Sentencia c-329/15 Bogotá D. C



Descargar 317,93 Kb.
Página3/5
Fecha de conversión31.05.2017
Tamaño317,93 Kb.
1   2   3   4   5

4.6. Caso concreto.
4.6.1. El artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo regula el recurso de apelación de las providencias proferidas en primera instancia. En cuanto a las sentencias, prevé la regla de que serán apelables las proferidas por los jueces y por los tribunales. En cuanto a los autos el asunto es más complejo, tanto por la enunciación que se hace como por las reglas que se fijan. En efecto, este artículo enuncia nueve supuestos en los cuales un auto proferido por el juez es apelable, sin precisar si esta enunciación es o no taxativa, con lo que permite una interpretación, como la que propone la demanda, que considera que sí lo es. Las reglas fijadas también generan inquietudes, pues se señala de manera expresa que en caso de enmarcarse en los cuatro primeros supuestos, los autos proferidos por los tribunales son apelables, pero no se dice nada respecto de los autos que corresponden a los demás supuestos. En esta circunstancia se basa la demanda para considerar que existe una diferencia de trato injustificada, que se predica de los últimos cinco supuestos del artículo, consistente en que el mismo auto puede ser apelado si lo dicta un juez, pero no puede ser apelado si lo dicta un tribunal55.
4.6.2. Una interpretación sistemática del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo revela que los nueve supuestos previstos en el referido artículo 243 no son los únicos en los cuales está previsto el recurso de apelación. Por lo tanto, no es posible considerar que la enunciación que en este artículo se hace es exhaustiva. Para ilustrar esta afirmación es suficiente traer a cuento lo previsto en los artículos 180.6 y 232, que prevén la procedencia del recurso de apelación contra providencias que no se enmarcan dentro de los antedichos supuestos, incluso si se los interpreta de la manera más amplia.
4.6.2.1. El artículo 180.656 del CPACA, relativo a la decisión de las excepciones previas, prevé en su cuarto inciso: “El auto que decida sobre las excepciones será susceptible del recurso de apelación o del de súplica, según sea el caso”.
4.6.2.2. El artículo 23257 del CPACA, que regula la caución que debe prestar la persona que solicite una medida cautelar para garantizar los posibles perjuicios, en su segundo inciso dispone: “La decisión que fije la caución o la que la niega será apelable junto con el auto que decrete la medida cautelar; la que acepte o rechace la caución prestada no será apelable”. Como es obvio, el que una providencia sea apelable junto a otra, no hace que esta providencia sea igual a la otra.
4.6.3. Incluso si se interpreta de la manera más amplia los nueve supuestos del artículo 243 del CPACA, es posible encontrar una serie de reglas particulares para determinados autos, como se muestra enseguida.
4.6.3.1. El artículo 19358 del CPACA, que podría relacionarse con el supuesto previsto en el numeral 5 del artículo 243 ibídem, sobre la liquidación de la condena, en la parte final de su segundo inciso señala que el auto por medio del cual se rechaza de plano la liquidación extemporánea de la condena hecha en abstracto, “es susceptible del recurso de apelación”.

4.6.3.2. El artículo 22659 del CPACA, que en parte tiene relación con el supuesto previsto en el numeral 7 del artículo 243 ibídem, prevé que “El auto que acepta la solicitud de intervención en primera instancia será apelable en el efecto devolutivo y el que la niega en el suspensivo”. La relación es parcial, porque en el referido numeral sólo se alude al auto que niega la intervención de terceros, pero se omite lo relativo al auto que la acepta, que también es apelable, aunque en un efecto diferente.


4.6.3.3. El artículo 23660 del CPACA, que corresponde al supuesto del numeral 2 del artículo 243 ibídem, precisa que “El auto que decreta una medida cautelar será susceptible del recurso de apelación o de súplica, según el caso”.
4.6.3.4. El artículo 24061 del CPACA, que también puede enmarcarse en el supuesto del numeral 2 del artículo 243 ibídem, establece en su segundo inciso: “Las providencias que resuelvan el incidente de responsabilidad de que trata este artículo serán susceptibles del recurso de apelación o de súplica, según sea el caso”.
