Sentencia t-781/10



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Sentencia T-781/10

Referencia: expediente T-2.567.364


Acción de tutela instaurada por Luis Enrique Barragán Mateus en nombre propio y como representante de la Junta de Acción Comunal de la vereda Montecristo contra la Secretaría Departamental de Educación de Santander.
Magistrado Ponente:

Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO

Bogotá D.C., treinta (30) de septiembre de dos mil diez (2010).
La Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Luís Ernesto Vargas Silva, María Victoria Calle Correa y Humberto Antonio Sierra Porto, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Nacional y en los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente.


SENTENCIA

Dentro del proceso de revisión del fallo de tutela proferido por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Vélez (Santander), en la acción de tutela instaurada por Luis Enrique Barragán Mateus contra la Secretaría Departamental de Educación de Santander.



I. ANTECEDENTES
El pasado tres (3) de junio de dos mil nueve (2009) el ciudadano Luis Enrique Barragán Mateus en nombre propio y como representante de la Junta de Acción Comunal de la vereda Montecristo interpuso acción de tutela ante el Juzgado Primero Civil del Circuito de Vélez (Santander) solicitando el amparo del derecho fundamental a la educación de los niños que habitan dicha vereda, el cual fue, en su opinión, vulnerado por la Secretaría Departamental de Educación de Santander.
De acuerdo con la solicitud de tutela y las pruebas obrantes en el expediente, la accionante sustenta su pretensión en los siguientes
Hechos
1.- El accionante, señala que hace aproximadamente 7 años fue clausurada la institución educativa de la vereda en la que habita, llamada Escuela Montecristo, por no contar con el número de alumnos requeridos para el funcionamiento de esta.
2.- Debido a esta situación, indica el peticionario que los niños que se encuentran en edad escolar pertenecientes a la vereda Montecristo fueron matriculados en la Escuela Gallegos que está a hora y media de camino.
3.- Este trayecto, afirma el actor se encuentra lleno de obstáculos que los estudiantes tienen que sortear para poder llegar a su destino, como por ejemplo el cruce de una quebrada, la cual en época de invierno crece su cause y hace imposible que sea atravesada.
4.- El 3 de noviembre de 2008, sostiene el petente que la comunidad elevó una petición ante el Director de Núcleo Educativo del municipio de Bolívar (Santander) con el objetivo que le fuera asignado un profesor para la Escuela Montecristo, por cuanto existen ocho niños en dicha vereda que no han podido recibir clases debido a que las inclemencias del clima imposibilitan el arribo a la Escuela Gallegos, a pesar de contar con la infraestructura necesaria en el lugar que habitan para este fin.
5.- La Secretaría de Educación Departamental de Santander, asevera el demandante, informó que no era posible el nombramiento de un docente para la Escuela Montecristo, por cuanto la demanda educativa de la vereda era satisfecha por la Escuela Gallegos y debido a la “política de recorte de la Secretaría de Educación respecto de los profesores”
Solicitud de Tutela

 

6.- Con fundamento en los hechos narrados, el ciudadano Luis Enrique Barragán Mateus, en nombre propio y como representante de la Junta de Acción Comunal de la vereda Montecristo, solicitó la protección del derecho a la educación de los niños que habitan dicha vereda, puesto que lo considera vulnerado por la demandada al no realizar el nombramiento de un profesor para la Escuela Montecristo.



 

Respuesta de la entidad demandada

 

7.- La parte accionada por medio de escrito del 24 de noviembre de 2009, respondió la acción de tutela de la referencia y solicitó denegar el recurso de amparo.


8.- Indicó que el Departamento está obligado a seguir los lineamientos trazados por el Ministerio de Educación respecto del número de estudiantes por docente y que específicamente según el decreto 3020 de 2002 corresponde a un promedio de 32 niños para el área urbana y 22 para el área rural.
9.- También señaló que en el momento la demanda educativa se está satisfaciendo por la Escuela Gallegos y “que no sería racional desde el punto de vista organizativo y financiero reabrir la Escuela Montecristo por que implicaría hacer adecuaciones locativas, adquirir dotación y nombrar otro educador”
Decisiones judiciales objeto de revisión
Sentencia de única instancia

 

10.- El Juzgado Primero Civil del Circuito de Vélez (Santander) denegó por improcedente el amparo solicitado pues consideró que no se dan los presupuestos para el nombramiento de un docente en la vereda Montecristo exigidos por la Ley 60 de 1993 y por el decreto 3020 de de 2002.



