Sentencia c-069 de 1995 acto administrativo



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SENTENCIA C-069 DE 1995

 ACTO ADMINISTRATIVO-Existencia

La existencia del acto administrativo está ligada al momento en que la voluntad de la Administración se manifiesta a través de una decisión. El acto administrativo existe, tal como lo señala la doctrina, desde el momento en que es producido por la Administración, y en sí mismo lleva envuelta la prerrogativa de producir efectos jurídicos, es decir, de ser eficaz. De igual manera, la existencia del acto administrativo está ligada a su vigencia, la cual se da por regla general desde el momento mismo de su expedición, condicionada, claro está, a la publicación o notificación del acto, según sea de carácter general o individual.

ACTO ADMINISTRATIVO-Eficacia

La eficacia del acto administrativo se debe pues entender encaminada a producir efectos jurídicos. De lo anterior se colige que la eficacia del acto comporta elementos de hecho, pues una decisión administrativa adoptada de conformidad con el ordenamiento jurídico superior, cobijada por presunción de constitucionalidad y de legalidad, puede constituir un acto administrativo perfecto pero ineficaz. Así mismo, una decisión viciada de nulidad por no cumplir con todos los requisitos establecidos por el ordenamiento jurídico superior, puede llegar a producir efectos por no haber sido atacada oportunamente.

ACTO ADMINISTRATIVO-Pérdida de fuerza ejecutoria/SUSPENSION PROVISIONAL-Pérdida de fuerza ejecutoria

La suspensión provisional del acto administrativo, en los términos del artículo 66 del decreto 01 de 1984 (C.C.A), acusado, que consagra la suspensión provisional de los actos administrativos por pérdida de su fuerza ejecutoria, está en consonancia con el precepto constitucional (artículo 238), según el cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo "podrá suspender provisionalmente por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial", en forma directa. Por ello, a juicio de la Corte, no aparece quebrantamiento alguno de las normas constitucionales respectivas, por lo que el precepto acusado que establece la causal de pérdida de fuerza ejecutoria por suspensión provisional, se declarará exequible.

ACTO ADMINISTRATIVO-Decaimiento

El decaimiento de un acto administrativo que se produce cuando las disposiciones legales o reglamentarias que le sirven de sustento, desaparece del escenario jurídico. Cuando se declara la inexequibilidad de una norma legal en que se funda un acto administrativo se produce la extinción y fuerza ejecutoria del mismo, pues si bien es cierto que todos los actos administrativos son obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo, también lo es que la misma norma demandada establece que "salvo norma expresa en contrario", en forma tal que bien puede prescribirse la pérdida de fuerza ejecutoria frente a la desaparición de un presupuesto de hecho o de derecho indispensable para la vigencia del acto jurídico, que da lugar a que en virtud de la declaratoria de nulidad del acto o de inexequibilidad del precepto en que este se funda, decretado por providencia judicial, no pueda seguir surtiendo efectos hacia el futuro, en razón precisamente de haber desaparecido el fundamento legal o el objeto del mismo.

SUPREMACIA CONSTITUCIONAL

Dentro de la supremacía que tiene y debe tener la Constitución, esta se impone como el grado más alto dentro de la jerarquía de las normas, de manera que el contenido de las leyes y de las normas jurídicas generales está limitado por el de la Constitución. Así pues, debe existir siempre armonía entre los preceptos constitucionales y las normas jurídicas de inferior rango, y si no la hay, la Constitución Política de 1991 ordena de manera categórica que se apliquen las disposiciones constitucionales en aquellos casos en que sea manifiesta y no caprichosa, la incompatibilidad entre las mismas, por parte de las autoridades con plena competencia para ello.

