesificación" de los ahorros en moneda extranjera -art. 2°, decreto 214/2002 (Adla, LXII-A, 117), pues el Poder Ejecutivo, mediante dicho régimen, transformó compulsiva y unilateralmente la sustancia de tales depósitos, disponiendo su conversión a pesos con apartamiento de lo dispuesto en la ley de emergencia pública 25.561 (Adla, LXII-A, 44) -la que sólo autorizaba a transformar las deudas "con" el sistema financiero- a una relación de cambio que no refleja el valor del capital originariamente depositado -$ 1, 40 por U$S 1-, consagrando una grave lesión al derecho de propiedad -art. 17, Constitución Nacional-.

3. La "pesificación" de las imposiciones bancarias en moneda extranjera -a razón de $ 1,40 por 1 U$S- atenta contra el principio de razonabilidad, ya que si bien en situaciones de extrema gravedad es legítimo exigir a los miembros de la sociedad un sacrificio en virtud del principio de solidaridad social, dicho régimen no efectúa una distribución equitativa del perjuicio, haciendo recaer mayormente sobre el ahorrista los efectos perjudiciales de la crisis, excediendo el ejercicio válido de los poderes de emergencia.

4. El sistema jurídico conformado por el "corralito financiero" y la "pesificación" de depósitos, al vulnerar los derechos adquiridos de los ahorristas mediante la modificación de la moneda de origen -pese a un régimen que garantizaba categóricamente su inalterabilidad-, ha arrasado lisa y llanamente con la garantía de la propiedad -art. 17, Constitución Nacional- y destruido la seguridad jurídica, con olvido de que cuando se recurre a los poderes de emergencia se lo hace con el objeto de amparar y defender el orden preestablecido, pues la misma no suprime la legitimidad constitucional, sino que la garantiza por vía de remedios extraordinarios.

5. Ante la proyección sobre numerosas causas análogas que tiene la declaración de inconstitucionalidad de la "pesificación" emitida por la Corte Suprema, debe concederse a los órganos políticos un plazo prudencial de reflexión y decisión de sesenta días a partir de que quede firme dicha declaración para que instrumenten -previa verificación y ponderación de las complejas circunstancias políticas, económicas y sociales inherentes a la emergencia- las medidas necesarias para dar cumplimiento a las sentencias que ordenen restituir ahorros en la moneda de origen (del voto del doctor Nazareno).

6. La "pesificación" de los depósitos bancarios en moneda extranjera -a razón de $ 1,40 por U$S 1- deviene irremediablemente confiscatoria, en violación al derecho de propiedad -art. 17, Constitución Nacional-, ya que permite a las entidades depositarias devolver con efectos cancelatorios -tomando como base la cotización en el mercado libre del dólar- la mitad de las divisas que fueron entregadas por el depositante, mutándose la sustancia o esencia del derecho adquirido por los ahorristas mediante el apoderamiento de su patrimonio sin compensación alguna (del voto del doctor Fayt). 7. Es formalmente admisible la acción de amparo tendiente a obtener la restitución en la moneda pactada de sumas comprendidas en el "corralito financiero" y la "pesificación compulsiva" de ahorros, pues ante la situación creada por la normativa impugnada, su remisión a los procedimientos ordinarios podría ocasionar un daño grave e irreparable, máxime si la extensión de la discusión y de la prueba que se requiere para dilucidar la cuestión planteada no justifica tal remisión, habiendo contado las partes con la oportunidad efectiva de formular alegaciones pertinentes y obtener las medidas probatorias conducentes (del voto del doctor Vázquez).

8. La "pesificación" de las imposiciones financieras provoca el aniquilamiento del derecho de propiedad -art. 17, Constitución Nacional-, atento a la disparidad existente entre la relación de cambio impuesta -$ 1,40 por U$S 1- y el precio de mercado de la divisa extranjera, la que no se corrige con la aplicación del Coeficiente de Estabilización de Referencia -art. 4°, decreto 214/2002 (Adla, LXII-A, 117)-, en tanto dicho coeficiente refleja la evolución diaria del Índice de Precios al Consumidor, resultando distinta de la que sigue la cotización de la divisa norteamericana (del voto del doctor Vázquez).

