Sentencia c- 442/09 Referencia: expediente d- 7444



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Sentencia C- 442/09

Referencia: expediente D- 7444
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 18 (parcial), numeral 37 artículo 41 (parcial), numeral 2 artículo 43 (parcial), numeral 5 artículo 44 (parcial) y artículo 47 (parcial) de la Ley 1098 de 2006 “Por la cual se expide el Código de Infancia y Adolescencia”.
Demandante: Oneida Giraldo y Diana Teresa Sierra Gómez.
Magistrado Ponente:

Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO


Bogotá, D.C., ocho (8) de julio de dos mil nueve (2009).



I ANTECEDENTES:
En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, las ciudadanas Oneida Giraldo y Diana Teresa Sierra Gómez, interpusieron acción pública de inconstitucionalidad en contra de los artículos 18 (parcial), numeral 37 artículo 41 (parcial), numeral 2 artículo 43 (parcial), numeral 5 artículo 44 (parcial) y artículo 47 (parcial) de la Ley 1098 de 2006 “Por la cual se expide el Código de Infancia y Adolescencia”.
II NORMA DEMANDADA
A continuación se transcriben las normas demandadas y se subrayan los apartes acusados:
LEY 1098 DE 2006

(noviembre 8)

Diario Oficial No. 46.446 de 8 de noviembre de 2006

 

CONGRESO DE LA REPÚBLICA



 

Por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia



(…)

ARTÍCULO 18. DERECHO A LA INTEGRIDAD PERSONAL. Los niños, las niñas y los adolescentes tienen derecho a ser protegidos contra todas las acciones o conductas que causen muerte, daño o sufrimiento físico, sexual o psicológico. En especial, tienen derecho a la protección contra el maltrato y los abusos de toda índole por parte de sus padres, de sus representantes legales, de las personas responsables de su cuidado y de los miembros de su grupo familiar, escolar y comunitario.


(…)

ARTÍCULO 41. OBLIGACIONES DEL ESTADO. El Estado es el contexto institucional en el desarrollo integral de los niños, las niñas y los adolescentes. En cumplimiento de sus funciones en los niveles nacional, departamental, distrital y municipal deberá:

(…)

37. Promover el cumplimiento de las responsabilidades asignadas en el presente Código a los medios de comunicación.

(…)

ARTÍCULO 43. OBLIGACIÓN ÉTICA FUNDAMENTAL DE LOS ESTABLECIMIENTOS EDUCATIVOS. Las instituciones de educación primaria y secundaria, públicas y privadas, tendrán la obligación fundamental de garantizar a los niños, niñas y adolescentes el pleno respeto a su dignidad, vida, integridad física y moral dentro de la convivencia escolar. Para tal efecto, deberán:



(…)

2. Proteger eficazmente a los niños, niñas y adolescentes contra toda forma de maltrato, agresión física o sicológica, humillación, discriminación o burla de parte de los demás compañeros y de los profesores.

(…)

ARTÍCULO 44. OBLIGACIONES COMPLEMENTARIAS DE LAS INSTITUCIONES EDUCATIVAS. Los directivos y docentes de los establecimientos académicos y la comunidad educativa en general pondrán en marcha mecanismos para:



(…)

5. Proteger eficazmente a los niños, niñas y adolescentes contra toda forma de maltrato, agresión física o psicológica, humillación, discriminación o burla de parte de los demás compañeros o profesores.

(…)

ARTÍCULO 47. RESPONSABILIDADES ESPECIALES DE LOS MEDIOS DE COMUNICACIÓN. Los medios de comunicación, en el ejercicio de su autonomía y demás derechos, deberán:



PARÁGRAFO. Los medios de comunicación serán responsables por la violación de las disposiciones previstas en este artículo. El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar podrá hacerse parte en los procesos que por tales violaciones se adelanten contra los medios.

