Sentencia c-156/16



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Sentencia C-156/16

Referencia: expediente D-10950


Actores: Camila Betancourt Villegas, Luisa Fernanda López Mejía, Nubia José López Zawada, Juan José Moreno Villegas, Valentina Restrepo García y Santiago Sánchez Quiceno.
Acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 242 (parcial) de la Ley 906 de 2004 ‘por la cual se expide el Código de Procedimiento Penal’.

Magistrada Ponente:

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA

Bogotá, D.C., seis (6) de abril de dos mil dieciséis (2016)


La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y de los trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA



I. ANTECEDENTES
1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 40-6, 241-4 y 242-1 de la Constitución, los ciudadanos Camila Betancourt Villegas, Luisa Fernanda López Mejía, Nubia José López Zawada. Juan José Moreno Villegas, Valentina Restrepo García y Santiago Sánchez Quiceno demandaron el artículo 242 (parcial) de la Ley 906 de 2004 por la cual se expide el Código de Procedimiento Penal. En su concepto, esta norma vulnera el Preámbulo y los artículos 1, 2, 5, 15, 28, 29, 250 y 93 de la Carta Política, en concordancia con los artículos 8 y 11 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Mediante auto del 4 de septiembre de 2015, la Corte Constitucional admitió la demanda y ordenó comunicar la iniciación del proceso al Presidente del Congreso de la República, al Ministerio de Justicia y del Derecho, al Instituto Colombiano de Derecho Procesal –ICDP-, al Centro de Estudios Tributarios de Antioquia –CETA-, a las Facultades de Derecho de las Universidades EAFIT, Externado de Colombia, Javeriana, de Medellín, Nacional, Libre, al Instituto en Derecho Penal y Ciencias Criminalísticas de la Universidad Sergio Arboleda, y a la Defensoría del Pueblo. Por último, se ordenó correr traslado al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto sobre el asunto, y fijar en lista el proceso para efectos de las intervenciones ciudadanas (CP art 242 nums 1 y 2).
2. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Sala Plena de la Corte Constitucional procede a decidir la demanda de la referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe y resalta en negrilla la norma acusada, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 45.658 del 1º de septiembre de 2004:
LEY 906 DE 2004

(agosto 31)

Por la cual se expide el Código de Procedimiento Penal.
Artículo 242. Actuación de agentes encubiertos. Cuando el fiscal tuviere motivos razonablemente fundados, de acuerdo con los medios cognoscitivos previstos en este código, para inferir que el indiciado o el imputado en la investigación que se adelanta, continúa desarrollando una actividad criminal, previa autorización del Director Nacional o Seccional de Fiscalías, podrá ordenar la utilización de agentes encubiertos, siempre que resulte indispensable para el éxito de las tareas investigativas. En desarrollo de esta facultad especial podrá disponerse que uno o varios funcionarios de la policía judicial o, incluso particulares, puedan actuar en esta condición y realizar actos extrapenales con trascendencia jurídica. En consecuencia, dichos agentes estarán facultados para intervenir en el tráfico comercial, asumir obligaciones, ingresar y participar en reuniones en el lugar de trabajo o domicilio del indiciado o imputado y, si fuere necesario, adelantar transacciones con él. Igualmente, si el agente encubierto encuentra que en los lugares donde ha actuado existe información útil para los fines de la investigación, lo hará saber al fiscal para que este disponga el desarrollo de una operación especial, por parte de la policía judicial, con miras a que se recoja la información y los elementos materiales probatorios y evidencia física hallados.
Así mismo, podrá disponerse que actúe como agente encubierto el particular que, sin modificar su identidad, sea de la confianza del indiciado o imputado o la adquiera para los efectos de la búsqueda y obtención de información relevante y de elementos materiales probatorios y evidencia física.

Durante la realización de los procedimientos encubiertos podrán utilizarse los medios técnicos de ayuda previstos en el artículo 239.


