Sentencia t- 639/12



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Cuarta. El caso concreto
4.1. Atañe a esta Sala definir si los derechos fundamentales invocados por el señor Juan Carlos Ardila Chacón fueron violados por el Tribunal Administrativo de Santander y el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, que mediante fallos de primera y segunda instancia, dictados respectivamente en mayo 14 de 2009 y noviembre 25 de 2010, el primero pronunció y el segundo confirmó inhibición “para conocer las acciones de fuero sindical y denegó las demás pretensiones, supuestamente sin haber tenido en cuenta que el accionante se encontraba en carrera administrativa y amparado con fuero sindical, por ser fundador de la “Asociación Sindical, Asociación Santandereana de Empleados Públicos ASTDEMP”.
4.2. Como se indicó en precedencia, la acción de tutela, por regla general, no procede contra decisiones judiciales que cierran un proceso, salvo en aquellos eventos en los cuales el funcionario judicial contravino de manera palmaria el ordenamiento constitucional, incurriendo en ostensible arbitrariedad, que es lo que en este caso se reprocha al Tribunal Administrativo de Santander y al Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Así, deviene necesario estudiar de fondo el asunto, para igualmente dilucidar si lo pretendido es imponer, a manera de instancia adicional, una particular forma de interpretar normas, u otra apreciación probatoria, o remplazar al juez ordinario en las funciones que le son propias.
En ello se tendrá en cuenta que no corresponde al juez de tutela cambiar los procedimientos, ni desplazar la jurisdicción respectiva, modificando las providencias allí proferidas, en cuanto el amparo no puede utilizarse como último recurso al alcance de las partes, pues ello sí comportaría quebrantar abierta y gravemente el debido proceso.
4.3. En primer lugar, el demandante Juan Carlos Ardila Chacón censuró la forma como el Tribunal Administrativo de Santander declaró “inhibida esta jurisdicción para conocer de las acciones de fuero sindical”, reproche que se descarta al constatar que esa corporación consignó, con suficiencia, los fundamentos fácticos y jurídicos necesarios para concluir, recibiendo la subsiguiente confirmación del respectivo superior jerárquico, que el asunto planteado resultaba ajeno a su ámbito jurisdiccional. Denotó, al efecto, que “cuando se trata de una de las dos acciones a las que refiere la ley 712 de 2001 (antes 362 de 1997) en las condiciones señaladas, esta jurisdicción no es competente para conocer y decidir de fondo la controversia… no obstante corresponde asumir el conocimiento de fondo en lo que corresponde, a la vulneración de normas de carrera administrativa”.
No es entonces apropiado que el actor pretenda luego resarcir, por vía de amparo, no haber acudido a la jurisdicción laboral ordinaria para obtener el reintegro por el presunto desconocimiento del fuero sindical, que emanaría de su figuración “en la lista de socios fundadores de la Asociación Santandereana de Empleados Públicos ‘ASTDEMP’ Sub Directiva Seccional de Bucaramanga” (fs. 20 a 45 cd. inicial).
Es pertinente recordar que el fuero sindical es una garantía reconocida en la Constitución (inciso cuarto art. 39) y en instrumentos internacionales, dirigida a proteger la estabilidad laboral de quienes han decidido asociarse para fundar y/o hacer parte de una organización sindical, de manera que el empleador no pueda terminarles unilateralmente la relación laboral, trasladarlos o desmejorar sus condiciones de trabajo, sin acudir previamente a la autoridad competente, a fin de que ella califique la causa de la decisión, revisando su concordancia con el ordenamiento vigente.
En todo caso, no es la acción de tutela el mecanismo que supla los procedimientos ordinarios de reclamación y defensa establecidos en la ley según la especialidad de las distintas jurisdicciones, ni tiene el carácter alternativo de opción para ejercer o reclamar derechos mal encauzados.
Los trabajadores aforados, de conformidad con lo dispuesto en el Código Sustantivo del Trabajo15, tienen establecida a su favor la acción de reintegro por fuero sindical, cuyo conocimiento atañe a la jurisdicción laboral ordinaria16.