II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
1.- Es competente esta Sala de la Corte Constitucional para revisar la decisión proferida dentro de la acción de tutela de la referencia de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9o., de la Constitución Política y en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Problema jurídico
2.- En atención a lo expuesto, esta Sala de Revisión debe determinar si la Secretaría Departamental de Educación de Santander vulneró el derecho a la educación de los infantes que habitan en la Vereda Montecristo al negarse a realizar el nombramiento de un profesor para dicha institución educativa.
A fin de resolver el asunto, la Sala se pronunciará sobre los siguientes tópicos: (i) el derecho fundamental a la educación; (ii) el contenido del derecho fundamental a la educación y obligaciones estatales en materia educativa de conformidad con el bloque de constitucionalidad (iii) las obligaciones estatales de cumplimiento inmediato y de cumplimiento progresivo en lo relativo al derecho a la educación y luego (iv) se referirá al estudio del caso concreto.
3. El derecho fundamental a la educación - Reiteración de Jurisprudencia-.
El derecho a la educación consiste en la posibilidad que tienen todas las personas de acceder a un proceso de formación personal, social y cultural de carácter permanente que busque el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica y a los demás bienes y valores de la cultura1. En virtud del mismo, el Estado tiene el deber de desarrollar y mantener un sistema de instituciones educativas en condiciones de disponibilidad, accesibilidad, adaptabilidad y aceptabilidad.
Este derecho se configura como un bien de suma importancia para la sociedad puesto que, en primer lugar, permite a la persona “disponer de una mente instruida, inteligente y activa con libertad y amplitud del pensamiento, [la cual es] es uno de los placeres y recompensas de la existencia humana”2, por lo que su realización efectiva la dignifica.

En segundo lugar porque constituye un factor de desarrollo humano crucial para adquirir las herramientas necesarias para el desenvolvimiento en el medio en que se habita3 y con ello permite a los hombres y a las mujeres salir o evitar la pobreza, facilitando de este modo la satisfacción del resto de sus derechos humanos. En este mismo sentido, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, organismo que interpreta y vigila el cumplimiento del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en su Observación General No. 13 sobre el derecho a la educación, afirmó que éste “es el principal medio que permite a adultos y menores marginados económica y socialmente salir de la pobreza y participar plenamente en sus comunidades”4, razón por la cual cobra vital importancia en un país como el nuestro.