4.6.3.5. El artículo 24162 del CPACA, al igual que en los dos eventos anteriores, también correspondería al supuesto del numeral 2 del artículo 243 ibídem, al regular las sanciones por incumplir una medida cautelar, en su inciso segundo, dice que el auto por medio del cual se impone la sanción “será susceptible de los recursos de apelación en los procesos de doble instancia y de súplica en los de única instancia”.
4.6.3.6. El artículo 27663 del CPACA, que corresponde al supuesto numeral 1 del artículo 243 ibídem, en su cuarto inciso precisa: “Contra el auto que rechace la demanda procede el recurso de súplica ante el resto de los Magistrados o de reposición ante el juez administrativo en los procesos de única instancia y el de apelación en los de primera”.
4.6.3.7. El artículo 27764 del CPACA, que también puede enmarcarse en el supuesto del numeral 1 del artículo 243 ibídem, en su último inciso prevé: “En el caso de que se haya pedido la suspensión provisional del acto acusado, la que debe solicitarse en la demanda, se resolverá en el mismo auto admisorio, el cual debe ser proferido por el juez, la sala o sección. Contra este auto solo procede en los recursos de única instancia el recurso de reposición y, en los de primera, el de apelación”.
4.6.4. Las anteriores circunstancias no son desconocidas por el Consejo de Estado, como lo pone de presente en su intervención en este proceso65 y lo destaca en el Auto del 25 de junio de 201466, proferido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en el cual resuelve un recurso de queja.
4.6.4.1. Según se refiere en el aludido auto, el a quo no concedió el recurso de apelación contra el auto que declaró no probada una excepción previa y, en su lugar, concedió el recurso de súplica, con fundamento en la interpretación del artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en concordancia con el artículo 180 ibídem. La parte inconforme recurrió en reposición y, de manera subsidiaria, en queja, la providencia del a quo, por considerar que no procede el recurso de súplica, conforme a la interpretación que hace del artículo 246 del referido código, y que, el recurso procedente es el de apelación. El recurso de reposición no prosperó, pues si bien el a quo aceptó que hay dos interpretaciones razonables del mencionado artículo 180, decidió mantener la que ya había hecho.
4.6.4.2. Después de fijar su competencia, para lo cual unifica su interpretación sobre la aplicación del Código General del Proceso en la jurisdicción de lo contencioso administrativo y en el arbitraje relacionado con contratos estatales67, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo procede a interpretar el artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en los siguientes términos:
De lo anterior, se tiene que la nueva disposición incorporó dos reglas de procedencia del recurso de apelación de autos: i) el primero, que se refiere a la naturaleza de la decisión y, para ello, se estableció un listado de providencias pasibles de impugnación, y ii) el segundo, de carácter subjetivo, en atención al juez que profiere el auto, toda vez que todos los autos a que se refiere la norma proferidos por los Jueces Administrativos serán apelables, mientras que, de conformidad con el inciso tercero del artículo 243, tratándose de decisiones adoptadas por los Tribunales Administrativos sólo lo serán las contenidas en los numerales 1, 2, 3 y 4 del mismo precepto, esto es, aquellos que pongan fin al proceso, los que rechacen la demanda, el que decrete una medida cautelar, y el que apruebe una conciliación prejudicial o judicial.
4.6.4.3. A partir de esta interpretación, conforme a lo previsto en el artículo 12568 del mismo código, precisa que si la providencia corresponde a alguno de los cuatro primeros supuestos del artículo 243 del CPACA , la competencia para dictarlas es de la sala de decisión y no del magistrado ponente, salvo que se trate de procesos de única instancia. A partir de este aserto, encuentra que las demás providencias dictadas en el trámite de la primera instancia por un tribunal administrativo, no serían apelables. Como se puede ver, esta es la interpretación que asume, de manera razonable, el demandante.
