Sentencia c-720/15 clasificacion del cargo de inspector de seguridad aerea de la unidad administrativa especial de aeronautica civil como un empleo de libre nombramiento y remocion



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Sentencia C-720/15
CLASIFICACION DEL CARGO DE INSPECTOR DE SEGURIDAD AEREA DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONAUTICA CIVIL COMO UN EMPLEO DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION-Desconoce el principio axial de la carrera administrativa
El nivel de cargos Inspector de Seguridad Aérea de la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil cumple funciones técnicas y misionales que no tienen relación con la dirección institucional o el diseño e implementación de políticas, tampoco requieren de un nivel de confianza con el nominador. Por otra parte no se trata de un cargo específico sino todo un nivel de empleos con diferentes requisitos y funciones. Al no cumplir con los requisitos exigidos por la Constitución, no existe una razón suficiente que justifique el haber utilizado la excepción a la regla, tan importante para el derecho constitucional colombiano, de la carrera administrativa para los empleos públicos, por lo tanto la Corte declara la inexequibilidad de la frase impugnada.
CARRERA ADMINISTRATIVA-Regla general de vinculación laboral en el sector público
CARRERA ADMINISTRATIVA-Concepto y relación con el Estado Social de Derecho
CARRERA ADMINISTRATIVA-Criterios determinantes que inciden en la estructura del Estado Social de Derecho
La Corte se ha dado a la tarea de identificar los criterios que inciden en la relevancia de la Carrera Administrativa en la estructura del Estado Social de Derecho. Los tres criterios identificados son: (i)  El criterio histórico, por el cual es fácil identificar que la historia del constitucionalismo colombiano, a través de diversas reformas, se ha encaminado a fortalecer y privilegiar el sistema de carrera administrativa como la regla general para el ingreso al servicio público. Ello se justifica en las distintas reformas en el propósito de eliminar las prácticas clientelistas, de “amiguismo” o nepotismo, contrarias al acceso a los cargos del Estado de modo equitativo, transparente y basado en la valoración del mérito de los aspirantes. (ii) El criterio conceptual, por el cual la carrera administrativa se entiende como un principio constitucional, con el doble objetivo de: servir de estándar y método preferente para el ingreso al servicio público y; conformar una fórmula interpretativa para que de las reglas que versen sobre el acceso a los cargos del Estado, cumplan las finalidades de la carrera administrativa, en especial el acceso basado en el mérito. (iii) El criterio teleológico, por el cual se entiende que las finalidades que cumple la carrera administrativa en el Estado constitucional, genera una función articuladora de variados fines valiosos para el ordenamiento constitucional colombiano.
CARRERA ADMINISTRATIVA-Objetivos
Según lo ha sostenido la Corporación, los objetivos específicos de la carrera administrativa tienen íntima relación con el concepto de Estado Social de Derecho y pueden resumirse en: (i) La garantía de cumplimiento de los fines estatales puesto que incentiva el óptimo funcionamiento de la función pública al exigir que quienes la desarrollan sean seleccionados bajo el único criterio del mérito, para determinar su ingreso, permanencia, ascenso y  retiro del cargo, bajo la vigencia de los principios de igualdad, eficacia, eficiencia, moralidad, imparcialidad y transparencia. De esa forma, el régimen de carrera garantiza la idoneidad de los funcionarios y servidores públicos, y con ello, el logro de los fines esenciales y objetivos del Estado Constitucional de Derecho, como el servicio a la comunidad, la satisfacción del interés general y la efectividad de los principios, valores, derechos y deberes consagrados en la Constitución Política, evitando además los vicios del clientelismo, favoritismo y el nepotismo, y aportando a la modernización y racionalización del Estado. (ii) Respeto y garantía de los derechos relacionados con el acceso al desempeño de funciones y cargos públicos El sistema de carrera administrativa se constituye en una garantía para la protección eficaz del derecho político a acceder al desempeño de funciones y cargos públicos (Art. 40-7 C.P., Art. 23 CADH) en condiciones de plena igualdad de oportunidades. Para la Corte “La exigencia de un concurso público de méritos permite, a partir de un procedimiento abierto y democrático, que los ciudadanos, sin distingo ni requisitos diferentes a las calidades profesionales que se exijan para el cargo correspondiente, pongan a consideración de las autoridades del Estado su intención de hacer parte de su estructura burocrática.”. (iii) La estabilidad laboral de sus servidores, a partir de la eficiencia en sus funciones. Para la Corte Constitucional “las personas vinculadas a la carrera son titulares de unos derechos subjetivos adquiridos, que deben ser protegidos y respetados por el Estado”, en la medida en que ejerciten su derecho al trabajo “con estabilidad y posibilidad de promoción, según la eficiencia en los resultados en el cumplimiento de las funciones a cargo” y con la posibilidad de obtener los beneficios propios de la condición de escalafonados en la carrera, en perfecta consonancia con la Constitución. (iv) La erradicación de la corrupción en la Administración Pública. El sistema de carrera administrativa contribuye a la lucha contra la corrupción, pues al estar sometida al principio de mérito para el ingreso, se constituye en una herramienta eficaz para erradicar el clientelismo, el nepotismo o el amiguismo”
CARRERA ADMINISTRATIVA-Instrumentos internacionales
CARGOS DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION-Jurisprudencia constitucional/CARGOS DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION-Límites/CARRERA ADMINISTRATIVA-Excepción específica
EMPLEOS DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION-Carácter excepcional y exigencias/CARGOS DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION-Configuración legislativa/CARGO DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION-Criterios para determinarlo/CARGO DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION-Subreglas fijadas en la Jurisprudencia constitucional
CONCURSO PUBLICO DE MERITOS-Reiteración de jurisprudencia/FUNCION PUBLICA-Principios
CARGO DE INSPECTOR DE SEGURIDAD AEREA DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONAUTICA CIVIL-Funciones no corresponden a las categorías de Director, Asesor o Ejecutivo/CARGO DE INSPECTOR DE SEGURIDAD AEREA DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONAUTICA CIVIL-Funciones operativas/INSPECTOR DE SEGURIDAD AEREA-Funciones no tienen relación con la representación de la entidad/INSPECTOR DE SEGURIDAD AEREA-Se trata de funcionarios técnicos cuya tarea es vigilar el correcto cumplimiento de la normatividad, por lo tanto la confianza que se requiere es la inherente a la de cualquier cargo público/EMPLEOS DEL NIVEL INSPECTOR DE SEGURIDAD AEREA-No tienen funciones de dirección o implementación de políticas de la entidad/CARGO DE INSPECTOR DE SEGURIDAD AEREA DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONAUTICA CIVIL-No existe razón suficiente para catalogar el cargo como de libre nombramiento y remoción y tampoco cumple con la especificidad para la excepción a la regla de carrera administrativa
Referencia: expediente D-10704
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 13, numeral 1 (parcial) del Decreto 790 de 2005.
Actor: Jairo Villegas Arbeláez
Magistrado Ponente:

