Sentencia Nº 10



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Sentencia Nº 10



SENTENCIA: Suprema Corte de Justicia – Juicio N° 52.809, “ HORACAS ANTONIO RAMÓN C/ MUNICIPALIDAD DE GUAYMALLÉN S/ A.P.A.”
Extracto: Acción Procesal Administrativa – Contrato de Suministro – Indexación.
SUMARIO:
...Desde la óptica de la realidad, corresponde admitir el planteo del actor, aunque por distintos fundamentos jurídicos.-

De tal modo, que la pretensión de reajuste de precios debe tener acogida, no ya porque lo indicaba una cláusula de ajuste automático, sino porque en la realidad el combustible que proveía a la Municipalidad iba aumentando su costo con posterioridad a la oferta formulada, tal como se demuestra con la copia de la factura efectuada por Y.P.F. de fs. 27/29.-

Es decir que el reconocimiento de reajuste del contrato de suministro debe operarse, pero no en unción de la cláusula inserta en contradicción de la ley de convertibilidad, sino porque real y efectivamente el proveedor ha sufrido un mayor costo en la adquisición del gasoil que se ha comprometido a entregar a la Comuna.-

Negarle el derecho a este reajuste significaría obligarlo a trabajar a pérdida y desconocerle el derecho de propiedad, pues este sufriría si un embate directo que afectaría la garantía del art. 17 de la Constitución Nacional.

En consecuencia y en sentido concordante con el señor Procurador General, corresponde admitir la acción procesal planteada y reconocerle al adjudicatario de la licitación las diferencias de precios entre el cotizado y el precio sugerido al público por Y.P.F. durante todo el tiempo de la provisión de los 250.000 litros de gasoil, con la bonificación ofrecida en la propuesta.- A tal efecto, el proponente deberá acreditar fehacientemente ante la Comuna que Y.P.F. le ha provisto el combustible al mayor precio invocado para su reajuste y en calidad de mayor costo efectivamente producido en la ejecución del contrato de suministro.-..”
SENTENCIA:
En Mendoza a los veinticuatro dias del mes de octubre de mil novecientos noventa y cinco, reunida en la Sala Segunda de la Excma. Suprema Corte de Justicia, tomó en consideración para dictar sentencia definitiva la causa N° 52.809, caratulada: “HORCAS ANTONIO RAMÓN C/ MUNICIPALIDAD DE GUAYMALLEN S/ A.P.A.”.-

De conformidad con lo establecido en los art. 140 y 141 del C.P.C., quedó establecido el siguiente orden de votación de la causa por parte de los señores Ministros del Tribunal: primero: Dr. JORGE H. NANCLARES; segundo: Dr. CARLOS E. AGUILAR; tercero: Dr. HERNÁN A. SALVINI.-


ANTECEDENTES:
A fs. 16/22 Antonio Ramón HORCAS interpone acción procesal administrativa impugnando los actos administrativos en lo decretos N° 564/92 emitidos en expediente N° 1.283/92 del H. Consejo Deliberante.-

A fs. 36 se admite formalmente la acción interpuesta y se ordena correr traslado a la parte contraria, quien a fs. 56/60 y vta. Y 63 y vta., contesta solicitando el rechazo de la misma con imposición de costas.-

A fs. 72/78 y 79/80 y vta. Se presentan los alegatos.-

A fs. 83/84 y vta. corre agregado el dictamen del señor Procurador General quien considera que procede hacer lugar a la pretensión.-

A fs. 86 se llama a acuerdo para sentencia y a fs. 87 se deja constancia del orden de estudio de la causa.-

A fs. 89 se suspenden los procedimientos y a fs. 83 se deja sin efecto la suspensión dispuesta.-

De conformidad con lo establecido por el art. 160 de la Constitución de la Provincia, esta Sala se plantea las siguientes cuestiones a resolver:

PRIMERA: ¿ Es procedente la acción procesal interpuesta?

SEGUNDA: En su caso, que solución corresponde?

TERCERA: Costas.-
SOBRE LA PRIMERA CUESTIÓN EL DR. NANCLARES, dijo:
I.- El señor Antonio Horcas interpone acción procesal administrativa en contra de la Municipalidad de Guaymallén con el objeto de impugnar los actos administrativos instrumentados en los Decretos N° 564/92 emitido en expediente 245.098-H-91 y Resolución N° 1.283/92 que acepta en lo formal y rechaza en lo sustancial el recurso de revocatoria y la resolución N° 189/92 del H. Consejo Deliberante al desestimar el recurso de apelación oportunamente deducido por el actor, con el objeto de agotar la vía administrativa.