4.6.4.4. En este contexto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo encuentra que existen providencias apelables que no se enmarcan dentro de los supuestos del artículo 243 del CPACA. Para ilustrarlo menciona los artículos 180.6 y 226 ibídem, a los que ya se hizo referencia69. A partir de esta circunstancia, considera que podría haber una antinomia entre tales normas, lo que la lleva a plantear la necesidad de “definir si el artículo 243 del CPACA es un precepto taxativo en cuanto se refiere a la procedencia del recurso de apelación de los autos proferidos en el trámite de la primera instancia o, si por el contrario, normas como las de los artículos 226 y 180 de la misma codificación priman y, por ende, si permiten ampliar la gama de proveídos apelables establecidos en la primera disposición comentada”. Así, pues, plantea una pregunta que es crucial para el asunto sub examine y la responde en los siguientes términos:
¿Por qué razón el legislador limitó las decisiones interlocutorias de que puede conocer el Consejo de Estado en sede del recurso de apelación, de forma tal que sólo lo serán aquellas contenidas en los numerales 1 a 4 del artículo 243, en normas especiales del CPACA o de la legislación general contenida en el CGP? La respuesta se encuentra en el propósito de introducir celeridad y eficiencia a la administración de justicia, debido a la congestión y represión de procesos que padece, y que ha sido una de las patologías históricas de la administración judicial en Colombia. Ante este problema, han sido numerosos los intentos legislativos (y administrativos) por mejorar la eficiencia de la justicia, valor constitucional loable e imperativo, para garantizar el derecho de los ciudadanos de acceder al aparato jurisdiccional, en busca de una solución efectiva y pronta de sus conflictos.
4.6.4.5. No obstante, ante la circunstancia cierta de que otros artículos tienen previsiones diferentes respecto del recurso de apelación, los problemas hermenéuticos persisten, por lo que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo se ve en la necesidad de aplicar tres criterios hermenéuticos previstos en las Leyes 57 y 153 de 1887: (i) lex superior derogat inferiori, (ii) lex posterior derogat priori y (iii) lex specialis derogat generali. El resultado de aplicar estos criterios es el de que prevalecen las normas que regulen de manera especial la materia sobre su regulación general, contenida en el artículo 243. Con este fundamento, la sala concluye que:
Así las cosas, no acertó el Tribunal en la decisión de no conceder el recurso de apelación contra la decisión que no declaró probada una excepción previa, toda vez que en los términos del artículo 180 del CPACA –norma especial– esa decisión es pasible o susceptible del recurso de apelación. Y, para efectos de competencia funcional, habrá que recurrir a lo dispuesto en el artículo 125 ibídem, es decir, que si la excepción que se declara probada da por terminado el proceso –por tratarse de una de aquellas decisiones a que se refieren los numerales 1 a 4 del artículo 243 de la misma codificación– tendrá que ser proferida por la respectiva sala de decisión del Tribunal Administrativo en primera instancia; a contrario sensu, si la providencia no declara probada la excepción y, por lo tanto, no se desprende la finalización del plenario, entonces será competencia exclusiva del ponente, y en ambos casos será procedente el recurso de apelación, en el primer caso resuelto por la respectiva sala de decisión del Consejo de Estado, y en el segundo por el Consejero Ponente a quien le corresponda el conocimiento del asunto en segunda instancia.
En efecto, el numeral 6 del artículo 180 del CPACA, determina que “el auto que decida sobre las excepciones será susceptible del recurso de apelación o del de súplica, según el caso…”, lo que significa que en procesos de primera instancia será procedente la apelación, mientras que tratándose de asuntos de única instancia lo procedente será el recurso de súplica.
Como se aprecia, la expresión “según el caso” sirve de inflexión para dejar abierta la posibilidad de la procedencia del recurso de apelación o de súplica dependiendo la instancia en que se desarrolle el proceso, puesto que si se trata de un asunto cuyo trámite corresponde a un Tribunal Administrativo o al Consejo de Estado en única instancia, el medio de impugnación procedente será el de súplica, mientras que si se tramita en primera instancia por un Tribunal Administrativo procederá el de apelación, bien que sea proferido por el Magistrado Ponente –porque no se le pone fin al proceso– o por la Sala a la que pertenece este último –al declararse probado un medio previo que impide la continuación del litigio–.