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB

Bogotá D. C., veinticinco (25) de noviembre de dos mil quince (2015)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados María Victoria Calle Correa -quien la preside-, Myriam Ávila Roldán (e), Luis Guillermo Guerrero Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Jorge Iván Palacio Palacio, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Alberto Rojas Ríos y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes:



  1. ANTECEDENTES

En escrito presentado el 6 abril de 2015, el ciudadano Jairo Villegas Arbeláez, ejerciendo la acción pública de inconstitucionalidad, demandó el artículo 13, numeral 1, parcial del Decreto 790 de 2005, por considerar que vulnera el artículo 125 en concordancia con el artículo 122 de la Constitución Política.


Mediante Auto del veintitrés (23) de abril de dos mil quince (2015), el magistrado sustanciador resolvió inadmitir la demanda respecto de todos los cargos formulados.
Posteriormente en escrito presentado el 29 de abril de 2015, el ciudadano Jairo Villegas Arbeláez, procedió a subsanar los vicios señalados en la demanda de la referencia, y mediante auto del catorce (14) de mayo de dos mil quince (2015) fue admitida.
El despacho consideró pertinente poner en conocimiento de la demanda al Congreso de la República e invitó a participar en el juicio que por esta acción se propicia a la Aeronáutica Civil, al Departamento Administrativo de la función Pública, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Comisión Nacional del Servició Civil, a las Facultades de Derecho de las Universidades de los Andes, Nacional, Pontificia Bolivariana, Javeriana, Eafit, Santiago de Cali, Libre , San buenaventura, de Medellín, del Norte, del Sinú – Seccional de Montería - Sergio Arboleda, Externado de Colombia, de Ibagué y Facultad de Jurisprudencia del Rosario. Adicionalmente ordenó correr traslado del expediente al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.


    1. NORMAS DEMANDADAS

A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada:


DECRETO 790 DE 2005 (Marzo 17)

Diario Oficial No. 45.855 de 19 de marzo de 2005
Por el cual se establece el Sistema Específico de Carrera Administrativa en la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, Aerocivil.
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere el numeral 4 del artículo 53 de la Ley 909 de 2004,
DECRETA:
TITULO III. SISTEMA ESPECIFICO DE CARRERA.