Califica a tales actos como ilegítimos, contrarios a derecho, por vicios en el objeto, la voluntad y la forma, afectados por vicios de abusos y de desviación de poder, arbitrarios y violatorios del interés subjetivo protegido por el decreto 1.068/91 y orden de compra 736, dictados en el expediente 237.488-CS-91, en la que se le adjudica la provisión de 250.000 litros de combustibles, debiendo accederse al reconocimiento y ajuste de pagos a su cargo, conforme las variaciones de precios que se encuentran acreditadas en las facturas glosadas en el expediente de pago 237.488, por todo el término que duró el contrato adjudicado.-

Relata que el 5 de agosto de 1.991 resultó adjudicatario del concurso de precios realizado por la demanda para la provisión de 250.000 litros de gasoil, lo que consta en expediente 237.488-CS-91 y fue instrumentada en el decreto de adjudicación 1068/91 y orden de compra 736/91, disposiciones ambas que le fueron notificadas conforme lo ordena el pliego de condiciones generales que rigió el concurso de precios (Art. 7), en forma conjunta , convalidándose de esta forma el contrato de concurso regido por los pliegos generales indicados.-

La notificación fue concretada el 8-8-91, el decreto 1068 dictado el 5-8-91 y la orden de compra el 07-08-91. A partir de allí, el actor dio estricto cumplimiento de todas y cada una de las obligaciones de provisión , entregando a la Municipalidad en el modo y forma convenidos los 250.000 litros de gasoil.-

La demandada, a criterio del actor no cumplió con lo prometido y pretendió cumplir con sus obligaciones de pago al precio inicial desconociendo la cláusula de adecuación incierta en la propuesta y reproducida expresa y voluntariamente por la demandada en el decreto de adjudicación.-

Señala que el Art. 7 del pliego de condiciones del concurso de precios y compra directa expresa: ¨Los de aceptación de la propuesta. Con la sola aceptación de la propuesta y emisión de la orden de provisión , queda perfeccionado el convenio entre la Municipalidad y el adjudicatario, con todos los efectos jurídicos y legales, quedando a criterio de la primera la formulación del convenio o contratos especiales¨. Es decir que pese a quedar perfeccionada entre la Comuna y el actor del convenio, por el que debía reconocer no actualización de precios, sino la variación de precios que le impone el contratista Y.P.F. la productora monopólica de gasoil.-

Pretende que se le reconozca la variación de precios que le impuso Y.P.F. a través del sistema de precios sugeridos, manteniendo la ecuación económico-financiera del contrato, por lo que no se vulnera la ley de convertibilidad.-

Indica que la Comuna se ha beneficiado cuando Y.P.F. bajó el precio sugerido y pretende igual conducto y reconocimiento cuando la proveyente modificó en más el precio sugerido para evitar el trabajo a pérdida.-

Luego pone el ejemplo de la última entrega el 27.02.92 de 9.000 litros de gasoil significó un pago de $2.588,10, al que deduciendo la retención de $64,70, dio un neto de $2.523,40 y a Y.P.F. el oferente pagó por dicha remesa $2.439 más IVA $48,79, más ingresos brutos $49,76, hacen un total de $2.537, más flete por traslado $35,10, tiene un costo neto de $2.572,70, lo que le significó una pérdida de $49,32.-

Más adelante se hace referencia a las situaciones de cláusulas insertas por los proponentes y ofertas aceptadas sin reservas, pronunciándose por la validez de tales cláusulas, sin perjuicio del derecho al rechazo de tales cláusulas.-

También se invoca la inaplicabilidad de las disposiciones de la ley de convertibilidad y que la cláusula es un simple reconocimiento de diferencias en el precio, por variación de costos no imputables al propio oferente y que la misma situación hubiera ocurrido si el combustible lo hubiera adquirido a Y.P.F. Se citan los arts. 7, 9 y 10 de la ley de convertibilidad y el Art. 953 del C.C.-
II.- La Municipalidad de Guaymallén niega que el decreto 564/92, la resolución 189/92 resulten ilegítimas , contrarias a derecho o viciadas en su objeto, voluntad y formas, o que los actos administrativos se encuentren afectados por los vicios de abuso y desviación del poder, o que se hayan dictado en forma arbitraria o violando los principios generales del derecho. Niega asimismo que el actor tenga derecho al reconocimiento de ajuste de los pagos por diferencias de precios.-

