Tercera parte Un campo de experiencia



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Tercera parte

Un campo de experiencia

El espejo”



Introducción

Daremos ahora un salto considerable, un verdadero salto en el trabajo. Del tratamiento explicativo general y esquemático fuertemente teórico-histórico pasaremos al orden microempírico, específico, recortado. De lo más global (Occidente) o en todo caso regional (América Latina), a un área de política y economía nacionales (el país es Argentina). Las mismas fuentes a que recurrimos cambian aquí de manera evidente: son periódicos, diarios de sesiones, entrevistas personales, y una bibliografía en la mayor parte de otro corte, sobre otras materias, con otro enfoque. La redacción misma, nuestro propio estilo, se ven como llevados a tomar otro tenor, adoptar otros giros, incluso arrastrados en ocasiones a lo quizás pedestre.

Habíamos tratado hasta aquí de la democracia como “modelo histórico” y de la democracia “real” por separado o relacionadamente pero en forma más bien genérica, en algunas partes incluso abstracta, aun si siempre procuramos que estuviese informada por unos análisis anclados en desarrollos históricos centrales y por estos propios desarrollos históricos. Nos pareció adecuado, por tanto, aproximar un momento la lente a ella por algún lado, y ver en lo posible de más cerca cómo ocurre en efecto, en una dimensión dada, la asociación democracia - desigualdad que motivó el trabajo. Y si ello coincidía o se apartaba de lo teóricamente esquematizado hasta este punto.

Tratamos entonces de seleccionar un campo que ilustrase sobre nuestra democracia de hoy y pudiera relacionarse con lo expuesto. Uno que nos permitiese ser más concretos, un campo por sí especialmente sugestivo, y con una capacidad eventualmente retro-alimentadora, o bien correctiva, respecto de la teorización. ¿Cuál, en esos términos? ¿Y cuál que relacionase con la igualdad / desigualdad?



Debía ser un campo estatal que sepa naturalmente de intereses opuestos, públicos y privados; sectores o grupos encontrados, choques con ganadores y perdedores; de reclamos o quejas y negociaciones e intercambios, de conflictos que no se solucionan: todos los que, precisamente, un régimen político encuentra en la agenda o topa en su marcha y el democrático tiene que procesar institucional-constitucionalmente.

La madre de pujas y conflictos infaltables, de los más inquietantes, o simplemente de los peores, donde no existe una cuestión religiosa o étnica grave, es por supuesto el dinero. Nos dimos entonces a pensar en el estado y la riqueza, eso iba prácticamente de suyo. En “la hacienda pública”, los fondos nacionales, la apropiación o el reparto de ellos, quiénes dan a quiénes y cómo se quita, las compensaciones, los discursos justificatorios y las sinrazones, la “información incompleta” y las matrices ideológicas, cuando no la simple inercia del llamado status quo.

Parece un campo adecuado. La hacienda del estado y su distribución están enteras en el Presupuesto.96 Para mejor, se diría, la naturaleza misma de éste tiene ventajas obvias (números, comparabilidades) para un ejercicio algo más cercano a lo que el mundo anglosajón dió en llamar “una verdadera” ciencia política.

Al respecto debo aclarar, sin embargo, tanto más después de haber atravesado el campo por unos meses enteros y establecido su complejidad enorme y su “apertura”, que albergo más que nunca la duda acerca de la posibilidad tanto de confirmar cuanto de refutar “científicamente”, esto es, de una manera “empírica” suficientemente definitoria, tesis como las de este trabajo o, daría lo mismo, contrarias a ella (Por supuesto, las segundas no quedarían abonadas de suyo por la eventual falta de “confirmación empírica” de la primera y deberían ser corroboradas por su propio lado -es decir, enfrentarían el mismo problema).97

Desde luego, no por eso tesis o averiguaciones empíricas como las nuestras tienen que ser puestas aparte, semejante conclusión sería absurda. El propósito de las disciplinas del conocimiento es conocer, precisamente, sólo que hasta donde la mente puede y “la realidad” se deja; y sus discursos resultan entonces más o menos “corroborados” o bien más o menos “plausibles”, como se dice en la jerga. Nosotros hacemos aquí esta apuesta.