CAPITULO I. CLASIFICACIÓN DE LOS EMPLEOS.
ARTÍCULO 13. CLASIFICACIÓN DE LOS EMPLEOS. Los empleos públicos de la planta de personal de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, Aerocivil, son de carrera, con excepción de los de libre nombramiento y remoción, que correspondan a uno de los siguientes criterios:


  1. Los de dirección, conducción y orientación institucional, cuyo ejercicio implica la adopción de políticas o directrices, los cuales son: Director General, Subdirector General, Secretario General, Secretario de Sistemas Operacionales, Secretario de Seguridad Aérea, Jefe de Oficina Aeronáutica, Director Aeronáutico de Área, Agregado para Asuntos Aéreos, Administrador de Aeropuerto, Gerente Aeroportuario, Director Regional Aeronáutico, Asesor Aeronáutico e Inspector de Seguridad Aérea.




  1. Los empleos cuyo ejercicio implica especial confianza que tengan asignadas funciones de asesoría institucional, asistencial o de apoyo y que estén al servicio directo e inmediato del Director General, siempre y cuando los empleos estén adscritos al despacho.




  1. Los empleos cuyo ejercicio implica la administración y el manejo directo de bienes, dineros y/o valores del Estado.


PARAGRAFO. El empleado de carrera administrativa, cuyo cargo sea declarado de libre nombramiento y remoción, deberá ser trasladado a otro cargo de carrera que tenga funciones afines y remuneración igual a las del empleo que desempeña, si existiere vacante en la respectiva planta de personal, en caso contrario continuará desempeñando el mismo cargo y conservará los derechos de carrera mientras permanezca en él.”



    1. LA DEMANDA




      1. El demandante afirma que el artículo 13, numeral 1, del Decreto 790 de 2005, al incluir dentro de su listado el cargo de “Inspector de Seguridad Aérea” vulnera el artículo 125 en concordancia con el artículo 122 de la Constitución Política, con sustento en las siguientes razones:




      1. Señala que la Constitución Política de Colombia consagra como principio o regla general la premisa de que “los empleos... son de carrera" siendo la excepción los nombramiento de libre nombramiento y remoción. De esta manera, resalta que toda excepción debe ser de interpretación restrictiva, entendiéndose por ello que las excepciones no deben alterar la naturaleza de las cosas, ni afectar la filosofía que inspira el sistema y sin que la excepción “esté legitimada para producir el efecto de que la regla general se convierta en excepción”.




      1. Hace un recuento de lo establecido por la jurisprudencia constitucional en relación con los criterios determinantes para diferenciar entre los empleos de carrera administrativa y los de libre nombramiento y remoción, destacando entre estos, la naturaleza de las funciones, las cuales serán técnicas o administrativas en los empleos de carrera, y políticas, de gobierno o confianza en los empleos de libre nombramiento y remoción.1




      1. En este sentido, advierte que en la Aeronáutica Civil existe un nivel especial de empleos denominados "Nivel Inspector de Seguridad Aérea", integrado por varios empleos con distintos grados salariales, motivo por el cual considera que con el aparte demandado se está clasificando exceptivamente como de libre nombramiento y remoción a todo un nivel integrado por varios empleos, de forma genérica, masiva e indeterminada, y no a un solo empleo singular y determinado.




      1. De esta manera, considera se está vulnerando el artículo 125 Superior, pues la regla general de pertenencia a la carrera es de carácter genérico, contrario a la excepción, la cual debe ser especifica.




      1. Argumenta la violación del aparte de la norma demandada de los preceptos constitucionales, en la medida en que se clasificó exceptivamente el empleo de Inspector de Seguridad Aérea, bajo el presupuesto normativo de ejercer funciones de “dirección, conducción y orientación institucional, cuyo ejercicio implica la adopción de políticas y directrices” cuando por el contrario las funciones de dicho empleo se dirigen a: coordinar y controlar el cumplimiento de políticas, planes, programas y proyectos relacionados con el control técnico y de seguridad de las aeronaves y de la infraestructura aérea comercial, así como la aplicación de conocimientos técnicos para el desempeño de funciones calificadas en asuntos de operaciones aéreas, aeronavegabilidad, prevención e investigación de incidentes y accidentes aéreos, entre otros.