4.6.5. Del análisis anterior, que da cuenta de una interpretación sistemática del artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se siguen las siguientes consecuencias: (i) la enunciación contenida en el artículo 243 no es taxativa, pues es posible que en otros artículos se prevea la procedencia del recurso de apelación; (ii) cuando existe una regulación especial del recurso de apelación, diferente a la prevista en el artículo 243, prevalecerá la regulación especial; (iii) hay razones objetivas para distinguir entre los supuestos previstos en el artículo 243, para efecto de su apelación, cuando la providencia es proferida en un tribunal administrativo: una, que las providencias apelables son las proferidas por las salas de decisión y las no apelables son las proferidas por el magistrado ponente y, dos, que las providencias apelables son las que pueden poner fin al proceso y las no apelables no tienen esta capacidad.
4.6.5.1. De que la enunciación del artículo 243 del CPACA no sea taxativa se sigue, como lo pone de manifiesto el Consejo de Estado, que providencias dictadas en los tribunales administrativos, diferentes a las allí previstas, puedan ser recurridas en apelación. Tal es el caso del auto que decide sobre las excepciones previas (art. 180.6) y podría serlo en los casos del auto que fije o niegue la caución (art. 232), que no se enmarcan dentro de los supuestos del artículo 24370 y que, por tanto, se regirían por la norma especial.
4.6.5.2. De que la regulación especial del recurso de apelación prevalece sobre la general, contenida en el artículo 243 del CPACA, se sigue que algunas normas especiales que regulan el recurso de apelación, como los ya referidos artículos 180.6 y 232 ibídem, y como los artículos 193, 226, 236, 240, 241, 276 y 277 ibíd., podría prevalecer por razones hermenéuticas, frente al artículo 243.

4.6.5.2.1. Esta hipótesis no sería problemática en el caso de los artículos 236, 240, 241, 276 y 277 del CPACA, pues sus supuestos pueden enmarcarse dentro de lo previsto en los primeros cuatro numerales del artículo 24371 ibídem, por lo que no habría contradicción normativa en cuanto a la posibilidad de apelarlos, sea que los autos sean proferidos por un juez o en un tribunal.


4.6.5.2.2. Otra es la situación respecto de los artículos 193 y 226 del CPACA, pues sus hipótesis, aún en el caso de poder enmarcarse dentro de los supuestos del artículo 243 ibídem, lo harían en aquellos en los cuales no procede la apelación contra el auto proferido en un tribunal.
4.6.5.2.2.1. Ante esta situación, respecto de lo previsto en el artículo 226 del CPACA, existe una abierta contradicción entre este artículo y el artículo 243.7 ibídem, ya que el primero señala que tanto el auto que acepta la intervención del tercero como el que la niega son apelables, mientras que el segundo señala que el auto que niega la intervención del tercero no es apelable. Por tanto, habría que aplicar los criterios hermenéuticos empleados por el Consejo de Estado y concluir que prevalece la regulación especial y, en consecuencia, sostener que el auto que decide sobre la intervención de terceros, sea que la admita o sea que la niegue, es apelable.
4.6.5.2.2.2. Las cosas son más difíciles respecto del artículo 193 del CPACA, pues su supuesto de hecho: el auto que rechaza de plano la liquidación extemporánea de la condena es apelable, no corresponde por completo al supuesto del numeral 5 del artículo 243 ibídem, según el cual no es apelable el auto que resuelva la liquidación de la condena o de los perjuicios. A primera vista se advierte que el rechazar de plano la liquidación de la condena, por ser extemporánea, es una forma de resolver la liquidación de la condena, aunque no la única, pues también se puede resolver admitiendo la liquidación y realizándola. Así, pues, si se quisiera sostener que el auto que resuelve la liquidación de la condena o de los perjuicios no es apelable, habría que hacer la salvedad correspondiente al auto que rechaza de plano la liquidación de la condena.