No hace falta abundar nada acerca de una relación más bien estrecha del presupuesto estatal con la igualdad / desigualdad sociales. En conclusión, esta tercera Parte del trabajo se concierne en primer término (capítulo 6) con un proceso entonces muy determinado y seguidamente (capítulo 7) analiza lo que encontramos, ello en los términos de nuestro interés principal en el volumen.



Capítulo 6

Un campo adecuado
A unque habiendo “proporcionado” las expectativas, hicimos por tanto del Presupuesto el campo adecuado que buscábamos. Y empezamos por anotar cómo lo presentan la literatura especializada y los expertos.

Idea del Presupuesto
Asentemos en el comienzo los puntos básicos que asoman y reasoman en la materia, tomados de aquellas fuentes.

En ocasiones, el autor se permite agregar unos comentarios a los mismos; además, dado el objeto y el esquema del trabajo, que hacen de esta parte apenas una primera aproximación empírica convergente / divergente respecto de la desarrollada en los capítulos previos, se reducen a la medida de “indicativas” y con la mayor frecuencia se relegan las distintas informaciones de soporte y para más abundamientos u otros desarrollos en la materia. Nos ha interesado que el cuerpo del texto recoja sólo lo esencial y facilitar su lectura; de tal modo, el aparato de notas resultará pesado y las llamadas, fastidiosas, pero aparte de que pueden ser tan necesarias como aclaratorias o útiles queda en cualquier caso la libertad de obviarlas.



A. El primero y fundamental de los puntos a marcar es ya un lugar común que los estudiosos políticos y económicos y demás expertos han repetido y siguen repitiendo a lo largo de los años. El Presupuesto de un país, dicen ellos, es como un espejo: refleja su realidad y su orientación económica y política. La imagen que devuelve es la de un estado de cosas, y de una situación orientada a un proceso. Así consta de entrada, por lo general, en los textos. Aceptemos.

Parece más interesante suponer, sin embargo, que la propia preparación, etc., de un Presupuesto equis (quiero decir: de un Presupuesto determinado, con sus cifras y asignaciones), hasta su aprobación, es todo-en conjunto- un espejo mejor de la sociedad y el estado desde el punto de vista político. Esto tiene la ventaja de una película sobre una fotografía. La primera tiene secuencia y además puede ser detenida en cada cuadro.

B. Se dice igualmente que el Presupuesto, lugar de encuentro no sólo de los recursos y los gastos del estado sino de las demandas, los conflictos y las “batallas” por los fondos públicos,98 sería de hecho, asimismo, un instrumento fundamental de política económica. Sin embargo, esto no merece igual consenso. Se arguye (así lo hizo también la mayoría de nuestros entrevistados) que las arenas y los instrumentos económicos son varios o son otros, otros de los que él depende o es un resultado; que una política económica precisa de varios años y algunas de mucho más (hasta “un par de generaciones” la relacionada con la previsión social, por ejemplo); o bien que no siempre lo es o lo habría sido.99

Nota: Sobre lo primero es posible llegar a un acuerdo: pese a las apariencias tan enfrentadas, las posiciones no son en rigor inconciliables salvo que se niegue todo efecto significativo a la confección presupuestaria y sus asignaciones. Respecto de lo segundo, precisaría definiciones previas claras y un debate; por lo demás y en todo caso, existen las adjudicaciones presupuestarias plurianuales. Lo último, parecería una subestimación de lo que en efecto ocurre al presente y que aquí será presentado.

C. El Presupuesto (y su trámite) fue un espejo político muy poco nítido hasta principios de este siglo, cuando a la par del fuerte desarrollo económico y la gran complejización de la actividad estatal ya anteriormente lanzados comenzó, recién en ese tiempo, la desde entonces ininterrumpida y siempre multiplicada preocupación por volverlo un ordenador general, sistemático, confiable y controlable.100 Eso vino de la mano con el rol o la importancia del rol que política y económicamente desempeñaba o pasó a desempeñar el estado en cada país.