EXCEPCION DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación

Si bien es cierto que por regla general las decisiones estatales son de obligatorio cumplimiento tanto para los servidores públicos como para los particulares "salvo norma expresa en contrario" como lo señala la primera parte del artículo 66 del decreto 01 de 1984, también lo es que, cuando de manera palmaria, ellas quebrantan los ordenamientos constitucionales, con fundamento en la supremacía constitucional, debe acatarse el mandato contenido en el artículo 4° de la Carta ya citado, que ordena que "en todo caso de incompatilibidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales", sin perjuicio de la responsabilidad correspondiente de que trata el artículo 6° de la misma, por infringir la Constitución y las leyes y por omisión o extralimitación, por parte de los servidores públicos, en el ejercicio de sus funciones. Lo anterior no se predica de la norma jurídica de contenido particular, individual y concreto, que crea derechos en favor de un particular, la cual no puede dejar de aplicarse a través de la excepción de inconstitucionalidad, en presencia de la garantía de que gozan los derechos adquiridos con justo título y con arreglo a las leyes civiles, hasta tanto no sean anulados o suspendidos por la jurisdicción competente, o revocados por la misma administración con el consentimiento expreso y escrito de su titular.

Ver la Sentencia de la Corte Constitucional C-969 de 1999 



REF: EXPEDIENTE D-699

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 66 (parcial) del Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo.)

MATERIA: Pérdida de la fuerza ejecutoria de los actos administrativos.

TEMAS:

Acto administrativo. Existencia, Eficacia y Fuerza Ejecutoria.

Suspensión provisional.

Supremacía de la Constitución.

ACTOR: Maximiliano Echeverri Marulanda.

MAGISTRADO PONENTE:

DR. HERNANDO HERRERA VERGARA

Aprobado por Acta # cinco (5).

Santa Fe de Bogotá D.C., veintitrés (23) de febrero de mil novecientos noventa y cinco (1995).

I. ANTECEDENTES.

Procede la Corte Constitucional a decidir la demanda de inconstitucionalidad presentada por el ciudadano Maximiliano Echeverry Marulanda contra el artículo 66 (parcial) del Decreto 01 de 1.984 (Código Contencioso Administrativo).

Al admitir la demanda, el Magistrado Ponente ordenó que se fijara en lista el negocio en la Secretaría General por el término de diez (10) días, a efecto de asegurar la intervención ciudadana; que se enviara copia de la demanda al Señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor, y se comunicara la iniciación del proceso a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República y al Ministerio de Justicia y del Derecho, con el fin de que conceptuaran acerca de la constitucionalidad de la norma impugnada, si lo consideraban oportuno.

II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA.

El texto del artículo 66 del Decreto 01 de 1984 acusado, es el siguiente, en los apartes que se resaltan en esta providencia:

"Artículo 66. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo pero perderán su fuerza ejecutoria en los siguientes casos:

1) Por suspensión provisional;

2) Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho;

3) Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la administración no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos;

4) Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto;

5) Cuando pierdan su vigencia."

III. LA DEMANDA.

El ciudadano Maximiliano Echeverri Marulanda solicita la declaratoria de inexequibilidad del artículo 66 (parcial) del Decreto O1 de 1.984, por considerar que viola los artículos 189#11, 209, 237 y 238 de la Constitución Política.

Los motivos sobre los cuales el actor sustenta su demanda, se resumen así:

1. El acto administrativo y su fuerza ejecutoria.

Afirma el demandante que, como resultado de la función administrativa, la Administración produce actos administrativos, a los cuales se refiere expresamente la Constitución Política al consagrar la suspensión provisional; la eficacia de los actos administrativos depende de que realmente produzcan sus efectos, y ello ocurre si el acto ha sido publicado cuando es de carácter general, o notificado si es de carácter particular, con el fin de garantizar el debido proceso.

