Sentencia c-1056/12



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VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL



1. Competencia
Esta corporación es competente para conocer de estas demandas, conforme a lo previsto en el artículo 241 numeral 1° de la Constitución, puesto que el precepto acusado forma parte de un Acto Legislativo, reformatorio del texto superior.
2. Oportunidad
Como es sabido, el numeral 3° del artículo 242 de la Constitución Política establece que las demandas de inconstitucionalidad por vicios de forma caducan en el término de un año contado desde la publicación del respectivo acto. En la medida en que, de conformidad con lo previsto en el numeral 1° del artículo 241 ibídem, las demandas contra actos legislativos solo pueden originarse en vicios de procedimiento en su formación, este requisito es aplicable entonces siempre que se demanda la inexequibilidad de un acto reformatorio de la Constitución.
En el caso de las demandas que ahora se deciden la Corte constata que ese requisito de procedibilidad se cumple sin dificultad, ya que el Acto Legislativo demandado fue publicado el 31 de mayo de 2011, mientras que estas acciones de inconstitucionalidad fueron promovidas los días 17, 22 y 28 de mayo de 2012, respectivamente. Así las cosas, en lo que a esta exigencia respecta, la Corte puede decidir sobre estas demandas.
3. Inhibición frente a la demanda radicada bajo el expediente D-9146
Como quedó dicho, tanto los docentes que intervinieron a nombre de la Universidad Externado de Colombia como el Procurador General consideraron que la demanda radicada bajo el número D-9146 no cumple con los requisitos necesarios para que la Corte pueda decidir de fondo sobre ella, a partir de lo cual solicitaron proferir una decisión inhibitoria. En consecuencia, antes de abordar el tema propuesto, será necesario detenerse a examinar la referida sugerencia de esas intervinientes.
Para ello es necesario recordar que esta demanda se fundamenta en la presunta existencia de un vicio de procedimiento consistente en la falta de competencia del Congreso de la República para aprobar una reforma constitucional como la contenida en el Acto Legislativo 1 de 2011, pues a partir de éste se habría causado una sustitución de la carta de 1991. Según se explicó desde el auto admisorio de la demanda, la mayoría de esta corporación ha acogido este tipo de razonamiento frente a otros casos de reforma a la Constitución, lo que condujo al Magistrado sustanciador a darle trámite, junto con las otras dos demandas que también fueron admitidas.
Sin embargo, no es menos cierto que en todas las decisiones que la Corte ha emitido para decidir sobre este tipo de cuestionamientos, se ha señalado que en estos casos el actor debe asumir una carga argumentativa incluso mayor a la que de manera general se exige en otros procesos de inconstitucionalidad16. A partir de esta circunstancia, durante los años recientes ha sido relativamente frecuente que este tribunal emita sentencias inhibitorias respecto de cargos edificados a partir de este enfoque, al comprobar que, más allá de la flexibilidad que resulta admisible practicar en aplicación del principio pro actione, los actores no han realizado el esfuerzo argumentativo que en tales casos resulta necesario17.
Frente a lo anterior, revisada con detenimiento esa demanda en este momento procesal, observa la Sala que ella se limita a realizar algunas afirmaciones, que podrían ser conducentes en relación con el tema planteado, pero que sin duda son insuficientes para dar lugar a un análisis de constitucionalidad acerca de las glosas que allí son apenas esbozadas. En efecto, los actores afirman que en el presente caso se habría verificado una sustitución de la Constitución a partir de la expedición de este acto legislativo, que la Corte es competente para conocer de una demanda de este tipo, que a la fecha en que aquella se interpone no se había verificado la caducidad de la acción, y que no existe en relación con el tema cosa juzgada constitucional. Sin embargo, la sustentación del cargo presuntamente planteado se reduce a la sola afirmación de que se violan ciertas normas constitucionales, entre ellos los artículos 114 y 133, por el hecho de haberse modificado el régimen de la reforma constitucional y las competencias del Congreso con el establecimiento de esta excepción, sin que exista al menos un mínimo desarrollo de las razones que demostrarían esa vulneración.
