Sentencia c-329/15 Bogotá D. C



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Sentencia C-329/15

(Bogotá D.C., 27 de mayo de 2015)



CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Recurso de apelación de sentencias y autos proferidos por jueces administrativos y tribunales administrativos en primera instancia
CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FRENTE AL RECURSO DE APELACION DE AUTOS PROFERIDOS EN PRIMERA INSTANCIA-Prevé diferencia de trato a partir de quien sea la autoridad judicial que dicte el auto
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA PROCESAL-Reiteración de jurisprudencia/CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA-Libertad de configuración del proceso/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA DEL CONGRESO-Restricciones
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA PARA ESTABLECER RECURSOS Y MEDIOS DE DEFENSA CONTRA ACTOS DE AUTORIDADES JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE RECURSOS-Límites/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE RECURSOS Y PRINCIPIO DE IGUALDAD-Diferencia de trato
IGUALDAD COMO VALOR, PRINCIPIO Y DERECHO-Reiteración de Jurisprudencia/IGUALDAD COMO VALOR, PRINCIPIO Y DERECHO-Reconocimiento y regulación/IGUALDAD-Carácter relacional/ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD E IGUALDAD-Requiere de una comparación entre dos regímenes jurídicos dado su carácter relacional/TEST DE IGUALDAD-Herramienta metodológica/IGUALDAD-Trato a partir del grado de semejanza o identidad/IGUALDAD-Instrumentos internacionales
JUICIO INTEGRADO DE IGUALDAD-Etapas/JUICIO INTEGRADO DE IGUALDAD-Modalidades del test de igualdad según grado de intensidad
RECURSO DE APELACION DE SENTENCIAS Y AUTOS PROFERIDOS POR JUECES ADMINISTRATIVOS Y TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN PRIMERA INSTANCIA-Interpretación del Consejo de Estado/RECURSO DE APELACION DE SENTENCIAS Y AUTOS PROFERIDOS POR JUECES ADMINISTRATIVOS Y TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN PRIMERA INSTANCIA-Criterios hermenéuticos aplicados por el Consejo de Estado
RECURSO DE APELACION DE SENTENCIAS Y AUTOS PROFERIDOS EN PRIMERA INSTANCIA-Interpretación sistemática del artículo 243 del CPACA
RECURSO DE REPOSICION-Procedencia/RECURSO DE SUPLICA-Factores de procedencia/RECURSO DE APELACION-Procedencia
RECURSO DE APELACION DE SENTENCIAS Y AUTOS PROFERIDOS EN PRIMERA INSTANCIA Y JUICIO INTEGRADO DE IGUALDAD-Semejanzas y diferencias para establecer el criterio de comparación
RECURSO DE APELACION DE SENTENCIAS Y AUTOS PROFERIDOS EN PRIMERA INSTANCIA-Distinción en cuanto a la incidencia de las providencias en el proceso/RECURSO DE APELACION DE SENTENCIAS Y AUTOS PROFERIDOS EN PRIMERA INSTANCIA-Distinción en cuanto al autor que las profiere
CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FRENTE AL RECURSO DE APELACION DE SENTENCIAS Y AUTOS PROFERIDOS EN PRIMERA INSTANCIA-Busca descongestionar la jurisdicción especialmente del Consejo de Estado
CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Restricción del recurso de apelación de autos que no ponen fin a la actuación procesal ni tienen gran incidencia en el proceso y son proferidos por el tribunal administrativo
AUTORIDAD JUDICIAL DE PRIMERA INSTANCIA-Competencia en la razón de la cuantía y otros criterios
CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Reducción de providencias apelables dictadas por tribunal administrativo en primera instancia reduce carga del Consejo de Estado como tribunal de segunda instancia
RECURSO DE APELACION DE SENTENCIAS Y AUTOS PROFERIDOS EN PRIMERA INSTANCIA-Reducción con el fin de descongestionar al Consejo de Estado constituye diferencia de trato justificada



Demanda de inconstitucionalidad contra dos expresiones contenidas en el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011

Referencia: Expediente D-10483.