      1. Insiste en que el cargo de Inspector de Seguridad Aérea, incluido en la norma demandada, pertenece a un nivel de empleos denominado "Nivel Inspector de Seguridad Aérea", motivo por el cual la norma está clasificando a todos los empleos que integran el Nivel Inspector de Seguridad Aérea de forma genérica o abierta, vulnerando así los artículos 122 y 125 Constitucionales.




      1. Concluye afirmando que la excepción de los cargos de libre nombramiento y remoción, está dada para determinados cargos específicos, no para categorías genéricas o para todo un nivel de empleos, tal como lo hace el aparte demandado del artículo 13 del Decreto Ley 790 de 2005. De esta manera, reitera que en la Aeronáutica Civil existe un nivel especial de empleos denominado "Nivel Inspector de Seguridad Aérea", integrado por varios empleos y con diferentes grados salariales, por lo que considera la frase demandada está clasificando exceptivamente como de libre nombramiento y remoción a todo un nivel integrado por varios empleos, y no a un solo empleo singular y determinado.




    1. INTERVENCIONES CIUDADANAS




      1. ACADEMIA COLOMBIANA DE JURISPRUDENCIA

Intervino en el proceso y solicitó declarar la exequibilidad de la disposición acusada, con base en los siguientes argumentos:




        1. La confrontación de la expresión acusada con el artículo 122 de la Constitución Política de 1991, no muestra ninguna discordancia que permita inferir un choque entre ellos, pues en el precepto constitucional se regulan las condiciones básicas de ejecución del empleo público y se señalan unas exigencias de prioridad y rectitud que no se pueden considerar afectadas por lo consignado en el texto materia de examen. Además, el demandante no plantea una discrepancia concreta entre las normas en mención, y de la lectura del artículo 122 Constitucional no se aprecia ningún elemento que permita considerar que la expresión legal cuestionada lo vulnere.




        1. Respecto al texto del artículo 125 Constitucional, considera que las explicaciones de la demanda no son suficientes para concluir que la expresión “Inspector de Seguridad Aérea” en el contexto del artículo 13 del Decreto Ley 790 de 2005, resulte vulneratoria del precepto constitucional en cuestión.

Al respecto, sostiene que el Constituyente del 91 le otorgó al legislador una amplitud especial en la tarea de identificar las funciones públicas que podían o debían ser ejecutadas por personas que para su vinculación laboral tuvieran la condición de empleados de libre nombramiento y remoción u otras especiales, cuando en la parte final del inciso primero el artículo 125 instituye como fuente de empleos para ser ocupados por tales personas, “los demás que determine la ley”.


Aduce que precisamente en la norma acusada lo que se aprecia es que el legislador hizo uso de tal facultad para incluir entre los empleos de libre nombramiento y remoción al Inspector de Seguridad Aérea, lo que lleva a concluir que no existe contradicción entre el precepto Superior y la disposición de la acusación.


        1. Para finalizar, hace referencia al tema de seguridad aérea y describe que dicha actividad apareja unas condiciones y consecuencias muy sensibles y delicadas, por lo que no se debe considerar que el legislador en este caso hubiera actuado en forma que pudiera considerarse arbitraria como para concluir que hubo un mal uso de la facultad que la Carta le entregó al legislador en el marco de la tarea de calificar las funciones que han de ser desempeñadas por funcionarios de libre nombramiento y remoción, pues bien se puede colegir que la función en cuestión entraña una muy especial confianza que bien puede equipararse a las labores de dirección, conducción y orientación institucional a las cuales se alude en el artículo 13 del Decreto 790 de 2005, cuando se identifican las razones a tener en cuenta en la identificación de los empleos de libre nombramiento y remoción en la entidad en cuestión.




      1. EL COLEGIO MAYOR NUESTRA SEÑORA DEL ROSARIO

En la oportunidad procesal prevista, intervino en el proceso de la referencia para solicitar que la Corte Constitucional declare la inexequibilidad de la disposición acusada, con base en las siguientes consideraciones:




        1. Respecto a los cargos de carrera, expresa que la jurisprudencia de la Corte Constitucional (sentencias C-588 de 2009 y C-553 de 2010) ha sido reiterativa al establecer la carrera administrativa como regla general que deriva del artículo 125 Constitucional, para la provisión de cargos públicos, toda vez que a través de este sistema se permite materializar el cumplimiento de los principios que rigen la administración pública y los fines del Estado.