Así las cosas, encuentra la Corte que en este caso no se cumplen los requisitos desarrollados por la jurisprudencia de esta corporación para el trámite de las demandas de inconstitucionalidad, especialmente el de suficiencia de los cargos. Menos aún se llena la especial carga argumentativa que debe satisfacerse en relación con las demandas basadas en la teoría de sustitución de la Constitución, como sucede en el presente caso. En tales condiciones se impone la inhibición, tal como lo solicitó el concepto fiscal, y así se declarará en la parte resolutiva de esta sentencia.
4. Estructura de la presente decisión
Según lo planteado en el punto anterior, este tribunal aborda a continuación el análisis y decisión de las demandas contenidas en los expedientes radicados bajo los números D-9131 y D-9136, ambas de las cuales se fundamentan en la teoría sobre vicios de competencia y sustitución de la Constitución.
En esta medida, la Corte examinará en primer lugar el contenido y evolución de la referida tesis en la jurisprudencia constitucional, cumplido lo cual, y a la luz de lo allí expuesto, analizará si en razón a su contenido e impacto en el texto superior, el Congreso de la República era o no competente para expedir, mediante los trámites propios de una reforma constitucional, una norma como la contenida en el Acto Legislativo 01 de 2011.
5. La teoría sobre vicios de competencia y sustitución de la Constitución
5.1. Como es sabido, la tesis según la cual los actos de enmienda de la carta política pueden ser invalidados por este tribunal bajo la consideración de que su autor carecía de competencia para ello, al tratarse de una sustitución de la Constitución, más que de una reforma de la misma, aparece por primera vez en la sentencia C-551 de julio 9 de 2003 (M. P. Eduardo Montealegre Lynnet), en la cual la Corte realizó el control previo y automático de constitucionalidad a la Ley 796 de 2003, por medio de la cual se convocó un referendo constitucional.
Desde entonces, con base en esa trascendental distinción entre reforma y sustitución de la Constitución, esta corporación ha conocido varias demandas ciudadanas contra los actos legislativos de reforma constitucional expedidos durante los últimos años, en los que se ha planteado la presunta inexequibilidad de tales reformas bajo esa misma consideración. A partir de ello, en sucesivas decisiones de carácter mayoritario18, la Corte ha construido una ya decantada línea jurisprudencial sobre la materia, sintetizada durante los años más recientes en los fallos C-574 de julio 22 de 2011 y C-249 de marzo 29 de 2012 (en ambos M. P. Juan Carlos Henao Pérez) y C-288 de abril 18 de 2012 (M. P. Luis Ernesto Vargas Silva), entre las más representativas19.
Ahora bien, dado que la Constitución (art. 374) prevé tres posibles mecanismos a partir de los cuales ella misma puede ser reformada, esto es, por el Congreso mediante la aprobación de un Acto Legislativo, a través de un referendo con la directa participación del pueblo, o por parte de una Asamblea Constituyente, es necesario aclarar que, según lo ha señalado la jurisprudencia, el problema de la incompetencia para la expedición de pretendidas reformas que en realidad encubran una sustitución constitucional puede afectar a los dos primeros de tales mecanismos, esto es, el Acto Legislativo del Congreso y el referendo constitucional, cualquiera que sea el órgano que haya tenido originalmente la iniciativa de impulsar la reforma constitucional de que se trata.
Sobre la posibilidad de deducir que se ha realizado una indebida sustitución de la Constitución en los casos en que ésta se reforma mediante referendo, es necesario recordar que esta tesis sobre los vicios de competencia en las reformas a la carta política se plantea por primera vez precisamente con ocasión de la revisión automática de una ley convocatoria a un referendo constitucional de iniciativa gubernamental20. Esta postura fue luego confirmada y reiterada mediante sentencia C-141 de 2010 (M. P. Humberto Antonio Sierra Porto)21, en la que después de encontrar que la norma convocatoria adolecía de importantes defectos de forma, suficientes para justificar su inexequibilidad, se abordó en todo caso la doctrina sobre sustitución constitucional, pese a concurrir como ingrediente adicional el hecho de tratarse de un referendo de iniciativa popular, a partir de lo cual ha quedado claro que aún en este escenario resulta procedente la distinción entre reforma y sustitución de la Constitución.