Actor: Diego Alejandro Pérez Parra

Magistrado Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO



I. ANTECEDENTES.
1. Texto normativo demandado.
El ciudadano Diego Alejandro Pérez Parra, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en los artículos 40.6, 241 y 242 de la Constitución Política, demanda la declaratoria de inconstitucionalidad de las expresiones: “por los jueces administrativos” y “Los autos a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 relacionados anteriormente, serán apelables cuando sean proferidos por los tribunales administrativos en primera instancia”, contenidas en el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, cuyo texto -con lo demandado en subrayas- es el siguiente:
LEY 1437 DE 2011

(enero 18)

Diario Oficial No. 47.956 de 18 de enero de 2011

Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA:


(…)

PARTE SEGUNDA.

ORGANIZACIÓN DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y DE SUS FUNCIONES JURISDICCIONAL Y CONSULTIVA.

(…)


TÍTULO V.

DEMANDA Y PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.

(…)

CAPÍTULO XII.



RECURSOS ORDINARIOS Y TRÁMITE.

(…)



ARTÍCULO 243. APELACIÓN. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos:
1. El que rechace la demanda.
2. El que decrete una medida cautelar y el que resuelva los incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo trámite.
3. El que ponga fin al proceso.
4. El que apruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales, recurso que solo podrá ser interpuesto por el Ministerio Público.
5. El que resuelva la liquidación de la condena o de los perjuicios.
6. El que decreta las nulidades procesales.
7. El que niega la intervención de terceros.
8. El que prescinda de la audiencia de pruebas.
9. El que deniegue el decreto o práctica de alguna prueba pedida oportunamente.
Los autos a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 relacionados anteriormente, serán apelables cuando sean proferidos por los tribunales administrativos en primera instancia.
El recurso de apelación se concederá en el efecto suspensivo, salvo en los casos a que se refieren los numerales 2, 6, 7 y 9 de este artículo, que se concederán en el efecto devolutivo.
PARÁGRAFO. La apelación solo procederá de conformidad con las normas del presente Código, incluso en aquellos trámites e incidentes que se rijan por el procedimiento civil.
2. Pretensión y cargo.
2.1. Pretensión. Se solicita a este tribunal que declare la inexequibilidad de las expresiones subrayadas, por considerarse que vulneran los artículos 2 y 13 de la Constitución.
2.2. Cargo. Se argumenta que las expresiones demandadas prevén consecuencias jurídicas diferentes, de manera injustificada, para un mismo supuesto normativo. En efecto, existe una diferencia de trato respecto de la apelación de las providencias dictadas en primera instancia, pues su procedibilidad es más restringida cuando éstas han sido dictadas por un Tribunal Administrativo. Esta diferencia de trato, cuando se trata de las mismas providencias, dictadas en el marco del mismo medio de control y para la protección de los mismos derechos, carece de justificación. La mera circunstancia de que sea un tribunal administrativo y no un juez administrativo el que tramite la primera instancia, lo que puede deberse a la cuantía de las pretensiones, no justifica que las providencias del primero no sean apelables cuando se configuren las causales previstas en los numerales 5, 6, 7, 8 y 9 del artículo 243 de la ley 1437 de 2011, mientras que las del segundo sí lo sean. Este proceder desborda el amplio margen que tiene el legislador para regular la materia, pues la diferencia de trato observada carece de razón suficiente.
3. Intervenciones
3.1. Universidad del Rosario: exequibilidad.
Afirma que la disposición acusada no desconoce los límites generales o específicos a los que se encuentra sujeta la actividad legislativa al regular asuntos procesales. De hecho, con la regulación el legislador persigue fines constitucionalmente valiosos como lo son la celeridad, la eficiencia y la economía procesal. La medida tampoco resulta desproporcionada si se considera que no implica un sacrificio desmedido del derecho de defensa dado que las partes disponen de otros mecanismos para cuestionar la providencia judicial correspondiente.
3.2. Instituto Colombiano de Derecho Procesal: exequibilidad condicionada.