 

Reitérase, de otra parte, que según consolidada jurisprudencia de esta Corte, la acción de tutela no es vía idónea para obtener el reintegro laboral, que “debe tramitarse en primera instancia ante los jueces ordinarios, que son los encargados de resolver tales pretensiones en el marco de procesos expresamente diseñados para ello”; esta misma providencia17 señala además (no está en negrilla en el texto original):


Como regla general la acción de tutela no es el medio idóneo para reclamar las prestaciones sociales derivadas una relación laboral. Teniendo en cuenta las competencias de las diferentes jurisdicciones, es la jurisdicción laboral quien, en principio, está llamada a prestar su concurso para decidir controversias que se inscriben en el desarrollo de un contrato de trabajo.
En este orden de ideas, las pretensiones que están dirigidas, por ejemplo, a obtener el pago de salarios, el reconocimiento de prestaciones sociales, el reconocimiento o reliquidación de pensiones, la sustitución patronal, el reintegro de trabajadores y, en fin, todas aquellas prestaciones que derivan su causa jurídica de la existencia de una relación laboral previa, en principio, no están llamadas a prosperar por vía de la acción de tutela, en consideración al criterio de subsidiaridad que reviste la protección constitucional.”
Es claro que tal tesis obedece a la necesidad de respetar el conducto regular de las competencias jurisdiccionales, a efectos de conservar la estructura funcional de la rama judicial, pretendiendo evitar la indebida intromisión del juez de tutela en las competencias regularmente asignadas a los jueces por parte del legislador:
“… la paulatina sustitución de los mecanismos ordinarios de protección de derechos y de solución de controversias por el uso indiscriminado e irresponsable de la acción de tutela entraña (i) que se desfigure el papel institucional de la acción de tutela como mecanismo subsidiario para la protección de los derechos fundamentales, (ii) que se niegue el papel primordial que debe cumplir el juez ordinario en idéntica tarea, como quiera que es sobre todo éste quien tiene el deber constitucional de garantizar el principio de eficacia de los derechos fundamentales (artículo 2 Superior)18 y (iii) que se abran las puertas para desconocer el derecho al debido proceso de las partes en contienda, mediante el desplazamiento de la garantía reforzada en que consisten los procedimientos ordinarios ante la subversión del juez natural (juez especializado) y la transformación de los procesos ordinarios que son por regla general procesos de conocimiento (no sumarios).”19
Siguiendo lo expuesto, esta Corte ha expuesto: “… la justicia constitucional no puede operar como un mecanismo de protección paralelo y totalmente ajeno a los medios de defensa judiciales de carácter ordinario, sino que, por el contrario, se debe procurar una coordinación entre éstos, con el fin de que no ocurran interferencias indebidas e invasiones de competencia no consentidas por el Constituyente. Es precisamente la adecuada aplicación del principio de subsidiariedad lo que logra la articulación de los órganos judiciales en la determinación del espacio jurisdiccional respectivo.”20
La subsidiariedad propia de esta acción está matizada desde el mismo artículo 86 superior, que dispone la procedencia excepcional del amparo en los eventos en que, pese a existir un mecanismo común de defensa judicial, resulta imperioso evitar la concreción de un perjuicio irremediable a través de tal actuación, que es sumaria, informal y especial. La protección a la asociación sindical no ha sido excepción a esta regla, como puede observarse en la sentencia T-695 de julio 22 de 2004, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra:
“… la tutela no es mecanismo judicial idóneo para afrontar los problemas de reintegro por vulneración de fuero sindical, sólo en casos extremos, cuando se verifique la existencia de un perjuicio irremediable, podría el juez de tutela asumir conocimiento del caso en estudio. El mecanismo transitorio invocado, sólo es viable en materia de tutela cuando se encuentre fehacientemente comprobado el perjuicio irremediable por parte de los accionantes, que ostente el carácter de inminente al encontrarse en una grave situación que requiere de medidas urgentes y cuya protección es impostergable.”
4.4. En segundo lugar, el actor presentó demanda de acción de nulidad y restablecimiento del derecho, atacando la supresión del cargo en la alcaldía de Bucaramanga para el cual había concursado, que acaeció en virtud del Decreto N° 020 de febrero del 2000, pretensión que fue negada por el Tribunal accionado y también confirmada por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, en cuya sustentación se expuso (f. 122 cd. inicial):

