Referencia: Expediente t 096. 171 Fallos de tutela objeto de revisión



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Sentencia SU774/14

(Bogotá D.C., 16 de octubre de 2014)






Referencia: Expediente T-4.096.171
Fallos de tutela objeto de revisión: Sentencia de única instancia del Consejo de Estado -Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Subsección B - del 15 de agosto de 2013.
Accionante: Sergio David Becerra Benavides.

Accionado: Consejo de Estado – Sección Primera.
Magistrado ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO.




I. ANTECEDENTES.
1. Demanda de tutela.
1.1. Elementos y pretensión.
1.1.1. Derechos fundamentales invocados. Debido proceso.
1.1.2. Conducta que causa la vulneración. El fallo absolutorio proferido por la Sección Primera del Consejo de Estado, dentro de un proceso de pérdida de investidura, considerando que los documentos públicos allegados como prueba de la causal de inhabilidad, fueron aportados en copia simple y por lo tanto, no podrían ser valorados.
1.1.3. Pretensión. Dejar sin efectos la sentencia del 6 de diciembre de 2012 proferida por el Consejo de Estado – Sección Primera – la cual resolvió en segunda instancia el proceso de pérdida de investidura contra el concejal de Santiago de Cali Jhon Jairo Hoyos García. En su lugar, dictar sentencia de reemplazo en la cual se dé valor probatorio a los documentos públicos que fueron aportados en copia simple y se declare la pérdida de investidura del demandado.
1.2. Fundamentos de la pretensión:
1.2.1. En abril de 1997, el señor Jhon Jairo Hoyos García y su familia, constituyeron la Corporación Miguel Ángel Bounarroti.
1.2.2. Alega que dicha Corporación ha celebrado diferentes contratos de prestación de servicios educativos con la Secretaría de Educación de Santiago de Cali. El último de los contratos relacionados por el accionante fue suscrito el 23 de enero de 2012 por un valor de $237.358.599 de pesos, cuyo objeto es “la prestación del servicio educativo a población en condición de vulnerabilidad, para 264 estudiantes pertenecientes a los estratos socioeconómicos 1 y 2 o nivel 1,2 y 3 del sisben”; también contrató con el municipio para objetos similares el 9 de octubre de 2009, el 20 y 26 de enero de 2011.
1.2.3. El señor Hoyos García fue elegido como concejal del municipio de Santiago de Cali, el 30 de octubre de 2011 para el periodo 2012 – 2015.
1.2.4. Afirmó el accionante que si bien el señor Hoyos García, para el momento de aspirar al Concejo del municipio de Santiago de Cali y ya como concejal, no hacía parte de la junta directiva de la citada Corporación, sí continuaba siendo miembro de la misma, al igual que la señora Carmen Emilia García de Hoyos, madre del entonces candidato.
1.2.5. Con base en los hechos anteriores, el señor Sergio David Becerra Benavides presentó demanda de acción de pérdida de investidura contra el concejal del municipio de Santiago de Cali, Jhon Jairo Hoyos García, por supuestamente incurrir en violación al régimen de inhabilidades.
1.2.6. El Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca profirió sentencia de primera instancia decretando la pérdida de investidura del Concejal Jhon Jairo Hoyos García. A juicio del Tribunal “aparece demostrada la causal de pérdida de investidura consagrada en el numeral 3 del artículo 43 de la Ley 617 de 2000”1, en tanto la Corporación de la cual él es miembro, contrató con el municipio durante el año inmediatamente anterior a la elección del año 2011.
1.2.7. El recurso de apelación fue resuelto por la Sección Primera del Consejo de Estado2, que revocó la decisión de primera instancia. A juicio del alto tribunal, los contratos que fueron aportados como pruebas de la causal de inhabilidad fueron allegados en copia simple, razón por la cual no se le podría otorgar valor probatorio en tanto no se puede comprobar la autenticidad de los mismos; relacionando varia jurisprudencia del Consejo de Estado que se ha pronunciado en el mismo sentido.
1.2.8. El demandante presentó acción de tutela contra la anterior decisión judicial argumentando la vulneración al derecho fundamental al debido proceso ya que el Consejo de Estado se negó a valorar pruebas documentales esenciales para la resolución del caso a pesar de haber sido allegadas en debida forma. Alegó que, de conformidad con el artículo 252 del Código de Procedimiento Civil, “el documento público se presume auténtico, mientras no se compruebe lo contrario mediante tacha de falsedad”. Según el accionante, el concejal no sólo no tachó de falsos los contratos de la Corporación Miguel Ángel Bounarroti, sino que los aceptó en la audiencia oral que se adelantó dentro del proceso.
2. Respuesta de los accionados.
Ni la Sección Primera del Consejo de Estado ni el señor Jhon Jairo Hoyos – quien fue vinculado al proceso3 – presentaron contestación a la acción de tutela.
3. Decisiones judiciales objeto de revisión:
3.1. Sentencia de única instancia del Consejo de Estado -Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Subsección B - del 15 de agosto de 2013.
Rechazó por improcedente la acción de tutela. A juicio del alto tribunal, el accionante se limitó a relacionar la existencia de un supuesto defecto fáctico más esta alegación “no se encuentra desarrollada ni fundada para controvertir de manera precisa el yerro en el incurrió la autoridad judicial” .
4. Pruebas decretadas en sede de revisión.
Mediante auto del 11 de febrero de 2014, el magistrado sustanciador haciendo uso de las facultades establecidas en el artículo 57 del Acuerdo 05 de 1992, ordenó al Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, para que en el término máximo de dos (2) días contados a partir de la notificación de este auto remitiera en calidad de préstamo el expediente del Proceso de Pérdida de Investidura con número de radicación 76001 2331 000 2012 00633 01 instaurado por el señor Sergio David Becerra Benavides contra el señor Jhon Jairo Hoyos García.
A través de oficio No. 1463 del 25 de febrero de 2014, el mencionado tribunal judicial dio respuesta al requerimiento4.
II. FUNDAMENTOS.
1. Competencia.
La Corte Constitucional es competente para revisar la decisión judicial mencionada, con base en la Constitución Política -artículos 86 y 241.9- y lo desarrollado en el Decreto 2591 de 1991 -artículos 31 a 36-5.
Conforme a lo previsto en el artículo 54 A del Reglamento de la Corte Constitucional, el Magistrado sustanciador informó en su oportunidad a la Sala Plena6 que el presente caso contenía una circunstancia de especial relevancia en tanto se trata de una acción de tutela contra una sentencia del Consejo de Estado, máxima autoridad de la jurisdicción contencioso administrativa. En la Sala Plena del 19 de febrero de 2014, este tribunal dispuso que el caso sub examine sería revisado por la dicha Sala, dando lugar a la presente sentencia de unificación
2. Procedencia de la demanda de tutela.
2.1. Afectación de un derecho fundamental. En el caso bajo estudio se analiza la posible vulneración al debido proceso y el acceso a la administración de justicia.
2.2. Legitimación por activa. La demanda de tutela fue presentada por el señor Sergio David Becerra Benavides quien actúo como demandante dentro del proceso judicial de pérdida de investidura contra el concejal de la ciudad de Cali, Jhon Jairo Hoyos García, el cual es objeto de análisis a través de la presente acción constitucional.
2.3. Legitimación por pasiva. Consejo de Estado – Sección Primera -, quien resolvió la segunda instancia del citado proceso contencioso administrativo y autoridad pública contra la cual es posible interponer la acción constitucional en los términos del artículo 5º del Decreto 2591 de 19917.
Los demás requisitos formales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales serán analizados en el acápite del caso concreto.
3. Problema jurídico constitucional.
¿Se vulneran los derechos fundamentales al debido proceso y el acceso a la administración de justicia, cuando no se otorga valor probatorio a las copias simples de documentos públicos, dentro de los procesos contencioso administrativos, cuando del acervo probatorio del expediente se puede inferir razonablemente la existencia de los originales?
4. La vulneración del derecho fundamental al debido proceso por parte del Consejo de Estado al negarse a valorar las copias de diferentes documentos públicos dentro de una acción de pérdida de investidura (Cargo).
4.1. Requisitos generales y específicos para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
4.1.1. De forma reiterada la jurisprudencia constitucional ha admitido la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales para analizar la posible vulneración del derecho fundamental al debido proceso. Así, se ha señalado la necesidad de cumplir con seis requisitos generales para establecer la procedencia de la acción constitucional. Mediante la sentencia C-590 de 2005, se establecieron los siguientes;
“(i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones.