En tercer lugar, tal y como lo ha mencionado la Organización de Naciones Unidas (ONU) a través de la Asamblea General, “la educación, a todos los niveles es uno de los medios fundamentales para edificar una cultura de paz”5, es decir, es una herramienta para edificar en el conglomerado social un conjunto de valores, actitudes, tradiciones, comportamientos y estilos de vida basados, entre otros, en el respeto a la vida, a la soberanía e independencia de los Estados, el respeto y promoción de los derechos humanos, la protección del medio ambiente, el respeto y protección del derecho al desarrollo, el respeto y fomento de la igualdad entre hombres y mujeres, la libertad de expresión, opinión, el información y la adhesión, entre otros a los principios de tolerancia, libertad, justicia, democracia, diversidad cultural, solidaridad y pluralismo6.
Finalmente, es una “herramienta fundamental para el desarrollo sostenible”7 que posibilita el ejercicio de los derechos humanos como la dignidad humana, el libre desarrollo de la personalidad, la igualdad, el derecho a escoger profesión u oficio, el derecho al trabajo, el mínimo vital y, en general, para lograr una ciudadanía plena.
La Constitución Política de 1991 ha reconocido este derecho en el artículo 678, en el cual se establece que todas las personas son titulares del mismo, y en el artículo 44 de la Constitución en el cual hace referencia a los niños y las niñas como sus titulares específicos9. Además, el derecho a la educación es reconocido por varios tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia -que hacen parte del bloque de constitucionalidad al tenor del artículo 93 de la Carta de 1991- como el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales (artículo 1310), el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales –en adelante Pacto de San Salvador- (artículo 1311) y la Convención sobre los Derechos del Niño12 (artículo 2813).
En el ordenamiento jurídico colombiano y, durante un amplio lapso, la doctrina constitucional –incluida la jurisprudencia de la Corte Constitucional -, acogió la distinción teórica entre derechos civiles y políticos o derechos de primera generación, de una parte, y derechos sociales, económicos y culturales, de otra. Los primeros generadores de obligaciones negativas o de abstención y por ello reconocidos en su calidad de derechos fundamentales y susceptibles de protección directa por vía de tutela. Los segundos, desprovistos de carácter fundamental por ser fuente de prestaciones u obligaciones positivas, frente a los cuales, por ésta misma razón, la acción de tutela resultaba, en principio, improcedente.
Durante ese período de tiempo, a pesar de reconocer el carácter marcadamente prestacional del derecho a la educación14, la Corte Constitucional admitió en ciertos eventos su fundamentalidad y, en consecuencia, la procedencia de la acción de tutela para su protección en algunas hipótesis.
Así, en ocasiones afirmó que el derecho a la educación era fundamental al menos en el caso de los niños y las niñas debido al tenor literal del artículo 44 de la Constitución que prescribe “son derechos fundamentales de los niños: (…) la educación”15. En otras señaló que, con independencia del titular, el derecho a la educación era fundamental “por la estrecha vinculación existente entre la educación y los valores del conocimiento, el libre desarrollo de la personalidad, la igualdad de oportunidades y el acceso a la cultura, entre otros”16, lo cual no se traducía automáticamente en su exigibilidad judicial inmediata mediante la acción de tutela pues “no es uno de los enumerados en el artículo 85 de la Carta como derecho de aplicación inmediata, esto es, aquéllos que no requieren de desarrollo legal o de realización material progresiva para poder exigirse su efectividad”17. También, como lo hizo para la generalidad de los llamados derechos de segunda generación, admitió que el derecho a la educación, aunque no era fundamental, podía ser amparado por vía de tutela cuando se lograba demostrar un nexo inescindible entre éste derecho de orden prestacional y un derecho fundamental, lo que se denominó “tesis de la conexidad”18.
No obstante, desde hace algunos años, esta Corporación, en concordancia con los valores y principios establecidos en nuestra Constitución y las normas internacionales sobre derechos humanos y ha sostenido que la educación es un derecho fundamental de aplicación inmediata por su importancia en el texto constitucional de 1991 o para el goce de otros derechos19.
