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República de Colombia




Corte Suprema de Justicia

Sala de Casación Civil




CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

SALA CASACIÓN CIVIL
Magistrado Ponente

EDGARDO VILLAMIL PORTILLA

Bogotá, D.C., ocho de abril de dos mil ocho



Ref.: Exp. No. T-68679-22-14-000-2007-00001-01

Se resuelve la impugnación formulada contra la sentencia de 31 de enero de 2008, proferida por la Sala Civil-Familia-Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de San Gil, mediante la cual se negó el amparo solicitado por Héctor González Ramírez, Gladis Margarita Caballero Santos, Henry Fabiano Bohórquez Bravo, Juan de Dios Soler Arguello, Laureano Gómez Ballesteros, José Vergara Puello, Rosmery Rodríguez Álvarez, Hernán Núñez Beltrán, Julio César Suárez Arévalo, Elvia María Gómez Rodríguez, Rosalba Gómez de Cediel, Leonor Ardila Bohórquez, Alcira Gómez Gómez, Martha Cecilia Camacho Quijano, Iván Enrique Rincón Castillo, Carmen Cecilia Niño de Bareño, Trino Santana Gómez, Ana Lucía Ortiz Romero, María del Carmen Bermúdez Cuevas, Esperanza Gómez de Ballesteros, Consuelo Bueno Arguello, Danith Cecilia Bolívar Ochoa, Luz Stella Infante Durán, Adriana Cuadros Ordóñez, Marlene Ortiz Rojas, Ismael Enrique Torres León, Susana Ayala Colmenares, Clara Stella Torres Pérez, Beatriz Elena Bautista Sánchez, Lina María García Rodríguez, Freddy Alexander Figueroa Mateus, Marco Antonio Sierra Alfonso, Esther Ovalle Murillo, Olga Lucía Barragán Rodríguez, María Marcela Santos Ortega, Claudia Cecilia Ríos González, María Carolina Flórez Pérez, Adalid Ardila Jaimes, Rosa Margarita Gómez Suárez, Claudia Isabel Vargas Rodríguez, Óscar Leonardo García Ríos, Danna Lorena Valdivieso Ramírez, Saúl Orlando Cepeda Ariza, Martha Liliana González Ortiz, Juan José Galvis Rincón, Gloria Castañeda Téllez, Rafael García García, Luis Jesús García García, Vicente Torres Suárez, María Luisa Guerrero Ríos, María Patricia Páez Monsalve, Julio Gerardo Camacho Velasco, Heriberto Tibaduiza Araque, Ricardo Alonso Arciniegas Gutiérrez, Ligia Anair Morales Solano, Fanny Janeht Moreno Fernández, Hernando Méndez Rangel, Ana Floralba Melgarejo Abreo, Flor Ángela Pérez Eslava, Marcela Ramírez Carvajal, Ciro Alfonso Rodríguez Ramírez, Yolanda Silva Porras, María Eugenia Calderón Espejo, Jaime Antonio Ruiz Vesga, María Debora Villarreal Arenas, Benjamín Monroy Rivera, Jorge Hugo Montoya Becerra, Eyni Patricia Aponte Duarte y Martha Liliana Muñoz Merchán, frente al Gobierno Nacional, el Ministerio del Interior y de Justicia, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y el Departamento Administrativo de la Función Pública.