“… obra copia del convenio interadministrativo N° 004 de 1999, celebrado entre el municipio de Bucaramanga y la Universidad Industrial de Santander, donde su objeto es la ‘Elaboración del diagnóstico y del plan de reforma económica territorial PRET’, para el municipio accionado, con fundamento en las facultades extraordinarias otorgadas por el Consejo de Bucaramanga mediante Acuerdo 023 de mayo 19 de 1999… al Alcalde de Bucaramanga, que culminaron con la elaboración del estudio Técnico Administrativo del proyecto de Restructuración del Municipio de Bucaramanga, con lo cual queda plenamente acreditado el cumplimiento del primer requisito exigido por la ley 443 de 1998…


Revisado el Decreto Núm. 0020 del 29 de febrero de 2000, por medio del cual se globaliza la planta de cargos de la administración central, aclarado y complementado por la Resolución N° 055… acto administrativo que delimita la supresión de los cargos… relacionados en el Decreto 218 de 1998, donde aparece registrado el cargo desempeñado por el actor…
tiene motivación que los actos administrativos que modificaron la situación del actor al suprimir su empleo, se fundaron buscando la racionalización y optimización de la estructura central del ente territorial, lo que permite inferir que su motivación se circunscribe a las razones expuestas en el estudio técnico de reestructuracion administrativa para el municipio… estudio que contiene la descripción del problema, el pronóstico, cual es el objetivo de la restructuración, su justificación, análisis de procedimientos y cargas laborales, acciones correctivas y la respectiva propuesta; esta motivación es suficiente para el proferimiento del decreto y la Resolución en cuestión…
Adicionalmente el tercer requisito exigido por el art. 41 de la ley 443 de 1998, consistente en la existencia de una fundamentación del acto administrativo en necesidad del servicio o en razones de modernización de la Administración… ”
Además, “al suprimirse el cargo que venía desempeñando… se le reconocieron sus derechos de carrera administrativa y por ello se procedió, de acuerdo con… el Decreto Ley 1568 de 1998, art. 44 y siguientes, y en la Ley 443 de 1998 art. 39, a darle la oportunidad de escoger entre la opción del derecho preferencial de ser incorporado a un empleo equivalente al que venía desempeñando y fue suprimido, o… ser indemnizado de acuerdo a lo establecido en el art. 137 del Decreto 1572 de 1998, para lo cual otorgó un término de 5 días hábiles siguientes al recibo de la correspondiente comunicación…”.
El accionante “debía informar a la administración sobre cual de las dos opciones le favorecía más y, como no lo hizo, se entendió que optó por la indemnización, ya que solo el día 15 de mayo de 2000…, presentó oficio solicitando el reintegro a su cargo y de paso agotando la vía gubernativa, estando ya por fuera del tiempo que refiere la norma”.
La jurisprudencia constitucional, tanto en control abstracto como en concreto21, ha reiterado que el sistema de provisión de cargos mediante concurso de méritos responde a tres objetivos22: i) la concreción del óptimo funcionamiento del servicio público, que garantice condiciones de igualdad, eficiencia, eficacia, imparcialidad y moralidad; ii) la protección del derecho fundamental a acceder a las posiciones públicas mediante concurso de méritos, en condiciones de igualdad, en virtud de lo establecido en los artículos 13 y 40 de la Constitución; y iii) la protección y el respeto de los derechos subjetivos de los servidores del Estado relacionados con el principio de estabilidad en el empleo, con los derechos referidos al ascenso, la capacitación profesional y el retiro de la carrera y con los demás beneficios derivados de la condición de escalafonados.
En virtud de lo dispuesto en los artículos 125 y 209 de la carta política y como lo ha manifestado esta corporación23, la administración pública tiene la facultad de adecuar su funcionamiento a las necesidades del servicio; por tanto puede crear, modificar, reorganizar y suprimir cargos de su planta de personal, cuando las necesidades públicas o las circunstancias económicas y sociales lo impongan, sin que ello implique un menoscabo ilegítimo del derecho a la estabilidad laboral inmanente a los trabajadores inscritos en la carrera administrativa.