III. LA DEMANDA
Las actoras proponen a la Corte Constitucional tres cargos. El primero de ellos se dirige contra el artículo 18 de la Ley 1098 de 2006 (Código de la Infancia y la Adolescencia), el cual dispone en su inciso primero el derecho de los(as) menores de dieciocho (18) años a ser protegidos de toda conducta que implique amenaza o menoscabo de su integridad personal, señalando que este derecho se garantiza especialmente respecto del maltrato de padres, representantes legales, personas a cargo de su cuidado, y miembros de su grupo familiar, escolar y comunitario. Las demandantes alegan que el contenido normativo descrito limita injustificadamente la responsabilidad relativa a la amenaza y vulneración de la integridad personal de los(as) menores de dieciocho (18) años y no incluye a los funcionarios públicos, quienes pueden también eventualmente incurrir en conductas en contra de su integridad.
El segundo cargo está dirigido contra los artículos 43 y 44 de la Ley 1098 de 2006 en comento. Por un lado, el artículo 43 establece las obligaciones éticas fundamentales de los establecimientos educativos, y dispone en su numeral 2 que dichas obligaciones implican la protección eficaz de los(as) menores de dieciocho (18) años de toda forma de maltrato físico, psicológico, humillación, discriminación o burla de parte de los demás compañeros y de los profesores. De otro lado el artículo 44 mencionado contempla las obligaciones complementarias de las instituciones educativas y dispone que las respectivas directivas deben establecer mecanismos para proteger a los(as) menores de dieciocho (18) años de toda forma de maltrato físico, psicológico, humillación, discriminación o burla de parte de los demás compañeros y de los profesores. Las demandantes aducen que estos contenidos normativos configuran una limitación de la protección contra acciones de maltrato y abuso originadas en el contexto escolar en otros estudiantes y en los profesores, pues excluye injustificadamente las acciones de las directivas de los planteles educativos.
En este orden, afirman que la limitación de la responsabilidad de quienes atenten contra la integridad personal de los(as) menores de dieciocho (18) años (art 18 L.1098/06), en el sentido de no incluir como presuntos responsables a los funcionarios públicos; así como la limitación de la responsabilidad de quienes incurran en maltrato, abuso, humillación o burla en su contra en el ambiente escolar (arts. 43 y 44 L.1098/06), en el sentido de no incluir a las directivas de los planteles educativos como eventuales responsables, vulnera los artículos 2, 6 y 44 de la Constitución y los artículos 23 y 24 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), 10° del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) y 3° de la Convención sobre los Derechos del Niño (CDN).
A este respecto sostienen las actoras, que la obligación de las autoridades de la República de proteger los intereses de todas las personas (art. 2 C.N), la especial responsabilidad de los servidores públicos en la aplicación de las normas (art. 6 C.N), así como el deber de protección del Estado a los(as) menores de dieciocho (18) años (art. 44 C.N), sustentan el principio de corresponsabilidad del Código de la Infancia y la Adolescencia (art. 10 L.1098/06), según el cual a la garantía efectiva de los derechos de los(as) menores de dieciocho (18) años concurren la familia, la sociedad y el Estado. De igual manera las normas internacionales, vinculan a los Estados como obligados directos, de la protección de los niños(as) (art. 24 PIDCP), y de la implementación de las medidas necesarias para que dicha protección sea efectiva (arts. 10° PIDESC y 3° CDN).
Por ello, en opinión de las demandantes, las responsabilidades relativas a la protección de la integridad personal de los(as) menores de dieciocho (18) años no puede excluir a las autoridades públicas como eventuales responsables, pues en atención a su constante contacto con ellos, por vía de cumplir los mandatos constitucionales y legales de su especial protección, deben ser sujetos también de control y vigilancia especial. De ahí, que deban ser incluidos dentro de quienes tienen mayor carga en relación con el cuidado en el trato que les dispensen, tal como la familia y los educadores.
En relación con las responsabilidades especiales en el contexto escolar, el escrito de la demanda sostiene la misma idea. Esto es, que el especial cuidado en el trato de los niños(as) no puede circunscribirse únicamente a alumnos y profesores, sino que debe extenderse a los directivos de los centros educativos, pues éstos no se sustraen a la relación directa con los educandos, sino que por el contrario las falencias que deriven en tratos indignos o humillantes, pueden también originarse en ellos.