Reconoce la Comuna la tramitación del expediente 237.488-CS-91 para la contratación de un agente oficial o distribuidora para la provisión de 250.000 litros de gasoil.-

Mediante decreto 987/91 se procede al llamado a concurso para la provisión requerida para las necesidades de gasoil por los meses de agosto a diciembre de 1.991 inclusive. Efectuada la apertura de sobres el día 26-07-91 se presentan 5 ofertas y entre ellas la de Antonio Ramón Horcas, quien cotiza a 2.950 el litro y con un 2,5% de descuento sobre el total de la factura. Mediante decreto 1.068/91 de fecha 05-08-91 se adjudica a la firma la provisión del gasoil.-

En septiembre de 1.991 el señor Horcas solicita el pago de las variaciones de precios de venta al público, haciendo hincapié en que su oferta contenía una cláusula de ajuste de precios. Con el reclamo se conforma el expediente 245.098-11-91. A fs. 4 de este expediente la Dra. Coartara sugiere el rechazo de lo solicitado. Fundamenta la petición en el Art. 14 del pliego de condiciones del concurso. Luego del dictamen del Director de Asuntos Legales se dicta el decreto 564/92, por el que se desestima la solicitud del actor y se inicia la vía recursiva pertinente y hasta agotarla en el ámbito municipal.-

Le niega derecho la Comuna al actor para invocar el principio pacta sunt servanda y considera que estamos frente a un contrato de derecho público que, aunque sea llamado concurso de precios, le son aplicables las normas que rigen para licitación pública.-

Resulta, a juicio de la Municipalidad evidente las disposiciones impuestas por la Comuna en el pliego de condiciones generales y particulares.-

Define el pliego de condiciones como el resultado de un proceso preliminar efectuado por la Administración Pública, ante una necesidad que debe ser satisfecha. Las condiciones están prefijadas por la Administración y que el oferente no puede modificar ninguna de las cláusulas establecidas previamente por la Comuna.-

Se hace referencia a la cláusula 7 del pliego de condiciones y que se refiere a los efectos de la aceptación de la propuesta y que con la emisión de la orden de provisión, queda perfeccionado al convenio con todos los efectos jurídicos y legales.-

Luego se hace mención en el Art. 14, el que resuelve la situación planteada en el expediente, por cuanto la cláusula incorporada por el actor no puede modificar las condiciones previstas en el pliego pertinente. El Art. 14 fulmina como de ningún valor ni efecto subsistiendo las cláusulas establecidas en el pliego.-

Señala que Horcas indebidamente colocó la cláusula de ajuste que, como se ha expresado precedentemente, este tipo de cláusulas no tiene ningún valor, invoca la opinión del Dr. Diez.-

Le niega fundamentos a la pretensión de Horcas por oponerse a las disposiciones de la ley 23.928 de Convertibilidad, en especial a los arts. 10 y 13 y el 617 del C.C.-

Que en cuanto a la actitud de la Municipalidad de reconocer el precio por la provisión de gasoil la Comuna se limitó a pagar la factura liquidada por el acreedor.-

Que si el señor Horcas ha abonado una suma superior para cumplir su contrato, no es problema de la Municipalidad, sino del proveedor y en todo caso debió hacer denuncia del contrato.

Considera equivocado el planteo del actor en punto el derecho de la Comuna de desestimar la oferta y que no tiene ninguna responsabilidad por la modificación unilateral del pliego de condiciones y de entender que la Municipalidad acepta de manera explícita la cláusula de ajuste introducida en el pliego.