Sostiene que la norma demandada es parcialmente inconstitucional, por lo que considera necesario declarar su exequibilidad condicionada, bajo el entendido de que “la única interpretación admisible del artículo 243 es considerar que el legislador sustituyó el recurso de apelación por el recurso de súplica para los autos previstos en los numerales 5 al 9 de dicha norma”. Luego de hacer un recuento de las normas que han regido esta materia1 y de su interpretación por el Consejo de Estado2, pone de presente: (i) que el artículo 125 de la Ley 1437 de 2011, relativo a la expedición de providencias, fija la regla de que será competencia del juez o del magistrado ponente dictar los autos interlocutorios o de trámite; esta regla tiene una excepción: “sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia”; y (ii) que según el artículo 243 ibídem, contra las decisiones aludidas en la excepción, que son proferidas por la sala, procede el recurso de apelación, mientras que para las demás –numerales 5 a 9-, que serían proferidas por el magistrado ponente, no procede el recurso de apelación.
Así las cosas, contra los autos dictados por el magistrado ponente procedería el recurso de súplica. Empero, esta inteligencia de las normas, “se enfrenta a la dificultad relativa a que el CPACA reformó también el recurso de súplica y –sin justificación alguna y aparentemente por un simple error legislativo- excluyó del mismo a las decisiones proferidas en primera instancia3”, de tal suerte que sería posible interpretar que contra las referidas decisiones no procede ni el recurso de apelación ni el de súplica, y, por tanto, “habría que concluir que ellas son solo susceptibles de recurso de reposición cuando, en realidad, el sentido general de la reforma fue sustituir el recurso de apelación por el de súplica para estas providencias”. En vista de estas circunstancias, advierte que:
[…] no se viola el derecho a la igualdad cuando se dispone, en relación con determinados autos, que estos son susceptibles de recurso de apelación si son proferidos por un Juez y son susceptibles de súplica si son proferidos por el magistrado ponente.
Es imposible establecer el mismo tratamiento para los autos proferidos por el Juez unipersonal porque solo en los Tribunales existe la posibilidad de introducir el recurso de súplica: solo allí hay un ponente que puede proferir el auto y dos magistrados de la Sala que pueden resolver la súplica.
3.3. Consejo de Estado: exequibilidad.
Precisa que el propósito de modificar el recurso de apelación contra autos proferidos en los tribunales, como se aprecia en la ponencia para segundo debate en la Cámara de Representantes4, fue el de “propender por la descongestión judicial”. Así lo ha entendido la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado5.
Dado que en la actualidad existen 26 tribunales administrativos, conformados por 144 magistrados permanentes y 78 magistrados de descongestión, si no se hubiera modificado el recurso de apelación contra autos, se “podría ocasionar un retroceso en el proceso de descongestión judicial que tantos avances ha logrado con la implementación del sistema oral y con las medidas administrativas y presupuestales implementadas por el Gobierno Nacional”. Agrega que no se puede equiparar una providencia dictada por un juez a la proferida en un tribunal, así sea dictada por el magistrado ponente, pues “la estructura colectiva del cuerpo plural propicia la adopción de criterios unificados de interpretación del derecho y de la jurisprudencia, así como su aplicación uniforme”.
Al estudiar los eventos en los cuales no procede el recurso de apelación, destaca que: (i) la liquidación de la condena o de los perjuicios es un trámite incidental posterior a la sentencia y se rige por los artículos 193 y 209.4 del CPACA y 127 a 131 de la Ley 1564 de 2012; (ii) las nulidades procesales, su trámite depende de si son saneables o insaneables, se rigen por los artículos 207, 208, 209 y 242 del CPACA y 137 de la Ley 1564 de 2012; (iii) el auto que niega la intervención de terceros, conforme a lo previsto en la norma especial que lo regula (art. 226 CPACA) sí es apelable; y (iv) en materia de pruebas, rige el principio de inmediación y de concentración, de manera tal que el juez puede incluso decretar pruebas de oficio (art. 213 CPACA), y en todo caso las partes tienen diversas oportunidades para solicitar o aportar medios probatorios (art. 212 CPACA).
3.4. Ministerio de Justicia y del Derecho: exequibilidad.
La regulación acusada no implica la violación ni de los fines esenciales del Estado ni del derecho a la igualdad dado que, en realidad, “el legislador sí permite recurrir todos los autos dictados en primera instancia por los tribunales administrativos, unos por la vía de la apelación y otros por la de reposición, ambos recursos cuya idoneidad y efectividad no están en tela de juicio.”
3.5. Universidad Externado: inexequibilidad.
Considera que los dos extremos de la comparación, las decisiones de los jueces administrativos y las decisiones dictadas por los tribunales, ambas en primera instancia, son equiparables. Por ello, aplica un test de igualdad y destaca que el fin de la medida, que es dar celeridad y eficiencia a la administración de justicia, es legítimo e importante, pero que, “a pesar el fundamento teleológico del trato desigual, el mismo no se justifica en términos de razonabilidad y proporcionalidad”.
3.6. Academia Colombiana de Jurisprudencia: exequibilidad.