Como surge del artículo 67 de la Constitución Política y de los Tratados sobre Derechos Humanos ratificados por Colombia que lo consagran, el derecho a la educación abarca la enseñanza primaria, secundaria, técnica, y profesional y superior.
Según el artículo 1 de la Declaración Mundial de Educación para Todos de 1990, la enseñanza primaria es aquella que se imparte en la escuela primaria y que busca que las personas tengan las “herramientas esenciales para el aprendizaje (como lectura, escritura, la expresión oral, el cálculo, la solución de problemas) como los contenidos básicos del aprendizaje (conocimientos teóricos y prácticos, valores y actitudes) necesarios para que los seres humanos puedan sobrevivir, desarrollar plenamente sus capacidades, vivir y trabajar con dignidad, participar plenamente en el desarrollo, mejorar la calidad de su vida, tomar decisiones fundamentadas y continuar aprendiendo” y constituye el principal modo de proveer educación básica fuera de la familia20.
El Estado debe garantizar que la enseñanza primaria sea, en primer lugar, universal, es decir que debe impartirse a todas las personas sin excepción alguna. En segundo lugar debe ser gratuita21, lo que significa que la prestación del servicio educativo no exija una contraprestación económica para su acceso. En este sentido se ha pronunciado la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso de las niñas Yean y Bosico contra Republica Dominicana de 2005, en el cual señaló: “el Estado debe proveer educación primaria gratuita a todos los menores, en un ambiente y condiciones propicias para su pleno desarrollo intelectual”. Finalmente, el Estado debe garantizar que sea obligatoria22, esto es, que aquellos que tengan a cargo o bajo su cuidado a los niños o niñas –padres, tutores o Estado- no pueden decidir de modo optativo sobre su acceso a este nivel de enseñanza, deben hacerlo de modo imperativo, según señala la Observación general No. 11 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
Esta misma Observación sostiene que la enseñanza secundaria “implica la conclusión de la educación básica y la consolidación de los fundamentos del desarrollo humano y del aprendizaje a lo largo de toda la vida”. Este tipo de educación, de acuerdo con el Pacto Internacional de Derechos Económicos y Culturales, el Protocolo de San Salvador23 y la Convención de los Derechos del Niño24, presenta un mayor grado de flexibilidad que aquel correspondiente a la enseñanza primaria en cuanto a los requisitos establecidos para esta. Así, por ejemplo, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en su artículo 13, limita la obligatoriedad de la educación a la primaria, lo que deja fuera este nivel de formación.
De acuerdo a la Convención de la UNESCO sobre la enseñanza técnica y profesional, citada por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales en su Observación General No. 13, ésta “se refiere a todas las formas y niveles del proceso de educación que incluye además de los conocimientos generales, el estudio de los técnicas y de las disciplinas afines, la adquisición de las habilidades practicas y conocimientos prácticos y de aptitudes, y la comprensión de los diferentes oficios en los diversos sectores de la vida económica y social” y debe estar disponible para todas las personas.
4. Contenido del derecho fundamental a la educación y obligaciones estatales en materia educativa de conformidad con el bloque de constitucionalidad
Como se señaló, el derecho fundamental a la educación consiste, básicamente, en la facultad de gozar de un servicio de educación con cuatro características interrelacionadas cuales son la asequibilidad o disponibilidad, la accesibilidad, la aceptabilidad y la adaptabilidad, elementos que se predican de todos los niveles de educación y que el estado debe respetar (abstenerse de interferir), proteger (evitar interferencias provenientes de terceros) y cumplir (ofrecer prestaciones)25.
Tales componentes, conocidos como el sistema de las cuatro A, fueron planteados por primera vez en el informe preliminar presentado a la Comisión de Derechos Humanos (hoy Comité de Derechos Humanos) por la Relatora Especial sobre el derecho a la educación el 13 de enero de 199926 y han sido acogidos tanto por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales en su Observación General No. 13 sobre el derecho a la educación27, como por esta Corte en varias de sus sentencias con fundamento en la figura del bloque de constitucionalidad (artículo 93 de la Constitución)28.