9. Es formalmente inadmisible la acción de amparo tendiente a impugnar la constitucionalidad de la normativa de emergencia sobre "corralito financiero" y "pesificación", atento a la complejidad fáctica y técnica del tema en debate, que involucra el examen de cuestiones financieras y bancarias, así como la ponderación de la política económica del Gobierno, a fin de distribuir las pérdidas ocasionadas por la situación económica desorbitada que motivó la adopción de las citadas medidas (del voto en disidencia de los doctores Belluscio, Boggiano y Maqueda).

10. Debe rechazarse por falta de ilegalidad o arbitrariedad manifiesta -art. 43, Constitución Nacional- la acción de amparo tendiente a que se le restituyan a una provincia, en la moneda de origen -dólar estadounidense-, fondos públicos de su propiedad depositados en el Banco Nación y alcanzados por el "corralito" y la "pesificación", teniendo en cuenta que el actor ha extraído parte de tales fondos desde la aplicación del decreto 214/2002 (Adla, LXII-A, 117), lo que ha provocado -necesariamente- una alteración en la alegada afectación sobre sus recursos (del voto en disidencia de los doctores Belluscio, Boggiano y Maqueda).


Texto Completo: Dictamen del Procurador General de la Nación:

I. Como se expresó en el dictamen obrante a fs. 89, la Provincia de San Luis promovió acción de amparo contra el Estado Nacional (Poder Ejecutivo Nacional), el Banco Central de la República Argentina (en adelante B.C.R.A.) y el Banco de la Nación Argentina (en más, BNA, en su carácter de entidad responsable del pago de los certificados a plazo fijo que reclama), con el objeto de obtener que se declare la inconstitucionalidad del art. 12 del decreto de necesidad y urgencia 214/2002(según texto del art. 3° de su similar 320/02), del dec. 1570/2001 y del art. 2° del mencionado 214/02, en cuanto dispone convertir a pesos los depósitos en dólares a un valor de U$S1 = $1,40, y se ordene al B.C.R.A. y al BNA que le devuelvan el importe de los plazos fijos -que identifica- en la misma moneda en que fueron impuestos o, a su opción, en pesos al valor en el mercado libre de cambios, al tipo vendedor del día anterior al vencimiento de la obligación.

Describe la legislación vigente para concluir que los fondos públicos provinciales depositados en dólares fueron "pesificados", conforme al art. 2° del decreto 214/2002al valor de $ 1,40 por dólar y que su devolución no se encuentra sujeta al cronograma establecido en la resolución 6/2002del Ministerio de Economía y sus modificatorias, porque el B.C.R.A. excluyó de la reprogramación de los depósitos a las imposiciones a plazo fijo constituidas por los gobiernos provinciales (comunicación "A" 3467, Anexo, punto 1.2.3).

Sostiene que el art. 12 del decreto indicado, a pesar de su nueva redacción, es irrazonable en tanto imposibilita el ejercicio de la jurisdicción y torna ilusorio el derecho que se busca proteger por la vía del amparo.

Afirma que las medidas cuestionadas -el "corralito financiero" y la "pesificación compulsiva"- son inconstitucionales por violar los arts. 14 y 17 de la Constitución Nacional y el art. 21 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica) y, por tal motivo, no hallan cabida dentro del estándar de restricción razonable de los derechos. Acepta que la ley, sobre todo en épocas de emergencia, pueda subordinar el uso y goce de la propiedad al interés social, pero no que pueda aniquilarla. Expone que, mientras el decreto 1570/2001 afecta la disponibilidad de los fondos, la "pesificación" afecta la sustancia o materialidad del derecho e implica una confiscación o pérdida patrimonial definitiva.

Entiende que los decretos 1570/2001 y 214/2002violan la garantía constitucional de la seguridad jurídica, que se traduce en el sometimiento de las autoridades al derecho vigente -como fue en subvertir la regla de la intangibilidad de los depósitos- y a la interdicción de su cambio intempestivo salvo que, en su caso, se compense al afectado.

Arguye que los obstáculos para disponer de los recursos representan un acto normativo del Estado Nacional que atenta contra el normal desenvolvimiento del gobierno de la provincia de proveer al desarrollo económico y al bienestar local, aspectos resguardados por la garantía del principio federal y la autonomía provincial, y considera que a sus depósitos en dólares le son aplicables iguales principios que los que reconocen el dominio originario de los recursos naturales y aquellos caracteres que definen al dominio público estatal, así como también el tratamiento que se les da a los fondos depositados por los estados extranjeros a través de sus representaciones diplomáticas y por los organismos internacionales, que fueran excluidos del "corralito" y de la "pesificación".