4.6.5.3. De que existan razones objetivas para diferenciar las providencias enunciadas en el artículo 243, pueden seguirse importantes consecuencias al momento de realizar el juicio integrado de igualdad. Sin embargo, antes de proceder a ello, es necesario determinar, con fundamento en el análisis que se acaba de hacer, cuál sería en realidad la diferencia de trato existente.
4.6.6. Conforme se acaba de poner de presente, por razones hermenéuticas, no es posible afirmar (i) que los autos que nieguen la intervención de terceros, cuando son proferidos en un tribunal, en el trámite de primera instancia, no son apelables72 y (ii) que el auto que rechace de plano la liquidación de la condena, por ser extemporánea, cuando es proferido en un tribunal no es apelable73. Por lo tanto, la posible diferencia de trato que señala la demanda existiría respecto (i) del auto que resuelva la liquidación de la condena o de los perjuicios (con la salvedad anotada), (ii) del auto que decreta las nulidades procesales, (iii) del auto que prescinda de la audiencia de pruebas y (iv) del auto que deniegue el decreto o práctica de alguna prueba pedida oportunamente, situaciones previstas en los numerales 5, 6, 8 y 9 del artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
4.6.7. Definido así el asunto, conviene precisar también cuál sería la consecuencia de que no proceda el recurso de apelación contra las referidas providencias judiciales. Un interviniente74 señala que en estas circunstancias, el único recurso que procedente sería el de reposición, pues la redacción del artículo que prevé el recurso de súplica no permitiría presentar este recurso, a pesar de la que providencia a recurrir haya sido proferida por un magistrado ponente y no por la sala de decisión del tribunal. Según lo dispuesto en el artículo 242 del CPACA el recurso de reposición “procede contra todos los autos que no sean susceptibles de apelación o de súplica”, luego, para definir su procedencia en este caso está claro que contra los antedichos autos no procede el recurso de apelación, pero es menester determinar si tampoco procede el recurso de súplica.
4.6.7.1. El artículo 246 del CPACA prevé que la procedencia del recurso de súplica depende de tres factores: (i) que el auto, “por su naturaleza”, sea apelable, (ii) que lo haya proferido un magistrado ponente y (iii) que se haya dictado en el curso de “la segunda o única instancia o durante el trámite de apelación de un auto”.
4.6.7.2. En el caso sub examine las providencias en cuestión cumplen con dos de los anteriores requisitos, pues por su naturaleza serían apelables, ya que de hecho lo son cuando las profiere un juez, y han sido proferidas por un magistrado ponente y no por la sala de decisión. En cuanto a cumplir con el tercer requisito, dado que se trata de providencias proferidas en primera instancia, hay dificultades. La principal es que si bien en varios de los artículos del CPACA, algunos de ellos ya analizados, se prevé el recurso de súplica como alternativa al recurso de apelación (arts. 180.6, 184, 226, 236, 240, 241 y 276 del CPACA), en la mayoría de ellos (arts. 184, 226, 241 y 276 del CPACA) se dice de manera enfática que el recurso de súplica procede en los procesos de única instancia, mientras que el recurso de apelación procede en los procesos de doble instancia y, en los que no se lo dice (arts. 180.6, 236 y 240 del CPACA), se alude a la procedencia “según sea el caso”.
4.6.7.3. En los tres eventos estudiados, en los que la norma emplea la fórmula “según sea el caso”, el autor de la providencia, si se dicta en un tribunal, es el magistrado ponente. Esta circunstancia es explícita en el primer inciso del artículo 180 del CPACA, que dice: “El Juez o Magistrado Ponente”; se puede advertir en los artículos 236 y 240, si se los lee en concordancia con el primer inciso de los artículos 234 y 235, en tanto señalan que: “Desde la presentación de la solicitud y sin previa notificación a la otra parte, el Juez o Magistrado Ponente podrá adoptar una medida cautelar” y “El demandado o el afectado con la medida podrá solicitar el levantamiento de la medida cautelar prestando caución a satisfacción del Juez o Magistrado Ponente”, dentro del contexto del capítulo sobre medidas cautelares.