En cualquier caso y con alcance más y más universal, se supone que el Presupuesto ha cobrado importancia y complejidad pero también nitidez crecientes a todo lo largo de esta centuria, prácticamente en todas las naciones.101 Hoy, un Presupuesto nacional hace la “torta” más francamente enorme y sabrosa en cualquier nación, una torta de la que quieren o necesitan comer demasiados, todos en supuesta igualdad de derechos, y de conformidad con eso o con la democratizacion en general y con el singular desarrollo de técnicas y tecnologías, supuestamente ya no podría ser de otro modo.102 Todavía lo es, sin embargo, según veremos.

D. La literatura experta dice que “la idea” misma de Presupuesto qua instrumento, por su parte, es decir, la función y el correspondiente diseño o rediseño del instrumento como tal, fue variando con los años, básicamente a causa de los cambios, complicaciones y urgencias generalizados que impusieron, por lo pronto, la primera y la segunda guerra mundiales, tanto a los participantes en ellas como a los no participantes (siquiera directos). También, la crisis de 1929/30 y la gran recesión subsiguiente y, a su turno, la emergencia del Estado de Bienestar (o Benefactor, etc., y otros en algún sentido equivalentes en consecuencias) durante y después de la segunda posguerra. O, finalmente, a su manera, la crisis posterior de aquél y el auge de las políticas y reformas “neoliberales”.103 De modo que se sucedieron entonces en el tiempo los enfoques de “función”, “programa”, “planificación” o “presupuesto de base cero”, etcétera, de la misma manera que el privilegiamiento de las estrategias de control o de las administrativistas, o gerencialistas, y otras. Las insatisfacciones con la utilidad o el resultado respectivos, y las críticas, las discusiones, las propuestas, continúan al día.104

E. Un momento importante en el curso de tales debates fue aquél en que un politicólogo norteamericano luego destinado a una discreta fama, V.O.Key, jr., tuvo a bien recordarle a todos que casi nada había dejado de considerarse en ellos, excepto la cuestión de fijar las prioridades de un Presupuesto en términos de los valores y los fines queridos por la sociedad o sus miembros.105

Años después, otro politicólogo norteamericano también destinado a sobresalir entre sus pares, Aaron B.Wildawsky, señaló que ésa era una cuestión de imposible solución, poco menos que igual a “resolver” y “disolver” las preguntas y disputas sobre qué estado, qué política, qué gobierno. La discusión sería inconcluyente, interminable. Wildawsky propuso pues dedicarse más bien a conocer y describir cómo es y cómo funciona el proceso presupuestario en la realidad.106

Wildawsky no está errado. Como sea, hay que reservarle un lugar a la inquietud manifestada por Key el joven. No hay modo de considerar cuán democráticos son o dejan de ser un gobierno o un régimen si no se toma en cuenta la representatividad, y para esto es preciso contemplar -si puede definírselos- cuáles son los intereses y la voluntad de los representados y saber cuánto acuerdan o desacuerdan con las decisiones u omisiones de los representantes. Para no ir más lejos -hasta “el sistema”.107

Realizados estos apuntes básicos, podemos y corresponde ahora adentrarnos en el campo elegido, considerar el proceso presupuestario mismo desde el ángulo político de nuestro interés.

Principios generales y reglas de la política del Presupuesto
Con el objeto de no incurrir en generalizaciones indebidas, nos centraremos a continuación en lo que sabemos al respecto de la Argentina. Con todo, no quitamos el ojo de otras experiencias, comenzando por la de los Estados Unidos, que ya dijimos es especialmente relevante al caso. Si grosso modo las diferencias en estas materias no parecen ser finalmente muy importantes, y “en todas partes se cuecen más o menos las mismas habas”,108 cuando cabe hacer una extensión o una excepción segura de las reglas enunciadas se deja constancia de ello en el texto o en las notas.