Señala el demandante que el acto administrativo existe antes de su publicidad, y que una vez publicado goza de presunción de legalidad, y que por ello mismo puede ser inmediatamente ejecutado por la Administración, salvo las excepciones legales, tales como el agotamiento previo de la vía gubernativa. Agrega que la Administración tiene la potestad de revocar o modificar sus propios actos, y que para ello, goza de los mismos poderes que para producirlos. Sin embargo, considera que la Administración no puede pronunciarse sobre la legalidad de los actos administrativos, porque ella se presume, y mucho menos admite que aquélla sea juez de sus propios actos, porque para ello existe la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

También afirma que el derecho administrativo colombiano no se ocupa expresamente del acto administrativo inexistente, y da a entender que la inexistencia se presenta cuando el acto administrativo aún no ha sido notificado o publicado, y que sólo en la medida en que exista, y haya sido revestido de presunción de legalidad, es perfecto o eficaz; agrega que una vez que el acto es comunicado o publicado adquiere su ejecutoriedad. Y señala, en relación con la norma demandada, que la ejecutoriedad no es un elemento accidental del acto administrativo, sino que es una propiedad.

2. En lo que constituye un segundo cargo, el demandante afirma que cuando el acto administrativo pierde su fuerza ejecutoria es ineficaz, de manera que esa ineficacia lo afecta en su integridad, y que por ello mismo "no es desprovisto de un elemento accidental". Agrega que mediante los supuestos de pérdida de la fuerza ejecutoria contemplados en la norma demandada, se permite a las autoridades dar marcha atrás en su decisiones, de manera peculiar, actuando como juez administrativo, y que con ello se recortan de manera general los efectos de las decisiones de éstos últimos.

En su demanda, el actor se refiere a cada una de las hipótesis contempladas en el artículo 66 del Decreto 01 de 1994, señalándole a cada una un cargo específico, como se expone a continuación:

1). Pérdida de la fuerza ejecutoria de los actos administrativos "por suspensión provisional".

En relación con esta causal del artículo demandado, el actor considera que el artículo 238 de la Constitución Política permite a la ley señalar los "requisitos" y "motivos" para que proceda la suspensión provisional de "los efectos de los actos administrativos", ya que la norma constitucional se refiere a todos aquéllos, y no sólo a los que se puedan derivar de su publicidad. Considera que la norma constitucional limita el campo de la ley a los requisitos y motivos de procedencia de la suspensión, y que tal decisión debe atacar los efectos del acto administrativo, cualesquiera que ellos sean, y no solamente la fuerza ejecutoria de los mismos, es decir, que el alcance de la suspensión provisional, como resultado de la decisión judicial, no puede ser fijado por la ley sino por la Constitución Política o por el juez en lo Contencioso Administrativo, y que por eso se viola el artículo 238 de la Constitución Nacional.

2). Pérdida de la fuerza ejecutoria de los actos administrativos "cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho".

Al referirse a este numeral el demandante afirma que al distinguirse entre acto administrativo y fuerza ejecutoria, como lo hace la norma demandada, se otorga al funcionario la facultad de decidir que el acto administrativo es ilegal, o que ya no hay lugar a ejecutarlo, y que se tornaría en juez de sus propios actos. Considera además, que la presunción de legalidad no nace de la ley sino que ella deriva de la Constitución Política.

3). Pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos "cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la administración no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos"

En relación con esta causal, el demandante considera que cuando la Administración produce actos administrativos, debe ejecutarlos, porque tal es su función y su finalidad, y afirma que el simple paso del tiempo no es excusa para que la Administración deje de actuar, y que ello atenta contra la Constitución, porque ésta no permite que las autoridades administrativas se sustraigan del cumplimiento de sus obligaciones por esta vía.

4). Pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos "cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto".

En relación con esta causal, el demandante expresa su inconformidad afirmando que si el acto administrativo está sometido a condición, es él, no su fuerza ejecutoria, lo que se resuelve por el cumplimiento de la condición.

5). Pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos "cuando pierdan su vigencia".

Al referirse a esta última causal, el demandante considera que ella es constitucional si la pérdida de la vigencia proviene de la decisión de la justicia contencioso administrativa, o por "derogación" hecha por la propia Administración, o por revocatoria directa válida, por cuanto el acto administrativo ya ni existiría. Pero si es consecuencia de una decisión de la Administración, el cargo sería el mismo que el relacionado en el numeral segundo del artículo demandado.

