Sentencia c-1056/12



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6. El contenido del Acto Legislativo 1 de 2011 y las normas constitucionales relevantes para el test de sustitución
En este apartado, para resolver sobre los cargos de inconstitucionalidad planteados en las demandas contenidas en los expedientes D-9131 y D-9136, se examinará el contenido de la norma acusada y su eventual impacto sobre los principios y valores constitucionales, a partir de lo cual se llevará a cabo el ya referido test de sustitución.
Como se recordará, el artículo 1° del Acto Legislativo 1 de 2011, que en este caso ha sido demandando, adiciona un nuevo texto al parágrafo del artículo 183 de la Constitución Política, precisando que éste será en lo sucesivo el inciso 1° de ese parágrafo. Ese nuevo precepto establece que “La causal 1 en lo referido al régimen de conflicto de intereses no tendrá aplicación cuando los Congresistas participen en el debate y votación de proyectos de actos legislativos.”, y tanto como el primigenio texto de ese parágrafo tiene por efecto imponer una restricción o excepción sobre la forma como debe aplicarse el mandato contenido en el enunciado principal de esta norma constitucional, sobre la pérdida de investidura de los congresistas.
El nuevo texto se refiere específicamente al numeral o causal 1°, conforme a la cual esta grave sanción política se aplicará en los casos de “violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, o del régimen de conflictos de interés”. Así las cosas, de la apreciación conjunta de la regla existente desde la expedición de la Constitución de 1991 y la excepción ahora establecida, resulta que en adelante no habrá lugar a la sanción de la pérdida de investidura por la violación al régimen de conflicto de intereses para los congresistas (incursos en esa situación) que, pese a esa circunstancia, participen en el debate y votación de proyectos de actos legislativos.
Para valorar el efecto e impacto de este cambio normativo frente a la identidad de la Constitución de 1991, y en desarrollo de la ya mencionada metodología contenida en el llamado test de sustitución, este tribunal explorará de manera detallada aquellos aspectos del texto superior original que habrían sido afectados por este cambio constitucional (premisa mayor), para después analizar las consecuencias que frente a cada uno de ellos tendría la modificación introducida por la norma acusada (premisa menor).
Una vez desarrollados estos dos supuestos, esta Corte pasará a formular la premisa de síntesis a partir de las principales observaciones y hallazgos de cada una de ellas, y con base en ello, podrá entonces decidir sobre la presente acción de inconstitucionalidad.
6.1. Premisa mayor: Elementos relevantes del texto constitucional de 1991
Según lo ha explicado la jurisprudencia respecto de la metodología que debe aplicarse para llevar a cabo el llamado test de sustitución, la verificación sobre el cumplimiento de la premisa mayor se realiza mediante una lectura exhaustiva y transversal de la Constitución y de sus contenidos esenciales y definitorios, tal como aparecían configurados antes de los cambios introducidos por el acto legislativo cuya exequibilidad se cuestiona, de tal manera que pueda apreciarse la trascendencia e importancia de los aspectos que, presuntamente, habrían sido sustituidos.
Así las cosas, a efectos de delinear el contenido de esa premisa mayor, a continuación procede la Corte a examinar el alcance e implicaciones de aquellos aspectos de la Constitución de 1991 que al decir de los demandantes habrían sido afectados por la reforma contenida en el Acto Legislativo 01 de 2011.
En primer lugar, como bien lo atestiguan su preámbulo y las normas de su Título I sobre Principios Fundamentales, la carta de 1991 contiene o representa la superación de un viejo dilema que hasta hace poco tiempo animaba todavía las principales discusiones constitucionales, el de si el Estado es para el individuo, o si por el contrario, el individuo es para el Estado. La nueva Constitución, bajo el modelo del Estado social de derecho, abraza resueltamente la primera de estas opciones. A partir de ello es claro que la parte orgánica del texto constitucional39 se justifica únicamente en razón a la necesidad de materializar la plena vivencia del contenido de su parte dogmática40, por lo que incluso es frecuente que las normas de aquélla contengan referencias y alusiones a los objetivos y a los principios plasmados en ésta.