En términos del objeto de este estudio -la política del presupuesto y la política en el proceso presupuestario-, creímos posible formular en pocos principios empíricos generales y reglas también empíricas aquello que rige la preparación, aprobación y aplicación del Presupuesto Nacional, o que más incide al respecto y lo caracteriza. Los principios y reglas del caso parecen ser los siguientes:

- Primer principio general
Salvo de la manera más gruesa y las más de las veces imprecisa, el Presupuesto mismo no está, de hecho, abierto a la información y la consideración / discusión efectivas de la ciudadanía o aun de la llamada “opinión pública”. Tampoco podría estarlo, dadas su extensión y prácticamente infinita complejidad y las “iniciaciones” técnicas que implica; eso, sin hablar de la obviedad (pues opera en prácticamente todas las “cuestiones” políticas) de que gran parte de la población tiene una educación elemental, o de que la mayoría no compra ni lee los diarios ni mira los noticieros o programas “políticos” de la televisión, de modo que -aun si intereses de una y otra están en juego- ninguna puede o sabe o atina a protegerlos excepto, y no siempre, esporádica y puntualmente, en los términos más interesados. Lo mismo o algo peor sucede con la auditoría que se realiza del Presupuesto.109

Especialmente durante los años y los fuegos electorales, existe sí una información y consideración/discusión (más bien ocasionales y genéricas) de lo que entra en el Presupuesto en los medios políticos y algunos medios de comunicación; también aquí, más bien a propósito de items o cuestiones salientes. Ello, antes y durante su preparación y tratamiento. Sin embargo, es en verdad muy escasa, con alguna tendencia a ser iniciática o esotérica, o bien a estar penetrada por una variedad de otros asuntos y enfoques, no siempre conexos.110

Por otra parte, es una suposición extendida entre técnicos, líderes políticos y otras fuentes de opinión pública que la citada apertura volvería desde inmanejable hasta irracional la tarea presupuestaria.111 Esta tarea está pues prácticamente delegada en las autoridades ejecutivo-administrativas y algunos miembros selectos del Congreso. Subrayo, en los hechos se trata de una delegación más que de una representación.112 Y esta es la puerta por la que, según extendidos anticipos de la teoría política y la teoría democrática y confirmación de todos los estudios, se introduce una brecha entre lo que quieren o querrían los representados y lo que al respecto hacen o no hacen sus representantes.113

- Reglas


1. De los “poderes representativos”, y como en todos o casi todos los países con economía de mercado o capitalistas, en la Argentina el Poder Ejecutivo es, respecto de la elaboración, etc., del Presupuesto, largamente más importante que el Poder Legislativo, más allá de lo que pueda leerse o entenderse de la lectura de la Constitución Nacional y de los principios constitucionales del estado democrático-liberal (La prueba es que el Presupuesto aprobado se ajusta en general lo más extensamente al proyecto enviado por el PE. Las modificaciones que no tienen la conformidad del mismo PE pueden ser vetadas por éste y para su insistencia requieren de los dos tercios de ambas cámaras del Congreso, normalmente difíciles de reunir. Es también el PE el que mediante una simple “Decisión administrativa” hace la distribución desagregada de las partidas y quien puede asimismo modificarlas, de derecho cuando no de hecho. El flujo de pagos efectivos también depende del PE).114

Mutatis mutandis, el principio es válido aun en los países con régimen parlamentarista. Entre los países presidencialistas, Estados Unidos es aquél en que el Legislativo es más un Poder real en la materia, allí llamado The power of the purse, “el poder de la bolsa”. Lo suyo es sin embargo bastante excepcional, y en cualquier caso tiene los límites que ya veremos. Como sea, en países de un presidencialismo tan fuerte como son los de América Latina, la Argentina desde luego incluída, el poder del Legislativo está muy reducido o, en los hechos, hasta socavado, incluso jurídicamente.115

En todos los casos, por lo demás, la saliencia del Ejecutivo está sucesivamente más o menos reforzada de conformidad a las facultades legales y los atributos políticos más específicos y aun personales del jefe del estado o el gobierno y del ministro de economía. Algunos funcionarios altos y medio-altos tienen, como se señalará, un papel decisivo. La organización más centralizada o federal de un país, como las particularidades de ella, también poseen su incidencia sobre estas materias, aun si en el ámbito latinoamericano los casos de federalismo propiamente dicho responden a medias o poco a las letras constitucionales.116