De otra parte, teniendo en cuenta que los artículos 241 numerales 1° y 2° y 379 del texto constitucional establecen de manera concordante que la competencia de este tribunal en materia de reformas a la carta política es solo por vicios de procedimiento en su formación, desde sus primeros pronunciamientos sobre este tema22 la Corte ha precisado que la eventual sustitución de la Constitución configura un vicio de esa naturaleza, por cuanto se trata de un acto para el cual el órgano reformador carece de competencia. El ya citado artículo 374 se refiere de manera literal a que la Constitución “podrá ser reformada por el Congreso”, a partir de lo cual es claro que la facultad que el órgano legislativo tiene a este respecto es únicamente la de reformar la Constitución, por lo que contrario sensu, es así mismo evidente que cualquier otro acto proveniente del Congreso que de alguna manera altere el texto superior23 pero que no encuadre en el concepto de reforma, estará viciado por ausencia de competencia.
Así las cosas, dado que la competencia es, sin lugar a dudas, el primer factor que debe examinarse al verificar la corrección del procedimiento de formación de un acto jurídico complejo, como lo son los actos de reforma a la Constitución, el llamado juicio de sustitución es un elemento a considerar en la evaluación sobre la posible ocurrencia de vicios de procedimiento dentro del trámite de formación de las reformas constitucionales. Existe entonces una diáfana diferencia entre este tipo de examen, en el que se busca controlar el eventual surgimiento de defectos competenciales, y por ende procedimentales, durante el trámite de la reforma, y el ejercicio de un control material, en el que aquélla es cuestionada en razón a su contenido específico, posibilidad que está claramente vedada a este tribunal.
En relación con este aspecto, desde la ya referida sentencia C-551 de 2003 la Corte Constitucional explicó que su competencia y ámbito de control frente a eventuales vicios de procedimiento en la formación y el trámite de las reformas constitucionales incluye la necesidad de verificar la competencia del órgano reformador, pues según se ha precisado, la facultad de reformar la Constitución, propia del constituyente secundario, no comprende la de sustituirla por otra total o parcialmente diferente, decisión que estaría reservada al constituyente primario. Así lo puntualizó este tribunal al indicar que “… cuando la Constitución adjudica a la Corte el control de los vicios de procedimiento en la formación de una reforma constitucional en general, y de una ley que convoca un referendo en particular, no sólo le atribuye el conocimiento de la regularidad del trámite como tal, sino que también le confiere competencia para que examine si el Constituyente derivado, al ejercer el poder de reforma, incurrió o no en un vicio de competencia”.
Más adelante, pero en la misma línea, la sentencia C-1040 de 2005 reiteró esta regla al señalar que el estudio sobre la competencia del órgano reformador es un aspecto que se presupone, y en tal medida antecede, al análisis de los eventuales vicios de procedimiento en que aquél hubiere podido incurrir. Dijo entonces la Sala que “el análisis de si el reformador de la constitución actuó dentro de su órbita de competencia es una cuestión diferente y previa a la de juzgar si el procedimiento se llevó a cabo respetando las formas establecidas. También es una cuestión distinta a juzgar si el contenido material del acto acusado contradice la Constitución, lo cual escapa al control constitucional que ejerce la Corte sobre las reformas constitucionales.”. Este planteamiento fue reiterado más recientemente en el ya referido fallo C-288 de 2012 (M. P. Luis Ernesto Vargas Silva), en el cual la Corte ratificó: “La competencia de un órgano es el presupuesto para analizar el procedimiento que dicho órgano ha de seguir para expedir una norma”.