IV. INTERVENCION CIUDADANA.

De acuerdo con el informe secretarial que obra en el expediente, del 20 de septiembre de 1994, dentro del término de fijación en lista fueron presentados los escritos del Ministerio de Gobierno, por conducto de la Secretaria General, Doctora DIANA FAJARDO RIVERA, y del Ministerio de Justicia y del Derecho, a través del Doctor RAUL ALEJANDRO CRIALES MARTINEZ.

A. INTERVENCION DEL MINISTERIO DE GOBIERNO.

El Ministerio de Gobierno defiende la constitucionalidad de la norma acusada, con base en los siguientes argumentos:

Afirma la Secretaria General del Ministerio de Gobierno que la función administrativa se caracteriza por su naturaleza dinámica y permanente, y que la Administración está condicionada para actuar por las circunstancias de tiempo, modo y lugar que han de rodear la ejecución del acto administrativo. Señala que la función administrativa, a pesar de estar sometida al imperio de la Constitución y de la ley, requiere estar revestida de un cierto margen de discrecionalidad, que permita a la Administración evaluar la conveniencia de ejecutar o no determinado acto, según lo indiquen las circunstancias.

Destaca que la norma constitucional que consagra la suspensión provisional de los actos administrativos se encuentra ubicada en el Título VIII de la Constitución Política, el cual se ocupa de las funciones de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, y no de la vía gubernativa. Que la función administrativa se desarrolla según lo dispuesto por las normas del procedimiento administrativo, y que debe guiarse por los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, y que estos principios dan fundamento constitucional al artículo 66 del Decreto 01 de 1984, ya que resultaría contrario a todos ellos que la Administración insista en la ejecución del acto, a pesar de conocer alguna de las causales de pérdida de fuerza ejecutoria "con todas las negativas implicaciones para el interés público que ello puede conllevar". Agrega que la norma acusada no confiere atribuciones para definir la legalidad o ilegalidad de un acto, sino que a través de ella se faculta a la Administración para declarar la desaparición del objeto del acto, "bien sea por motivos de inconveniencia, por la verificación de la condición resolutoria a que está sometido o por la pérdida de su vigencia".

Señala que la doctrina reconoce varios efectos a los actos administrativos, entre ellos la presunción de legalidad, la ejecutividad o eficacia y la ejecutoriedad: que aquel que contiene una obligación se presume legítimo hasta que la autoridad judicial competente no declare lo contrario; que la ejecutividad o eficacia del acto sujeta al administrado a la observancia de una determinada situación, generalmente después de su publicación; y que su ejecutoriedad faculta a la Administración para perseguir su cumplimiento por medio de la coacción directa, sin necesidad de recurrir a mediación judicial.

Finalmente destaca que el actor llega a una equívoca conclusión al pretender dar equivalencia a la eficacia y a la fuerza ejecutoria de los actos administrativos.

B. INTERVENCION DEL MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO.

A su vez, el Ministerio de Justicia y del Derecho, mediante apoderado, defendió la constitucionalidad de la norma acusada con base en siguientes argumentos:

Afirma el representante del Ministerio de Justicia y del Derecho que la norma demandada, en relación con el numeral primero, no excluye que la pérdida de la fuerza ejecutoria de un acto pueda ser declarada por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, cuando la Administración no lo quiera hacer directamente. Al referirse al ataque al numeral segundo, afirma que puede suceder que el acto administrativo, reuniendo todos los requisitos que le dan plena validez, por razones ajenas a la voluntad de la Administración, se torne inválido porque cambie el ordenamiento jurídico o las circunstancias de hecho que le sustentaban; considera que ella es una ilegitimidad sobreviniente y no un rompimiento de la presunción de legalidad. En cuanto al numeral tercero de la norma acusada, afirma que en todos los campos del derecho el transcurso del tiempo, sin que el interesado actúe, genera la caducidad de la acción o la prescripción del derecho, y que a través del citado numeral se castiga la desidia administrativa. Que la pérdida de la fuerza ejecutoria del acto, al referirse a la causal del numeral cuarto, es la aplicación de la figura de la condición resolutoria, que opera de pleno derecho, y cita un ejemplo para explicar la figura. Agrega, en relación con el numeral quinto, que la Administración puede proferir actos administrativos por los plazos señalados en la ley, y que, transcurrido éstos, se extinguen sus efectos de pleno derecho, sin necesidad de declaración alguna expresa por parte de la Administración.