También le niega valor a la trascripción de la cláusula de ajuste en la orden de compras, pues el valor legal es el del decreto 1068 que decide la aceptación de la oferta de conformidad con las condiciones planteadas por la propia Municipalidad.-

Replica la interpretación dada por el actor de la doctrina sentada por el Dr. Dromi , en punto a la introducción de cláusulas modificadoras del pliego de condiciones de una licitación.-

Se cita la aplicación al caso de autos del decreto 529/91 y entiende que la Comuna no ha violado las disposiciones del art. 953 del C.C., ni se ha incurrido en violación de la normativa de la ley 3909.-
III.- La Procuración General ha entendido que el pliego de condiciones en nada afecta la cláusula incorporada por la actora, pues no se trata de una modificación prohibida ni en realidad de una cláusula de ajuste, aún cuando así la denomine el oferente, de modo que no corresponde invocar la cláusula 14 y tenerla por nula. Por otra parte, el art. 7 dispone que con la sola aceptación de la propuesta y la emisión de la orden de provisión, queda perfecto el convenio.-

A fs. 10 constan las propuestas. Las dos firmas que cotizan el precio más bajo incorporan la discutida cláusula. A fs. 20 se sugiere la adjudicación a la actora por presentar el precio más conveniente sin objetar la cláusula. Véase que la propuesta segunda es la que ofrecería mejor precio si la cláusula no se tiene en cuenta. Luego, la administración la tiene por aceptada y válida y la incluye en la orden de provisión de fs. 27 con la que según el pliego, junto con la aceptación de la propuesta el convenio quedó perfeccionado.

Se añade a lo expuesto, que la objetada no es una cláusula de ajuste vedada por la ley de convertibilidad. Así se ha dicho que en el contrato de suministro – que es el caso en estudio- donde la obligación de una de las partes tiene por objeto prestaciones reiteradas y escalonadas en el tiempo, es comprensible y su admisibilidad no podrá discutirse, que el precio del contrato se determine aplicando el art. 1553 del C.C. es decir vinculándolo con el precio corriente de esa mercadería al momento de su cumplimiento. Considera a la cláusula cuestionada como lícita de valor de cosa cierta, que se limita a cumplir con la determinación del precio, con abstracción del valor del dinero y en nada tiende a burlar la ley, introduciendo una cláusula de actualización. Aún cuando se fijó un precio en dinero al momento de celebrarse el contrato, la situación concreta no varía por la corrección posterior en cada entrega, si se valora la voluntad de las partes.-


IV.- Mi opinión:


Desde la óptica de la realidad, corresponde admitir el planteo del actor, aunque por distintos fundamentos jurídicos.-

Si el planteo debiera resolverse en el plano teórico y desde la simple legalidad, no hay duda alguna que la posición asumida por la Comuna era la jurídicamente correcta. Empero tal solución no encontraría verdaderamente el valor justicia y que esencialmente debe ser plasmado en la sentencia.-

En efecto, el art. 10 de la ley 23.928 de convertibilidad deroga a partir del 1 de abril de 1.991 todas las normas legales o reglamentarias que establecen o autorizan la indexación por precios, actualización monetaria, variaciones de costos o cualquier otra forma de potenciación de las deudas, impuestos, tarifas de los bienes y servicios.

Para mayor claridad agrega la norma que la derogación se aplicará aún a los efectos de las relaciones jurídicas existentes, no pudiéndose aplicar ni esgrimirse ninguna cláusula legal, reglamentaria, contractual o convencional de fecha anterior como causa de ajuste, sino hasta el día 12 de abril de 1.991, en que entra en vigencia la convertibilidad del austral.

A mayor abundamiento el art. 13 declara a la ley de orden público y ninguna persona puede alegar en su contra derechos irrevocablemente adquiridos, derogándose toda disposición que se oponga a la ley.-

Así planteadas las cosas y sin mayor dificultad se advierte que el sistema de convertibilidad ha querido impedir el reajuste de precios automático y por un simple mecanismo de actualización.

El propósito era erradicar el fenómeno indexatorio de toda acreencia posterior a 1.991, dejando definitivamente estabilizados los precios por el simple mecanismo de la convertibilidad.-

Sin embargo, no se puede modificar la realidad por un simple voluntarismo legislativo. La simple prohibición de indexación, no suprimió por sí mismo el alza de, al menos algunos precios o tarifas, tal como ha ocurrido con el precio de los combustibles y en el caso particular de autos, el gasoil.-

En rigor de verdad es que pese al propósito de estabilización y el objetivo logrado en líneas generales, lo cierto y real es que determinados precios de bienes y servicios, como es el caso de los combustibles, sufrieron y siguen sufriendo variaciones de precio de venta al público y obviamente desde la empresa a las respectivas estaciones de servicios.-

Es decir que las expendedoras de combustibles han sufrido una variación de costos real, efectiva concreta y ello es público y notorio.-