5.2. La sustitución de la Constitución es una noción compleja, no exenta de dificultades, y según lo ha reconocido la propia Corte, incluso en sus más recientes pronunciamientos24, en el caso colombiano actual dista mucho de ser un concepto acabado o plenamente esclarecido.
Uno de los principales problemas que de ella se derivan estriba en poder distinguir con claridad el momento y circunstancias en las que la reforma constitucional, que es una eventualidad enteramente legítima, que en casi todos los casos ha sido prevista por el mismo texto superior, pierde ese contenido de legitimidad y puede ser descalificada en cuanto reforma. Según se ha explicado, la respuesta estaría dada por el hecho de haberse utilizado ese mecanismo para incorporar a la carta política, que es el referente de validez de todas las demás normas jurídicas, contenidos que suponen el desmonte o la grave afectación de uno o más de sus elementos esenciales, transformando así la Constitución en una norma radicalmente diferente de la que originalmente era. Sin embargo, un importante obstáculo reside en el hecho de que formal y nominalmente no existe diferencia alguna entre las así llamadas sustituciones de la Constitución y las auténticas reformas, puesto que las primeras se llevan a cabo mediante el formato procedimental previsto para las segundas.

En segundo término, otro serio problema metodológico nace del hecho de que, según ha señalado con insistencia la Corte, la posibilidad de reforma se refiere a la totalidad de los textos superiores, pues a diferencia de lo que ocurre con algunas constituciones foráneas contemporáneas (principalmente las europeas), la colombiana de 1991 no contiene cláusulas pétreas o intangibles, esto es, preceptos específicos cuya modificación se encuentre prohibida por el mismo texto constitucional, existiendo apenas la previsión marginal contenida en su artículo 377 según la cual, por solicitud de un grupo numeroso de ciudadanos, deberán someterse a referendo derogatorio las reformas constitucionales aprobadas por el Congreso en relación con ciertas materias.


Sin embargo, se ha precisado que si bien cualquier norma superior puede, en principio, ser objeto de reforma por el constituyente derivado, ello no impide que tales modificaciones puedan llegar a ser tachadas como inconstitucionales al determinarse que en realidad ocasionan una sustitución del texto superior original, dependiendo del impacto que en su conjunto causen a los elementos y principios esenciales de aquél, teniendo en cuenta su particular configuración.
En ese sentido la jurisprudencia ha explicado que normalmente la sustitución constitucional puede considerarse como tal en la medida en que la pretendida reforma afecte el contenido de varias disposiciones de la carta, lo cual bien podría ocurrir aun cuando desde el punto de vista formal, aquella solo se refiera a uno de ellos. De hecho es frecuente que pese a que los cambios textuales se hubieren limitado a unos pocos artículos, incluso a uno solo, el efecto de esas modificaciones se extienda a otros más, vista la interrelación y las mutuas remisiones que usualmente existen entre las distintas cláusulas de un mismo texto normativo. Esta circunstancia es aún más factible cuando el efecto de la reforma recae, más que en instituciones específicas, en los principios y/o valores constitucionales, hipótesis en la cual la probabilidad de que se haya causado una sustitución es incluso mayor.
De otra parte, se ha aclarado también que la sustitución de la Constitución puede ser total o parcial, dependiendo de la extensión que tengan los cambios que transforman su identidad, además de permanente o temporal, según que aquellos se realicen con vocación de vigencia indefinida hacia el futuro, o solo para un tiempo o situación específicos, que la misma norma superior modificada se encarga de precisar. A su turno, todas estas circunstancias pueden tener incidencia en la caracterización de la sustitución operada en cada caso concreto, incluso en el hecho de que el juez constitucional llegue a considerarla como tal.
5.3. Ahora bien, tal como ha quedado explicado en las decisiones antes referidas, la posibilidad de adelantar un control de esta naturaleza se sustenta y justifica en un complejo conjunto de consideraciones, algunas de las cuales se derivan de la literalidad del texto superior, aunque también existen otras razones relacionadas, por ejemplo, con la misión que en el mundo contemporáneo tienen las constituciones en las sociedades democráticas.