Por lo tanto, no es irrazonable interpretar estas normas en el sentido de que si no procede el recurso de apelación procede el recurso de súplica. De hecho así lo hizo el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al negar el recurso de apelación, en la providencia que fue objeto del recurso de queja ante el Consejo de Estado, de la que ya se dio cuenta75. No obstante, esta interpretación no fue compartida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por considerar que la expresión “según sea el caso”, en el contexto de tales artículos alude a los procesos de única instancia. Esta última interpretación, en tanto es sistemática, se ajusta mejor a la norma interpretada y, por lo tanto, será la que se emplee como referente para hacer el juicio integrado de igualdad.
4.6.8. Para establecer el criterio de comparación, que es la primera etapa de análisis del juicio integrado de igualdad76, es necesario indicar que entre los dos términos de la comparación existen varias semejanzas y diferencias.
4.6.8.1. En cuanto a las semejanzas se debe advertir que se trata de las mismas providencias77, cuando se profieren en el trámite de primera instancia, lo que indicaría que para regular el recurso de apelación hay dos factores relevantes: la naturaleza de la providencia judicial, valga decir, si tiene o no el carácter de apelable, lo que puede obedecer a su importancia e incidencia en el proceso, y el escenario procesal en el cual se profiere, que es exclusivamente el de primera instancia.
4.6.8.2. En cuanto a las diferencias, es menester precisar que sólo es posible predicarlas respecto de los supuestos previstos en los numerales 5 (con la salvedad atrás anotada78), 6, 8 y 9 del artículo 243 del CPACA, eventos en los cuales no procede el recurso de apelación cuando el auto ha sido proferido en un tribunal administrativo, lo que indicaría que existe un factor relevante para prever un trato diferente: el autor de la providencia judicial.
4.6.8.3. Es posible profundizar el análisis de estos factores, para destacar que (i) no todas las providencias judiciales enunciadas en el artículo 243 del CPACA tienen la misma incidencia en el proceso y, cuando se profieren en un tribunal administrativo, (ii) su autor no es siempre la sala de decisión.
4.6.8.3.1. En cuanto a la incidencia en el proceso de las providencias sub examine, es posible distinguir entre providencias que ponen fin a la actuación procesal o al conflicto, como es el caso de las providencias previstas en los numerales 1, 3 y 4 del artículo 243 del CPACA, al igual que la prevista en el artículo 180.6 ibídem; providencias que si bien no pueden poner fin al proceso tienen gran incidencia en él, sea porque brindan una protección cautelar, porque establecen la responsabilidad que de ella se deriva o por que sancionan su desacato, o porque hacen imposible liquidar una condena, o porque aceptan o niegan la intervención en el proceso de terceros, como las previstas en los numerales 2, 5 (parcial) y 7 del CPACA, al igual que la prevista en el artículo 226 ibídem; y providencias que, salvo lo relativo a la liquidación de la condena o de los perjuicios, que ocurre con posterioridad a la ejecutoria de la sentencia correspondiente, están relacionadas con hechos y circunstancias que pueden ser puestos en conocimiento de la jurisdicción en el trámite del recurso de apelación de la sentencia79, como las previstas en los numerales 5 (parcial), 6, 8 y 9 del artículo 243 del CPACA.
4.6.8.3.2. En cuanto al autor de la providencia es posible distinguir tres tipos: cuando la providencia es proferida en un juzgado administrativo el autor siempre es el juez, pero cuando la providencia es proferida en un tribunal administrativo su autor puede ser la sala de decisión o el magistrado ponente. La mayoría de los autos dictados en un tribunal administrativo que son apelables, valga decir, los que corresponden a los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 del CPACA, conforme a lo previsto en el artículo 125 ibídem, son proferidos por la sala de decisión. Esta circunstancia no impide que algunos autos, como el previsto en el artículo 180.6 ibíd., sean apelables pese a la circunstancia de haber sido proferidos por el magistrado ponente y no por la sala. De las providencias previstas en los numerales 5 (parcial), 6, 8 y 9 del artículo 243 del CPACA, las dos primeras se tramitarán como incidente80 y las dos restantes, en principio, se deciden en la audiencia inicial81, por el magistrado ponente.