a. La disponibilidad o asequibilidad hace referencia a que “debe haber instituciones y programas de enseñanza en cantidad suficiente”29.
El Estado está obligado, entre otras cosas, a (i) abstenerse de impedir, arbitrariamente, a los particulares fundar instituciones educativas, a (ii) crear y/o financiar suficientes instituciones educativas a disposición de todas aquellas personas que demandan su ingreso al sistema educativo y a (iii) invertir en recursos humanos (docentes y personal administrativo) y físicos (infraestructura y materiales educativos, entre otros) para la prestación del servicio30. Compromisos que no son ajenos al texto de la Constitución, si se recuerda que el artículo 68 reconoce el derecho de las particulares de fundar establecimiento educativos y que el inciso 5 del artículo 67 indica que el Estado debe garantizar el adecuado cubrimiento del servicio educativo.
Es necesario enfatizar, en lo relativo a las obligaciones (ii) y (iii), que hay diferencias en la forma en la cual el Estado debe cumplir su compromiso de asequibilidad según (a) el nivel de enseñanza y según (b) el titular del derecho, criterios que, como se indicó, debe tener en cuenta el juez de amparo al analizar, en un caso concreto, si se ha violado el derecho fundamental a la educación por incumplimiento la obligación de disponibilidad.
(a) En lo que respecta al nivel de enseñanza, de conformidad con el artículo 67 de la Constitución, la educación obligatoria “comprenderá como mínimo, un año de preescolar y nueve de educación básica”. Esta disposición constitucional, según la jurisprudencia de esta Corporación31, se traduce en que si bien el Estado tiene la obligación de disponibilidad respecto de todas las etapas de la educación (preescolar, primaria, secundaria y superior), se prioriza la consecución de un mínimo: un año de preescolar y nueve de educación básica, correspondiendo esto último a cinco años de primaria y cuatro de secundaria.
La priorización referida no coincide completamente con la estipulada en los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia. Así el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en su artículo 13, limita la obligatoriedad de la educación a la primaria, lo que deja por fuera al nivel preescolar y a los cuatro años de secundaria que están contemplados en la Carta del 199132. Idéntica disposición contiene el Protocolo de San Salvador en el artículo 1333 y la Convención de los Derechos del Niño en el artículo 2834.
Según la jurisprudencia constitucional, la contradicción entre una norma constitucional y una norma internacional que hace parte del bloque de constitucionalidad se debe resolver de acuerdo con el principio de la favorabilidad, bajo el cual el intérprete debe escoger y aplicar la regulación que sea más favorable a la vigencia de los derechos humanos”35, en este caso la norma constitucional.
En este orden de ideas, el compromiso de asequibilidad del Estado colombiano con respecto a la educación se predica respecto de todos los niveles educativos -desde el preescolar hasta el superior- pero con primacía de un mínimo -un año de preescolar, cinco años de primaria y cuatro de secundaria- a partir del cual se debe avanzar progresivamente hacia la asequibilidad de dos años más de preescolar, dos años adicionales de secundaria y educación superior.
(b) Tratándose del titular del derecho, al tenor del artículo 67 de la Constitución, la educación “será obligatoria entre los cinco y los quince años de edad”. Esta norma no significa que el Estado colombiano no tenga el compromiso de hacer que la educación sea asequible a las personas de todas las edades en todos los niveles educativos, sino que, de nuevo, privilegia el logro de un mínimo: disponibilidad de la educación para niños y niñas entre los cinco y los quince años en los grados de educación también preferentes antes señalados -un año de preescolar, primaria y cuatro años de secundaria-. A partir de este mínimo el Estado tiene el deber de progresar hacia la asequibilidad de la educación de las demás personas en los demás grados educativos.
Ahora bien, aunque el artículo 67 de la Constitución alude de los niños y niñas entre los cinco y los quince años, según la jurisprudencia constitucional el límite superior debe ser entendido hasta los 18 años. Al respecto, en la sentencia T-163 de 200736 se indicó:

