Sentencia c-099/13



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LA DEMANDA

Los ciudadanos demandantes consideran que los apartes demandados de los artículos 79 (parcial), 88 (parcial) y 132 (parcial) de la Ley 1448 de 2011 violan los artículos 2, 6, 13, 29, 93 y 229 de la Constitución, así como el Preámbulo y los artículos 1, 8, 10 y 25 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, el Preámbulo y los artículos 1, 2, 8, 10, 11, 13, 25 y 63 de la Convención Americana de Derechos Humanos, los artículos 2, 3, 9, 10, 14, 15 y 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y el artículo 3 del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales. Exponen sus acusaciones en los siguientes términos:


Acusación contra el artículo 79 (parcial), por supuesta violación de los derechos a la verdad, la justicia y la reparación.
Los actores cuestionan la constitucionalidad del artículo 79 (parcial) de la Ley 1448 de 2011, sobre la base de que viola los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación, al estructurar los procesos de restitución como de única instancia. Esta acusación la fundamenta del siguiente modo:
[…] En el caso que nos atañe los jueces o tribunales que conozcan sobre los procesos de restitución de tierras son los encargados de velar para (sic) que las víctimas de desplazamiento forzado puedan gozar de una reparación integral, pero el artículo demandado restringe a estos órganos de garantizar estos derechos, ya que el legislador al imponer procesos de única instancia en la restitución de tierras cierra cualquier posibilidad para que la parte interesada o un tercero interesado puedan interponer algún recurso que dé a conocer la verdad de los hechos.
En estos procesos donde no se haya clarificado la verdad y a pesar de esto exista una sentencia que no puede ser apelada por un superior jerárquico, violaría tajantemente el derecho a la justicia que tiene las víctimas del conflicto armado interno. Al no existir claridad sobre los hechos y verse violado el derecho a la verdad no podríamos hablar de una reparación integral de las víctimas que han sido despojados de sus tierras y a causa de esto la verdad nunca se esclarecería, la justicia se convertiría en impunidad y la reparación integral no existiría ya que las tierras que verdaderamente le pertenecen a las personas desplazadas podrían quedar a manos de terceros que utilizarían la justicia y en este caso el proceso de única instancia para sus propios intereses perjudicando a las verdaderas víctimas del conflicto.
El objetivo de lograr una reparación integral a las víctimas del conflicto armado se vería limitado en gran medida ya que se le estaría cerrando el acceso a la justicia a personas que se encuentran en situación de vulnerabilidad, se hace necesaria la adopción de un recurso judicial efectivo, para que en todos los procesos de restitución de tierras se pueda fallar con base en los principios generales del derecho y de esta manera acabar con la impunidad que agobia a nuestro país en el tema de restitución de tierras (…)”.

En cuanto a la vulneración del derecho a acceder a la justicia y a un recurso judicial efectivo, afirman los accionantes que el artículo 79 al establecer un proceso de única instancia con términos tan cortos para resolver, no brinda suficientes garantías para asegurar el derecho de defensa y el acceso a la justicia. Dicen los demandantes al respecto:


Es claro que no necesariamente todos los procesos de única instancia tienden a ser inconstitucionales, ya que como lo indica la propia Corte, el principio de doble instancia no reviste un carácter absoluto ni hace parte del núcleo esencial del derecho al debido proceso. Pero para el caso que nos atañe consideramos la inconstitucionalidad de este artículo ya que el legislador no ofrece unas pautas claras por el cual fija la única instancia en los procesos de restitución de tierras en el marco de la Ley 1448 de 2011.
En los procesos donde se aplica la única instancia el legislador debe establecer suficientes oportunidades de controversia para que no se viole el derecho de defensa, (…) y el derecho de acceso a la administración de justicia. El proceso de restitución de tierras es un proceso corto como lo indica la ley ya que éste no puede tardar más de 6 meses, y dando (sic) el corto tiempo que tienen los jueces para fallar, estos pueden errar en su sentencia, ya que el corto tiempo no asegura que se tengan las pruebas necesarias para fallar a favor del verdadero despojado, por este motivo el legislador no brinda las suficientes oportunidades de controversia y se ve violado tanto el derecho de defensa como el acceso a la justicia. (…) dada la situación de vulnerabilidad en la que se encuentran las víctimas de desplazamiento forzado se debería contar con las oportunidades procesales necesarias para aclarar la verdad de los hechos y devolver la tierra a las personas que fueron obligadas a salir de sus respectivos territorios.
(…)

