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Sentencia C-136/16


Referencia: expediente D-10953



Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 59 (parcial) de la Ley 1476 de 2011
Actor: José Luis Orozco Mendoza
Magistrado Ponente:

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA


Bogotá, D.C., diecisiete (17) de marzo de dos mil dieciséis (2016).


La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 4 de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente sentencia.
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241, numeral 4 de la Constitución Política, el demandante solicita a la Corte que declare la inexequibilidad del inciso 2º del artículo 59 de la Ley 1476 de 2011 “Por la cual se expide el régimen de responsabilidad administrativa por pérdida o daño de bienes de propiedad o al servicio del Ministerio de Defensa Nacional, sus entidades adscritas o vinculadas o la Fuerza Pública”.

Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.


II. NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el artículo objeto de la acción de inconstitucionalidad, subrayado en el inciso demandado:

LEY 1476 DE 2011



(julio 19)
Diario Oficial 48.135 de 19 de julio de 2011
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por la cual se expide el régimen de responsabilidad administrativa por pérdida o daño de bienes de propiedad o al servicio del Ministerio de Defensa Nacional, sus entidades adscritas o vinculadas o la Fuerza Pública.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(…)
ARTÍCULO 59. NOTIFICACIÓN POR CONDUCTA CONCLUYENTE. Cuando se hubiere omitido la notificación a la persona a quien debió hacerse, se entenderá cumplida para todos los efectos, si hubiere interpuesto recurso contra la respectiva providencia, o actuado en diligencia o trámite a que se refiere la decisión no notificada.
Cuando los sujetos procesales hayan solicitado fotocopiar o revisar el expediente y el competente autorice, se entenderán notificados de todas las providencias que aparezcan en él y que por cualquier circunstancia no le hayan sido notificadas, desde cuando devuelvan el cuaderno correspondiente o reciban las copias.
III. LA DEMANDA
El demandante considera que el inciso 2º del artículo 59 de la Ley 1476 de 2011 infringe los artículos 29 y 209 de la Carta Política, el artículo 1 y el numeral 1 del artículo 8, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
Con fundamento en varias sentencias de la Corte, argumenta que las notificaciones de las actuaciones judiciales y administrativas materializan los principios constitucionales de publicidad, contradicción y debido proceso, y otorgan legitimidad a las decisiones de dichas autoridades. Sostiene que la figura de la notificación es esencial en dichos procesos, dada su finalidad de comunicar a una persona que sus derechos están en discusión y puede ser oída y, por otro lado, en tanto determina el momento a partir del cual comienzan a transcurrir los términos de preclusión para la interposición de recursos, así como de acciones, contra las respectivas decisiones.
El actor estima que el enunciado normativo demandado es contrario al debido proceso y transgrede “de manera notoria el precepto constitucional a la publicidad de las decisiones y actuaciones administrativas”. Afirma que la sola “toma de copias” o revisión del expediente no son formas efectivas de notificación, por lo que concederles ese alcance menoscaba el debido proceso; se otorgaría legitimidad a una actuación cuando ha afectado sustancialmente el debido proceso”.
En el contexto de la Ley objeto de demanda, se desconoce a su juicio el referido artículo 29 de la Constitución “en virtud del cual las decisiones y comunicaciones tomadas al interior de la actuación administrativa de responsabilidad por pérdida o daño de bienes de propiedad o al servicio de las fuerzas armadas de Colombia, deben ser conocidas de manera oportuna por el investigado o su defensor y no basta para cumplir la finalidad de la notificación la toma de copias o la revisión del expediente”.
Con fundamento en lo expuesto, el actor solicita a la Corte declarar inexequible la norma demandada.
IV. INTERVENCIONES
1. Ministerio de Defensa Nacional
El Ministerio de Defensa Nacional intervino a través de apoderada judicial para solicitar que se declare exequible la norma demandada. Luego de ilustrar los orígenes de la Ley objeto de control, surgida a raíz de las decisiones del Consejo de Estado del 11 de octubre de 2006 y 9 de diciembre de 2010, respectivamente, que declararon nulo el Estatuto que antes se ocupaba de la materia (Decreto 791 de 1979), menciona las principales disposiciones de la nueva regulación y señala que la notificación por conducta concluyente del artículo acusado era también establecida por el Código de Procedimiento Civil y, ahora, por el Código General del Proceso, sin que se halle en contravía de ninguna norma constitucional.
Agrega que, en todo caso, las referidas reglas de notificación por conducta concluyente son subsidiarias respecto de otras formas principales y que el artículo acusado hace relación a una situación excepcional. El nuevo cuerpo normativo sería, así mismo, más garantista al establecer procedimientos que vinculan aspectos constitucionales y legales no contemplados en las normas anteriores. Por otro lado, la apoderada del Ministerio también afirma que se presenta ineptitud sustantiva de la demanda por cuanto el accionante no señaló expresamente de qué manera se produce la infracción constitucional que plantea.
2. Instituto Colombiano de Derecho Procesal
El Instituto Colombiano de Derecho Procesal intervino a través de uno de sus miembros para solicitar que se declare exequible la disposición demandada. El