(…) la Corte ha sostenido que una interpretación armónica del artículo 67 de la Carta, con el artículo 44 ibídem y con los tratados internacionales de derechos humanos suscritos por el Estado Colombiano en la materia, lleva a concluir que la educación es un derecho fundamental de todos los menores de 18 años.


Lo anterior, por cuanto, de una parte, el artículo 44 superior reconoce que la educación es un derecho fundamental de todos los niños, y conforme al artículo 1° de la Convención sobre los derechos del niño - ratificada por Colombia por medio de la Ley 12 de 1991- la niñez se extiende hasta los 18 años37, y de otra por que según el principio de interpretación pro infans –contenido también en el artículo 44-, debe optarse por la interpretación de las disposiciones que menos perjudique el derecho a la educación de los niños.
En este orden de ideas, ha precisado esta Corporación (…) que (…) el umbral de 15 años previsto en la disposición aludida corresponde solamente a la edad en la que normalmente los estudiantes culminan el noveno grado de educación básica, pero no es un criterio que restrinja el derecho a la educación de los menores de edad, pues de afirmar lo contrario, se excluirían injustificadamente del sistema educativo menores que por algún percance –de salud, de tipo económico, etc.- no pudieron terminar su educación básica al cumplir dicha edad”.
b. La accesibilidad implica que “las instituciones y los programas de enseñanza han de ser accesibles a todos”38, y consta de tres dimensiones:
(i) No discriminación: “la educación debe ser accesible a todos, especialmente a los grupos más vulnerables de hecho y de derecho”39, por lo que no están excluidas las medidas de acción afirmativa40. La obligación correlativa del Estado en este punto es, obviamente, la eliminación de todo tipo de discriminación en el sistema educativo, compromiso que es desarrollo del artículo 13 de la Constitución que reconoce el derecho a la igualdad.
(ii) Accesibilidad material: “La educación ha de ser asequible materialmente, ya sea por su localización geográfica de acceso razonable (por ejemplo, una escuela vecinal) o por medio de la tecnología moderna (mediante el acceso a programas de educación a distancia)”41. La obligación estatal es garantizar, por los medios más adecuados, que el servicio educativo sea accesible desde el punto de vista físico, lo que hace parte del mandato contenido en el inciso 5 del artículo 67 que prescribe que el Estado debe asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el sistema educativo.
(iii) Accesibilidad económica: “La educación ha de estar al alcance de todos”, lo que se traduce en que se ha de ofrecer educación pública gratuita en todos los niveles42.
Ahora bien, en este punto existen diferencias en la forma en la cual el Estado debe cumplir la obligación de gratuidad de la educación pública según se trate de educación primaria, secundaria o superior, distinción que relevante a la hora de resolver si, en un caso concreto, se ha violado el derecho a la educación por incumplimiento de la obligación de accesibilidad económica.
A la luz del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (artículo 1343) y del Protocolo de San Salvador (artículo 1344) mientras que la enseñanza primaria ha de ser gratuita para todos de forma prioritaria, se exige a los Estados que implanten gradualmente la enseñanza secundaria y superior gratuita.
Lo anterior contrasta, en lo que tiene que ver con la educación primaria, con el artículo 63 de la Constitución que la indica que la educación debe ser gratuita en las instituciones del Estado pero, al mismo tiempo, autoriza el cobro de derechos académicos a quienes puedan sufragarlos.
Tal como se señaló, la Corte ha resuelto en anteriores ocasiones las contradicciones entre normas constitucionales y disposiciones internacionales que hacen parte del bloque de constitucionalidad de acuerdo con el principio de favorabilidad45.
Como en este caso la norma internacional resulta más favorable, se puede concluir que la obligación de accesibilidad económica del Estado colombiano consiste en implantar, de forma preferente, la gratuidad de la educación primaria y, a partir de ese mínimo avanzar progresivamente en ese sentido en lo relacionado con la educación secundaria y superior.
c. La adaptabilidad consiste en que “la educación ha de tener la flexibilidad necesaria para adaptarse a las necesidades de sociedades y comunidades en transformación y responder a las necesidades de los alumnos en contextos culturales y sociales variados46. En otras palabras, el Estado está obligado a garantizar que la educación se adapte al estudiante y no que el estudiante se adapte a la educación, lo cual tiene plena correspondencia con los derechos fundamentales al libre desarrollo de la personalidad (artículo 16 de la Constitución) y al respeto y reconocimiento de las diferencias (artículo 13 ídem).
d. Finalmente, la aceptabilidad significa que la forma y el fondo de la educación, comprendidos los programas de estudio y los métodos pedagógicos, han de ser aceptables (por ejemplo, pertinentes, adecuados culturalmente y de buena calidad) para los estudiantes y, cuando proceda, los padres47. Por lo cual, de conformidad con el inciso 5 del artículo 67 de la Carta el Estado debe regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación, con el fin de velar por su calidad.
5. Obligaciones estatales de cumplimiento inmediato y progresivo en lo relativo al derecho a la educación
Como se puede deducir del aparte anterior, las obligaciones del Estado en materia educativa aunque implican gran número de abstenciones, contienen también un marcado acento prestacional, el cual implica considerables erogaciones económicas en un contexto de escasez de recursos. Esta consideración remite indefectiblemente al tema del momento en el cual el Estado debe honrar los mencionados compromisos, criterio que, sin duda alguna, debe tener en cuenta el juez de tutela al determinar, en un caso concreto, si se ha violado el derecho fundamental a la educación por incumplimiento las obligaciones estatales relacionadas con la educación.