De todos modos, en general el Poder Ejecutivo debe ir informando y alineando periódica o regularmente a los titulares de las cámaras y los jefes y demás líderes de bloque parlamentarios del oficialismo, y hasta disciplinando a sus diputados o senadores, o también gobernadores -que por empezar son normalmente los caudillos partidarios de cada provincia y así los superiores políticos de los legisladores que ellas envían al parlamento-, respecto de las decisiones o proyectos que tiene en gestación o desea implementar. Ocasionalmente “trata” también (a los mismos o iguales respectos) con líderes de la oposición, grandes empresarios y dirigentes empresariales o sindicales, por lo general de manera reservada, así como suelen ser reservados los acuerdos o las concesiones o compromisos de no interferencia y aun los desacuerdos a que llegan.117

2. Lo que pueden o no pueden hacer el PE y el PL en materia de nuevos impuestos, gastos, empréstitos, etc., se encuentra en algunos casos restringido por distintas normas o cuerpos legales, al menos en principio (pues frecuentemente existen las que se llaman “cláusulas de escape”, v.gr. a través del cumplimiento de requisitos o mayorías especiales, mediante el dictado de decretos “de necesidad y urgencia”, etc). Muchas restricciones son más o menos universalmente regulares, por ejemplo muy básico la iniciativa de la Cámara de Diputados en materia impositiva. Las seriamente restrictivas no son abundantes, de ahí la tendencia a la inflación del gasto fiscal y el crecimiento del déficit presupuestario, que luego, si no consigue contenerse por imperativo jurídico o por vía política, se intenta “achicar” mediante sucesivos impuestos, empréstitos, etc.118

Cuentan entre esas restricciones más serias las que obligan a un “presupuesto balanceado”, o disponen que el déficit no exceda un cierto porcentaje del PBI, o mandan especificar con buena claridad y precisión los fondos que cubrirán los proyectos de nuevos gastos, las consultas o referendos populares, etc. Excepto lo tercero, que rige por ley también en la Argentina pero en la práctica admite aquí como en otros países vaguedades o “rodeos”, ése el caso -decididamente excepcional- en algunos cantones suizos y estados de los Estados Unidos.119 Indirectamente, ello da una medida no sólo del bajo grado de capacidad de decisión o control ciudadanos sino y aun de unas restricciones constitucionales o legales fuertes vis à vis el PE y el PL. Con todo, a este último respecto y en general conviene distinguir entre los recursos y los gastos.

3. En materia de recursos presupuestarios, las decisiones se han tomado por lo común con anterioridad a la preparación y tratamiento del proyecto de ley respectivo. El Presupuesto solamente recoge o refleja, de manera provisoria y tentativa, y usualmente “generosa”, el resultado producido y a producir en lo sucesivo por dichas decisiones anteriores. Los recursos han sido fijados ya mayormente por la política económica (o la suma de las políticas económicas y sus conexas) en curso,120 cuando no por las circunstancias, que impactan sobre aquéllas. Por supuesto, dependiendo de la evolución económica y fiscal real, sobre la marcha se alteran con toda frecuencia los cálculos de recursos y se reajustan o recortan los gastos. Cuando hace falta, también se “fabrican” nuevos recursos.121

4. En punto a los gastos, las decisiones ocurren formalmente al momento de aprobarse y sancionarse la ley, pero “en algo así como el noventa por ciento” son un “arrastre” de los presupuestos anteriores y las situaciones preexistentes. Un presupuesto cualquiera es larguísimamente inercial. Es este un rasgo cuya importancia apenas se puede subrayar suficientemente.122

Así, a pesar de lo dicho en 2, tanto el Poder Ejecutivo cuanto el Poder Legislativo tienen un margen anual muy estrecho de maniobras, dadas las leyes u otras normas legales anteriormente sancionadas o los compromisos previamente contraídos y la sempiterna escasez de los recursos. Esta escasez es por supuesto mayor y hasta aguda en todo tiempo que no es de bonanza sino de crisis o graves dificultades económicas, o cuando, por ejemplo, el grado de imposición tributaria ya es muy alto o bien está percibido como tal por los contribuyentes, sobre todo si aparece combinado con una evasión fiscal muy extendida y cae repetidamente sobre las mismas cabezas. No obstante, dicho margen se amplía un tanto mediante los golpes de timón en algunas políticas económicas y fiscales, o en los reequilibrios y repartos de cargas entre estado nacional y estados provinciales, lo mismo que a través de variaciones en los apoyos y asistencias de hecho importantes a las provincias con menores recursos o bien otras entidades o sectores políticamente importantes.123