En cumplimiento de lo dispuesto en este artículo, se deberá adelantar la revisión de legalidad formal y material del procedimiento ante el juez de control de garantías dentro de las treinta y seis (36) horas siguientes a la terminación de la operación encubierta, para lo cual se aplicarán, en lo que sea pertinente, las reglas previstas para los registros y allanamientos.
En todo caso, el uso de agentes encubiertos no podrá extenderse por un período superior a un (1) año, prorrogable por un (1) año más mediante debida justificación. Si vencido el plazo señalado no se hubiere obtenido ningún resultado, esta se cancelará, sin perjuicio de la realización del control de legalidad correspondiente”.
III. LA DEMANDA
3. Los ciudadanos Camila Betancourt Villegas, Luisa Fernanda López Mejía, Nubia José López Zawada. Juan José Moreno Villegas, Valentina Restrepo García y Santiago Sánchez Quiceno demandaron el artículo 242 (parcial) de la Ley 906 de 2004 por la cual se expide el Código de Procedimiento Penal. En su concepto, esta norma vulnera el Preámbulo y los artículos 1, 2, 5, 15, 28, 29, 250 y 93 de la Carta Política, en concordancia con los artículos 8 y 11 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH). Las acusaciones, y sus fundamentos, se sintetizan a continuación:
3.1. La acción pública sostiene que el artículo 242 (parcial) del Código de Procedimiento Penal prevé un control judicial solo posterior para las operaciones encubiertas. No obstante, las actuaciones que en virtud de la ley están facultados para adelantar los agentes encubiertos comprenden, por ejemplo, las de ingresar y participar en reuniones en el lugar de trabajo o domicilio del indiciado o imputado, por lo cual comprometen diversos derechos fundamentales, como son, en su concepto, la intimidad, la inviolabilidad familiar y la del domicilio, y con estos la dignidad humana y el debido proceso. Desde su punto de vista, “el hecho de invadir su esfera más personal [la del individuo] implica que el agente encubierto conozca detalles íntimos que no solo están relacionados con su actuar delictivo sino con la vida cotidiana del mismo, en la cual está[n] incluidas sus relaciones interpersonales con amigos, familia y sus prácticas más comunes”. Por tanto, a su juicio la disposición cuestionada autoriza una interferencia severa en los derechos fundamentales, y esto amerita que haya un control judicial oportuno sobre las medidas.
3.2. De acuerdo con los accionantes, la Constitución exige una intervención judicial previa a las actuaciones del agente encubierto, lo cual no está previsto actualmente en la ley. Por una parte, señalan que el artículo 250 numeral 2 de la Constitución menciona los casos en los cuales la Fiscalía puede intervenir en derechos fundamentales sin autorización judicial previa, y que entre esas hipótesis no se encuentra la actuación de agentes encubiertos. Más aún, manifiestan que las de ingresar y participar en reuniones en el lugar de trabajo o domicilio del indiciado o imputado no pueden considerarse acciones de registros, allanamientos, incautación o interceptación de comunicaciones, puesto que “tienen lugar sobre ámbitos del derecho a la intimidad relacionados con la persona en sí misma del indiciado o imputado o con su entidad propia”. En cambio, los artículos 15, 28 y 250 de la Constitución, que invocan como vulnerados, en concordancia con los demás principios constitucionales referidos, prevén reservas judiciales para los actos de investigación que comprometan el respeto de los derechos fundamentales, y en acatamiento de las cuales las autoridades deben contar con autorización previa de juez competente para interferir en las comunicaciones, el domicilio y la familia de las personas. Por lo mismo, los ciudadanos accionantes le solicitan a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad condicionada del segmento normativo acusado, “en el entendido que debe haber control judicial previo”.
IV. intervenciones1
Ministerio de Justicia y del Derecho
4. El Ministerio de Justicia y del Derecho le pide a la Corte inhibirse o, en subsidio, declarar exequible la disposición. En su criterio, la demanda se basa en argumentos genéricos “en los que se dan como infringidas varias normas constitucionales, pero sin demostrar su presunto desconocimiento”. La acción pública a su juicio no es clara pues no tiene un hilo conductor de la argumentación; no es específica, toda vez que los accionantes “se limitan a divagar” sobre los principios que invocan; y no es tampoco suficiente, por cuanto no despierta una duda sobre la constitucionalidad de las disposiciones acusadas. Por tanto, considera que la demanda no es apta para provocar una decisión de fondo. No obstante, si llega a haberla, sostiene el Ministerio, la norma cuestionada debe declararse ajustada a la