El inciso h. de la Convención dice claramente que una de las garantías judiciales mínimas que se deben tener es el derecho a recurrir ante un juez o tribunal superior. La situación se agrava por la condición de vulnerabilidad que tienen las víctimas de desplazamiento forzado, los cuales deberían gozar de todas las garantías que la Convención Americana de Derechos reconoce en su artículo octavo.
El legislador está desconociendo no solamente una de las garantías judiciales de la Convención sino que también desconoce la situación de indefensión y especial protección que tienen las víctimas del desplazamiento forzado en Colombia.
El desplazamiento en Colombia se sigue viviendo en las diferentes partes del territorio, en las grandes ciudades todavía se encuentran desplazados por culpa de la violencia. Estas personas que llevan muchos años sin vivir en su tierra desconocen el estado de esta, desconocen si terceros de mala fe han ocupado sus tierras o si se han adueñado de estas y lo que agrava aún más la situación es que la ley 1448 de 2011 no brinda garantías judiciales suficientes para que estas personas que se encuentran lejos de su territorio y que deberían contar con una protección especial por parte del Estado no puedan ejercer el aparato jurisdiccional para apelar un fallo donde muy probablemente alguna otra persona se haya apoderado de la tierra que le pertenece al verdadero desplazado (sic).
Acusación contra el artículo 88 (parcial), por supuesta violación del derecho a la igualdad.
Los demandantes sostienen que el artículo 88 (parcial) de la Ley 1448 de 2011 establece un trato preferencial para las víctimas representadas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas –UAEGRTD- en cuanto dispone que cuando la solicitud de restitución sea presentada por esa Unidad, el procedimiento que ha de surtirse es que el Juez debe proceder a dictar sentencia con base en el acervo probatorio, mientras que para las solicitudes que instauran las personas directamente y sin intermediación de la Unidad, el proceso no es ese mismo. Así, consideran que hay un trato diferenciado “a las víctimas que soliciten la restitución de tierras a través de la UAEGRTD, en comparación con aquellas víctimas que realicen dicha solicitud sin la representación de dicha entidad”. A su juicio esta diferencia de trato es injustificada, y esa censura la formulan así:
[e]n este caso la diferenciación propuesta por la norma no es útil para alcanzar la finalidad perseguida por la Ley 1448, pues esta busca ‘establecer un conjunto de medidas en beneficio de las víctimas que permitan hacer efectivo el goce de sus derechos a la verdad, la justicia y la reparación con garantías de no repetición” [artículo 1, Ley 1448 de 2011], y el acompañamiento o no de la UAEGRTD no puede determinar la celeridad de unos procesos y la demora en otros, en perjuicio de los derechos de algunas víctimas, pues lo que se busca con la Ley es una reparación a todas las víctimas, en igualdad de condiciones. En este sentido, la diferenciación establecida en el artículo 88 no es aceptable ya que la preferencia establecida frente a las solicitudes presentadas por la UAEGRTD, sobre las realizadas por los particulares o por medio de otras entidades, constituye una discriminación injustificada que contraviene no solo las normas constitucionales y los instrumentos internacionales citados, sino el propósito mismo de la ley.
En segundo lugar la medida no es necesaria, pues no debe sacrificarse el derecho a la igualdad por la búsqueda de prioridades en cuanto a la celeridad del proceso de unas víctimas sobre las otras, pues el tener el acompañamiento de la UAEGRTD no puede entenderse como una medida necesaria para la protección de unas víctimas sobre las demás. El principio de igualdad es un principio inviolable; desde el precepto constitucional, no puede someterse a discriminación a ningún ciudadano colombiano, de ahí que la llamada Ley de Víctimas deba comprender y dar un trato igualitario a todas las víctimas. En ese sentido, es inconstitucional la prerrogativa impuesta en el artículo 88, pues la celeridad en dichos procesos deberá extenderse a todas las víctimas, pues el derecho a la verdad, la justicia y la reparación es un derecho universal de todas y cada una de ellas.
En tercer lugar, la diferencia propuesta por el artículo 88 en su inciso 4 es desproporcionada, por cuanto limita el derecho a la igualdad de unas víctimas sin producir un beneficio mayor a dicha limitación. Pues no puede entenderse como un beneficio el dictar sentencia con base en el acervo probatorio presentado en la solicitud de restitución de tierras a las víctimas acompañadas por la UAGERTD, y no a aquellas víctimas que no tienen dicho acompañamiento. No puede limitarse el derecho de unas víctimas sobre las otras por un mero capricho del legislador”.