4.6.8.4. Con base en el análisis precedente, es posible advertir que si bien los supuestos de hecho son comparables, pues se trata de las mismas providencias judiciales dictadas en primera instancia, existe alguna diferencia entre los sujetos que las profieren, ya que si bien en ambos casos son autoridades judiciales, la primera está conformada por una persona y la segunda es un cuerpo colegiado. Esta diferencia en el sujeto, para los fines de la comparación sub examine debe precisarse, pues en un caso la providencia es proferida por el juez y en el otro lo es por el magistrado ponente82. Así las cosas, si bien es cierto que no es la misma autoridad judicial la que profiere la providencia, esta diferencia no tiene el alcance suficiente para considerar que los sujetos de la comparación no son de la misma naturaleza, ya que se trata de equiparar a dos individuos y no a un individuo con un cuerpo colegiado.
4.6.9. Para definir si en el plano fáctico y en el plano jurídico existe un trato desigual, que es la segunda etapa de análisis del juicio integrado de igualdad, es menester considerar que el estudio de las semejanzas y de las diferencias entre los dos términos de la comparación revela que (i) hay igualdad de trato respecto de las providencias judiciales que ponen fin a la actuación procesal o al conflicto83, y han sido proferidas, salvo esporádicas excepciones, por el juez y por la sala de decisión del tribunal administrativo84, y respecto de las providencias que si bien no le pueden poner fin al proceso tiene gran incidencia en él; y (ii) que, en efecto, existe una diferencia de trato respecto de algunas providencias relacionadas hechos y circunstancias que, salvo lo relativo a la liquidación de la condena o de los perjuicios, pueden ser puestos en conocimiento de la jurisdicción en el trámite del recurso de apelación de la sentencia, y han sido proferidas, por el juez y por el magistrado ponente.
4.6.10. Superadas las dos primeras etapas de análisis del juicio integrado de igualdad, es necesario proceder a averiguar si la antedicha diferencia de trato está o no constitucionalmente justificada. Para este propósito se debe aplicar un test de igualdad, a fin de determinar el fin buscado por la medida, el medio empleado para lograrlo y la relación entre este medio y este fin. En este caso, dado que no está de por medio ninguna categoría sospechosa o semi sospechosa de discriminación85, corresponde aplicar un test leve o débil. Por lo tanto, se debe establecer si el fin y el medio son legítimos, es decir, si no están constitucionalmente prohibidos, y si el medio es adecuado para lograr el fin86.
4.6.10.1. El fin buscado por la norma demandada, como lo reconocen de manera unánime los intervinientes y como se advierte en el proceso legislativo87, es el de descongestionar la jurisdicción, en especial en cuanto atañe al Consejo de Estado, que sería la autoridad judicial que conocería del recurso de apelación de los autos proferidos por los tribunales administrativos en primera instancia. Una de las finalidades generales del proyecto de ley 198 de 2009 Senado y 315 de 2010 Cámara, visible desde su redacción original88, es la de responder al fenómeno creciente de la congestión judicial, que se ilustra con estadísticas, al punto de reconocer que:
Esta apremiante realidad requiere no solo la toma de medidas normativas que permitan superar las implicaciones negativas de este fenómeno, como son la violación al principio de la pronta y cumplida justicia, la denegación del servicio de justicia, el incumplimiento de lo que se ha denominado “plazos razonables”, sino adelantar planes especiales de descongestión masiva que neutralicen el peor efecto de la congestión que es la deslegitimación del Estado colombiano.