El tercer cargo que se plantea a la Corte Constitucional, se dirige contra los artículos 41 numeral 37 y 47 de la Ley 1098 de 2006. El referido numeral 37 del artículo 41 estable la obligación del Estado de promover el cumplimiento por parte de los medios de comunicación, de los deberes y responsabilidades dispuestas en el Código de la Infancia y la Adolescencia (L.1098/06); y el artículo 47, determina que los medios de comunicación son responsables por la violación de los deberes contemplados en el mismo artículo 47. Para las demandantes, el legislador incurrió en una omisión legislativa relativa al establecer los contenidos normativos referidos. Dicha omisión consiste en que no se reguló procedimiento alguno, cuyo objeto fuera sancionar a los medios de comunicación frente al incumplimiento de las mencionadas responsabilidades.
Las actoras explican que en ausencia de la regulación de un mecanismo expreso por el cual se autorice el adelantamiento de un procedimiento en situaciones de incumplimiento de los deberes de los medios de comunicación, el Estado colombiano incumple las obligaciones constitucionales consistentes en proteger de manera especial y reforzada a los(as) menores de dieciocho (18) años (art 44 C.N). Así como también, se deja de atender el deber de tomar las medidas pertinentes y necesarias para lograr la eficaz garantía de sus derechos, según se desprende no sólo de los artículos 2° y 6° de la Constitución, sino también de normas internacionales aprobadas por Colombia relativas a derechos de los(as) menores de dieciocho (18) años (arts. 24 PIDCP, 10° PIDESC y 3° CDN).
De otro lado, agregan que la ausencia de la regulación en comento, se hace más patente si se tiene en cuenta que en vigencia del antiguo Código del Menor (Decreto 2737 de 1989), se había reglamentado mediante el decreto 1673 de 1994 la competencia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar por intermedio de los Defensores de Familia, para sancionar a los medios de comunicación, cuando éstos incumplieran los deberes especiales establecidos en los artículos 300 a 303 del mencionado Código anterior. En este orden, la nueva legislación (L.1098/06) creó un vacío y omitió establecer las sanciones y el procedimiento respectivo, para los casos en que los medios incumplan los deberes del nuevo Código.
Adicionalmente explican, en relación con el tercer cargo, que se cumplen los requisitos jurisprudenciales para la configuración de la omisión legislativa relativa. En primer lugar, señalan que existen disposiciones jurídicas sobre las cuales se predica la inconstitucionalidad, y, se refieren a aquellas cuyo contenido normativo establece la responsabilidad de los medios de comunicación frente a los deberes para con los(as) menores de dieciocho (18) años (arts. 41-37 y 47 L.1098/06). En segundo lugar, el contenido normativo acusado se refiere a la responsabilidad de los medios, y a su turno la acusación se dirige a que en dicho tema los contenidos en cuestión no son claros en lo relativo a la responsabilidad de los medios escritos, y por otro lado omite la regulación de un procedimiento sancionatorio, según se refirió. En tercer lugar, afirman las actoras, las normas demandadas por omisión relativa, excluyen de sus consecuencias a aquellos casos que por ser asimilables deberían subsumirse dentro de su presupuesto fáctico, en tanto “excluyen la participación activa del Estado, la sociedad y la familia, a la hora de hacer exigible el respeto por los derechos de la infancia y la adolescencia cuando haya un quebrantamiento por parte de un medio de comunicación escrito”. En cuarto lugar, consideran que la ausencia de regulación referida no obedece a una razón objetiva y suficiente. En quinto lugar, como consecuencia de lo anterior se genera una situación de desigualdad. En sexto lugar, la omisión constituye una elusión del deber constitucional del legislador de dictar las medidas necesarias para la garantía eficaz de los derechos de los(as) menores. Y en séptimo lugar, el silencio del legislador respecto de las sanciones y el procedimiento para su imposición, frente al incumplimiento de los deberes establecidos en el Código de la Infancia y la Adolescencia en cabeza de los medios de comunicación, desconoce el principio constitucional de interés superior del(la) niño(a).
Como formula de reparación de la omisión legislativa explicada, las demandantes proponen a la Corte Constitucional que se declare la exequibilidad condicionada de los artículos 41-37 y 47 del Código de la Infancia y la Adolescencia y posterior a esto, (…) la norma sea remitida al Presidente de la República para que reglamente la omisión respectiva”.
En resumen, las ciudadanas demandantes presentan tres cargos estructurados de la siguiente manera:


  • El primer cargo se dirige contra la segunda frase del inciso primero del artículo 18 de la Ley 1098 de 2006 (Código de la Infancia y la Adolescencia) que establece que los niños y niñas tienen derecho a la protección contra el maltrato y abuso de toda índole proveniente de los padres, representantes legales, personas a cargo de su cuidado, y miembros de su grupo familiar, escolar y comunitario; por cuanto excluye presuntamente a los agentes del Estado como posibles perpetradores también de la integridad personal de los(as) menores.




  • El segundo cargo se dirige contra los apartes de los artículos 43 y 44 de la Ley 1098 de 2006, que disponen que en contexto escolar los planteles educativos deberán proteger eficazmente (art. 43) y tomar las medidas necesarias para ello (art. 44), a los niños y niñas contra toda clase de maltrato, agresión, humillación discriminación o burla de parte de los demás compañeros escolares y profesores; en tanto excluye injustificadamente a las directivas y personal administrativo de las instituciones educativas como posibles perpetradores de las conductas prohibidas mencionadas.




  • El tercer cargo se dirige contra los apartes del numeral 37 del artículo 41 y el parágrafo del artículo 47 que disponen la responsabilidad de los medios de comunicación ante la violación de los deberes y responsabilidades que el nuevo Código de Infancia y Adolescencia les asigna, así como el deber del estado de velar por ello; en tanto y en cuanto esta regulación no incluye un procedimiento sancionatorio para los eventos en que en efecto los medios incurren en incumplimiento de alguno de estos deberes especiales. Esto configuraría según las demandantes una omisión legislativa relativa.