En esa perspectiva, pueden inicialmente considerarse relevantes para el caso tres elementos característicos del texto superior de 1991, íntimamente relacionados entre sí: el primero de ellos es el principio democrático, contenido de manera concordante en el preámbulo y en el artículo 1° del texto superior, conforme al cual las decisiones públicas deben ser adoptadas según lo que convenga o interese al pueblo, que conforme al artículo 3° ibídem, es el titular de la soberanía y el origen del poder público; el segundo, la prevalencia del interés general, mencionado por el artículo 1° como uno de los elementos fundantes del Estado, y la justicia y el bien común, que conforme al artículo 133 deben motivar las actuaciones de las corporaciones públicas, parámetros que en tal medida condicionan la totalidad de la actuación, tanto de los servidores públicos como de los particulares; y por último, el principio de separación de poderes, enunciado por el artículo 113 y desarrollado en forma detallada especialmente por las disposiciones contenidas en los Títulos V a VIII de la misma obra, principio que según su nombre lo indica, y en directa concordancia con el anterior, busca evitar la concentración del poder y de las decisiones públicas en unos mismos sujetos, así como garantizar el mutuo control entre los servidores públicos, con el ánimo de promover, potenciar y llevar a su plenitud los valores democráticos.
La importancia sin igual de estos tres elementos dentro de nuestro modelo constitucional en ningún caso podría resultar exagerada, como tampoco la íntima conexión existente entre ellos, tal como lo demuestran los amplios desarrollos que al respecto ha vertido la jurisprudencia de esta corporación.
Así por ejemplo, en lo concerniente al principio democrático, según lo ha reconocido este tribunal, debe tenerse en cuenta, que su presencia influye prácticamente todos los ámbitos de la vida en sociedad, mucho más allá de los aspectos políticos y de representación popular, pues llega también hasta aquellos espacios que podrían catalogarse como privados. En este sentido la Corte ha señalado que este principio tiene un carácter universal y expansivo41, siendo esta consideración una de las razones por las cuales, de tiempo atrás, ha sido reconocido como eje fundamental y elemento esencial de la carta de 1991, al igual que ha ocurrido con la separación de poderes42.
De igual manera, la prevalencia del interés general es un criterio determinante de las decisiones públicas, pues es justamente la razón que explica por qué todas ellas han de ser adoptadas según el querer del mayor número de personas partícipes, en desarrollo del principio democrático. La superlativa importancia de este principio en todos los escenarios de la vida nacional queda demostrada al observar que, más allá de lo previsto en el artículo 1° superior, pero en clara reiteración de ese mandato, un buen número de otros preceptos constitucionales aluden a él (o a conceptos análogos o cercanos tales como bien común, utilidad pública o interés nacional), como referente y razón de ser de varias de las más importantes decisiones colectivas. Entre tales normas pueden mencionarse el artículo 58 sobre la posibilidad de expropiación como excepción al derecho a la propiedad privada, el artículo 81 respecto de la entrada o salida de material genético del territorio nacional o su utilización, el 118 sobre la misión del Ministerio Público frente a la ciudadanía, el 333 acerca de los objetivos de la intervención del Estado en la economía, o el 372 sobre la actuación de los miembros de la Junta Directiva del Banco de la República.
Con todo, al acotar el contenido de este principio la Corte ha precisado que aquel no implica el ciego predominio de los intereses o voluntades mayoritarias sobre cualquier otra consideración, pues sin duda podría haber excepciones en las que se justifique un resultado diferente, por ejemplo cuando se busca hacer efectivos el principio de pluralismo (también previsto en el artículo 1° superior) o el de la diversidad étnica y cultural (artículo 7° ibíd.), o en ciertas situaciones para garantizar la vigencia de los derechos fundamentales, que no en todos los casos deben ceder de manera automática ante el solo interés de las mayorías. Empero, podría concluirse que esas no serían en realidad excepciones, sino más bien consideraciones adicionales, que en tal medida no impiden ratificar la regla general, según la cual el interés común deberá primar, especialmente en lo que tiene que ver con la actuación de los servidores públicos.