La disposición acusada se encuentra comprendida por la potestad de configuración que en esta materia tiene el legislador. En particular “el legislativo consideró que a través de dicha limitación al recurso de apelación, se propendería por la descongestión judicial, situación que ciertamente garantizaría la administración de justicia, el debido proceso y en especial, la prevalencia del interés general”. Señala que los autos contra los que sí procede el recurso de apelación pueden poner fin al proceso, lo que no ocurre con los restantes autos, contra los que no procede este recurso, lo que justificaría una diferencia en su regulación.
3.7. Universidad de la Sabana: inhibición y, de manera subsidiaria, exequibilidad.
Advierte que el concepto de la violación de la demanda no cumple con los mínimos argumentativos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. Anota que en la demanda se señala como vulnerados los artículos 29 y 229 de la Constitución, pero no se desarrolla un concepto de la violación; que respecto de los artículos 2 y 13 de la Constitución, el discurso de la demanda no muestra “en qué sentido la norma jurídica demandada crea una distinción arbitraria y no simplemente crea una distinción”. En caso de que se considere apta la demanda, señala que debe aplicarse un test leve, del cual resulta que el fin de la norma es permitido, que el medio es adecuado para lograrlo y que la relación entre uno y otro es proporcional, por lo que concluye que la diferencia de trato es razonable.
3.8. Universidad de Caldas: inhibición parcial e inexequibilidad.
La Corte debe inhibirse de pronunciarse respecto del cargo relacionado con la infracción del artículo 2º de la Carta dado que no cumple las condiciones básicas para activar la competencia de la Corte, en especial el mínimo argumentativo de suficiencia. En todo caso, sí procede un pronunciamiento respecto de la acusación por infracción del artículo 13. La disposición acusada debe ser examinada a partir de un examen de igualdad de intensidad intermedia. De ello se desprende que pese a que el trato diferente persigue un propósito constitucional válido, no resulta idóneo para alcanzarlo. En consecuencia, la disposición se opone a la Carta.
3.9. Consejo Superior de la Judicatura: inexequibilidad.
Presenta tres intervenciones, elaboradas por la Oficina de Coordinación de Asuntos Internacionales y Asesoría, por la Presidente de la Sala Administrativa del Consejo Seccional del Meta y por la Presidente de la Sala Administrativa del Consejo Seccional del Chocó. En la primera, sin pronunciarse de manera explícita o implícita sobre la exequibilidad de la norma demandada, presenta una serie de elementos de juicio útiles para comprender el asunto, de los cuales el más destacado es el de que la lista de autos relacionada en el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011 no es exhaustiva, como lo ilustra a partir del inciso cuarto del numeral 6 del artículo 180 ibídem, según el cual el auto que decida sobre las excepciones previas será apelable o consultable, según el caso.
En la segunda, que incluye en su análisis del derecho a la igualdad referentes que hacen parte del bloque de constitucionalidad, como la Convención Americana de Derechos Humanos, se señala que “no se puede admitir que so pretexto de la libertad legislativa sea ello una justificación para asentir una diferenciación en la norma que contempla situaciones específicas idénticas, cuando se observa claramente que en ella se involucra la vulneración de derechos fundamentales”. En la tercera, que parece sostener lo contrario, se destaca la amplitud del margen de configuración del legislador y los requisitos para excluir la doble instancia.
4. Concepto del Procurador General de la Nación: exequibilidad.
4.1. El Ministerio Público, por medio del Concepto 5868, solicita a este tribunal que declare exequible las expresiones demandadas, contenidas en el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011.
4.2. El concepto comienza por advertir que la norma demandada se enmarca dentro del ejercicio razonado y proporcional de la libertad de configuración del proceso por parte del legislador. Para fundar este aserto evalúa la igualdad en asuntos procesales6, desde la perspectiva de la prohibición de discriminación, desde la perspectiva de la igualdad formal y desde la perspectiva de la igualdad material, sin perder de vista el contenido relacional de la comparación que sirve de base al juicio de igualdad. Argumenta que este caso debe evaluarse desde la perspectiva de la igualdad formal y, por lo tanto, se debe establecer “si los dos procedimientos diseñados en forma disímil por el legislador, son de aquellos que deberían ser tratados en forma igual, por ser relevantemente iguales, o si por el contrario existen diferencias suficientes que avalen la medida legislativa”.