En relación con lo primero, y en lo atinente a la función que la Constitución de 1991 atribuye al Congreso de la República frente a la posible modificación de su texto, se ha precisado, ya de manera reiterada, que la única actuación posible es la realización de una reforma25, típica actuación del llamado constituyente secundario, lo que por contraste o exclusión, supone la imposibilidad de que ese órgano apruebe o cause otro tipo de alteraciones, especialmente alguna de aquellas que conceptualmente deban entenderse como de mayor calado que el que pudiera tener una reforma, como puede ser el caso, aunque no únicamente, de las que pudieran ser catalogadas como verdaderas sustituciones del texto superior, que en cuanto tales solo podrían ser obra del constituyente primario.
De igual manera, sobre todo con apoyo en experiencias del derecho comparado, se ha considerado especialmente significativo que la carta política vigente no hubiere previsto reglas o formalidades especiales para el caso de que la Constitución fuere a ser derogada o reemplazada por otra, al tiempo que de manera constante se regularon las vías a través de las cuales se puede reformar la carta política26. Se ha entendido entonces que la posibilidad de un cambio de otra naturaleza no ha sido prevista por nuestro ordenamiento superior, que en todo momento habla de reforma, concepto que si bien podría abarcar cambios relativamente amplios e importantes, como también algunos que afecten un número considerable de preceptos constitucionales, tendría un carácter necesariamente limitado y parcial, en congruencia con el rol de constituyente secundario tradicionalmente atribuido al Congreso.
En esa misma línea, la sentencia C-588 de 2009 (M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo) realizó una amplia exploración sobre el concepto de reforma constitucional, el cual entendió necesariamente ligado al carácter escrito de la mayoría de las constituciones contemporáneas. Ello por cuanto, según se anotó también en esa oportunidad, ese predominante carácter escrito le confiere estabilidad y unicidad al contenido normativo de la Constitución, al tiempo que facilita su consulta y conocimiento, así como la pública verificación sobre su efectivo cumplimiento. En esa medida, según lo señaló la Corte, la reforma constitucional consiste precisamente en una variación de los textos que originalmente se acordaron como expresión del acuerdo político fundamental de una sociedad.
A partir de estos criterios, explicó la Corte que la reforma a la Constitución es entonces un mecanismo que favorece la preservación en el mediano y largo plazo de la esencia del pacto político-social y del modelo constitucional que aquél incorpora, mientras que se facilita la realización de los ajustes que el devenir de los tiempos y la evolución histórica de los acontecimientos políticos, económicos y sociales van haciendo necesarios.
Según se expresó, esta contextualización permite además apreciar la diferencia existente entre las auténticas reformas a la Constitución y las demás situaciones en las que, aunque formalmente se observen los trámites propios de aquéllas, ocurre en realidad algo diferente, como podría ser el simple quebrantamiento de la Constitución, su suspensión, su sustitución, y en casos extremos su supresión o destrucción27, la que normalmente conlleva la del poder constituyente que en su momento le hubiere dado origen. Todas estas nociones han sido plenamente diferenciadas y desarrolladas por la doctrina especializada, al menos desde las primeras décadas del siglo XX28.
Específicamente frente al concepto de reforma constitucional, Loewenstein señaló que aquél tiene un significado formal y otro material. Según anotó, en un sentido formal se entiende por reforma constitucional “la técnica por medio de la cual se modifica el texto, tal como existe al momento de realizar el cambio de la Constitución”, mientras que en sentido puramente material se entiende por reforma “el resultado del procedimiento de enmienda constitucional, esto es el objeto al que dicho procedimiento se refiere o se ha referido”29.
Con base en esta distinción y a partir de las anteriores reflexiones, en la citada sentencia C-588 de 2009 concluyó entonces la Corte que “no basta respetar las formas procedimentales para que, inexorablemente, se le confiera la categoría de reforma constitucional a cualquier resultado de alguna modificación”, lo que tiene directas consecuencias sobre la posibilidad de considerar válidos, frente a las exigencias formales del texto constitucional, los distintos actos que pudieran ocasionar modificación al texto superior.