Por su parte, la importancia del principio de separación de poderes deriva del hecho de que él representa la principal garantía de que el poder público, al ser fraccionado en varios titulares de comparable importancia, no derivará en tiranía contra los ciudadanos en cuyo beneficio se ha instituido. Se trata de un concepto que ha estado presente y ha sido relevante a través de la historia de las ideas políticas desde la época de los antiguos griegos, y que en tiempos de la Revolución Francesa fue magnificado al afirmar en el artículo XVI de la Declaración de los Derechos del Hombre y el Ciudadano que “Una sociedad en la que la garantía de los derechos no está asegurada, ni la separación de poderes definida, no tiene Constitución.” Más adelante, y especialmente por influencia de la experiencia de la Constitución de los Estados Unidos, este principio se ve fortalecido por la idea de un sistema de pesos y contrapesos, conforme al cual, no basta que existan varios titulares del poder público claramente diferenciados, sino que es necesario además que ellos se controlen mutuamente mediante la existencia de poderes y facultades a partir de los cuales pueda prevenirse el desbordamiento de sus respectivas funciones.


Dentro del anterior contexto es significativo el papel que la Constitución vigente asignó al Congreso de la República, único órgano que conforma la Rama Legislativa, dada nuestra condición de Estado unitario, y que por lo tanto está llamado a tener papel protagónico en la práctica del ya referido principio de separación de poderes. De otra parte, tal como ocurre en la gran mayoría de los sistemas constitucionales contemporáneos, en razón a su origen por elección directa, así como a la diversidad política, regional, etárea y de todo otro orden que es inherente a sus integrantes, el Congreso Nacional es el máximo órgano de representación popular (aunque no el único), a partir lo cual le han sido atribuidas las funciones de mayor trascendencia política y social dentro de la organización del Estado, como son la de hacer las leyes, ejercer control político sobre el Gobierno y la administración y reformar la Constitución43, así como las de ejercer determinadas funciones judiciales y electorales44.
Al mismo tiempo, en directa proporción a la trascendencia de sus funciones, el Congreso tiene también importantes deberes y responsabilidades. El primero de ellos estaría contenido en el artículo 133 de la Constitución Política, que postula que “Los miembros de cuerpos colegiados de elección directa representan al pueblo, y deberán actuar consultando la justicia y el bien común”45. En directa relación con este criterio aparece también el ya comentado principio sobre prevalencia del interés general, previsto en el artículo 1° de la carta, como uno de los principios fundantes del Estado colombiano, a partir de lo cual debe ciertamente entenderse que el mandato consignado en el artículo 133 es de carácter total, permanente e ineludible.
De otra parte, pero en la misma línea, la carta política previó también, especialmente en el Capítulo VI de su Título VI, otras reglas relativas a los congresistas en su dimensión individual, particularmente las concernientes a sus inhabilidades e incompatibilidades, a partir de las cuales se determina quiénes no podrán ejercer este encargo, las prohibiciones y deberes especiales a que se encuentran sujetos, entre ellas la obligación de declarar las situaciones que pudieran inhibirles de la posibilidad de participar en ciertas decisiones, las que el propio texto constitucional denominó conflictos de interés46, así como las consecuencias que se derivarían de la infracción a estas disposiciones, la principal de las cuales es la sanción de la pérdida de investidura, que corresponde decretar al Consejo de Estado. Este conjunto de disposiciones complementan y son congruentes con el mandato de velar por el interés general y de buscar la justicia y el bien común, y han sido entendidas como una elocuente expresión de un nuevo sistema político, que atribuye gran importancia a la responsabilidad que los elegidos tienen frente a sus electores en razón a la fidelidad que deben al mandato por ellos conferido, y que busca brindar a estos últimos, herramientas adecuadas para hacer efectiva esa grave responsabilidad.