Así, en fallo T-374 de marzo 31 de 2000, M. P. Álvaro Tafur Galvis, se indicó: “Igualmente, no hay duda de que la pertenencia a la carrera administrativa implica para los empleados escalafonados en ella la estabilidad en el empleo, sin embargo, esa sola circunstancia no obliga al Estado a mantener los cargos que éstos ocupan, por siempre y para siempre, pues pueden existir razones y situaciones que justifiquen la supresión de los mismos. La estabilidad, como tantas veces se ha dicho, ‘no significa que el empleado sea inamovible’.”
Por ende, la supresión de un cargo de carrera administrativa puede darse legítimamente, entre otras situaciones por24: i) fusión o liquidación de la entidad pública respectiva; ii) reestructuración de la misma; iii) modificación de la planta de personal; iv) reclasificación de los empleos; v) políticas de modernización del Estado, con el fin de hacer más eficaz la prestación del servicio público; vi) control del gasto público.
Sin embargo, la ley25 ha previsto medidas que buscan garantizar la estabilidad laboral o resarcir a quienes se encuentren en carrera administrativa y su cargo es suprimido, como la incorporación, la reincorporación26 y la indemnización, propiciándoles que sigan desempeñándose, o se les repare pecuniariamente, como en efecto se hizo en el caso del acá demandante, Juan Carlos Ardila Chacón.
Entonces, sin pretender efectuar una instancia adicional sobre lo ya decidido en el ámbito competencial apropiado, puede concluirse que nada de lo resuelto en la jurisdicción de lo contencioso administrativo fue arbitrario, ni que de allí derive conculcación contra algún derecho fundamental.
Mal podía pretender el demandante, de tal manera, que un asunto resuelto en derecho por las autoridades judiciales constitucionalmente competentes, con razonado sustento en la realidad de los hechos y en la normatividad respectiva, en cabal observancia del debido proceso y ninguna afectación a los otros derechos reclamados por el actor, sea modificado por el juez de tutela.
4.5. Con base en todo lo anterior, será modificada la sentencia de segunda instancia proferida el 2 de febrero del año en curso por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que en su momento modificó la dictada el 18 de julio de 2011 por la Sección Cuarta de la misma corporación, para rechazar “por la misma razón” la tutela solicitada por el señor Juan Carlos Ardila Chacón, contra el Tribunal Administrativo de Santander y el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, por haber expedido las sentencias de mayo 14 de 2009 y noviembre 25 de 2010 respectivamente, al decidir la demanda de acción de nulidad y restablecimiento interpuesta por el mismo señor, a raíz de la supresión del cargo que ejercía para el cual se posesionó en 1994, en la alcaldía de Bucaramanga. En su lugar, se negará la referida tutela.
III. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero. MODIFICAR la sentencia proferida el 2 de febrero de 2012 por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que en su momento modificó la dictada el 18 de julio de 2011 por la Sección Cuarta de la misma corporación.
Segundo. NEGAR la tutela solicitada por el señor Juan Carlos Ardila Chacón, contra el Tribunal Administrativo de Santander y el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, por haber dictado las sentencias de mayo 14 de 2009 y noviembre 25 de 2010, respectivamente, al decidir la demanda de acción de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por el mencionado señor.
Tercero. Por Secretaría General, LÍBRESE la comunicación a que alude el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional. Cúmplase.

NILSON PINILLA PINILLA

Magistrado

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB

Magistrado

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO



Secretaria General

1 Cfr. sentencias T-133 de febrero 14 de 2010 y T-383 de mayo 16 de 2011, ambas con ponencia de quien ahora cumple igual función.