interviniente considera que el problema jurídico que debe ser resuelto es si, en aquellos casos en que un sujeto procesal ha revisado u obtenido copias del expediente, el hecho de tenerlo por notificado de todas las providencias que aparezcan en él y que por cualquier circunstancia no le hayan sido comunicadas, lesiona sus derechos de contradicción y publicidad de la actuación administrativa.
Afirma que la notificación por conducta concluyente en el procedimiento establecido por la Ley objetada, es legítima “a partir del parámetro de control que perfila el demandante”, por cuanto posee los mismos efectos de la notificación personal, lo cual es comprensible si se tiene en cuenta que la misma solo se produce cuando la parte o el tercero manifiesta que conoce determinada providencia o la menciona en escrito que lleva su firma o verbalmente durante una audiencia, siempre que quede registro de ello.
Sostiene que la disposición impugnada “preservael concepto en su dimensión procesal y sustancial”, dado que, por un lado, con la expresión “sujetos procesales” identifica la parte que se entiende notificada por conducta concluyente; por el otro, la manifestación que se toma en cuenta para otorgar el efecto de notificación es objetiva, al referirse meramente a la “autorización del competente” frente a la solicitud de copias o la revisión del expediente; y por último, define con precisión el momento a partir del que se entienden notificadas las actuaciones, en tanto determina que la devolución del cuaderno correspondiente o la recepción de las copias de la actuación respectiva, son los referentes con base en los cuales inicia el cómputo de los términos para ejercer el derecho de defensa y contradicción a que haya lugar.
De esta manera, dice que el enunciado normativo construye una hipótesis objetiva, pues el sujeto ha de poseer un conocimiento seguro de la decisión para que opere la notificación por conducta concluyente, como lo exige el debido proceso, y por ello no se desconocen los derechos a la contradicción y la publicidad de las decisiones administrativas.
3. Grupo de Acciones Públicas de la Pontificia Universidad Javeriana
Los estudiantes Juan Pablo Ramírez Bustamante, Juan Manuel Suárez Murillo, Jerónimo Antía Pimentel y Gabriel Francisco Díazgranados Ordoñez, en representación del grupo de Acciones Públicas de la Pontificia Universidad Javeriana, intervinieron para defender la constitucionalidad de la norma demandada. Interpretan que, a juicio del actor, “las copias a las que se refiere el artículo 57 de la Ley 1476 de 2011 no constituyen una verdadera forma de notificacióny estiman, al contrario, que otorgar ese efecto a la “entrega del expediente por una autoridad competente” cobra sentido y no se opone al principio de publicidad sino que, antes bien, lo fortalece.
Aseveran que ninguna de las garantías que comporta el debido proceso, según la jurisprudencia constitucional, se ve lesionada por la nueva forma de notificación, puesto que si el derecho a la publicidad de las actuaciones supone la facultad de ser informado, la toma de copias al expediente, asumida como notificación, es ya una garantía que permite acceder a la información y, además, posibilita el desarrollo de un proceso sin dilaciones.
Añaden que a través del mecanismo de notificación en cuestión, el legislador buscó dar cumplimiento al mandato de hacer prevalecer lo sustancial sobre lo procesal y que, según lo ha indicado por esta Corporación, dentro las competencias del legislador se encuentra el establecimiento de los sistemas de notificación que considere necesarios, siempre que respeten el referido imperativo, lo que precisamente habría ocurrido en este caso.
De esta manera, concluyen que el precepto demandado no solo no vulnera el principio de publicidad, sino que es manifestación de otros principios procesales “valiosos” como la celeridad y la economía procesal, consagrados en el artículo 29 de la Constitución.
4. Universidad de Ibagué
El Decano de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Ibagué intervino para solicitar que se declare exequible la norma acusada. Luego de sintetizar los argumentos de la demanda y algunos artículos de la Ley, afirma que el inciso acusado no viola los artículos 29 y 209 de la Carta, pues debe entenderse que solo cuando el sujeto procesal devuelva el expediente o haya recibido las respectivas fotocopias comenzará a contarse el término para interponer recursos, lo cual asegura el debido proceso y la publicidad de la actuación administrativa.
Por otra parte, advierte que si bien la Convención Americana sobre Derechos Humanos hace parte del bloque de constitucionalidad, el demandante solo transcribió su artículo 8, pero no asumió la carga argumentativa de edificar el correspondiente cargo.
5. Universidad del Atlántico
Vencido el término de traslado para intervenir, fue recibido un escrito de la Facultad de Ciencias Jurídicas de la Universidad del Atlántico, la cual, a través de uno de sus docentes, solicita declarar ajustada a la Constitución la disposición cuestionada.
Previa síntesis del cargo formulado, el interviniente explica que la notificación por conducta concluyente está prevista no solo en la Ley demandada sino también en los artículos 330 del Código de Procedimiento Civil y 301 del Código General del Proceso, en donde es equiparada a la notificación personal. Argumenta que la notificación personal supone el conocimiento previo del contenido de una providencia y garantiza la publicidad de las actuaciones y el derecho de defensa, derecho en función del cual, según la jurisprudencia constitucional, se establecería también la modalidad de la conducta concluyente, por lo que el precepto que la regula sería “legítimo”.
Precisa que la disposición acusada habla de “los sujetos procesales” como aquellos que se entienden notificados por conducta concluyente; así mismo, de