Más adelante, el reciente fallo C-249 de 2012 (M. P. Juan Carlos Henao Pérez) esta Sala discurrió sobre la justificación de la diferencia que se plantea entre reforma y sustitución constitucional a partir del conflicto o tensión que frecuentemente se presenta entre el principio democrático y el de supremacía de la Constitución. Para ello, la referida decisión realizó una breve pero comprehensiva síntesis de la literatura política constitucional relevante, la cual abarcó desde los clásicos filósofos griegos, hasta autores contemporáneos como el español Pedro de Vega o el noruego Jon Elster.
Ese dilema, que desde la antigüedad se planteó la filosofía política, consiste fundamentalmente en determinar cómo si el pueblo es el que hace la ley, y en consecuencia la ley nace y depende de la voluntad del pueblo, podría ocurrir que el mismo pueblo resulte posteriormente supeditado a la voluntad de una norma aprobada por él mismo. Al parafrasear este planteamiento la referida sentencia C-249 de 2012 expresó así esa aparente contradicción: Si el pueblo tiene la capacidad para crear una ley y de igual manera tiene la potestad para derogarla, entonces ¿cómo justificar la limitación del poder democrático a partir de la misma ley que este poder establece y anula a voluntad?”. La Corte revisó entonces las respuestas que en sentido semejante le han dado a ese cuestionamiento los teóricos del constitucionalismo, en épocas tan disímiles como la democracia en la antigua Atenas, los años posteriores a la revolución francesa, el período de entreguerras en varios importantes países europeos, y los modernos Estados constitucionales de la posguerra y el tiempo de la guerra fría.
Según puede observarse, más allá de sus matices y de las diferencias inherentes a sus distintos momentos históricos, las reflexiones de los diversos autores citados a lo largo de esta exploración confluyen en considerar que la democracia no es simplemente el poder de la mayoría, pues resulta posible que bajo ese ropaje se adopten decisiones que vayan en contra de determinadas minorías, o en general, de la protección de los derechos fundamentales.
Esa reconsideración del concepto de democracia sería entonces el origen de las cláusulas de intangibilidad que pueden encontrarse en varias de las constituciones de la época de la posguerra, por ejemplo en Alemania o Italia, países que en el pasado cercano (primera mitad del siglo XX) padecieron situaciones en las que determinadas fuerzas políticas dotadas de un amplio respaldo popular arrasaron los principios del constitucionalismo democrático. Desde esa perspectiva, las constituciones se asumen entonces “como un precompromiso o límite a la misma democracia”, destinado a evitar que en el futuro ella misma pudiera llegar a autodestruirse, como resultado del rumbo errático que en un determinado momento podría asumir ese sistema democrático, bajo el solo influjo de las mayorías.
5.4. De otra parte, la también reciente sentencia C-288 de 2012 (M. P. Luis Ernesto Vargas Silva) incluyó entre sus fundamentos una síntesis de las preocupaciones que tradicionalmente han existido en torno a los riesgos que entraña la posibilidad de que este tribunal asuma, como lo ha venido haciendo, el control de los eventuales vicios de competencia en la tramitación de reformas constitucionales, que más bien pudieran ser consideradas como sustituciones de la Constitución. Esa reflexión estuvo apoyada en la siguiente cita de la sentencia C-1200 de 2003, una de las primeras en abordar el tema de la posible sustitución constitucional, época desde la cual tuvieron ocasión de manifestarse por primera vez esas inquietudes:
El control constitucional del poder de reforma o de revisión comporta dos graves peligros: la petrificación de la Constitución y el subjetivismo del juez constitucional. El primero consiste en que la misión del juez constitucional de defender la Constitución termine por impedir que ésta sea reformada inclusive en temas importantes y significativos para la vida cambiante de un país. Esto sucede cuando las reformas constitucionales - debido al impacto que tiene el ejercicio cotidiano de la función de guardar la integridad del texto original sobre el juez constitucional – son percibidas como atentados contra el diseño original, en lugar de ser vistos como adaptaciones o alteraciones que buscan asegurar la continuidad, con modificaciones, de la Constitución en un contexto cambiante. El segundo peligro radica en que la indeterminación de los principios constitucionales más básicos puede conducir, ante un cambio importante de la Constitución, a que el juez constitucional aplique sus propias concepciones y le reste valor a otras ideas, también legítimas, que no son opuestas al diseño original, así lo reformen.”30 (Negrillas no son del texto original).