Dice que acceder a su pretensión no supone un efecto catastrófico multiplicador, porque sólo se trata de la devolución en dólares de fondos públicos provinciales depositados en plazos fijos en la misma divisa y San Luis es la única provincia argentina que los posee.

Sintetiza su agravio al decir que las medidas dispuestas por el gobierno federal afectan el derecho de propiedad del Estado provincial y tiene carácter confiscatorio, ya que le privan definitivamente y sin ninguna compensación de los recursos obtenidos de sus contribuyentes, destinados a la atención de necesidades públicas locales de carácter impostergable.

II. De conformidad con el citado dictamen de este Ministerio Público, V.E. declaró que la causa corresponde a su competencia originaria, a la vez que convocó a las partes a una audiencia conciliatoria (fs. 150).

En aquélla, el presidente del Tribunal exhortó a las partes a alcanzar un acuerdo. El Estado Nacional, por medio del Procurador del Tesoro de la Nación, dijo desconocer los términos de la demanda como para arrimar alguna propuesta conciliatoria, por lo cual se decidió entregar copia de los escritos a las demandadas y se fijó nueva audiencia (conf. copia de la desgrabación de la audiencia obrante a fs. 169/ 177 y acta de fs. 160).

El 26 de marzo de 2002, la provincia presentó una propuesta que no fue aceptada, al entender el representante del Estado Nacional que no podía ni debía ejercer o aceptar proposición alguna, porque resultaría violatorio del bloque de legalidad, aunque no descartó la posibilidad de escuchar una propuesta del Tribunal. En este sentido, la Corte informó a las partes que les haría llegar su sugerencia conciliatoria (v. copia de la desgrabación de la audiencia de fs. 179/182 y acta de fs. 178).

A fs. 186, a solicitud de la Provincia de San Luis y sin perjuicio de continuar con la etapa conciliatoria, el Tribunal requirió al BNA, al B.C.R.A. y al Poder Ejecutivo Nacional, el informe circunstanciado del art. 8° de la ley 16.986.

Asimismo, con fundamento en el art. 36 inc. 2° del Cód. Procesal Civil y Comercial de la Nación -marco en donde encausó el presente trámite-, estimó que era conveniente oír a la Asociación de Bancos Argentinos (ABA) y a la Asociación de Bancos Públicos y Privados de la República Argentina (ABAPPRA), para viabilizar la intención de éstas de no mantenerse ajenas a un conflicto generalizado y, a tal fin, convocó a nueva audiencia (fs. 191) que se llevó a cabo el 16 de mayo de 2002, en donde, además de escucharlas, se leyó y entregó a las partes la versión de las propuestas conciliatorias sugeridas por el Tribunal -una por la mayoría y otra por el juez Vázquez- y se acordó un plazo de 10 días para su contestación (acta de fs. 350).

III. El B.C.R.A., el Ministerio de Economía -con el patrocinio letrado del subprocurador del Tesoro de la Nación, en representación del Estado Nacional- y el BNA presentaron los informes correspondientes (fs. 206/224; 225/285 y 303/347, respectivamente).

Dado que las presentaciones exponen similares argumentos, los resumiré de manera conjunta.

Sostienen la improcedencia formal de la vía, toda vez que la provincia no logra justificar que el camino elegido sea el único idóneo para resguardar sus derechos; máxime, al haber consentido el trámite inusual que la Corte asignó a la acción que se supone expedita. Tampoco demostró -aducen- que no pueda obtener por otro medio la reparación de los perjuicios que invoca. En el mismo orden de ideas, afirman que el tema a resolverse impone la necesidad de un amplio debate sobre las normas, su aplicación, sus consecuencias y los eventuales perjuicios alegados, circunstancias que sólo podrán garantizarse con su evaluación adecuada por las vías ordinarias.