(ii). Que se hayan agotado todos los medios-ordinarios y extraordinarios-de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos,

(iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración,

(iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora,

(iv) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y

(vi) Que no se trate de sentencias de tutela”.


4.1.2. Cumplido lo anterior, se debe verificar el cumplimiento de los requisitos específicos de procedibilidad, que deben ser plenamente probados. Dichos requisitos consisten en: (i) defecto orgánico8, (ii) sustantivo9, (iii) procedimental10, (iv) fáctico11; (v) error inducido12; (vi) decisión sin motivación13; (vii) desconocimiento del precedente constitucional14; y (viii) violación directa de la Constitución15.
En síntesis, la acción de tutela procede excepcionalmente para controvertir decisiones judiciales que desconozcan derechos fundamentales y tenga un grado de afectación relevante desde el punto de vista constitucional, por lo cual se debe cumplir con los requisitos generales y específicos de procedibilidad enunciados. Lo anterior, por cuanto no cualquier error judicial está resguardado por el principio de autonomía judicial, pues en el evento en que una providencia judicial resulte arbitraria, caprichosa o irrazonable y sea contraria a la Constitución, el juez constitucional tiene la facultad de intervenir.

 

De conformidad con los hechos establecidos en la presente acción de tutela, la Sala considera pertinente realizar una breve extensión en relación con el defecto fáctico y el defecto procedimental por exceso ritual manifiesto.