IV. intervenciones
1.- Ministerio de Comunicaciones
En atención a la comunicación que el hiciera el Magistrado Sustanciador del presente proceso, el Ministerio de Comunicaciones envió con destino del mismo, escrito de intervención en el que solicita a la Corte Constitucional que declare la exequibilidad de los artículos 41 y 47 de la Ley 1098 de 2006 parcialmente acusados, con base en la inexistencia de la omisión legislativa alegada por las demandantes. El Ministerio en cuestión no se pronuncia sobre los dos primeros cargos de inconstitucionalidad respecto de la presunta limitación de los responsables de la integridad personal y la dignidad de los(as) menores de dieciocho (18) años .
Sostienen pues el interviniente, en relación con el tercer cargo, que no existe norma constitucional ni internacional incorporada al ordenamiento jurídico colombiano, que establezca la obligación de regular un procedimiento administrativo sancionatorio en contra de los medios de comunicación escritos, cuando éstos incumplan los deberes que el Código de la Infancia y la Adolescencia les impone. El Ministerio interpreta el cargo relativo a la omisión legislativa relativa, en el sentido que la demanda plantea la existencia de procedimientos y sanciones para medios de comunicación distintos a los escritos, y en ese orden la omisión se configuraría porque se habría excluido injustificadamente a la prensa escrita de dichos procedimientos y sanciones.
Agrega que cuando la Ley parcialmente acusada se refiere a los medios de comunicación, simplemente determina sus responsabilidades para con los niños y las niñas, pero no se refiere al control sobre los medios mencionados. Dicho control ya está regulado de manera general, por la Ley 72 de 1989, que en su artículo 1° estipula que el Gobierno Nacional, por medio del Ministerio de Comunicaciones, adoptará la política general del sector de comunicaciones y ejercerá las funciones de planeación, regulación y control de todos los servicios de dicho sector.
Concluye que este cargo no es claro, en tanto no se encuentran “las normas o principios omitidos por el legislador”, que permitan concluir la inconstitucionalidad de las disposiciones demandadas por el hecho de excluir al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) de la posibilidad de sancionar a los medios por eventuales faltas contra menores de dieciocho (18) años.
2.- Ministerio del Interior y Justicia
El Ministerio del Interior y Justicia allegó a este Despacho, por intermedio de la Secretaría General de esta Corporación, escrito en el que solicita que se declare la exequibilidad de las normas acusadas.
En primer término, explican que el concepto de la corresponsabilidad contenido en el nuevo Código de la Infancia y la Adolescencia se refiere a la concurrencia de familia, sociedad y Estado para la garantía y eficaz protección de los derechos de los(as) menores de dieciocho (18) años. En desarrollo de ello, la estructura del articulado del Código en mención presenta acápites relativos a cada uno de los vinculados al cumplimiento de las responsabilidades correspondientes; pero, siempre bajo la idea de que todos los estamentos de nuestra comunidad son corresponsables de dicha garantía y especial protección.
Con base en lo anterior, en relación con el primer cargo explica que se debe entender que la protección de la integridad personal de niños y niñas se garantiza respecto de cualquier agente o persona que la vulnere o amenace. Por ello el artículo 18 acusado no puede ser interpretado en el sentido en que brinda protección sólo en eventos en que el maltrato a menores de dieciocho (18) años provenga de los padres, representantes legales o responsables de su cuidado, o miembros de su grupo familiar, escolar o comunitario; sino por el contrario su contenido integral permite concluir que la protección se da respecto de cualquier conducta de cualquier persona. Sobre el segundo cargo presenta la misma idea, esto es, que las obligaciones especiales de garantía de su dignidad en el ambiente escolar mediante la prohibición y cuidado contra humillaciones y burlas, no se circunscribe a las posibles conductas en dicho sentido por parte de otros estudiantes y profesores, sino que se extiende a cualquier persona, y ello incluye a las directivas y personal administrativo de los planteles educativos.
Expresa el interviniente que la única manera de entender el principio de corresponsabilidad en el cuidado y protección de los(as) menores de dieciocho (18) años, es integrar a la hermenéutica de todas las obligaciones contempladas en el Código referido, principios rectores tales como el contemplado en su artículo 11, según el cual, al cumplimiento de las obligaciones frente a los niños y niñas se vinculan todas las autoridades del estado; ante lo cual carecería de todo fundamento la acusación contra el articulo 18 consistente en que no se protege de manera especial la integridad de los menores de dieciocho (18) años cuando el maltrato proviene de autoridades públicas. De otro lado, el artículo 45 del nuevo Código prohíbe de manera general sanciones y castigos contrarios a la dignidad, y dicha prohibición la dirige especialmente a las autoridades escolares, por lo cual no resulta acertada la afirmación de la acusación en el sentido en que los artículos 43 y 44 demandados, no incluyen a las autoridades y personal administrativo de las instituciones educativas como responsables de la protección eficaz a humillaciones y burlas contra los(as) escolares.