Afirman que la provincia intenta mantenerse ajena a la conmoción económica existente en el país, al soslayar la situación de gravedad institucional reinante, y que no sufre indisponibilidad alguna de su dinero, desde el momento en que con los depósitos existentes en el BNA abonó sueldos a sus empleados y pagó a sus contratistas, al tiempo que renovó varias imposiciones y otras fueron acreditadas en cuentas a la vista.

En igual orden de ideas, aducen que no hay agravio, sino una impronta especulativa, en tanto la pérdida del valor que la provincia alega es inexistente en razón de que la convertibilidad era una paridad legal artificial no económica. Analizan que, al caer aquélla, la obligación del Estado Nacional consiste en mantener la estabilidad de la moneda, no ya en su relación con el dólar, sino con el valor de los bienes y servicios existentes y que se prestan en el país.

Afirman que la modificación de la paridad cambiaria es una facultad de política económica -cuestión política de discrecionalidad técnica- implementada por el Poder Ejecutivo Nacional por delegación expresa del órgano legislativo, cuyo mérito y oportunidad no son susceptibles de revisión judicial.

Entienden que las medidas adoptadas tienen como finalidad resguardar el sistema financiero, pero no en protección directa de los bancos, sino por la necesidad de que en la república exista un sistema financiero sin el cual ningún país es viable.

Aducen que en situaciones de emergencia como las que vive el país, el interés general debe primar sobre el particular y que, dado que los derechos reconocidos en la Constitución Nacional se ejercen conforme las leyes que los reglamentan, pueden ser válidamente suspendidos en su uso y goce.

Por otra parte, indican que la Provincia de San Luis recaudó el dinero de sus contribuyentes en pesos y los convirtió a dólares, lo cual fue claramente una ficción; es decir, no depositó dólares sino pesos convertidos. La necesidad del Estado local de pagar sus gastos y deudas no es en dólares sino en pesos, toda vez que el mismo decreto que impugna impone que todo pago se efectúe en pesos, por lo que devolverle moneda extranjera configuraría un enriquecimiento ilícito de su parte.

Asimismo, sostienen que aquélla se equivoca al decir que la obligación de dar sumas de dinero, al derogarse la ley de convertibilidad, se transformó en una obligación de dar cosas, en tanto la nueva ley de emergencia 25.561 mantuvo vigente la redacción de los arts. 617, 619 y 623 del Código Civil (conforme a la redacción que les otorgó la ley 23.928).

Desde otra perspectiva, señalan que la provincia yerra cuando invoca la protección de convenios internacionales, porque el Pacto de San José de Costa Rica se refiere sólo a las personas físicas y así fue aclarado en diversas opiniones consultivas internacionales que, al efecto, citan.

IV. Con posterioridad a la presentación de los informes reseñados, los demandados solicitaron una prórroga del plazo fijado para responder a los términos de la conciliación sugerida por la Corte, atento a que se encontraba a la firma del señor presidente de la Nación un proyecto de acto que, posiblemente, daría solución al litigio. La ampliación fue concedida (fs. 456 y 457 vta.).

Interin, el representante de la Provincia de San Luis planteó la inconstitucionalidad del decreto 905/2002(fs. 461/463), mientras que el Estado Nacional puso en conocimiento del Tribunal su existencia (fs. 465/466).

A fs. 472, en atención al estado de las actuaciones y sin que se hubiera llegado a un acuerdo, el Tribunal confirió vista a este Ministerio Público. En esa oportunidad entendí que, dado que la provincia había planteado la inconstitucionalidad del decreto 905/02, así como su inaplicabilidad e inoponibilidad al caso de autos, era prudente que V.E., de considerarlo procedente, ordenara el traslado de la presentación a los demandados, en salvaguarda del principio de bilateralidad procesal y por la importancia y magnitud de los intereses en juego (fs. 473).

Si bien así se dispuso a fs. 474, la Provincia de San Luis se presentó a fs. 475 y desistió del planteo de inconstitucionalidad, por considerar que carecía de interés legítimo en tal declaración.

En este estado, V.E. remite nuevamente las actuaciones a este Ministerio Público (fs. 476).

V. Así planteada la cuestión, debo señalar que la situación de autos es por demás distinta de cualquier otra que se relacione con los depósitos a plazo fijo de un ahorrista particular y así lo ha entendido no solo el Estado Nacional al fijar las respectivas reglamentaciones sino también V.E. a lo largo de la presente tramitación, según se verá en adelante.