A continuación, el mismo fallo C-288 de 2012 efectuó una reseña de las principales precauciones que desde su origen han rodeado la aplicación de esta tesis en busca de superar las referidas dificultades, garantizando la restricción de este análisis y evitando el posible desbordamiento de las competencias de la Corte a ese respecto, las que en tal medida se erigen en pautas o reglas para su aplicación. Se trata de tres distintos mecanismos, que en esta decisión fueron denominados como: i) cualificación de la acción pública de inconstitucionalidad, ii) necesidad de conservar la precisión conceptual sobre la materia y iii) sujeción a una metodología particular para adelantar el juicio de sustitución.
El primero de ellos tiene que ver con la ya comentada necesidad de que el ciudadano que intente la acción de inconstitucionalidad contra un acto reformatorio del texto superior desarrolle y satisfaga una carga argumentativa considerablemente superior a la usual31. Esta exigencia, que en no pocos casos ha conducido a la adopción de decisiones inhibitorias32 frente a demandas que contenían cargos estructurados a partir de esta tesis, pese a la aplicación del principio pro actione, pretende garantizar que la sola existencia de esta posibilidad de control no se traduzca en el frecuente e injustificado cuestionamiento ciudadano a la labor que el constituyente secundario hubiere cumplido en legítimo ejercicio de sus competencias, circunstancia que se presume, y que en consecuencia debe ser debidamente desvirtuada por el actor.
Por su parte, la llamada precisión conceptual sobre el juicio de sustitución alude a la ya comentada circunstancia según la cual este análisis debe diferenciarse plenamente de un control material sobre el contenido del acto reformatorio, pues como es evidente, la Corte no puede ejercer en estos casos un control de esta naturaleza, por al menos dos razones, una de orden práctico y otra de carácter jurídico. La primera de ellas tiene que ver con la real imposibilidad de adelantar ese tipo de control, pues contrario a lo que ocurre cuando a través de esta acción se cuestiona un texto de carácter legal, en el caso de las reformas constitucionales un control material supondría la confrontación de dos normas que en realidad tienen un mismo nivel jerárquico-normativo, lo que de suyo resulta imposible, además de que, como ya se mencionó, los contenidos del acto reformatorio serían por definición distintos y en tal medida opuestos a los del precedente texto constitucional. La segunda razón, de carácter jurídico, es el hecho de que el artículo 241 expresamente excluye la posibilidad de control material por parte de esta corporación sobre las reformas constitucionales, al restringir ese análisis a los posibles vicios de procedimiento en su formación.
A partir de esta circunstancia, la Corte debe rechazar la demanda, o en su caso emitir una decisión inhibitoria si la hubiere admitido, en los casos en que se advierta con claridad que lo pretendido por el actor es realmente un control material de las nuevas disposiciones contenidas en el Acto Legislativo atacado. Con todo, la Corte ha puntualizado que esta regla no impide otro tipo de análisis que en realidad es diferente, y que consiste en que previamente a resolver cargos de sustitución de la carta política el tribunal constitucional examine abstractamente el contenido del acto de reforma y explore su posible impacto e implicación, lo que usualmente resulta necesario para poder apreciar si en efecto la reforma que ha sido aprobada causa una sustitución constitucional, a partir de lo cual deba concluirse que no existía competencia para proceder a su expedición, vicio de trámite que según lo explicado, la tornaría en inexequible33.