Acusación contra el artículo 132 (parcial), por supuesta violación del derecho a la igualdad.
Los peticionarios argumentan que de acuerdo con el artículo 132 de la Ley 1448 de 2011, el monto de la indemnización administrativa a la que se refiere dicha Ley debe ser superior al que se le entregaría a la víctima de acuerdo con el reglamento que expida al respecto el Gobierno, si la propia víctima acepta que “la recepción de la indemnización administrativa se entiende realizada en el marco de un contrato de transacción”. Pues bien, a su juicio la entrega de indemnizaciones con montos diferentes a las víctimas con fundamento en esta norma conduce a establecer un tratamiento desigual, y de hecho aducen que la disposición cuestionada consagra un “privilegio” a favor de “aquellas víctimas que decidan aceptar este ‘ofrecimiento’ hecho por el Estado, lo que constituye una diferenciación injustificada en el tratamiento para personas que se encuentran en la misma situación de hecho, esto es, la de víctimas del conflicto armado”. Así las cosas, los demandantes se preguntan si esa diferencia de trato está justificada, y concluyen que no, con base en las siguientes consideraciones:
Juicio de adecuación. Tratándose de un escrutinio estricto como el que corresponde en este caso, este juicio se refiere a determinar si con esta medida se persigue un objetivo no sólo no prohibido sino que se considere imperioso para la realización de los fines del Estado. Es decir, ¿cuál es el fin constitucionalmente imperioso que se busca con la diferenciación que pretende la norma entre las víctimas que acepten la indemnización administrativa en el marco del contrato de transacción y las que no?
De acuerdo con lo expresado a lo largo de los debates de aprobación, el objeto de la norma era el de implementar los mecanismos necesarios para materializar los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación, así como para garantizar que las violaciones de Derechos Humanos perpetradas en su contra no se vuelvan a repetir, en un marco que propendiera por la igualdad real materializada en cabeza de las víctimas del conflicto.
En lo que se refiere a la indemnización administrativa, se reitera que su existencia se justifica en la necesidad de establecer una herramienta para que las víctimas que no han accedido a la reparación a través de otras normas jurídicas puedan hacerlo, pero se reitera que la existencia de tal indemnización se restringe a algunos casos y que debe aplicarse ‘[…] sin menoscabo de la reparación por vía judicial y de las demás acciones que conlleven una reparación integral […].
De acuerdo con los defensores de la figura del contrato de transacción respecto de la indemnización administrativa, su introducción se justifica en la consagración del principio de prohibición de doble indemnización, orientado a mantener la sostenibilidad fiscal, es decir que se mantiene como fundamento de la diferenciación un argumento de carácter económico, según el cual de no ponerse un límite a las demandas en contra del Estado, estas superarían su presupuesto y por tanto lo ‘quebrarían’. La pregunta que se debe plantear entonces es si este objetivo se puede considerar constitucionalmente imperioso capaz de justificar un trato diferenciado para las víctimas en donde se privilegie a aquellas que accedan a recibirla en el marco de un contrato de transacción respondiendo a las pretensiones del Estado.
La sostenibilidad fiscal, no puede perderse de vista, ya que el adecuado uso del gasto público deriva en el cumplimiento de las obligaciones del Estado respecto de las garantías del ejercicio efectivo de los derechos de los ciudadanos y en este caso el de las víctimas del conflicto armado, sin embargo ha perdido la ley su horizonte cuando los argumentos económicos prevalecen sobre los que propenden por la realización de los fines del Estado Social de Derecho. Tal y como lo ha dicho la Corte Constitucional en diferentes oportunidades la regla de sostenibilidad fiscal se considera un instrumento para el cumplimiento de estos fines y en este sentido debe descartarse cualquier uso o interpretación de esta que conlleve el menoscabo de los derechos o al aplazamiento en su realización ya que estarían en contra del modelo de Estado fijado por la Constitución de 1991 el cual no puede ser subvertido por este tipo de disposiciones.
En ese orden de ideas y considerando que la regla de sostenibilidad fiscal no puede considerarse un fin en sí mismo, sino apenas una herramienta para la consecución de los fines esenciales del Estado, dentro de los que debe contarse la realización de los derechos de las víctimas del conflicto, es claro que no puede aceptarse la diferenciación impuesta por la norma en la medida que no responde a un fin constitucionalmente imperioso y por tanto no supera el test en lo que se refiere al juicio de adecuación.