la “autorización del funcionario competente” correlativa a la solicitud de copiar o revisar el expediente, como manifestación que da lugar a la actuación de la que se predica ese tipo de notificación y, por último, de la “devolución del cuaderno correspondiente o la recepción de copias solicitadas”, para determinar el instante a partir del cual se entienden conocidas las providencias e inicia el cómputo de los términos para ejercer el derecho de contradicción.


Con fundamento en lo anterior, afirma que la modalidad de notificación a que se refiere el texto demandado garantiza el conocimiento de las decisiones judiciales y, por lo tanto, no tiene la virtualidad de afectar los derechos constitucionales de defensa y publicidad. Solicita a la Corte, en consecuencia, “abstenerse” de declarar su inconstitucionalidad.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
En cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución Política, mediante concepto 5985 de 19 de octubre de 2015 el Procurador General de la Nación solicita a la Corte declararse inhibida para pronunciarse de fondo sobre el inciso 2º del artículo 59 de la Ley 1476 de 2011.
El jefe del Ministerio Público recuerda que la demanda de inconstitucionalidad debe precisar tanto las normas legales que se piden declarar inexequibles como las constitucionales que se consideran vulneradas, a la vez que los cargos han de sustentarse en razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes, conforme la sentencia C-1052 de 2001. Explica que concurren “razones pertinentes” cuando “el reproche formulado por el peticionario [es] de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado”, de modo que “son inaceptables los argumentos que se formulan a partir de consideraciones puramente legales y doctrinarias, o aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos”.
El Procurador sostiene que en este asunto, precisamente, no se cumple con la carga de ofrecer razones pertinentes, puesto que el argumento de la demanda, para sustentar que la toma de copias o la revisión del expediente por los sujetos procesales no es una forma válida de notificación, consiste en que el referido mecanismo no se encuentra contemplado en los artículos 289 a 301 del Código General del Proceso, ni en los artículos 56 y 57 de la misma Ley 1476 de 2011, es decir, se basaría en la contradicción entre las reglas de notificación previstas en dichas disposiciones y lo prescrito en el artículo 59 de la Ley 1476 de 2011, razones todas de naturaleza legal, no de índole constitucional.
Agrega, con todo, que la Ley demanda permite la notificación por conducta concluyente y el aparte acusado es conforme con los principios de debido proceso y publicidad de las actuaciones de la administración, contrario a lo que afirma el actor. Destaca que la notificación personal es principal mientras que las demás son subsidiarias, lo cual no obsta para que dentro de estas últimas se establezca la figura de la conducta concluyente, que opera cuando uno de los sujetos procesales o un tercero interesado manifiesta que conoce determinada providencia y el legislador supone, en consecuencia, que el sujeto está notificado de ella. Estima que en ambos casos el interesado se habrá enterado del contenido de la decisión y podrá ejercer sus derechos de contradicción y defensa o, así mismo, allanarse.
Concluye, en consonancia con lo anterior, que como el enunciado demandado permite a los sujetos procesales saber de las decisiones que se adoptan en el desarrollo de un proceso de responsabilidad administrativa por pérdida o daño de bienes de propiedad o al servicio del Ministerio de Defensa Nacional y, por ende, hacer uso de los derechos a la defensa y contradicción, de ninguna manera la disposición menoscaba el debido proceso ni el principio de publicidad de las actuaciones administrativas.