Al respecto, los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia –que hacen parte del bloque de constitucionalidad en virtud del artículo 93 de la Constitución- distinguen entre las obligaciones de cumplimiento inmediato y las de cumplimiento progresivo48. Las primeras son aquellas que deben efectuarse a cabalidad desde el momento mismo de ratificación del instrumento internacional y las segundas son las que, debido a la limitación de los recursos disponibles, están sujetas a un avance gradual pero constante en el nivel de satisfacción del derecho, lo cual también incluye, en principio, la prohibición de las denominadas medidas regresivas que disminuyen el grado de goce del mismo.
Las obligaciones estatales de cumplimiento inmediato en materia educativa que a su vez constituyen el mínimo y que, por tanto, no están sometidas a la disponibilidad de recursos, según el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, son (i) las obligaciones de respeto, que implican abstenerse de impedir la realización del derecho49, (ii) las obligaciones de protección, que comprometen a los Estado a evitar interferencias ilegítimas de terceros50, (iii) la accesibilidad a la educación sin discriminación alguna51, (iv) la obligación de empezar a adoptar medidas de diversa índole, utilizando todos los recursos disponibles, para alcanzar la plena vigencia de los cuatro contenidos del derecho a la educación52 y (v) la disponibilidad y gratuidad (accesibilidad económica) de la enseñanza primaria53. La idea que los niveles mínimos son de exigibilidad inmediata también ha sido avalada por la jurisprudencia de esta Corporación54.
La inclusión de este último punto dentro de las obligaciones de cumplimiento inmediato se justifica en virtud del artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, ratificado por Colombia en 1969, que impuso a los Estados Partes un plazo específico de dos años, contados a partir de la entrada en vigencia del tratado, para la elaboración y ejecución de un plan detallado que se dirija a lograr progresivamente, pero en un número razonable de años fijado en el mismo, educación primaria obligatoria y gratuita55.
Los demás compromisos estatales a las que se hizo referencia en el acápite anterior, que son básicamente las obligaciones de cumplimiento56 efectivo y pleno de los cuatro elementos del derecho a la educación, son progresivas o graduales.
Tanto el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales57 como esta Corte58 han indicado que tal calidad “constituye un reconocimiento del hecho de que la plena efectividad de todos los derechos económicos, sociales y culturales en general no podrá lograrse en un breve período de tiempo”59 pero, al mismo tiempo, han enfatizado que ello no priva de efectividad a este tipo de compromisos pues se impone la obligación de avanzar cada día en la consecución de este objetivo usando el máximo de los recursos disponibles lo cual, además, lleva consigo prohibición prima facie de todas las medidas de carácter deliberadamente retroactivo, salvo que se justifiquen plenamente.
6. Excepción de inconstitucionalidad
El artículo 4 de la Constitución Política consagra la figura de la excepción de inconstitucionalidad, como la posibilidad de cualquier autoridad que ejerza jurisdicción de inaplicar una ley o un acto administrativo, sea éste de carácter general o particular, en un caso concreto que sean contrarios a la Carta.
En este sentido, el funcionario público encargado de la ejecución de una ley o un acto administrativo, tiene la obligación de inaplicarlo cuando en el caso concreto resulte abiertamente contrario a la Carta Política y más aún, a los derechos fundamentales en ella contenidos. En el caso de no hacerlo, la tutela es el mecanismo procedente para la protección de estos derechos, de no existir otro medio de defensa judicial, o en caso afirmativo, se busque evitar la causación de un perjuicio irremediable.60
En efecto, aunque, según el artículo 6, numeral 5, del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela no cabe contra actos de carácter general, impersonal y abstracto, ésta debe proceder en los casos en que se persigue la inaplicación en el caso concreto de un acto administrativo abiertamente contrario a los derechos fundamentales.
Se tiene entonces que lo que se busca con la acción de amparo es que se apliquen las prescripciones fundamentales y no las reglas inferiores incompatibles con ellas. En estos términos se pronunció la Sentencia T-067 de 199861 señalando:
En el proceso de tutela, la excepción de inconstitucionalidad tiene relevancia en la medida en que la aplicación de la ley o una concreción suya se vinculen como causa de la lesión de un derecho fundamental. Si ante la flagrante violación de la Constitución por parte de la ley, el juez se inhibe de examinar su constitucionalidad, incumplirá con ello el deber superior de imponer la norma constitucional por encima de las normas que le sean contrarias y, además, dejará de proteger de manera efectiva los derechos fundamentales violados con ocasión de la actualización singular de dicha ley.”
Así las cosas, cuando en la aplicación de un acto administrativo, cobijado por presunción de legalidad, resulten vulnerados claros preceptos contenidos en la Constitución, el operador jurídico debe darle prevalencia a ésta, aplicándola de manera preferente. Sin embargo, los efectos tienen una repercusión exclusiva en la situación particular.
7. Caso concreto
En el presente asunto, el ciudadano Luis Enrique Barragán Mateus en nombre propio y como representante de la Junta de Acción Comunal de la vereda Montecristo considera vulnerado el derecho a la educación de los infantes que habitan en la Vereda Montecristo al negarse a realizar el nombramiento de un profesor para dicha institución educativa.