4.3. Al hacer la comparación planteada, encuentra que “existen diferencias relevantes que soportarían un trato diferenciado como el que efectivamente fue adoptado por el legislador”. Estas diferencias son: (i) la del inicio del proceso en sedes orgánicamente distintas, pues ello implica que existe una mayor garantía orgánica para los procesos iniciados en el tribunal7, al punto de considerar que “la asignación normativa de un juez de mayor jerarquía se entiende como una garantía procesal adicional”; y (ii) el tribunal es, en la estructura de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, “ordinariamente, un organismo de cierre en diversos negocios”, lo cual, además de legítimo, está dentro del amplio margen de configuración del legislador en esta materia8.
4.4. Además de las antedichas diferencias, que serían suficientes para concluir que la norma demandada no vulnera el derecho a la igualdad, el concepto advierte que ésta tiene una finalidad razonable, que se aprecia en el juicio de ponderación de conveniencia hecho por el legislador, entre la necesidad de establecer el recurso de apelación contra “decisiones interlocutorias de relevancia intermedia” y la demora en el trámite de los recursos de apelación en un tribunal de cierre. Agrega que este tipo de ponderación, que ya había sido hecha por el legislador al limitar el recurso de apelación de sentencias ejecutivas de mínima cuantía, fue considerado conforme a la Constitución en la Sentencia C-103 de 2005.
4.5. Así, pues, el fin perseguido por la norma demandada es constitucionalmente admisible; el medio es adecuado y, en razón de lo dicho sobre la garantía orgánica, no es constitucionalmente gravoso; y la relación entre medio y fin resulta razonable y proporcional. En este contexto, argumenta que “si es posible restringir la apelación en las sentencias, más aún lo es que se haga esta restricción en las decisiones interlocutorias de naturaleza intermedia”9.
II. FUNDAMENTOS.
1. Competencia.
Este tribunal es competente para pronunciarse sobre la constitucionalidad de las expresiones demandadas del artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, conforme a lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución Política.
2. Cuestión previa: la aptitud sustancial de la demanda.
2.1. Dado que dos intervinientes10 consideran que la demanda no tiene aptitud sustancial, porque el concepto de la violación no satisface los mínimos argumentativos exigibles, corresponde empezar por el estudio de esta cuestión.
2.2. El primer reparo que se hace a la demanda es el de que señala como vulnerados los artículos 29 y 229 de la Constitución, pero sobre el particular no desarrolla ninguna argumentación. Esta circunstancia cierta fue considerada de manera explícita al momento de decidir sobre la admisión de la demanda en Auto del 6 de noviembre de 2014, en el cual se precisó que la demanda sólo plantea un cargo de inconstitucionalidad, fundado en la violación de los artículos 2 y 13 de la Constitución Política. Este cargo fue el único admitido por la referida providencia. Por lo tanto, no corresponde ahora ocuparse de estudiar un cargo que no fue admitido, ni mucho menos inhibirse respecto de él.
2.3. Respecto del cargo admitido se hace dos reparos. Según el primero la demanda carece de especificidad, pues no muestra en qué sentido la diferencia de trato es injustificada. Según el segundo, el planteamiento del cargo respecto del artículo 2 de la Constitución carece de suficiencia.
2.3.1. En cuanto a lo primero hay que destacar que la norma demandada sí prevé una diferencia de trato, a partir de quien sea la autoridad judicial que dicte el auto, al regular el recurso de apelación; sobre esta base, la demanda plantea que la circunstancia de que el auto sea proferido por un juez o por un magistrado no justifica la antedicha diferencia de trato, pues de ella no se sigue diferencia alguna en el objeto, sentido o valor de la providencia, ya que en todo caso decide sobre la misma materia y lo hace en primera instancia. Por lo tanto, el cargo sí muestra de qué manera la norma demandada vulneraría el artículo 13 de la Constitución, al prever un trato diferente a dos situaciones equiparables que, al menos prima facie, carecería de justificación.

2.3.2. En cuanto a lo segundo, es cierto que la demanda se centra en la diferencia de trato, que se califica de injustificada, y, por lo tanto, es evidente que se funda en la vulneración del artículo 13 de la Constitución. No obstante, de esta circunstancia no se sigue que la argumentación respecto de la violación del artículo 2 de la Constitución, que existe, sea insuficiente, pues de la diferencia de trato en comento puede seguirse el incumplimiento del fin esencial del Estado de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, ya que las garantías judiciales de algunas personas, a las que no se les permite apelar providencias que a otras sí, podrían ser desconocidas por la norma demandada.

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