Pese a lo anterior, el Procurador solicita a la Corte declararse inhibida para pronunciarse de fondo sobre la inconstitucionalidad de la norma acusada, por considerar que se configura ineptitud sustantiva de la demanda.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia de la Corte
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues el fragmento acusado hace parte de una ley, en este caso, la 1476 de 2011.
2. Problema jurídico y esquema de resolución
El inciso 2º del artículo 59 de la Ley 1476 de 2011 dispone que si los sujetos procesales solicitan fotocopiar o revisar el expediente y el competente lo autoriza, se entenderán notificados de todas las providencias que aparezcan en él y que por cualquier razón no les hayan sido notificadas, desde cuando aquellos devuelvan el cuaderno correspondiente o reciban las copias.
El legislador asigna una consecuencia específica al hecho de que cualquiera de los sujetos procesales, debidamente autorizados, hayan revisado o fotocopiado el expediente, consistente en que se entienden notificadas de todas las providencias que figuren en la actuación si, por cualquier circunstancia, no lo estuvieren, desde el momento mismo en que retornen el expediente al despacho o se entreguen las copias solicitadas. El actor estima que dicha “forma de notificación” no es efectiva y, por lo tanto, infringe el debido proceso, al cual se halla ligado el principio de publicidad de las decisiones administrativas.
El problema jurídico que debe resolverse, de esta manera, es si al establecer que los sujetos procesales quedan notificados de todas las providencias que obren dentro de la actuación por el hecho de recibir copias o revisar el expediente de responsabilidad administrativa, el inciso demandado vulnera el debido proceso administrativo.
Antes de analizar el debate y resolver problema de constitucionalidad planteado es necesario, sin embargo, determinar la aptitud de la demanda, pues el Procurador General de la Nación afirma que los cargos formulados no son pertinentes y la representante del Ministerio de Defensa argumenta que el actor no sustenta por qué la disposición acusada es contraria a la Carta. De esta manera, como primera cuestión, se estudiará si la demanda supera estas objeciones (i).
De concluirse que los cargos son aptos, la Sala determinará el contenido y alcance de la disposición demandada (ii); reiterará su jurisprudencia sobre el debido proceso y el debido proceso administrativo (iii); la publicidad y las notificaciones como garantías del debido proceso administrativo (iv) y la libertad de configuración del legislador y sus límites en materia de notificaciones (v). Luego, describirá las características del trámite de responsabilidad administrativa por pérdida o daño de bienes de propiedad o al servicio del Ministerio de Defensa Nacional, sus entidades adscritas o vinculadas o de la Fuerza Pública, regulado por la Ley 1476 de 2011 (vi) y, por último, si el alcance de la norma así lo implica, a partir de un test estricto de proporcionalidad se examinará la constitucionalidad del enunciado normativo acusado (vii).
3. Fundamentos
i. Cuestión previa. Aptitud sustantiva de la demanda
3.1. Como se indicó, el Procurador General de la Nación considera que el cargo por inconstitucionalidad formulado contra el inciso 2º del artículo 59 de la Ley 1476 de 2011 carece de pertinencia, por cuanto los argumentos que se ofrecen son de carácter puramente legal, no constitucional, al impugnarse la forma de notificación prevista en el aparte impugnado por la mera circunstancia de no hallarse prevista en el Código General del Proceso ni en dos artículos de la misma Ley demandada, que contemplan otros medios de notificación. Esto daría lugar a ineptitud sustantiva de la demanda, por lo cual, solicita a la Corte inhibirse para emitir pronunciamiento de fondo. Por su parte, la apoderada del Ministerio de Defensa también afirma que la demanda tendría ese defecto pero en razón de que no indica en qué sentido la norma legal es contraria a la Constitución.