Juicio de indispensabilidad. En el caso del escrutinio estricto, este juicio debe llevar a determinar que esta la medida que se estudia sea indispensable para conseguir el fin propuesto por la norma, es decir que se compruebe que no existen otras, que siendo menos restrictivas, puedan llegar a conseguir el fin perseguido.
En este caso se persigue el fin de proteger el presupuesto del Estado que asegura que de no tener medidas que limiten el acceso a las víctimas a los estrados judiciales con el fin de buscar su restablecimiento, la afectación a la regla de sostenibilidad fiscal sería dramática, estableciendo una medida que busca privilegiar a aquellas víctimas que aceptan recibir la indemnización administrativa en el marco de un contrato de transacción con el fin de que no acudan en búsqueda de reparación en otros ámbitos.
A pesar de que ha quedado claro que el fin buscado con esta norma que es el del mantenimiento de la regla de sostenibilidad fiscal, no puede considerarse como un fin en sí mismo sino que debe fijarse como una herramienta para la consecución de los fines constitucionales del Estado Social de Derecho, igualmente cabe preguntarse si para la salvaguarda del presupuesto estatal es indispensable discriminar a las víctimas del conflicto, con base en un criterio arbitrario que es el de aceptar o no el contrato de transacción y por tal motivo recibir un privilegio consistente en un mayor valor.
Resulta evidente que establecer una especie de ‘premio’ en dinero para aquellos que renuncien a su derecho de acceder a la justicia, en perjuicio de aquellos que no acepten tal ofrecimiento, no sólo no es una medida indispensable sino que además es como mínimo cuestionable ya que toma ventaja de la situación de vulnerabilidad especial y manifiesta en la que se encuentran las víctimas del conflicto armado en Colombia, quienes carecen de las condiciones requeridas para satisfacer sus necesidades y podrían verse obligadas por su situación real a aceptar el contrato de transacción por ofrecer para ellos una condición aparentemente favorable a pesar de ir en contra del ejercicio efectivo de sus derechos.
En ese mismo sentido, en los debates de aprobación de la norma, se discutió la necesidad de incluir esta distinción fundamentada en la aplicación del principio de prohibición de doble indemnización. En múltiples ocasiones se aclaró cómo este ya se encontraba garantizado con la consagración de la compensación, es decir que lo recibido por la víctima en razón de la indemnización administrativa sería descontado de un pago en el caso en donde en un estrado judicial condenará al Estado por su responsabilidad en los daños causados a las víctimas.
Finalmente no está demás anotar que si el Estado quiere precaver futuros procesos judiciales bien puede hacer uso de los mecanismos de conciliación extrajudicial que le asigna la normatividad vigente, los cuales le permitirán salvaguardar los principios que enuncia sin que se atente contra el derecho a la igualdad de las víctimas como ocurre con esta previsión”.
Acusación contra el artículo 132 (parcial), por supuesta violación de los derechos a la verdad, la justicia y la reparación.
En criterio de los ciudadanos accionantes, este precepto de la Ley 1448 de 2011 también viola los derechos de las víctimas a obtener verdad, justicia y reparación. Esta acusación la sustentan del siguiente modo:
[…] En este caso, lo que se presenta es una restricción para el objetivo de alcanzar justicia, cuando el Estado pretende ahorrarse el debate judicial para identificar a los responsables dentro de sus instituciones y descubrir la verdad de los hechos, con un argumento económico y aprovechándose de la condición de debilidad manifiesta en la que se encuentran las víctimas ofreciéndoles beneficios económicos a cambio de la renuncia a ejercer su derecho a acceder a la jurisdicción, lo que tendrá como consecuencia que se perpetúe la impunidad a falta de identificación de los responsables y de esclarecimiento de los hechos.
(…)
Por último, el derecho a la reparación que se fundamenta en el principio y según el cual cuando se presenta un daño, este debe ser reparado satisfactoriamente, y en el deber de cumplimiento de buena fe que tienen los Estados frente a sus obligaciones internacionales. La reparación, deberá en todo caso tender volver las cosas al estado en que estaban antes de que causara el daño, pero no en todos los casos, su naturaleza y su monto dependen de las características de la violación y del daño ocasionado en los planos material e inmaterial”.

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