Finalmente afirma que la pérdida de la fuerza ejecutoria de los actos administrativos, tal como está consagrada en el artículo 66 del Decreto 01 de 1984, "ayuda a que la función administrativa se lleve a cabo respetando los principios constitucionales de eficacia, economía y celeridad, dando cumplimiento al fin esencial del Estado, cual es la vigencia del orden justo."

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.

El Procurador General de la Nación solicita que se declare la exequibilidad del artículo 66 del Decreto 01 de 1984 al considerar que, cuando consagra la causal de pérdida de fuerza ejecutoria por suspensión provisional, la decisión la toma el Consejo de Estado o el Tribunal Contencioso Administrativo, por lo cual se ajusta a las normas constitucionales, en la medida en que cumple el objetivo de hacer cesar en forma inmediata los efectos de un acto administrativo abiertamente contradictorio con el mandato superior.

Lo anterior, sostiene el Procurador General de la Nación, no es argumento suficiente para atacar las restantes causales, por el hecho de que la mayoría de las veces puedan ser adoptadas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo; cuando la Administración declara la pérdida de la fuerza ejecutoria de un acto administrativo, el cual a pesar de ser válido es ineficaz por mandato de la ley, no hace otra cosa que actuar con base en los principios de eficacia, economía, celeridad e imparcialidad, y que no cumpliría la Administración si debiera esperar la decisión judicial correspondiente. Anota además que la decisión adoptada por la Administración en la aplicación de cualquiera de las causales restantes de la norma acusada, podría dar lugar a un eventual debate judicial, pues ella es susceptible de ser recurrida ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, si no se ha dado la caducidad de la acción.

VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.

Primera. La competencia.

La Corte Constitucional es competente para decidir de manera definitiva la demanda que dió lugar al presente proceso, de conformidad con el artículo 241 numeral 5o. de la Constitución Política.

Segunda. Acto Administrativo. Existencia, eficacia y fuerza ejecutoria. Suspensión provisional.

El actor en su demanda ataca la constitucionalidad parcial del artículo 66, del Decreto 01 de 1984 (C.C.A.), pues considera que viola los artículos 189 numeral 11, 209, 237 numeral 1o., y 238 de la Constitución, con base en la teoría del acto administrativo en cuanto a su existencia, eficacia, ejecutoriedad, presunción de legalidad, y suspensión provisional.

Para la Corporación es necesario hacer un análisis acerca de estos aspectos, con el fin de establecer si la pérdida de la fuerza ejecutoria consagrada en el artículo demandado se ajusta o no al ordenamiento constitucional.

La teoría del acto administrativo ha sido un tema de profundo estudio por parte de la doctrina nacional y extranjera, y también por la jurisprudencia del Consejo de Estado. Para efectos del examen de constitucionalidad del artículo 66 (parcial) del Decreto 01 de 1984 (C.C.A.), y de los argumentos expuestos por el demandante, así como por los representantes de los Ministerios de Gobierno y de Justicia y del Derecho, y por el Procurador General de la Nación, es preciso hacer referencia a la existencia, la eficacia, la fuerza ejecutoria y la suspensión provisional de los actos administrativos, sin que sea necesario analizar las diferentes modalidades de los actos administrativos, que consagra el ordenamiento jurídico nacional, salvo las enunciadas y aquella que distingue entre actos de carácter general, abstracto e impersonal y actos de carácter particular, personal y concreto, indicados en la demanda.