ANTECEDENTES
1. El reclamo de los accionantes es porque en cumplimiento de la Ley 4ª de 1992, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 610 de 1998, normatividad a través de la cual creó una bonificación por compensación para los Magistrados de los Tribunales del país y los Abogados Auxiliares del Consejo de Estado, pero que no cobijó a los jueces, ni a los demás empleados de la rama judicial.
Con ese proceder -dicen- el Gobierno Nacional “ha incurrido en clara omisión de sus deberes por la forma selectiva y discriminatoria con que está procediendo desde el año de 1992, pues ello además atenta contra los criterios técnicos y de política financiera y macroeconómica que han sido esbozados por el mismo Gobierno y que ha presentado ante el Congreso de la República con el fin de obtener la aprobación, incluso, del propio Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006”.
Añaden que a raíz de lo anterior, se les ha dado un trato discriminatorio, pese a que “la ley señala que el tratamiento salarial de incrementar las remuneraciones es un derecho de todos, lo cual no se puede hacer en forma selectiva y discriminatoria”.
Reclaman, por consiguiente, el amparo de sus derechos a la igualdad, al trabajo en condiciones dignas y justas, a la equidad y a la justicia, con el fin de que se ordene a los accionados que “procedan a darle cumplimiento a los artículos 1º, 2º, 3º y especialmente al decimocuarto (14º) de la Ley 4ª de 1992, respecto de todos los funcionarios y empleados de la rama judicial del poder público de la República de Colombia”.
2. El Ministerio del Interior y de Justicia puso de presente que la tutela no era el mecanismo idóneo para cuestionar la legalidad del Decreto 610 de 1998; que por esta senda no podía ordenarse al ejecutivo que dispusiera el incremento salarial solicitado por los accionantes, pues ello implicaría romper el principio de la separación de poderes; y que en este caso no se percibe un perjuicio irremediable.
La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, a su vez, planteó la inexistencia de la causa para tutelar, la ineptitud de la acción y la falta de legitimación en la causa por pasiva.
Por último, el Departamento Administrativo de la Función pública afirmó que el régimen de remuneración de los empelados públicos debe consultar el marco de la política macroeconómica y la racionalización de los recursos oficiales. Igualmente, sostuvo que en este caso no se cumplía el requisito de la inmediatez y que la tutela era improcedente por involucrar actos administrativos de carácter general, impersonal y abstracto.
3. El Tribunal denegó la demanda de tutela al considerar que los accionantes contaban con otros medios de defensa judicial, pues las normas acusadas son actos jurídicos frente a los cuales procede la acción de nulidad.
También señaló que aquí no se acreditó la existencia de un perjuicio irremediable y que, además, no se encontraba transgredido el derecho a la igualdad, pues “no se evidencia que entre los funcionarios y empleados de igual jerarquía, se dé un tratamiento diferente o discriminatorio”.
Para cerrar su argumentación, adujo que el trabajo de los accionantes no atentaba contra la dignidad del ser humano; que la tutela ha sido desestimada como medio para reclamar incrementos salariales; y que las reglas del gasto público están regidas por marcos constitucionales y legales que no pueden intervenirse por esta vía.
4. Algunos accionantes recurrieron la decisión anterior, sin expresar los motivos de su disentimiento.

CONSIDERACIONES

En fallo de tutela de 11 de marzo de 2008 (Exp. No. 54001-22-13-000-2008-00005-01) esta Sala resolvió una queja constitucional como la de ahora, apelando a los siguientes argumentos:



Para desatar un caso de perfiles similares al de ahora, la Sala Laboral de esta Corporación precisó que ‘como es sabido el salario de los servidores públicos es fijado por normas jurídicas de alcance general, impersonal y abstracto, las cuales son proferidas con autonomía por el ejecutivo, conforme a facultades que le ha reservado la Constitución Política y la ley (art. 150-19, literales e y f, art. 189-14 de la Carta, y la ley 4ª de 1992). De la misma naturaleza jurídica son los decretos que el Gobierno Nacional ha dictado para asignar el salario y porcentaje de aumento anual a los funcionarios que prestan sus servicios a la Rama Judicial (Dto. 64 de 1998).

2.2. El amparo propuesto por el actor pretende someter a examen el contenido de ‘actos de carácter general, impersonal y abstracto’, para lo cual no fue prevista la acción de tutela como así lo tiene dispuesto de manera perentoria el numeral 5° del decreto 2591 de 1991, y con lo que se desconocería su objeto, que no es otro que la protección de derechos fundamentales de una persona determinada, vulnerados y amenazados en circunstancias concretas por la acción o la omisión de un particular o de una autoridad pública (art. 1° ibídem).

2.3. De manera que como bien lo definió el Tribunal, los conflictos que dan lugar ese tipo de normas jurídicas se deben solucionar a través de las acciones que para tal finalidad tienen prevista la Constitución Política y el Código Contencioso Administrativo.