4.1. Sin hablar de los presupuestos provinciales y municipales, desde que en enero de 1993 entró en vigencia la nueva ley de administración financiera (24.156) el Presupuesto recoge la gran mayor parte del total del gasto público del estado nacional.124

4.2. Distintas partidas de gastos, algunas no de poca monta, solían tener y todavía tienen un destino dificultosamente descifrable -sin hablar de los llamados “fondos secretos” o “reservados”.125

4.3. Distintas partidas o asignaciones de gastos resultan manipulables en términos de su objeto o destino final o verdadero.126

5. La aplicación del Presupuesto queda siempre sujeta a las futuras contingencias económicas, políticas, internacionales, etc. Siempre, también de hecho, el Presupuesto resulta “corregido” sobre la marcha, dentro y fuera de los márgenes que el mismo tenía previstos.127

6. Con excepción de los técnicos más expertos, difícilmente nadie puede estar en conocimiento cabal o en control intelectual completo del presupuesto. El presupuesto “es una selva”. Infinitamente compleja, desagregada, reagregada, superpuesta y aun confusa o incongruente en materia de objetos, programas, jurisdicciones, funciones, itemizaciones, cálculos, criterios, etc. “Ya es imposible saber adónde va a parar la recaudación de algunos impuestos”, menos se puede dominar el Presupuesto entero. Cuanto más, quienes no son técnicos muy expertos apenas conseguirán mapearlo y orientarse grosso modo, o en líneas que no dejan de ser más bien generales respecto de algunas áreas determinadas, elegidas. Esto no excluye a nadie, desde el presidente de la nación para abajo, aunque por supuesto él es quien tiene -se entiende- el mayor poder relativo en la producción de decisiones.128

7. Como es regla en los países con régimen de gobierno democrático representativo, según ya fue dicho, la Constitución argentina pone en manos del Poder Legislativo el ordenamiento y gobierno general de la economía y las finanzas de la nación.129 Empero:

7.1. “De hecho, cualquier funcionario público (del PE) vinculado a la preparación del presupuesto en su área determinada tiene ‘toda’ la información del caso” y los legisladores carecen extensamente de ella (Dicho por un entrevistado a este autor, mencionado por éste a otros ex ministros o secretarios y legisladores y aprobado por los mismos con excepción de uno, ex secretario de estado, para quien lo decisivo es realmente la voluntad de informarse del legislador). Para el cumplimiento de su rol, los legisladores están en los hechos supeditados a la alta y medio-alta burocracia.130

7.2. Quienes están relativamente más al tanto y a la vez “al mando” continuo de la situación, siquiera en su área respectiva más especial o más general, son por supuesto los técnicos del gobierno (empezando por los ministros y secretarios del área económica, siguiendo por los altos funcionarios-expertos de la administración pública) y las autoridades de las comisiones respectivas del Congreso, que amén de políticos son también técnicos.131 Un coproducto de esto es que una suerte de colegio técnico y políticotécnico -que a lo largo del proceso resulta en parte disperso pero está conformado por profesionales de uno u otro modo “pares” entre sí- ejerce un papel saliente en la preparación y la ejecución del proceso presupuestario. Su “jurisdicción” y “competencia” están empero, por partes, fraccionadas.132

7.3. La inmensa mayoría de los legisladores carece de los conocimientos adecuados, de staff mínimamente suficiente-competente, y, como en parte ya fue señalado, de recursos materiales o tecnología para ocuparse o siquiera informarse responsablemente de la materia (Con origen en la misma fuente del punto 7.1., miembro del Congreso con larga actuación, y confirmado por otros entrevistados, lo segundo y lo tercero recibió la objeción del mismo ex secretario de estado que se mencionó en aquel apartado).133