4.1.2.1. Defecto Fáctico.
La jurisprudencia constitucional ha señalado que el defecto fáctico se encuentra relacionado con errores probatorios durante el proceso. Este se configura cuando la decisión judicial se toma (i) sin que se halle plenamente comprobado el supuesto de hecho que legalmente la determina; (ii) como consecuencia de una omisión en el decreto o valoración de las pruebas; (iii) de una valoración irrazonable de las mismas; (iv) de la suposición de una prueba; o (v) del otorgamiento de un alcance contraevidente a los medios probatorios”16.
La Corte Constitucional ha sido reiterativa en la protección al principio de la autonomía e independencia judicial, en el cual se incluye el amplio margen que recae sobre los operadores judiciales para valorar – de conformidad con las reglas de la sana crítica – las pruebas que han sido recaudadas durante el proceso. Sin embargo, la sentencia SU-159 de 2002, señaló que dicha independencia y autonomía jamás puede ejercerse de manera arbitraria; su actividad evaluativa probatoria implica, necesariamente, la adopción de criterios objetivos, no simplemente supuestos por el juez, racionales, es decir, que ponderen la magnitud y el impacto de cada una de las pruebas allegadas, y rigurosos, esto es, que materialicen la función de la administración de justicia que se les encomienda a los funcionarios judiciales sobre la base de pruebas debidamente recaudadas”17.
Así mismo, se ha señalado que el defecto fáctico tiene dos dimensiones; una positiva y una negativa. Mientras la primera hace referencia a circunstancias en las que se valoran pruebas vulnerando reglas legales y principios constitucionales, la segunda hace relación a situaciones omisivas en la valoración probatoria que pueden resultar determinantes para el caso. Dicha omisión se debe presentar de manera arbitraria, irracional y/o caprichosa18.
Esta Corporación ha establecido que la dimensión negativa se produce: “(i) por ignorar o no valorar, injustificadamente, una realidad probatoria determinante en el desenlace del proceso;(ii) por decidir sin el apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; o (iii) por no decretar pruebas de oficio en los procedimientos en que el juez está legal y constitucionalmente obligado a hacerlo” . Y una dimensión positiva, que tiene lugar “por actuaciones positivas del juez, en la que se incurre ya sea (iv) por valorar y decidir con fundamento en pruebas ilícitas, si estas resultan determinantes en el sentido de la decisión; o (v) por decidir con medios de prueba que, por disposición legal, no conducen a demostrar el hecho en que se basa la providencia”19.
Se ha concluido que, el defecto fáctico por no valoración de pruebas se presenta20cuando el funcionario judicial omite considerar elementos probatorios que constan en el proceso, no los advierte o simplemente no los tiene en cuenta para efectos de fundamentar su decisión y, en el caso concreto, resulta evidente que de haberse realizado su análisis y valoración, la solución del asunto jurídico debatido habría variado sustancialmente”21.
No obstante lo anterior, la Corte ha reconocido que en la valoración del acervo probatorio el análisis que pueda realizar el juez constitucional es limitado, en tanto quien puede llevar a cabo un mejor y más completo estudio es el juez natural debido al principio de inmediación de la prueba.
4.1.2.2. Defecto procedimental por exceso ritual manifiesto - Deber de oficiosidad del juez en materia probatoria.
El artículo 228 de la Constitución Política de 1991 estableció el derecho al acceso a la administración de justicia y el principio de prevalencia del derecho sustancial. De esta manera, la jurisprudencia constitucional ha señalado la obligación por parte de los jueces - en su condición de directores de los diferentes procesos judiciales - de adelantar todas aquellas actuaciones que estén dentro de la órbita de sus competencias para tratar de llegar a la verdad y el esclarecimiento de los hechos.
Dentro del desarrollo de los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, la jurisprudencia constitucional ha establecido que el defecto procedimental es de dos clases: (i) de carácter absoluto y (ii) por exceso ritual manifiesto. La primera de las categorías ocurre cuando “el funcionario judicial se aparta por completo del procedimiento legalmente establecido en el trámite de un asunto específico porque (i) sigue un trámite por completo ajeno al pertinente (desvía el cauce del asunto), o (ii) pretermite etapas sustanciales del procedimiento legalmente establecido afectando el derecho de defensa y contradicción de una de las partes del proceso”22.
Por su parte, el exceso ritual manifiesto ha sido ampliamente desarrollado por esta Corporación al estudiar actuaciones judiciales en diversos procesos tanto en la jurisdicción civil como en la contenciosa administrativa y en la laboral.