De allí en más es evidente que el oferente, al calcular el precio ofrecido en la licitación realizó sus cálculos teniendo presente el precio del combustible en el momento mismo de la licitación.-

En una actitud previsora, al formular la oferta hace la aclaración de que el precio deberá ser reajustado en el caso que el costo del combustible varíe en más o menos, aunque como cláusula automática violentaba las normas de la ley 23.928.-

De tal modo, que la pretensión de reajuste de precios debe tener acogida, no ya porque lo indicaba una cláusula de ajuste automático, sino porque en la realidad el combustible que proveía a la Municipalidad iba aumentando su costo con posterioridad a la oferta formulada, tal como se demuestra con la copia de la factura efectuada por Y.P.F. de fs. 27/29.-

Es decir que el reconocimiento de reajuste del contrato de suministro debe operarse, pero no en unción de la cláusula inserta en contradicción de la ley de convertibilidad, sino porque real y efectivamente el proveedor ha sufrido un mayor costo en la adquisición del gasoil que se ha comprometido a entregar a la Comuna.-

Negarle el derecho a este reajuste significaría obligarlo a trabajar a pérdida y desconocerle el derecho de propiedad, pues este sufriría si un embate directo que afectaría la garantía del art. 17 de la Constitución Nacional.

En consecuencia y en sentido concordante con el señor Procurador General, corresponde admitir la acción procesal planteada y reconocerle al adjudicatario de la licitación las diferencias de precios entre el cotizado y el precio sugerido al público por Y.P.F. durante todo el tiempo de la provisión de los 250.000 litros de gasoil, con la bonificación ofrecida en la propuesta.- A tal efecto, el proponente deberá acreditar fehacientemente ante la Comuna que Y.P.F. le ha provisto el combustible al mayor precio invocado para su reajuste y en calidad de mayor costo efectivamente producido en la ejecución del contrato de suministro.-

Así voto.-

Sobre la misma primera cuestión el Dr. Aguilar adhiere, por sus fundamentos, al voto que antecede.-


SOBRE LA SEGUNDA CUESTIÓN EL DR. NANCLARES, dijo:

Atento como ha sido votada y resuelta la cuestión anterior corresponde hacer lugar a la acción procesal administrativa deducida a fs. 16/22 por Antonio Ramón Horcas. En su consecuencia debe anularse el decreto 564/92 y las resoluciones 1283/92, 189/92, dictándose una nueva resolución que reconozca al actor las diferencias de precios entre el cotizado y el sugerido al público por Y.P.F. durante todo el tiempo de la provisión de los 250.000 litros de gasoil, con la bonificación ofrecida en la propuesta. Ello, una vez que el actor acredite fehacientemente ante la comuna que Y.P.F. le ha provisto el combustible al mayor precio invocado para su reajuste y en calidad de mayor costo efectivamente producido en la ejecución del contrato de suministro. Cumplido lo mencionado supra, el demandado gozará del plazo acordado en el art. 68 de la ley 3918 para acatar la sentencia.-

Así voto.-

Sobre la misma primera cuestión el Dr. AGUILAR adhiere por sus fundamentos al voto que antecede.-


SOBRE LA TERCERA CUESTION EL DR. NANCLARES, dijo:

Atento el resultado a que arriba en el tratamiento de las cuestiones que anteceden, corresponde imponer las costas a la demandada vencida. (art. 36 C.P.C y 76 C.P.A.).-

Así voto.-

Sobre la misma cuestión el Dr. AGUILAR adhiere al voto que antecede.-

Con lo que terminó el acto procediéndose a ditar la sentencia que a continuación se inserta:
SENTENCIA:

Mendoza, 24 de octubre de 1995.-


Y VISTO:

Por el mérito que resulta del acuerdo precedente la Sala Segunda de la Exma. Suprema Corte de Justicia fallando en definitiva.


RESUELVE:
1°) Hacer Lugar a la acción procesal administrativa deducida a fs. 16/22 por ANTONIO RAMÓN HORCAS con los alcances determinados en la segunda cuestión.-
2°9 Imponer las costas a la demandada vencida.-
3°) Diferir la regulación de honorarios para su oportunidad.-


NOTIFÍQUESE.-



Se deja constancia que la presente resolución no es suscripta por el Dr. Salvini por encontrarse en uso de licencia. (art. 88, ap. III del C.P.C.) Secretaria 24 de octubre de 1995.-


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