7.4. Los legisladores actúan mucho más en función de las directivas de su partido o de sus intereses propios (políticos, electorales, “locales” y otros, o una mezcla de ellos), y en contacto con empresarios lato sensu varios y lobbystas varios, que reflexionando sobre “el interés general” y en contacto con la ciudadanía.134 Cuando son ellos quienes toman una iniciativa “especial” en la materia, lo hacen al tiempo de la preparación del proyecto de Presupuesto y concurriendo al Ministerio de Economía, la Secretaría de Hacienda, la Subsecretaría o la Dirección de Presupuesto, donde exponen y negocian sus aspiraciones; casi sólo los legisladores que son autoridad en el Congreso (especialmente de la Cámara de Diputados o su Comisión de Presupuesto) tienen todavía chances de incluir sus iniciativas o intereses (políticos, etc.) en el Presupuesto cuando el proyecto ya está en el mismo.135

7.5. Los legisladores, cuando invisten algo más su papel de tales ex theoria democrática y representativa, en general apenas si pueden tratar de cuestionar o poner en aprietos ante los medios o la opinión pública a los funcionarios del Poder Ejecutivo que concurren al Congreso, y “humillarlos” o “hacerles pasar un papelón”. (Ver, sin embargo, las reglas 1, tercer párrafo, y 9). Ello es “parte de un show y de microclimas o internas, nada más”. “Los funcionarios temen” en consecuencia concurrir al Congreso, o no lo hacen con agrado (tienen al efecto también otros motivos, obvios, comenzando por el de que así -según me fue señalado- “creen estar perdiendo su tiempo”). “Y, cuando concurren, lo primero que tienen que hacer es ellos ‘humillar’ a los legisladores y lograr que no se permitan confrontarlos corriendo el riesgo de ser apabullados”.136

8. Vía la Oficina Nacional de Presupuesto, el secretario de Hacienda solicita (conforme algunas pautas y, desde la reforma constitucional de 1994, por indicación del jefe de Gabinete) a los ministros y los otros secretarios de estado o altos funcionarios los proyectos de presupuesto de cada sector. Haya o no análisis de presupuestos alternativos e intercambios de ideas y negociaciones entre ellos, el jefe del Gabinete y el secretario de Hacienda “representan” al Poder Ejecutivo y sus intereses o necesidades generales como un todo único, “aunque algunos secretarios han solido ser más permisivos que otros” frente a las presiones que reciben. Los ministros y los otros secretarios de estado o altos funcionarios, en cambio, “representan” sus propios intereses o necesidades y los intereses o necesidades del sector de actividad o económico (o económico-social) correspondiente a su cartera. “Se ponen la camiseta del sector, como tienen que hacer”.

8.1. Tanto el secretario de Hacienda como, especialmente, los ministros y demás secretarios de estado o altos funcionarios discuten y negocian entre sí y con intereses sectoriales y lobbies a lo largo del año, especialmente cuando están en juego decisiones sobre impuestos, desgravaciones, retenciones, devoluciones, etc., que sucesivamente influirán en la cuantía y el flujo de los recursos y los desembolsos estatales. Hay al respecto muchas comunicaciones y reuniones formales e informales, presentaciones por escrito y verbales, en persona y telefónicas, registradas y no registradas. “Algunas áreas del Gobierno están colonizadas por intereses privados”.137

9. Los legisladores, tanto del oficialismo cuanto (especialmente si el oficialismo no tiene una mayoría absoluta en las cámaras) de la oposición, tienen un papel más importante como tales y ex theoria -no como a la vez “empresarios” o lobbystas- sólo en casos contados.

Ministros, secretarios de estado y otros altos funcionarios, cuando no el presidente mismo, deben acordar o suelen negociar con los legisladores, en su momento, la aprobación de proyectos de ley u otras decisiones del Poder Ejecutivo que harán sobre todo a los recursos presupuestarios del estado, aunque también a los gastos. Y lo que “mueve” a los legisladores en un sentido u otro es variable a lo largo de un ancho espectro de motivaciones: casuístico.