3.2. De conformidad con el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, la demanda de inconstitucionalidad debe contener: (i) el señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su trascripción literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación oficial de las mismas; (ii) el señalamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas; (iii) las razones por las cuales dichos textos se estiman violados; (iv) cuando fuere el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y (v) la razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda”.
3.3. A partir de los anteriores requisitos, según la Corte, la demanda debe contener por lo menos una argumentación básica que, especialmente desde el punto de vista lógico, formule una duda de validez constitucional inteligible, precisa y, conforme al tipo de juicio de que se trata, plantee una acusación de inconstitucionalidad respecto de una norma de nivel legal. Esto quiere decir que los cargos que se formulen contra disposiciones con rango de ley deben contener unos requisitos mínimos que se ajusten a la naturaleza normativa, abstracta y comparativa del control que hace la Corte y que permitan a esta entender en qué consiste el problema de transgresión constitucional que se propone.
3.4. La Corte ha resumido lo anterior en la exigencia de que los cargos sean claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes1. La claridad hace referencia a que los argumentos sean determinados y comprensibles y permitan entender en qué sentido el texto legislativo que se controvierte es contrario a la Constitución. Los argumentos deben ser entendibles, no contradictorios, ilógicos ni anfibológicos. Conforme la exigencia de la certeza, de una parte, los cargos deben tener por objeto un enunciado normativo perteneciente al ordenamiento jurídico e ir dirigidos a impugnar exactamente la disposición señalada en la demanda; de la otra, la norma debe poder inferirse razonablemente del texto demandado y no ser el producto de una construcción exclusivamente subjetiva, con base en presunciones, conjeturas o sospechas del actor2.
3.5. La especificidad de los cargos supone la necesidad de concreción y puntualidad en el ataque, respecto de la disposición objeto de debate. Es decir, la impugnación debe mostrar que el enunciado normativo exhibe un problema de legitimidad constitucionalidad y explicar en qué sentido esa consecuencia le es atribuible. Los cargos deben ser también pertinentes y, por lo tanto, por lado, es necesario que planteen un juicio de contradicción normativa entre una disposición de nivel legal y una de rango constitucional y, por el otro, que el razonamiento que funda la presunta inconstitucionalidad sea de relevancia constitucional, no legal, doctrinal, político o moral.
3.6. Tampoco el cargo es pertinente si el argumento en que se sostiene se basa en hipótesis acerca de situaciones de hecho, reales o de hipotética ocurrencia, o ejemplos en los que podría o es aplicada la disposición acusada. Y, por último, la suficiencia implica que el razonamiento jurídico contenga un mínimo desarrollo, en orden a demostrar la inconstitucionalidad que le enrostra al texto impugnado. El cargo debe proporcionar razones, por lo menos básicas, que logren poner en entredicho la presunción de constitucionalidad de las leyes, derivada del principio democrático, que justifique llevar a cabo un control jurídico sobre el resultado del acto político del legislador3.
3.7. De esta manera, es indispensable que la argumentación que estructura la demanda de inconstitucionalidad satisfaga los anteriores requisitos mínimos, para que la Corte se adentre en el análisis de fondo planteado por el actor. El cumplimiento de tales presupuestos que, en sentido estricto, son formales, permite a este Tribunal dar paso al análisis del contenido de la impugnación y determinar si le asiste razón al demandante. En caso contrario, se configura ineptitud sustantiva de la demanda y la Corte debe declarase inhibida para fallar.