2.4. No obstante que el accionante no acredita el perjuicio irremediable frente a la vulneración al derecho a la igualdad, tampoco encuentra la Corte que por vía de tutela se le pueda dispensar el mismo tratamiento otorgado a otros funcionarios de la Rama Judicial porque los parámetros de comparación están planteados por aspectos que no lo comprenden y que, por tanto, lo ubican en un plano fáctico distinto. Es así como en ese sentido en casos análogos, la Corte Constitucional ha sostenido:

(…) los funcionarios judiciales beneficiados por el incremento salarial reclamado, desempeñan cargos de mayor jerarquía, que exigen mayores calidades y requisitos, ejercen funciones de gran responsabilidad que requieren de mayor experiencia, dedicación y conocimientos que el desempeñado por el accionante, es decir, las situaciones y condiciones son diferentes lo que justifica un tratamiento diferenciado. Así lo reconoció esta corporación cuando en sentencia T-211 de 1992 …, afirmó: ‘Ese principio de la igualdad es objetivo y no formal; él es predica de la identidad de los iguales y de la diferencia entre los desiguales. Se supera así el concepto de la igualdad de la ley a partir de la generalidad abstracta, por el concepto de la generalidad concreta que concluye con el principio según el cual no se permite regulación diferente de supuestos iguales o análogos y prescribe diferente formación a supuestos distintos. Con el concepto sólo se autoriza un trato diferente si está razonablemente justificado. Se supera también, con la igualdad material, el igualitarismo o simple igualdad matemática’ 1.

2.5. Ahora: la nivelación salarial no sólo del accionante sino de los demás servidores judiciales por los que aboga sin acreditar las condiciones de la agencia oficiosa, requiere para su aprobación de estudios de factibilidad, de concertación, de orden económico, de índole presupuestal, entre otros, y de los procedimientos que el ordenamiento jurídico señala para la adopción de esa clase de legislación a cargo de funcionarios competentes cuyas funciones no puede soslayar o abrogarse el juez de tutela, de manera que las pretensiones a que aspira el impugnante deben ser canalizadas por las vías establecidas por la Constitución y la ley’ (sentencia de tutela de 13 de diciembre de 2007, Exp. No. 34.683).
En igual sentido, la Corte Constitucional había explicado en su sentencia T-645 de 2006 lo siguiente:
‘Basta constatar que los dos decretos mencionados fueron expedidos por el Presidente de la República ‘en desarrollo de las normas generales señaladas en la Ley 4ª de 1992’ y que los destinatarios de las regulaciones en ellos contenidas pertenecen a un grupo de funcionarios; para tener por cierto que se trata de actos dotados de un carácter ‘general, impersonal y abstracto’, respecto de los cuales, y al tenor de lo dispuesto en el artículo 6º, numeral 5º, del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela ‘no procederá’.
Idéntico parecer fue expresado por la Corte Constitucional cuando revisó las decisiones judiciales relativas a una acción de tutela instaurada con argumentos semejantes a los ahora esgrimidos y para controvertir que una bonificación por compensación sólo fuera pagada a los Magistrados de Tribunal y a otros cuantos funcionarios. En esa oportunidad la Corporación indicó que el Decreto cuestionado era ‘un acto de carácter general, impersonal y abstracto’ que no creaba ‘situaciones jurídicas subjetivas y concretas’ y que, debido a lo mismo, tampoco podía ‘lesionar por sí solo derechos de esta índole, que es lo que la Constitución y la ley requieren para que la acción de tutela sea viable’2.
…Ahora bien, a efectos de cuestionar judicialmente actos generales, impersonales y abstractos como los involucrados en la presente acción de tutela, el ordenamiento jurídico prevé otro tipo de acciones y, de manera específica, la de nulidad establecida en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo en contra de actos administrativos. Siendo así, los actores bien pueden emplear este mecanismo a fin de plantear su controversia ante la respectiva jurisdicción y de dar lugar a un proceso en el cual se surta, con todas las formalidades, el debate de un asunto cuyas complejas connotaciones escapan al procedimiento propio de la acción de tutela, caracterizado por su informalidad.
Se configura, entonces, una causal más de improcedencia de la tutela, pues el mecanismo contemplado en el artículo 86 de la Constitución es de índole subsidiaria y residual, ‘por lo que no se trata de un mecanismo alternativo, ni supletivo o sustitutivo de los medios judiciales ordinarios o especiales establecidos en el ordenamiento jurídico’3. Según el artículo 6º, numeral 1º, del Decreto 2591 de 1991, ‘la existencia de otros recursos o medios de defensa judiciales’, como para el caso sería la mencionada acción de nulidad, enerva la procedencia de la acción de tutela, dado que existe la posibilidad de procurar la protección pedida en su sede natural y en ejercicio de la acción pertinente.
A ello agregó que ‘Los anteriores argumentos serían suficientes para despachar desfavorablemente las tutelas impetradas, de no ser porque en la demanda se ha formulado una segunda pretensión autónoma, encaminada a que se les ordene a las autoridades competentes expedir ‘el decreto correspondiente a la nivelación salarial de conformidad con la Ley 4ª de 1992’ y porque el juez de primera instancia basó su decisión en el estudio de esta pretensión. A este propósito los demandantes alegan que desde hace años reclaman ‘una nivelación salarial justa porque consideramos que los salarios de los empleados desde el secretario hasta el notificador son muy bajos’ y la Sala de Decisión Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pereira estimó que ‘la Corte Constitucional, en reiterada jurisprudencia, dejó claro que la tutela no puede ser utilizada por los trabajadores para obtener un reajuste salarial’.
Acerca de este último aspecto, la Sala estima de importancia poner de manifiesto que, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte, mediante la acción de tutela es imposible ‘sustituir al Gobierno Nacional en su gestión de formular y aplicar la política fiscal del Estado’ o ‘cuestionar las decisiones que con respecto a esta facultad se tomen’, dado que, es competencia del Gobierno ‘presentar el proyecto de presupuesto y la ley de apropiaciones en armonía con su política económica y fiscal’ y al juez de tutela no le atañe ‘ordenar su modificación con miras a que se incluya un rubro destinado al incremento salarial de los servidores públicos’, ni disponer que el Gobierno Nacional proceda a efectuar aumentos o nivelaciones salariales4.
Una orden judicial impartida con la finalidad de producir ‘la nivelación salarial’ pretendida por los demandantes o de imponerle su adopción al Gobierno Nacional, comportaría el desbordamiento del marco de competencias constitucionalmente fijado y, contrariando el artículo 6º superior, la Corte se extralimitaría en sus funciones. Además, al crear una obligación a cargo del Estado con la finalidad de lograr incrementos o nivelaciones de salarios, la Corporación desconocería el principio de legalidad del gasto y vulneraría ‘los artículos 345, 346 y 347’ de la Carta, así como el Estatuto Orgánico del Presupuesto, pues ‘de conformidad con estas disposiciones, no se puede crear una obligación ni tampoco ordenar un gasto sin que se cuente para el efecto con la respectiva disponibilidad presupuestal’5.