Dentro de este contexto la institución de los conflictos de interés47 reviste particular importancia, en cuanto instrumento que busca preservar, entre otros criterios, la moralidad como principio rector de las actuaciones públicas, evitando que los móviles personales y/o particulares de los miembros del Congreso lesionen o desvirtúen el mandato democrático y popular del que ellos han sido investidos, puesto que la legitimidad de ese encargo depende de que aquél se ejerza como un acto de representación del interés general y el bien común, en beneficio de los electores. Contrario sensu, cualquier actuación de los congresistas que marche en contravía de estos principios implicaría la deslegitimación de ese mandato, en desmedro del principio democrático.
Como bien lo resaltaron dentro de este proceso tanto los actores como varios de los intervinientes, el llamado Estatuto del Congresista finalmente contenido en esas normas fue una de las principales preocupaciones de los integrantes de la Asamblea Constituyente de 1991, pues el rechazo ciudadano a los frecuentes actos de corrupción, y en general al comportamiento de muchos de los legisladores de entonces, fueron algunos de los más importantes factores que en su momento dieron lugar a ese proceso constituyente. A este respecto debe recordarse también que, salvo por el contenido de los artículos 110 a 112 (de la norma derogada en 1991) que ya para la época se consideraba insuficiente, la carta política entonces vigente no contenía salvaguardas comparables a las que vienen de explicarse, para prevenir y sancionar esos hechos, ya que, por ejemplo, no existía la posibilidad de que se decretara la pérdida de investidura de los congresistas, y el juzgamiento penal de aquellos que hubieren cometido delito dependía, salvo en extremas situaciones de flagrancia, del levantamiento de su inmunidad parlamentaria por decisión de la Cámara a la que perteneciera.
De manera particular, la sanción de la pérdida de investidura, de la cual trata el artículo 183, ahora modificado por la norma que en este caso ha sido acusada, una de cuyas causas puede ser la violación al régimen de conflicto de intereses de los congresistas, ha sido considerada elemento emblemático y sustancial de la Constitución de 1991, por cuanto más allá de la vigencia de los deberes y prohibiciones antes comentados, la existencia de una posible consecuencia tan drástica como esta para quienes desconozcan esos mandatos, cumple una importante misión disuasiva que se estima determinante para el efectivo cumplimiento de aquellos, y en esa medida, su trascendencia real excede ampliamente de este solo precepto. Por ello, no obstante su particularidad, la vigencia efectiva de este mecanismo, entendida como expresión del principio democrático y de la separación de poderes a los que antes se hizo referencia, ha de considerarse un eje definitorio de la identidad de la actual carta política.
En tercer lugar, es necesario examinar las reglas contenidas en los artículos 374 a 379 de la actual carta política, que regulan los distintos procesos a partir de los cuales ella podrá ser reformada, ya que como es sabido, la norma acusada tiene directa incidencia sobre uno de esos procesos, concretamente el trámite y aprobación de actos legislativos por parte del Congreso. En relación con este aspecto debe repararse en que, cualquiera que sea el sentido específico de las reglas que con este propósito hubiere establecido el autor de la Constitución original, ellas conforman una parte esencial de esa carta política, en cuanto tales reglas determinan la forma a través de la cual podrán ser modificados todos los demás contenidos del texto fundamental.
Para analizar este aspecto deben tenerse en cuenta algunos de los elementos propios y característicos de las constituciones contemporáneas, según lo explicado en el punto anterior. Así por ejemplo, además de su carácter escrito, los textos constitucionales se distinguen por la supremacía que de ellos se predica respecto de las demás normas, así como por su durabilidad o pretensión de estabilidad, al menos relativa, a través del tiempo. Estos dos aspectos se encuentran íntimamente ligados entre sí, pues en efecto, si se procura la prevalencia de unos determinados criterios fundamentales, es porque aquellos se consideran valiosos e incluso esenciales para la comunidad que se rige por ellos. Pero si la permanencia o no de esas reglas fuera algo casual o intrascendente, de modo que ellas cambiaran continuamente a través del tiempo, la lucha por su prevalencia sobre las demás normas carecería de sentido.