Por último, la tercera restricción establecida por esta Corte con miras a evitar el desborde de esta facultad de control tiene que ver con la necesidad de que los cargos que se propongan en desarrollo de esta doctrina apliquen la metodología que la jurisprudencia ha denominado precisamente el test de sustitución, el cual consta de tres pasos o premisas, explicados de manera reiterada en varias de sus más recientes decisiones, entre ellas en las ya citadas sentencias C-588 de 2009, C-574 de 2011 y C-288 de 2012.
La jurisprudencia ha señalado que los tres pasos a que se ha hecho referencia se denominan premisa mayor, premisa menor y premisa de síntesis, siguiendo la forma de un silogismo: La primera de ellas debe presentar aquel(los) aspecto(s) esencial(es) de la Constitución que el demandante estima que han sido afectados por la reforma adoptada. La segunda contiene los nuevos aspectos introducidos por esa reforma, que en tal medida reemplazarían aquellos elementos afectados. Y por último, la llamada premisa de síntesis debe enunciar la conclusión conforme a la cual unos y otros elementos resultan abiertamente incompatibles, lo que permite afirmar que se ha producido una sustitución de la Constitución, para lo cual el órgano que tiene el poder de reformar carecería de competencia.
5.5. De otro lado, a partir de la sentencia C-588 de 2009 se identificó un nuevo criterio que en algunos casos resulta útil para establecer hasta qué punto los nuevos preceptos superiores generan la sustitución de principios o elementos previamente identificados como esenciales y definitorios de la arquitectura constitucional. Se trata del llamado test de efectividad, a través del cual se busca determinar si en realidad esas nuevas reglas tienen una mínima pretensión de universalidad, como es usual en las normas constitucionales, o si por el contrario, pese a su apariencia general, se trata en verdad de normas diseñadas para ser aplicadas a situaciones o problemas coyunturales y específicos, vigentes al momento de su expedición. En este sentido, el hallazgo de que las nuevas normas superiores carecen de ese sentido de generalidad constituye un indicio de su posible carácter sustitutivo de los textos constitucionales34.
5.6. Por último, según resulta del anterior recuento y de la más reciente evolución del constitucionalismo colombiano, dado que no existe un catálogo definido de materias o preceptos reconocidos como esenciales a la carta política de 1991, le ha correspondido al juez constitucional precisar cuáles son esos elementos del texto superior que definen su identidad, y que por esta razón no podrían ser alterados por vía de una reforma, a riesgo de que ésta sea considerada como sustitución de la Constitución.
Así, ha sido necesario que este tribunal identifique de manera puntual y progresiva aquellos aspectos y elementos a los que debe reconocerse esta trascendencia, a partir de lo cual deberá existir cada vez más claridad acerca de cuáles son esas temáticas. La reciente sentencia C-249 de 2012 contiene una recopilación de los principales aspectos hasta ahora reconocidos como inherentes a la identidad del texto constitucional, y que por ende no podrían ser alterados a través de una simple reforma de éste, entre los cuales mencionó el principio democrático y el de separación de poderes35, la carrera administrativa y el mérito como principal criterio de acceso a los cargos públicos36, el principio de igualdad, el bicameralismo como criterio orientador de la configuración del órgano legislativo37, y finalmente el principio de alternación en el ejercicio del poder público, y el sistema de pesos y contrapesos, todos estos últimos en cuanto expresiones o manifestaciones concretas del principio democrático38, que según antes se indicó, tiene en sí mismo idéntica connotación.
5.7. Como conclusión, y con base en los criterios que han quedado expuestos, la Corte reafirma que su competencia frente al análisis de los eventuales vicios de procedimiento en que pudiera haberse incurrido durante la formación de los actos legislativos o de las leyes convocatorias de referendos constitucionales se extiende también al análisis de los vicios de competencia que pudieren resultar del hecho de que a través de una pretendida reforma constitucional se hubiere causado en realidad una sustitución de la carta política y de sus fundamentos esenciales, en los términos que sobre el tema ha precisado la jurisprudencia constitucional que en párrafos anteriores ha sido reseñada.
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