Sobre la pretensión de obtener la ‘nivelación salarial’ merced al ejercicio de la acción de tutela, queda por anotar que la protección deprecada no cabe tampoco como medida transitoria, porque ninguno de los demandantes alegó o probó especiales circunstancias constitutivas de un perjuicio irremediable que deba ser evitado y, de otra parte, el análisis de los materiales allegados al expediente no da cuenta de la existencia de alguna situación específica que amerite la protección transitoria. El juez de primera instancia señaló que ‘los accionantes se encuentran actualmente laborando y recibiendo oportunamente sus salarios’, lo cual indica que sus circunstancias no difieren de las del resto de empleados y que, un eventual perjuicio, sería abstracto y, por ende, atacable mediante mecanismos distintos de la tutela’.
Atendiendo esos razonamientos, que en buena medida son aplicables al caso de ahora, la Corte encuentra que la presente demanda de amparo es improcedente, no sólo porque versa sobre las consecuencias de un acto administrativo de carácter impersonal y abstracto, sino además porque, en todo caso, por esta vía no podría ordenarse una apropiación presupuestal para atender los ruegos del accionante, ni es posible arrebatar las facultades que competen al Gobierno Nacional y al propio legislador en lo que tiene que ver con la regulación de dicha materia”.
Y como esas motivaciones son suficientes para desatar la desfavorablemente la demanda de tutela de ahora, no otra cosa se impone que la confirmación del fallo de primer grado.

DECISIÓN
En mérito de lo expuesto la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, CONFIRMA el fallo de fecha y procedencia preanotados.
Comuníquese telegráficamente esta decisión a los interesados y envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
ARTURO SOLARTE RODRÍGUEZ


JAIME ALBERTO ARRUBLA PAUCAR
RUTH MARINA DÍAZ RUEDA
PEDRO OCTAVIO MUNAR CADENA

WILLIAM NAMÉN VARGAS




CÉSAR JULIO VALENCIA COPETE



EDGARDO VILLAMIL PORTILLA


1 Cfr. Sent. T-225 a T-400 de 1992.

2 Sentencia T-1497 de 2000. M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez.

3 Ibídem.

4 Sentencia SU-1052 de 2000.

5 Ibídem.



E.V.P. Exp. No. 68679-22-14-000-2007-00001-01





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