El análisis cuantitativo que presenta el Consejo de Estado en su intervención, al señalar que en la actualidad hay 26 tribunales administrativos, pone de presente que si no se restringiera el recurso de apelación de autos, podría llevarse al tribunal que conoce de él a una situación crítica, en la cual, pese a los esfuerzos de los consejeros, la definición de los asuntos a su cargo podría tomar un tiempo desmesurado, con lo cual, a más de afectarse la celeridad y eficiencia de la administración de justicia, se vulneraría el derecho fundamental a acceder, de manera pronta y cumplida, a ésta. Así, pues, este fin no está prohibido por la Constitución, sino que corresponde a la realización de un derecho fundamental y a un imperativo del Estado Social y Democrático de Derecho, como es el de la solución pacífica y oportuna de los conflictos.
4.6.10.2. El medio de que se vale la norma demandada para obtener el antedicho fin, es el de restringir el recurso de apelación de autos de que, en el contexto de las providencias apelables, no ponen fin a la actuación procesal ni tienen gran incidencia en el proceso, y que son proferidas por el magistrado ponente en el tribunal administrativo. Podría discutirse la necesidad de haber rediseñado el recurso de súplica, o controvertirse la constitucionalidad del artículo 246 del CPACA, pero esta no es la sujeta materia de este caso, ni se puede considerar dentro del juicio integrado de igualdad respecto de la restricción del derecho de apelación. Para establecer la legitimidad del medio, conviene recordar que en materia de configuración de recursos el legislador goza de un amplio margen de configuración89. En el caso sub examine no se configura la hipótesis analizada en la Sentencia C-345 de 199390, pues en esta sentencia se estudia una diferencia de trato basada en la cuantía de la asignación mensual del servidor público, en un mismo proceso, de conocimiento del mismo tribunal, para señalar que si es inferior a ochenta mil pesos el proceso será de única instancia y si es superior a esa suma será de doble instancia, y en este proceso se estudia la diferencia de trato basada en la autoridad judicial que profiere la providencia y, en todo caso, se trata de un proceso de doble instancia. Tampoco se configura la hipótesis estudiada en la Sentencia C-005 de 199691, porque ninguna providencia proferida por un magistrado ponente, en los supuestos en comento, es susceptible del recurso de apelación. Por lo tanto, el medio empleado no está prohibido por la Constitución.
4.6.10.3. La afirmación de la demanda de que la competencia dentro de la jurisdicción de lo contencioso administrativo se fija a partir de la cuantía, pasa por alto que tanto el Consejo de Estado como los tribunales administrativos y los jueces conocen de asuntos en única92, segunda93 y primera instancia94. Si bien en algunos asuntos la definición de cuál es la autoridad judicial de primera instancia se puede fundar en la cuantía95, lo cierto es que existen otros criterios diferentes a la cuantía para realizar tal definición, como por ejemplo el del orden al que pertenezca el servidor que profiere el acto96, o su expedición en ejercicio del poder disciplinario97, o del número de habitantes de un municipio o de la circunstancia de que el municipio sea capital de departamento98, o que se trate de baldíos99, o de expropiación según las leyes agrarias o por vía administrativa100.
4.6.10.4. El medio empleado por la norma demandada es adecuado al fin que persigue, pues al reducir el conjunto de providencias judiciales apelables, dentro del conjunto de las providencias judiciales dictadas en un tribunal administrativo en primera instancia, se reduce la carga de trabajo del Consejo de Estado como tribunal de segunda instancia, lo que redunda de manera directa en su descongestión y eficiencia.
4.6.10.5. Luego de establecer que la norma demandada supera el test leve o débil de igualdad, corresponde advertir que ésta no vulnera el fin esencial del Estado de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución. En efecto, de la circunstancia de que algunas providencias judiciales proferidas por el magistrado ponente en un tribunal administrativo, en las condiciones ya analizadas, no sean apelables, no se sigue que el Estado incumpla el deber de garantizar los derechos de las personas que acceden a la administración de justicia, pues el legislador tiene un amplio margen de configuración en materia de recursos y de los hechos y de las circunstancias relacionadas con dichas providencias pueden ser puestos en conocimiento del Consejo de Estado en el trámite del recurso de apelación de la sentencia.
1   2   3   4   5


La base de datos está protegida por derechos de autor ©absta.info 2016
enviar mensaje

    Página principal