Constitución, por diversas razones. Primero, los agentes encubiertos solo operan para la infiltración de organizaciones criminales (CPP art 241). Segundo, la regulación interna de esta técnica de investigación responde a un compromiso internacional contraído por Colombia al ratificar la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional (art 20-1). Tercero, entre las competencias que puede ejercer la Fiscalía General de la Nación, según el artículo 250 numeral 9 de la Constitución, están “las demás funciones que establezca la ley”, y esta es una de ellas, que además armoniza con la misión investigativa de la Fiscalía. Cuarto, prevé un control judicial posterior, con lo cual se busca garantizar la eficacia de la actuación del agente, la cual debe presumirse de buena fe que se ajustará al orden legal.
Ministerio de Defensa Nacional
5. El Ministerio de Defensa Nacional le solicita esta Corporación inhibirse de emitir un fallo de fondo o, en su defecto, declarar exequible la norma censurada. La demanda no es apta, a su juicio, por cuanto para sustentar su pretensión presenta razones “extensas e indefinidas, además que generan confusión e imprecisión”, pues refiere principios constitucionales pero sin “precisar con exactitud cuáles interpretaciones del artículo 242 son violatorias de la Constitución”, y sin coherencia argumentativa ni claridad. Ahora bien, si la Corte resuelve juzgar el fondo del asunto, en su criterio debe declarar constitucional la disposición acusada. Señala que según la norma, la actuación de los agentes encubiertos solo procede cuando hay motivos razonablemente fundados de que el indiciado o imputado continúa desarrollando una actuación criminal. No es esta entonces una facultad de la Fiscalía para obrar “de manera caprichosa”. En caso de que no se cumpla con lo dispuesto en la Ley, habrá un control judicial posterior, que además es útil para proteger derechos fundamentales. En este escenario, además, “resultaría irrelevante un control previo”, toda vez que antes de la actuación del agente encubierto no hay convencimiento de las operaciones que debe llevar a cabo. Por ende, en su concepto, el control judicial debe ser posterior, precisamente como una medida para garantizar la legalidad de las actuaciones efectivamente realizadas.
Fiscalía General de la Nación
6. La Fiscalía General de la Nación interviene para pedirle a la Corte que declare exequible, sin condicionamiento alguno, el precepto cuestionado. Considera que como órgano de persecución penal, debe poder contar con instrumentos que le permitan anticiparse a las acciones de la delincuencia para impedir sus resultados, y que el de usar agentes encubiertos busca precisamente ese objetivo. Además, en vista de que los fenómenos criminales pueden cambiar con el tiempo, el legislador debe contar con un margen amplio de configuración, en el cual esté facultado para adecuar las técnicas de investigación a las transformaciones reales. El hecho de que se autorice a la Fiscalía para interferir en ciertos ámbitos protegidos no implica, desde su perspectiva, que se le esté concediendo una licencia para vulnerar derechos fundamentales. La facultad que se les reconoce a los agentes encubiertos de, por ejemplo, ingresar al domicilio del indiciado o imputado, presupone que los derechos a la intimidad y a la inviolabilidad familiar y domiciliaria no son absolutos y que, en aras de asegurar una persecución penal efectiva, pueden ser interferidos razonablemente, lo cual ha sido admitido por la jurisprudencia constitucional.2 Para que esto se garantice, en la norma acusada se prevé que las operaciones de los agentes encubiertos tienen límites temporales, deben ser razonables, solo pueden practicarse previa autorización del Director Nacional o Seccional de Fiscalías, y sujetarse a control judicial posterior. La previsión de un control judicial posterior a las operaciones responde además a la necesidad de preservar la confidencialidad necesaria sobre el agente y sus actos, para garantizar sus derechos y el éxito de la estrategia de investigación.
Universidad Nacional de Colombia. Facultad de Derecho