La jurisprudencia constitucional ha advertido que se comete un defecto por exceso ritual manifiesto cuando el juez “excede la aplicación de formalidades procesales que hacen imposible la realización material de un derecho”23. En garantía del principio constitucional de prevalencia del derecho sustancial se considera que se vulnera el derecho al debido proceso y el acceso a la administración de justicia si como consecuencia de un apego excesivo a las normas procesales, los operadores judiciales no cumplen sus deberes de impartir justicia, búsqueda de la verdad procesal y omitir actuaciones que obstaculicen el goce efectivo de los derechos constitucionales.
Uno de los principales asuntos alrededor de los cuales se ha desarrollado el concepto de exceso ritual manifiesto se centra en las potestades oficiosas del juez para solicitar, decretar y practicar pruebas. Si bien se ha reconocido el principio general del derecho que establece “que quien alega prueba”, la jurisprudencia constitucional ha reiterado el deber de los jueces para que de manera oficiosa busquen a través del decreto y práctica de pruebas la certeza de los hechos en disputa y el efectivo goce de los derechos sustanciales. Frente al presente asunto, la sentencia T-213 de 2012 analizó la ocurrencia de un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto dentro de un proceso civil, en esta oportunidad la Sala Novena de Revisión señaló:
“(…) el contexto colombiano se ha asumido una ideología mixta, es decir, en parte dispositivo y en parte inquisitivo, habida cuenta que la iniciativa de acudir a la jurisdicción reposa en cabeza de las partes, quienes deben cuidar sus asuntos y brindar al juez todos los elementos que consideren necesarios para la prosperidad de sus pretensiones o excepciones, pero ello no implica que el juez sea un espectador en el proceso porque dentro de sus funciones se encuentra la de tomar las medidas indicadas para lograr el esclarecimiento de los hechos, lo que de suyo propio lo faculta para decretar las pruebas de oficio que a bien considere necesarias.”
Bajo la consideración anterior, en varias oportunidades, esta Corporación ha señalado que los jueces incurren en defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, cuando existiendo incertidumbre sobre unos determinados hechos que se estiman relevantes para la decisión judicial y cuya ocurrencia se infiere razonablemente del acervo probatorio, omite decretar, de forma oficiosa, las pruebas que podrían conducir a su demostración”24.
La Corte ha reconocido que la omisión de decretar y practicar pruebas de manera oficiosa, cuando tienen la potencialidad de otorgar certeza a los hechos alegados por las partes y que pueden ser razonablemente inferidos del acervo probatorio existente, también se encuentra íntimamente ligado con la posible ocurrencia de un defecto fáctico. En este sentido se pronunció la sentencia T-363 de 2013, la cual afirmó “que la omisión en el decreto oficioso de pruebas, puede concurrir en las dos categorías de procedibilidad de la tutela contra providencia judicial (defecto procedimental por exceso ritual manifiesto y defecto fáctico), máxime si entre ellas, como lo ha señalado esta Corporación, no existe un límite indivisible, pues tan solo representan una metodología empleada por el juez constitucional para facilitar el estudio de la alegación iusfundamental formulada en el escenario de la acción de tutela contra providencias judiciales”25.
Por último, se deben reiterar las reglas jurisprudenciales que se han desarrollado con el fin de admitir la intervención de juez constitucional en asuntos relacionados con un eventual defecto procedimental. El amparo del derecho al debido proceso por la ocurrencia del mencionado defecto procede cuando“(i) no haya posibilidad de corregir la irregularidad por ninguna otra vía, de acuerdo con el carácter subsidiario de la acción de tutela; (ii) el defecto procesal tenga una incidencia directa en el fallo que se acusa de ser vulneratorio de los derechos fundamentales; (iii) que la irregularidad haya sido alegada al interior del proceso ordinario, salvo que ello hubiera sido imposible, de acuerdo con las circunstancias del caso específico; y (iv) que como consecuencia de lo anterior se presente una vulneración a los derechos fundamentales”26.
4.2. Documentos públicos, privados, originales y copias. Concepto y valor probatorio de los documentos auténticos.
La Sala considera de especial relevancia realizar una corta conceptualización en relación con las pruebas documentales para lo cual, se hace necesario acudir a lo regulado por el Código de Procedimiento Civil – norma procesal vigente al momento de los hechos del caso concreto – y normas posteriores, como el Código General del Proceso (CGP).