 

La primera verificación que se debe realizar es determinar si los derechos fundamentales presuntamente vulnerados son susceptibles de protección por medio de la acción de tutela. Como se expuso, al derecho a la educación se le ha conferido el rango de fundamental por esta Corte, por lo que siguiendo el artículo 86 constitucional éste cuenta con la protección reforzada de la acción de tutela.


La segunda constatación que se debe llevar a cabo en este caso es la legitimación activa de la acción de tutela, pues en este evento el amparo fue interpuesto por el ciudadano Luis Enrique Barragán Mateus en nombre propio y como representante de la Junta de Acción Comunal de la vereda Montecristo. De conformidad con el numeral inciso segundo del artículo 10 del Decreto 2591 la acción de tutela podrá se ejercida: “cuando el titular de los mismos no este en condiciones de ejercer su defensa”. En el caso objeto en estudio la acción de amparo es incoada para la protección de los niños que habitan la vereda en mención, los cuales no están jurídicamente en condiciones de salvaguardar sus derechos por sí mismos, por lo que es procedente la acción de tutela.
Respecto al fondo del asunto, la jurisprudencia constitucional, siguiendo los pronunciamientos del Comité de Derechos Económicos, Sociales, y Culturales, ha señalado que el Estado está en la obligación de asegurar la demanda educativa a través de la oferta privada o la oferta pública, por lo que es necesario que existan instituciones, programas de enseñanza y docentes en cantidad suficiente y en condiciones adecuadas, es decir, que haya escuelas, colegios, docentes, entre otros, que alcancen para cubrir las necesidades de la población, de acuerdo con cada nivel de formación y que éstos sean aptos para brindar de modo satisfactorio la instrucción pertinente.
Así en sentencia T 467 de 1994, esta Corporación, señalo:
De otra parte, el derecho subjetivo a la educación comprende el adecuado cubrimiento del servicio, de tal manera que asegure a los menores lo necesario para su acceso y permanencia en el sistema educativo (C.P. art. 67). Ahora bien, la  continuidad del servicio es una condición indispensable para que el derecho a la permanencia  del alumno en el sistema educativo se haga efectivo. Dicho en otros términos, cuando la Constitución protege el derecho de los niños a la educación, con ello está protegiendo, a su vez, las condiciones básicas que lo hacen posible, incluidas aquellas que implican obligaciones prestacionales del Estado. Por eso, cuando un establecimiento educativo carece de la planta de profesores mínima para cubrir la enseñanza de los diferentes cursos programados,  se encuentra desprovisto de una de los elementos esenciales - quizás el más esencial - del servicio educativo.
En este caso, el Departamento de Santander siguiendo las directivas del Ministerio de educación contenidas en el Decreto 3020 de 2002, que señalan que corresponde un docente por cada 32 niños para el área urbana y 22 para el área rural, decidió cerrar la escuela Montecristo por no contar con el número suficiente de alumnos para realizar el nombramiento de un profesor. No obstante, dicha entidad territorial ha satisfecho la demandada de los menores que habitan la vereda que lleva el mismo nombre, pues los infantes que requieren el servicio de educación han sido reubicados en la Escuela Gallegos localizada en una vereda aledaña, satisfaciendo así la demanda educativa para esa población.
A pesar de lo anterior, la mencionada reubicación adolece de un elemento indispensable para ser viable, que es la accesibilidad material, pues como se afirmó en la demanda, la Escuela Gallegos en la cual fueron matriculados queda a hora y media de camino y el trayecto está lleno de obstáculos que los estudiantes tienen que sortear para poder llegar a su destino, como por ejemplo el cruce de una quebrada, la cual en época de invierno crece su cause y hace imposible que sea atravesada.
La Sala observa que las anteriores circunstancias, aunado a los costos financieros para llegar a la Escuela Gallegos y volver de ésta, impone exigencias excesivas a los presupuestos de las familias de los menores que habitan en la vereda Montecristo, lo que constituye una vulneración de los menores que habitan dicha vereda, pues la mencionada institución educativa no es accesible geográficamente para los menores en cuestión y atenta contra el mandato contenido en el inciso 5 del artículo 67 que prescribe que el Estado debe asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el sistema educativo
Así las cosas, la aplicación del articulo 11 del Decreto 3020 de 2002 realizada por la Secretaría Departamental de Santander, deviene en inconstitucional, debido a las particularidades del caso concreto y constituye una infracción a las obligaciones de cumplimiento inmediato asumidas por el Estado.
Esta situación hace necesario inaplicar la disposición en cuestión por ser contraria a los mandatos establecidos en la Constitución, y aplicar directamente el artículo 67 de la Carta, con el objetivo de salvaguardar el derecho a la educación de los menores que habitan la vereda Montecristo y por consiguiente, la Corte ordenará proveer de un docente para la escuela en mención.
En este orden de ideas, esta Sala de Revisión concederá el amparo solicitado por el accionante. En consecuencia, revocará, de acuerdo con las razones expuestas en esta providencia, la sentencia proferida por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Vélez (Santander) y ordenará proveer de un docente para la Escuela Montecristo.

VI. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,


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