2 No está en negrilla en el texto original.

3 La Corte Constitucional ha abordado el tema de la tutela contra providencias judiciales en un gran número de pronunciamientos, pudiendo destacarse, entre muchas otras, las sentencias T-079 y T-173 de 1993, T-231 de 1994, T-492 y T-518 de 1995, T-008 de 1998, T-260 de 1999, T-1072 de 2000, T-1009 y SU-1184 de 2001, SU-132 y SU-159 de 2002; T-481, C-590 y SU-881 de 2005; T-088, T-196, T-332, T-539, T-590, T-591, T-643, T-780 y T-840 de 2006; T-001, T-147, T-247, T-364, T-502A, SU-540, T-680, T-794, T-987 y T-1066 de 2007; T-012, T-210, T-240, T-350, T-402, T-417, T-436, T-831, T-871, T-891, T-925, T-945, T-1029 y T-1263 de 2008; T-093, T-095, T-199 y T-249 de 2009; T-024, T-105/10, T-337, T-386 de 2010, T-892 de 2011, T-105, T-256 y T-390 de 2012.

4 Cfr., sobre este tema, entre muchas otras, las sentencias T-008 de enero 22 de 1998, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz, T-357 de abril 8 de 2005, M. P. Jaime Araújo Rentería y T-952 de noviembre 16 de 2006, M. P. Nilson Pinilla Pinilla.

5 Las clasificaciones consignadas en las consideraciones del fallo C-590 de 2005, relacionadas con los “requisitos generales de procedencia” y las “causales generales de procedibilidad”, han sido reiteradas entre muchas otras en las sentencias SU-813 de octubre 4 de 2007, M. P. Jaime Araújo Rentería, T-555 de agosto 19 de 2009, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva, T-549 de agosto 28 de 2009, M. P. Jorge Iván Palacio Palacio, SU-819 de noviembre 18 de 2009, M. P. Nilson Pinilla Pinilla y T-268 de abril 19 de 2010, M. P. Jorge Iván Palacio Palacio.

6 “Sentencia T-173/93”.

7 “Sentencia T-504/00”.

8 “Ver entre otras la reciente Sentencia T-315/05”.

9 “Sentencias T-008/98 y SU-159/2000”.

10 “Sentencia T-658-98”.

11 “Sentencias T-088-99 y SU-1219-01”.

12 "Sentencia T-522/01".

13 “Cfr. Sentencias T-462/03; SU-1184/01; T-1625/00 y T-1031/01”.

14 T-518 de noviembre 15 de 1995, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa, citada a su vez en la T-1036 de noviembre 28 de 2002, M. P. Eduardo Montealegre Lynett.

15 Código Sustantivo del Trabajo, art. 408 en concordancia con el art. 118 C.P.L.

16 Código de Procedimiento Laboral, arts. 1° y 2°.

17 T-768 de julio 25 de 2005, M. P. Jaime Araújo Rentería. Cfr. también, entre otras, T-029 de enero 22 de 2004, M. P. Álvaro Tafur Galvis.

18 Cfr. T-249 de 2002.

19 T-514 de junio 19 de 2003, M. P. Eduardo Montealegre Lynett.

20 T-575 de noviembre 10 de 1997, M. P. José Gregorio Hernández Galindo

21 Cfr. C-079 de febrero 7 de 2007, M. P. Jaime Córdoba Triviño y T-204 de marzo 24 de 2011, M. P. Nilson Pinilla Pinilla, entre otras.

22 El artículo 27 de la Ley 909 de 2004, señala: Carrera Administrativa. La carrera administrativa es un sistema técnico de administración de personal que tiene por objeto garantizar la eficiencia de la administración pública y ofrecer; estabilidad e igualdad de oportunidades para el acceso y el ascenso al servicio público. Para alcanzar este objetivo, el ingreso y la permanencia en los empleos de carrera administrativa se hará exclusivamente con base en el mérito, mediante procesos de selección en los que se garantice la transparencia y la objetividad, sin discriminación alguna.”

23 Cfr. C-527 de noviembre 18 de 1994, M. P. Alejandro Martínez Caballero.

24 Cfr. T-574 de julio 27 de 2007, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.

25 Art. 44 de la Ley 909 de 2004, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 87 del Decreto 1227 de 2005.

26 En fallo T-700 de agosto 22 de 2002, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, se anotó que la incorporación es inmediata y debe darse en la misma entidad, mientras que en la reincorporación se procura “un trabajo de carrera igual o equivalente que esté vacante o provisto mediante encargo o nombramiento provisional”.
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