Ahora bien, se habla de estabilidad relativa, pues desde un punto de vista puramente fáctico, la posibilidad de cambio está siempre latente. Conscientes de esta eventualidad, los mismos autores de los textos constitucionales suelen prever mecanismos de carácter ordinario a través de los cuales deberán realizarse tales cambios, los cuales suelen requerir la realización de diligencias y formalidades comparativamente más exigentes que las aplicables para la reforma de las leyes. Sin embargo, como es evidente, siempre podrán existir circunstancias en las que el cambio constitucional tenga lugar en forma abrupta, por fuera de los cauces que habían sido previstos, situaciones que como quedó dicho, podrían significar la destrucción o supresión de la Constitución.
La doctrina del derecho constitucional comparado ha discutido activamente en décadas recientes sobre las particularidades propias de las reglas aplicables a la reforma o el cambio constitucional, así como sobre la posibilidad de que tales reglas sean alteradas, mediante los trámites previstos en ellas mismas, como ha ocurrido en el presente caso.
En relación con el tema es especialmente conocido el ensayo del gran filósofo danés Alf Ross “Sobre la autorreferencia y un difícil problema de derecho constitucional”48, en el que se plantea la dificultad que existe para aceptar que estas reglas pueden ser alteradas por el mismo órgano que debe observarlas y siguiendo el procedimiento de reforma que ellas mismas prescriben, pues además de esas circunstancias, y al contrario de lo que ocurre con cualquier otra modificación, en este caso la reforma misma causa la desaparición de las normas que serían el fundamento jurídico de los nuevos preceptos superiores.
Este problema, tratado en épocas más recientes por el profesor español Pedro de Vega49, ha llevado incluso a considerar que las reglas sobre la reforma constitucional no son susceptibles de cambio o reconsideración por los métodos propios de la reforma, pues como consecuencia de esas contradicciones y de la posibilidad de alterar por esta vía y de manera sustancial todo el texto superior, sería materia reservada al constituyente primario.
De la aplicación al caso colombiano de las anteriores reflexiones, sin duda pertinentes, resultaría como principal conclusión que las reglas de la reforma, si bien en principio abiertas a su reformulación (tanto como todas las demás normas que integran el texto superior), conformarían uno de aquellos elementos propios y esenciales de la identidad constitucional, que en tal medida no podrían ser libremente alteradas por el poder constituyente secundario, en nuestro caso el Congreso de la República, órgano que conforme a la tesis acogida por la Corte en recientes pronunciamientos, carecería de competencia para ello.
Ahora bien, el cambio constitucional que pudiera denominarse ordinario, puede ser mejor entendido y contextualizado a través de una reflexión analógica construida a partir de otros conceptos jurídicos: La Constitución podría entonces ser asumida como un legado testamentario que sus autores dejan para el uso y disfrute de las generaciones presentes y futuras, herencia que como es frecuente, contiene determinadas cargas e instrucciones. Y es que en efecto, al considerar que se trata de algo valioso, el testador o autor de ese legado (que para el caso es el titular del poder constituyente originario) prevé ciertas reglas encaminadas a preservarlo y defenderlo hacia el futuro, las que para el caso incluyen la defensa de su supremacía a través de los mecanismos de control constitucional.
Sin embargo, al ser consciente de que por su misma larga duración, el destinatario (que en este caso es el pueblo, junto con sus representantes) podría querer modificar o adaptar esa herencia para que responda en mejor forma a las necesidades de los nuevos tiempos, el testador busca balancear de manera correcta ese previsible deseo de cambio con la permanencia que resulta deseable en razón al carácter valioso de su legado. Para esto, el autor de la Constitución traza también unas reglas, usualmente de alta exigencia, que permitirán poner a prueba y validar la necesidad y el interés por el cambio propuesto. Así, si éste se juzga más valioso que la continuación del statu quo, y en tal medida existe una real y genuina determinación de llevarlo a cabo, seguramente podrán superarse las difíciles pruebas previstas por el autor, mientras que si ese interés o decisión no es suficientemente fuerte, deberán permanecer los contenidos originales.