La clasificación de los actos administrativos en aquellos de carácter general, impersonal o abstracto, y los de carácter particular, personal y concreto, fue planteada por el Profesor León Duguit1 , de acuerdo con la transcripción consignada por el profesor Libardo Rodríguez en su obra "Derecho Administrativo General y Colombiano", en los siguientes términos:

"B) Punto de vista material. Este criterio fue planteado y dotado de una aplicación importante en derecho público por León Duguit y por sus discípulos de la escuela de Burdeos.

Según este punto de vista los actos y las funciones se califican según su naturaleza interna, es decir, según el contenido mismo del acto en cuanto se refiere a su carácter general o individual. Para llegar a esa calificación esta teoría distingue varias clases de situaciones jurídicas y de actos jurídicos .

En este orden de ideas se parte de la base de que existen dos clases de situaciones jurídicas:

Por una parte, las situaciones jurídicas generales, impersonales, objetivas o estatutarias, que son aquellas cuyo contenido es igual para todos los individuos que sean o llegaren a ser titulares de ella. Por ejemplo, la situación de los empleados públicos, la de los comerciantes, etc.

Por otra parte, las situaciones jurídicas individuales o subjetivas, que son aquellas cuyo contenido es fijado de manera individual, para personas determinadas, y pueden variar de un titular a otro".

Los artículos 43 y 44 del Decreto 01 de 1984 (C.C.A.) desarrollan el principio de publicidad de la función administrativa, a través de los actos administrativos de que trata el artículo 209 de la Constitución Política.

El artículo 43 del citado estatuto establece que "los actos administrativos de carácter general no serán obligatorios para los particulares mientras no hayan sido publicados en el Diario Oficial, o en el diario, gaceta o boletín que las autoridades destinen a ese objeto o en un periódico de amplia circulación en el territorio donde sea competente quien expide el acto".

Por su parte el artículo 44 ibídem, señala que "las demás decisiones que pongan término a una actuación administrativa se notificarán personalmente al interesado, o a su representante o apoderado"

La existencia del acto administrativo está ligada al momento en que la voluntad de la Administración se manifiesta a través de una decisión. El acto administrativo existe, tal como lo señala la doctrina, desde el momento en que es producido por la Administración, y en sí mismo lleva envuelta la prerrogativa de producir efectos jurídicos, es decir, de ser eficaz. De igual manera, la existencia del acto administrativo está ligada a su vigencia, la cual se da por regla general desde el momento mismo de su expedición, condicionada, claro está, a la publicación o notificación del acto, según sea de carácter general o individual.

El Consejo de Estado ha expresado su criterio en reiteradas oportunidades en cuanto que el acto administrativo existe desde que se expide, y su eficacia está condicionada a su publicación o notificación. A juicio de la Corte Constitucional es aceptable el criterio mencionado, según el cual los actos administrativos existen desde el momento en que se profieren, y su validez y eficacia están condicionadas a la publicación o notificación, según se trate de un acto de carácter general, impersonal y abstracto, o de un acto de carácter particular, personal y concreto.

Asimismo, el acto administrativo puede ser inexistente, y se distingue del acto viciado de nulidad, que aunque tiene plena existencia jurídica, solamente desaparece mediante la declaración de nulidad por parte de la jurisdicción contencioso administrativa. Cuando falta un requisito sustancial o un elemento que forma parte de la esencia del acto, necesariamente este no puede existir. Pero si sólo se trata de una violación o prohibición de la ley, el acto nace pero está viciado de nulidad. Por ejemplo, se ha dicho que no puede nacer a la vida jurídica el acto de quien no es funcionario, o no está autorizado por la ley para ejercer función administrativa.2

Sobre el particular, el Consejo de Estado se ha pronunciado en los siguientes términos:

"El uso de la nomenclatura de "acto inexistente" quiere indicar que es emitido sin "sombra de competencia" es de tal modo nulo que carece de fuerza ejecutoria, y ni siquiera puede reconocérsele la presunción de legalidad que en principio los doctrinantes atribuyen a todo acto administrativo"3

Así mismo, el profesor Jaime Vidal Perdomo ha definido la inexistencia del acto administrativo así:

"Se entiende por acto inexistente el que carece de los elementos sustanciales de fondo, como si el ministro de Defensa dicta una providencia sobre asuntos mineros, o cuando el acto no lo suscribe la autoridad que deba hacerlo, y le da dos consecuencias: los actos inexistentes no obligan, no se puede pedir su anulación porque sólo se anula lo que ha adquirido existencia, aunque la acción judicial puede enderezarse a que el juez declare que por razón de la inexistencia no hay lugar a la anulación."