En relación con el tercer cargo, considera que en el caso bajo estudio no se configura la denominada omisión legislativa relativa. Esto, en tanto el fundamento que la demanda presenta para ello, se basa en la existencia de un decreto reglamentario derogado, el cual contemplaba un procedimiento de sanción a los medios de comunicación, a partir del incumplimiento de sus responsabilidades establecidas en el antiguo Código del Menor. En este contexto el cargo estaría mal estructurado, pues no se refiere una norma de rango constitucional como parámetro de control, sino que se hace referencia a un procedimiento de sanción derogado. Concluye que las actoras debieron demostrar que el legislador reguló de manera insuficiente el tema de la responsabilidad de los medios de comunicación frente a los(as) menores de dieciocho (18) años, y no vincular la regulación que echan de menos al hecho de que antes existía y ahora no.
3.- Ministerio de la Protección Social
El Ministerio de la Protección Social, mediante escrito de intervención, presentó razones a la Corte Constitucional para sustentar la exequibilidad de los artículos 18 (integridad personal de niños y niñas), 43 y 44 (obligaciones de los centros educativos), mientras que consideró que el cargo relativo a la presunta omisión legislativa relativa debía prosperar.
En primer lugar, explicó que el artículo 18 debe ser considerado en su integridad, ya que su inciso segundo dice textualmente que el maltrato infantil es “toda forma de violencia o agresión sobre el niño, la niña o el adolescente por parte de sus padres representantes legales o cualquier otra persona. De esta manera no se puede leer aisladamente la frase acusada por las demandantes para concluir que sólo se protege el maltrato en mención originado en algunas personas y en otras no. Agrega que el aparte normativo en el que se centra la acusación tiene la intención de “reconocer una realidad del maltrato que especialmente realizan algunos sujetos, sin que pueda entenderse por eso que esa identificación especial, excluya a otros sujetos”.
En segundo lugar, expresa que los artículos 43 y 44 del nuevo Código, acusados porque supuestamente no vinculan a la prohibición de humillaciones y burlas contra los(as) menores de dieciocho (18) años, a los directivos y personal administrativo de los planteles educativos, deben igualmente ser objeto de una interpretación sistemática. De un lado, el artículo 45 del mismo Código, prohíbe a las directivas de los centros escolares la implementación de castigos y sanciones que lesionen la dignidad de los educandos. Además, los artículos demandados están en un acápite de la ley relativo a las obligaciones de la comunidad educativa, y el artículo 6° de la Ley 115 de 1994 establece que la comunidad educativa está conformada por estudiantes o educandos, educadores, padres de familia o acudientes de los estudiantes, egresados, directivos, docentes y administradores escolares”.
Por lo anterior, considera el interviniente que no es posible la interpretación que hacen las actoras de los artículos 18 (integridad personal de niños y niñas), 43 y 44 (obligaciones de los centros educativos).
Ahora bien, en cuanto al tercer cargo el Ministerio de Protección asevera que “el legislador al expedir la Ley 1098 de 2006, incurrió en una inconstitucionalidad por omisión, no por la literalidad de los artículos demandados que no dicen más que corresponde al Estado promover el cumplimiento de las responsabilidades que el Código señala a los medios de comunicación. (…) Estas competencias deben ejercerse conforme a la ley, entendiendo que mientras no exista una ley, le faltan medios al Estado para llevar a cabo la promoción que se le encarga. (…) Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 53 numeral 7 de la Ley 1098 de 2006, con la expedición de esta ley se pasó de darle la competencia directa al ICBF, a otorgarle una competencia indirecta limitada a la participación en las acciones policivas, administrativas o judiciales a que haya lugar. De esta manera se perdió la eficacia de la promoción de la protección de los derechos fundamentales de los niños, niñas y adolescentes a que se refiere el numeral 37 del artículo 41 demandado, todo en razón del mandato constitucional contenido en los artículos 6 y 28 de la Constitución Política de acuerdo con el cual los particulares (medios de comunicación) sólo son responsables por la violación de las conductas que están expresamente prohibidas y las sanciones correspondientes sólo serán aquellas que expresamente señale la ley.”
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