Aduce el interviniente que en su jurisprudencia la Corte ha identificado cuatro (4) criterios para comprender la importancia del sistema de carrera administrativa, los cuales son: i) el criterio histórico, según el cual, en la historia del constitucionalismo colombiano ha habido una preocupación permanente por fijar en la Constitución y en la ley la preeminencia de la carrera administrativa; ii) el criterio de generalidad, que hace referencia justamente a la comprensión de la carrera administrativa como regla general en un modelo constitucional de Estado Social de Derecho; iii) criterio de conexión, que tiene que ver con la necesaria conexión entre la carrera administrativa y el acceso a los cargos del Estado según el mérito demostrado en concurso público; y iv) el criterio conceptual, que consiste en la definición de la carrera administrativa como principio constitucional, entonces, desde esta perspectiva, la carrera administrativa goza de un lugar preponderante en el andamiaje constitucional, como quiera que articula varios propósitos definidos por el constituyente.


En este orden de ideas, aduce que estos criterios llevan a la afirmación de que la carrera administrativa es fundamental para efectos de materializar los principios de igualdad y de estabilidad en el empleo, y que ella misma, como principio de rango constitucional, constituye un mandato de optimización y una base axiológico-jurídica de interpretación, cuyo desconocimiento vulnera la totalidad del ordenamiento constitucional.


        1. En cuanto a los cargos de libre nombramiento y remoción, sostiene que éstos constituyen una de las excepciones a la regla general para la provisión de cargos públicos, limitándose su procedencia exclusivamente para aquellos casos en los que la naturaleza del cargo a proveer implique componentes de dirección política, misional o institucional, y un alto grado de confianza para su cumplimiento.

Por tanto, afirma que el legislador en estos casos cuenta con una potestad de configuración restringida, toda vez que al establecer los cargos que corresponden al sistema de libre nombramiento y remoción, debe observar los principios generales de la función administrativa y buscar la optimización del sistema de carrera. En este sentido, aduce que son dos los criterios que se deben observar para establecer válidamente cuando un cargo es de libre nombramiento y remoción. A saber: i) el fundamento legal, el cual no debe contradecir la esencia misma del sistema de carrera, es decir, la ley no está legitimada para producir el efecto de que la regla general se convierta en la excepción; y ii) debe haber un principio de razón suficiente que justifique al legislador para establecer excepciones a la carrera administrativa.


Respecto al último punto, sostiene el interviniente que los empleos que son de libre nombramiento y remoción son aquellos que la Constitución y la ley establecen, siempre y cuando la función misma, en su desarrollo esencial, exija una confianza plena y total, o implique una decisión política. Entonces, el grado de confianza no es aquel inherente a toda función pública, sino que corresponde al manejo de asuntos pertenecientes al exclusivo ámbito de la reserva y el cuidado que requiere cierto tipo de funciones, en especial aquellas en cuya virtud se toman las decisiones de mayor transcendencia para el ente de que se trata.


        1. Pasa el interviniente a explicar que si bien la creación de cargos de libre nombramiento y remoción debe obedecer al principio de razón suficiente, ello no basta, pues para garantizar lo consagrado en el artículo 125 Constitucional y la vigencia plena de la carrera administrativa como regla general para la provisión de cargos, el legislador debe observar una carga de especificidad al definir cuáles cargos son de libre nombramiento y remoción. Es decir, no es posible acudir a expresiones generales o indeterminadas al establecer un cargo como de libre nombramiento y remoción, sino que se deben observar en cada caso los niveles, grados, funciones y confianza que corresponden a cada cargo dentro de una entidad determinada, para conforme a ello definir cuáles deben ser de carrera y cuáles de libre nombramiento y remoción.

Finaliza este argumento diciendo que una norma que establezca de forma general el sistema de libre nombramiento y remoción para un empleo que a su vez engloba varios cargos o niveles distintos, desconoce el mandato de especificidad y por ende, el principio de razón suficiente que subyace al artículo 125 constitucional.




        1. Finalmente el interviniente expuso el marco normativo que regula las funciones de seguridad en la aviación dentro de la Aeronáutica Civil y concluyó que el cargo de “Inspector de Seguridad Aérea” comprende la aplicación de conocimientos técnicos para el desempeño de funciones calificadas en un nivel operacional que garantice la seguridad en asuntos de operación aérea.

En este sentido, el Inspector de Seguridad Aérea desempeña una función cuyo objetivo principal se centra en la aplicación de conocimientos prácticos y técnicos en pro de la seguridad del transporte aéreo, por lo cual no hay lugar a que se observe el desempeño de una función gerencial, misional, institucional o política, o que en tal caso requiera un encargo de confianza superior al que normalmente se exige a los servidores públicos en general. Por esta razón, no se encuentra razón suficiente que justifique que el cargo de Inspector de Seguridad Aérea sea excluido de la regla general de la provisión por carrera administrativa.



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