De vuelta a los conceptos constitucionales, esa reflexión explica, por ejemplo, que los mecanismos de control sobre las reformas constitucionales, tanto en Colombia como en otros países, excluyan el control material, que resulta imposible de llevar a cabo, y se concentren en cambio en el control sobre el cabal desarrollo de las formalidades requeridas50. Así, dado que el cambio en los contenidos no puede ser objeto de control, la única forma posible de preservar la obra original que se juzga valiosa es entonces la verificación estricta y total sobre el cumplimiento de las formas, que de suyo son difíciles. Del efectivo acatamiento de esas formas depende entonces la posibilidad de alterar el referente de validez de todas las demás normas. En caso contrario, en desarrollo del principio de supremacía constitucional, la reforma debe ser desechada y los contenidos originales sostenidos.
A partir de estas reflexiones se reitera entonces que las reglas sobre el cambio constitucional, cualquiera que sea su contenido, son un aspecto esencial y definitorio de la identidad del texto fundamental, pues a través de su alteración puede eventualmente variarse la totalidad de aquél. La mayor o menor dificultad que suponga el trámite del cambio constitucional, lo que la doctrina usualmente ha denominado el grado de rigidez o flexibilidad de una Constitución51, es una medida de la solidez de todas las demás instituciones superiores en ella contenidas, y en cuanto tal, es un elemento fundamental de aquélla.
Claro lo anterior, debe hacerse referencia al contenido específico que este aspecto esencial tiene en el caso de la Constitución de 1991. Para ello es importante recordar que otro de los hechos históricos que precipitaron el proceso constituyente de ese año fue el relativo al alto grado de rigidez de la Constitución vigente para la época, como resultado del entonces artículo 218 y del artículo 13 del acto plebiscitario de 1957 que remitía a aquél, conforme al cual ese texto superior solo podría ser reformado mediante un acto legislativo aprobado por el Congreso, lo que unido a un alto nivel de exigencia por parte de la Corte Suprema de Justicia en lo atinente al cumplimiento de esos requisitos, causaron el fracaso de varias importantes iniciativas de reforma constitucional, al menos durante las dos décadas inmediatamente anteriores.
Como es sabido, en respuesta a esa necesidad, la Asamblea Constituyente de 1991 previó tres distintos mecanismos de reforma, lo que por sí solo reduce de manera importante el grado de rigidez del texto constitucional, que para entonces era percibido como excesivo e insoportable. Así, según resulta del actual artículo 374 superior, la Constitución puede ser reformada por el Congreso, por una Asamblea Constituyente, o por el pueblo mediante referendo. Conforme al mismo texto constitucional, cada uno de estos mecanismos tiene sus propias reglas y exigencias procedimentales, frente a lo cual se ha señalado que representan un distinto y creciente grado de formalismo, siendo el acto legislativo aprobado por el Congreso el comparativamente menos exigente y el acto de la Asamblea Constituyente el más, como también un distinto grado de participación directa por parte del pueblo, siendo la Asamblea Constituyente el que involucra mayor nivel de participación popular y el acto legislativo el que menos, ya que en realidad no existe participación directa, pues el pueblo obra en todo momento a través de los miembros del Congreso, a partir del carácter de representantes suyos que aquéllos tienen.
Así pues, el hecho mismo de que existan tres distintas opciones de reforma constitucional, junto con el grado de formalismo y participación ciudadana que es inherente a cada una de ellas, conforman un elemento esencial de la Constitución de 1991, en cuanto representan el parámetro de permanencia de sus instituciones y el balance específico entre continuidad y posibilidad de cambio del que ella fue dotada.
Pese a su carácter procedimental, que conforme a la clásica distinción entre aspectos sustanciales y procesales le conferiría una importancia sustancialmente menor, la calidad de elemento esencial que estas reglas resulta evidente e indubitable, en cuanto ellas determinan la solidez o no de los demás elementos que conforman el texto constitucional. La Corte vuelve sobre este aspecto y sus implicaciones en el punto siguiente.
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