7. La Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Colombia considera que la Corte debe emitir un pronunciamiento inhibitorio o, en su defecto, una exequibilidad condicionada. En primer lugar, afirma que “en la demanda se perciben saltos argumentativos”, toda vez que se pasa de señalar que hay una vulneración del derecho a la intimidad, a sostener que se violan también la paz, la igualdad, la presunción de inocencia, entre otros principios, sin exponer razones que lo sustenten. En segundo lugar, a su juicio la acción pública carece de certeza, por cuanto cuestiona posibles desafueros en la práctica de las actuaciones de los agentes encubiertos sin orden judicial, y no los efectos que se infieren objetivamente de la norma. En tercer lugar, sostiene que los argumentos de la demanda no son específicos, pues están integrados por alusiones vagas a las funciones del juez, a las características del sistema acusatorio, a los Estados totalitarios, sin precisar por qué puntualmente la norma vulnera la Constitución. En cuarto lugar, los cuestionamientos no fueron pertinentes, pues para que haya una acusación de inconstitucionalidad no basta con citar normas constitucionales, acompañadas de argumentos vagos e indeterminados. Finalmente, la intervención manifiesta que en la acción no hay razones suficientes que despierte una sospecha de inconstitucionalidad. Por lo cual, la Corte en su criterio debe inhibirse. No obstante, si no lo hace, debe condicionar la exequibilidad de la norma a que se obtenga autorización judicial previa, pues los actos de los agentes encubiertos que interfieren en la vida privada de las personas no están entre las hipótesis de control judicial posterior, prevista en el artículo 250 numeral 2 Superior, pues no consisten en el allanamiento, registro, incautación de objetos e interceptación de comunicaciones, y la regla general en materia de restricción de derechos fundamentales en la persecución penal debe ser la reserva judicial.
Universidad Externado de Colombia. Facultad de Derecho
8. La Facultad de Derecho de la Universidad Externado de Colombia estima que la Corte debe inhibirse de expedir un fallo de fondo. La intervención hace un análisis de cada una de las acusaciones y, en síntesis, desde su perspectiva, la exposición de los argumentos no es clara, específica ni suficiente. Dice que en los acápites de la demanda destinados a presentar el concepto de la violación, los accionantes no demuestran “cómo ocurre esa violación”, y en muchos casos solo invocan la norma superior que consideran desconocida, tal como ocurre respecto de la vulneración de los artículos 2 y 5 de la Carta. Por otra parte, cuando los accionantes presentan argumentos de inconstitucionalidad, estos son poco específicos, como en los segmentos en que sostienen que se violaron los artículos 1, 15 y 28 de la Constitución. En esos capítulos, la demanda se limita a sostener que por la intervención que suponen en esferas de privacidad del individuo, las actuaciones de los agentes encubiertos tienen que sujetarse a control previo, pero sin mostrar por qué el control judicial posterior, de legalidad formal y material, es insuficiente para proteger las garantías constitucionales. En general, además, esta intervención considera que los actores parecen contradecirse, pues le dan gran importancia al respeto de la intimidad, y afirman entonces que esta no puede transgredirse, pero luego revisan su posición para sostener que sí puede haber interferencias estatales en la intimidad, previa orden de juez competente.
Instituto Colombiano de Derecho Procesal
9. En concepto del Instituto Colombiano de Derecho Procesal la norma acusada es exequible. Advierte que el artículo 242 del Código de Procedimiento Penal, del cual forma parte la disposición demandada, se integra en la regulación entre las actuaciones que no requieren autorización judicial previa para su realización, junto con los registros, allanamientos, retención de correspondencia, interceptación de comunicaciones, entre otras. Las actuaciones de los agentes encubiertos solo pueden practicarse cuando existan motivos razonablemente fundados para inferir que el indiciado o imputado continúa desarrollando una actividad criminal, y previa autorización del Director Nacional o Seccional de Fiscalías. En la Ley, los actos de los agentes encubiertos se sujetan a control judicial posterior a la terminación de la operación encubierta. El hecho de que en el artículo 242 del Código esté previsto que al control judicial posterior se aplican, en lo pertinente, las reglas sobre allanamientos y registros, quiere decir que no se requiere autorización judicial previa para las actuaciones de los agentes encubiertos. Esto además se ve ratificado por el artículo 250 numeral 2 de la Constitución, el cual faculta a la Fiscalía para celebrar esta clase de actuaciones con control judicial posterior.
Intervención ciudadana
10. El ciudadano Eudoro Echeverri Quintana interviene para coadyuvar la demanda, y pedirle a la Corte que declare inconstitucional la disposición, pues en su sentir es “evidentemente inconstitucional”. De hecho, señala que la figura misma de los agentes encubiertos es inadmisible en un Estado Social y Democrático de Derecho, y que lo es más aún si su práctica solo tiene un control judicial posterior, cuando ya “[e]l daño se cristalizó [y] nada hay que hacer”, distinto a una “vacua declaración supuestamente de repudio a lo irreversible”.

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