Como en parte ya se mencionó, cuando los proyectos son impopulares o contrarios a las convicciones o la figuración o las necesidades políticas o electorales de los legisladores, por lo general se celebran entre estas partes intercambios o canjes o un do ut des de algún tipo (político u otro), el cual sin embargo se entiende normalmente que es reservado y se mantiene como tal -excepto cuando, comprensiblemente, quien obtuvo algún beneficio para su constituency lo hace saber o valer ante ésta, lo mismo que cuando revela un “triunfo” político personal para alguno de los actuantes.

10. Los medios de comunicación (prensa, televisión) juegan en general un papel explícito más relevante y tienen algún “peso” cuando a lo largo del año se tratan decisiones económicas singulares, determinadas, en cuya ocasión tienden a equipararse a los juegos de los lobbies (o de una suerte de “grand lobby” sectorialmente más global, en la línea doctrinaria o ideológica de cada medio, sobre todo los medios principales de prensa), si es que no están involucrados en el mismo juego de ellos,138 y, también e importantemente, cuando ponen su influencia y empeño más considerable en lo que semeja “el dictado de la cátedra”.139 No, cuando se discute el Presupuesto en el parlamento, etapa en la que más bien recogen aspectos muy generales, hasta anecdóticos, y, particularmente, los “choques” y los “torneos oratorios” y “para las galerías” entre parlamentarios o parlamentarios y funcionarios.140

11. Por supuesto, hay más actores que el PE y el PL o, aun, los lobbies y los medios. En primer lugar, la “opinión” del Fondo Monetario Internacional, que se expresa a lo largo de un continuum que va desde los documentos oficiales de la institución hasta las observaciones más reservadas de sus funcionarios responsables y pueden tener desde aires de comentario hasta el de exigencia con carácter de ultimatum. Dicha “opinión” es en todos los países (tanto más en los que han celebrado acuerdos con el FMI) imposible de ignorar y difícil de soslayar por sus poderes y autoridades. La misma está por lo general acompañada (antecedente o subsiguientemente) por juicios y “calificaciones” del mismo o parecido tenor que emiten otros organismos y organizaciones inter o transnacionales, tanto de un tipo más “público” o más privados.141

- Segundo principio general
Tratar de reformar el budgeting, o sea, la preparación, aprobación, aplicación y control de la aplicación del Presupuesto, tal como existe o exista, significaría modificar “el sistema político” entero, desde que también es el espejo de éste.142

El Presupuesto y el proceso presupuestario todo representan menos la / una política económica del Gobierno que el curso previo del orden político, económico, social y cultural (y el internacional) en que aquélla está inserta.


Cláusula subsidiaria

En conexión con lo último puede introducirse una cláusula ad-hoc subsidiaria. Puede ser enunciada como sigue:

Ese reflejo del curso preestablecido o el orden de inserción se abre a mayores variaciones en momentos de crisis o épocas que exigen inexcusablemente una transformación y la adopción de nuevos conjuntos de políticas específicas. Los cambios mayores posibles son de todos modos los que tienden a reforzar o a renovar el orden general “en problemas” (si el mismo no está en problemas, la regla es que no se promueven grandes cambios). Pero aun tales cambios relativamente más pronunciados de política económica y presupuestaria resultan graduales e “incrementalistas” en el cuadro general. Este cuadro resulta en todo caso modificado internamente y sólo “en sus términos”.

Los distintos sectores principales (ya mencionados: previsión social, etc.) y/o públicamente más observados (educación, salud, fuerzas armadas) del Presupuesto y los distintos sectores principales de la economía (agro, finanzas, industria) parecen sólo turnarse en los beneficios o las pérdidas relativos que “causan” el propio Presupuesto y la política fiscal año por año, y en especial a lo largo de ciclos cortos o intermedios. Con todo, puede haber variaciones cíclicas o periódicas internas significativas. El impacto de más largo alcance de las mismas es no obstante de difícil pronóstico -unos especialistas renombrados dicen que ya en principio es imposible de conocer ni de “dirigir”.143


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