Igualmente, al comparar el tratamiento colombiano con el francés, acerca de la inexistencia del acto, el citado tratadista afirma lo siguiente:

"Es en el derecho francés donde se ha elaborado esta teoría (la de la inexistencia de los actos administrativos)... La jurisprudencia francesa la aplica con extrema prudencia en casos en que falta un elemento tan esencial al acto que no hay necesidad de anularlo: basta simplemente verificar que no existe. Así por ejemplo, cuando su existencia no puede ser materialmente establecida, o cuando el acto proviene de una autoridad manifiestamente incompetente...

En Colombia, el espíritu general del derecho administrativo no favorece la teoría de la inexistencia. En efecto: las causales de acusación son muy amplias, y en ellas caben las graves irregularidades y las incompetencias protuberantes que los franceses sancionan con la teoría de la inexistencia. Hay también una diferencia de orden procesal: la acción encaminada a mantener la legalidad no prescribe en nuestro derecho, mientras que en el francés sí; la resistencia hacia el acto abiertamente ilegal, a través del expediente de la inexistencia, parece justificarse en aquel derecho y no en el colombiano"4

Se ha señalado por el mencionado autor que el espíritu general del derecho administrativo en Colombia no favorece la teoría de la inexistencia, aunque la doctrina y la jurisprudencia han venido dándole cabida a la misma. Esta se configura, de acuerdo a lo expuesto, cuando la decisión es proferida sin ningún tipo de competencia, y no se le puede reconocer presunción de legalidad, ni tampoco podrá ser eficaz o tener fuerza ejecutoria. En los demás casos, el acto existe y puede ser eficaz, pero adolece de un vicio en su formación, de acuerdo con las causales legales, y puede ser demandado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo para que se declare su nulidad.

La eficacia del acto administrativo se debe pues entender encaminada a producir efectos jurídicos. De lo anterior se colige que la eficacia del acto comporta elementos de hecho, pues una decisión administrativa adoptada de conformidad con el ordenamiento jurídico superior, cobijada por presunción de constitucionalidad y de legalidad, puede constituir un acto administrativo perfecto pero ineficaz. Así mismo, una decisión viciada de nulidad por no cumplir con todos los requisitos establecidos por el ordenamiento jurídico superior, puede llegar a producir efectos por no haber sido atacada oportunamente. Sobre este particular, la Corte Constitucional ha expresado:

"La Sala considera que en el presente caso se requería que la peticionaria fuera informada realmente de la existencia de la Resolución 00024, pues el no hacerlo constituye un caso típico de un acto administrativo perfecto pero ineficaz. La doctrina ha dicho:

"Por perfección del acto administrativo entiende la doctrina el cumplimiento de todos los requisitos de procedimiento y forma que la ley le señale para su expedición. Y sólo cuando el acto está perfeccionado se producen entonces sus efectos jurídicos. Sin embargo, la ley suele exigir la publicación o notificación del acto administrativo, para que éste adquiera eficacia, o sea, para que produzca efectos. Por eso la doctrina suele distinguir el acto perfecto del acto eficaz, la perfección de la eficacia. Aquella se refiere al cumplimiento de los trámites exigidos para la formación o la producción del acto; ésta a sus efectos. En tales condiciones, el acto puede ser perfecto, pero no eficaz; y, al contrario, para que el acto sea eficaz, requiere ser perfecto." ("Derecho Administrativo" del doctor Gustavo Humberto Rodríguez. Ediciones Librería del Profesional.)"5
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