En efecto, el Estado Nacional ha reconocido al Estado provincial, y éste la aceptó, una relación especial, de Estado a Estado. En este sentido, la provincia actora no se encuentra en las mismas condiciones que cualquier otro ahorrista afectado por las medidas económicas adoptadas a partir del decreto 1570/2001 sino, antes bien, por su carácter de Estado provincial, ha sido objeto de un tratamiento diferenciado en tanto y en cuanto, además de haber sido excluida de la reprogramación de los depósitos (comunicación B.C.R.A. "A" 3467, Anexo, punto 1.2.3, del 8 de febrero de 2002), ha obtenido su transferencia a cuentas a la vista con su consecuente disponibilidad (ver informe BNA y nota del Ministerio de Economía, ya citados). Prueba de ello es que la provincia puede utilizar los fondos que reclama en función de sus necesidades financieras, conforme surge de las manifestaciones que formula en su escrito de inicio y de la prueba documental que allí acompaña, así como de la nota SLyA n° 91, del 25 de marzo de 2002 (cuya copia obra a fs. 226) y de otras constancias del expediente de donde surge que pudo efectivamente disponer de sus ahorros depositados en el BNA y, si bien es cierto que lo hizo en forma parcial, también lo es que dicha utilización fue por montos significativos y que incluso renovó algunas imposiciones (ver contestación de esta entidad bancaria que luce a fs. 312/313, notificada a fs. 348 sin que haya merecido negación expresa del Estado local).

Es decir que, en principio, no se ve impedida de cumplir sus funciones públicas provinciales -fundamento que invoca como base de su acción- y puede prima facie disponer de sus dineros para hacer frente a los compromisos que dijo le acuciaban, en las mejores condiciones que posibilita un estado de emergencia.

En otro orden, cabe aclarar que la provincia limita sus pretensiones, en definitiva, a reclamar las diferencias resultantes entre el monto originario de los plazos fijos que constituyó en la entidad bancaria codemandada y los que corresponden por la aplicación de la legislación que aquí impugna, a fin de cumplir con las obligaciones que contrajo con proveedores, contratistas y empleados públicos provinciales (ver propuesta de conciliación a fs. 459/460) o, eventualmente, a recibir una compensación por el súbito quebrantamiento del ordenamiento jurídico que produjo el Estado Nacional al adoptar las medidas económicas que cuestiona (fs. 60, primero y segundo párrafos, reiterado a fs. 63 vta. punto 3).

Es del caso señalar que existe otra circunstancia que amerita comentario aparte. La Provincia de San Luis es la única de la República Argentina cuyos ahorros han sido "atrapados" por las leyes y reglamentaciones examinadas en estos obrados. Las autoridades del Estado local creyeron en su país y dejaron sus ahorros -el de sus contribuyentes- en las instituciones financieras locales. Actitudes que hoy se leen como una salida inteligente por haber confiado los depósitos a una banca en el extranjero, no pueden bajo ningún punto de vista tornar disvaliosa la postura de la Provincia de San Luis, que, confiando en el país, prefirió mantener sus ahorros en la República Argentina y ahora se ve, de algún modo, afectada.

Sentado ello y teniendo en cuenta todos estos factores, adelanto mi opinión en cuanto me permite recomendar a V.E., de considerarlo pertinente, que ejerza la facultad dirimente conferida por el art. 127 de la Constitución Nacional, con fundamentos que seguidamente expondré.

Liminarmente, considero necesario expresar que el trato diferente que postulo, no genera, a mi modo de ver, desigualdad alguna con los ahorristas particulares. Para ello, tengo en cuenta que V.E. tiene dicho, con relación a los sujetos pasivos de la aplicación de medidas en situaciones de emergencia -como en el sub lite, en donde, reitero, la provincia no es un ahorrista más- que la garantía de la igualdad ante la ley radica en consagrar un trato legal igualitario a quienes se hallen en una razonable igualdad de circunstancias, por lo que tal garantía no impide que el legislador contemple en forma diferente situaciones que considere diferentes en tanto dichas distinciones no se formulen con criterios arbitrarios, o de indebido favor o disfavor, privilegio o inferioridad personal o de clase o de legítima persecución (conf. doctrina Fallos: 313:1513).

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