Tradicionalmente, las pruebas documentales se han clasificado en dos categorías; (i) documentos públicos y (ii) documentos privados. Así ha sido positivizado en el ordenamiento jurídico a través del artículo 251 del Código de Procedimiento Civil - ahora artículo 243 del Código General del Proceso -. El documento público se ha definido como aquel “otorgado por el funcionario público en ejercicio de sus funciones o con su intervención”27. Adicionalmente, el mencionado CGP incluyó en dicha definición “el documento otorgado por un particular en ejercicio de funciones públicas o con su intervención”28.


Por su parte, los documentos privados fueron definidos de manera negativa al señalar que son todos aquellos que “no reúnen los requisitos para ser documento público”. La doctrina ha señalado que la mencionada diferenciación “nada tiene que ver con su eficacia probatoria campo en el cual el documento privado, al igual que el público, son idénticos es decir tan solo prueban lo que se evidencia de su contenido”29.
Uno de los principales asuntos en relación con la valoración probatoria se centra en determinar la autenticidad de los documentos. Este concepto resulta absolutamente relevante en tanto en ocasiones, debido a su consecuencia valorativa, se confunde con el de originalidad. Por lo tanto, existe la posibilidad de que un documento a pesar de ser original carezca de autenticidad. Un documento auténtico es aquel en el que existe total certeza en relación con la persona que lo elaboró, suscribió o firmó30. Se ha establecido que “la autenticidad es un requisito que debe estar cumplido para que el documento pueda ser apreciado y valorado por el juez en lo que intrínsecamente contenga”31.
La Sala concluye que su valor probatorio deberá ser establecido caso a caso de conformidad con la totalidad del acervo probatorio y de acuerdo con las reglas de la sana crítica. El profesor Hernán Fabio López definió el presente asunto de la siguiente manera: “la autenticidad no tiene nada que ver con el efecto demostrativo del documento porque no puede éste ir más allá de lo que incorporó en él o de lo que representa, de ahí la necesidad de erradicar el frecuente malentendido de estimar que por ser auténtico un documento tiene más poder de convicción”.
En principio, se estableció la presunción de autenticidad de los documentos públicos mediante el artículo 252 del Código de Procedimiento Civil. Sin embargo, la tendencia legislativa ha estado encaminada en afirmar la presunción de autenticidad tanto de los públicos como de los privados. La ley 1395 de 2010, modificó el inciso cuarto de la citada norma procesal, señalando que se presumen auténticos los documentos privados manuscritos, firmados o elaborados por las partes. En idéntico sentido se pronuncia el artículo 244 del Código General del Proceso (ley 1564 de 2012).
Por último, se requiere hacer una alusión a los documentos aportados en copias. El artículo 254 del Código de Procedimiento Civil –contenido material que no se encuentra en el nuevo Código General del Proceso – establece:
Las copias tendrán el mismo valor probatorio del original, en los siguientes casos:
1. Cuando hayan sido autorizadas por notario, director de oficina administrativa o de policía, o secretario de oficina judicial, previa orden del juez donde se encuentre el original o una copia autenticada.
2. Cuando sean autenticadas por notario, previo cotejo con el original o la copia autenticada que se le presente.
3. Cuando sean compulsadas del original o de copia autenticada en el curso de inspección judicial, salvo que la ley disponga otra cosa.”.
De conformidad con la anterior norma, las copias simples no tendrían el mismo valor probatorio que un documento original, en tanto deben cumplir con alguno de los eventos señalados.
La distinción entre el valor probatorio de los documentos originales y las copias se ha ido disolviendo en el desarrollo legislativo. El citado artículo 11 de la ley 1395 de 2010 señaló que con independencia de si el documento es allegado en original o en copia éstos se presumen auténticos32, hecho que como se explicó, permite que sean valorados. Por su parte, el artículo 246 del Código General del Proceso, expresa que “las copias tendrán el mismo valor probatorio del original, salvo cuando por disposición legal sea necesaria la presentación del original o de una determinada copia”.
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