3.8. El Procurador General de la Nación sostiene que en la demanda no se vierte un cargo que cumpla la condición de pertinencia, pues que el fragmento legal que se objeta no es contrastado con estándares constitucionales sino, únicamente, legales, del Código General del Proceso y de otros artículos de la misma Ley en que aquél se halla inserto. La afirmación del Ministerio Público, sin embargo, no encuentra respaldo empírico en el texto de la demanda.


3.9. Al razonamiento contenido en esta no subyace una confrontación entre textos legales, como afirma la Vista Fiscal, pero, además, en ella no se menciona ningún artículo del Código General del Proceso y, pese a que en algún momento se citan dos reglas de la Ley 1476 que se refieren a mecanismos de notificación (arts. 56 y 57)4, de ninguna manera se confronta su contenido con el de la disposición impugnada, sino que se toman como referencia para ilustrar los mecanismos principales y subsidiarios de notificación de que también ha hablado esta Corte en su jurisprudencia y con el propósito de argumentar cómo, al contrario de ellos, la manera de notificación acusada no puede considerarse ajustada a la Constitución.
3.10. Por otra parte, la argumentación del actor con claridad acusa la disposición legal con base en estándares constitucionales. Principalmente a partir de varias citas de jurisprudencia de esta Corporación, mediante las cuales resalta el fundamento y las aplicaciones del principio de publicidad y los fines de las notificaciones y derechos que resultan involucrados en su garantía, sostiene que el legislador quebrantó el principio del debido proceso, así como el artículo 8º sobre garantías judiciales, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. De modo tal que el cargo cumple con el presupuesto de pertinencia, al invocar como infringidas normas del bloque de constitucionalidad, contrario a lo estimado por la Vista Fiscal.
3.11. Desde otro punto de vista, la apoderada del Ministerio de Defensa dice que el demandante no indica la razón por la cual el inciso acusado sería inconstitucional, con lo que sugiere que el cargo carece de suficiencia. Al respecto, debe notarse el modo en que el actor construye la impugnación. Conforme su planteamiento, la mera toma de copias o a la revisión del expediente no son formas efectivas de notificación, por lo cual, otorgarles ese alcance contraviene el debido proceso, principio al cual las notificaciones y la publicidad en general están vinculadas5. Para el actor, a fin de cumplir con los objetivos de las notificaciones no basta que se tomen copias o se revise la actuación6 y en esto consistiría la inconstitucionalidad del precepto en cuestión, que entonces conculcaría el debido proceso.
3.12. Dada la forma en que es presentada la justificación del cargo, puede entenderse, al menos elementalmente, su sentido y los extremos del juicio comparativo que propone. Naturalmente, siempre un argumento puede articularse, sistematizarse y detallarse aún más, respecto de la manera en que inicialmente se formula. Sin embargo, desde el punto de vista de las exigencias formales mínimas que debe satisfacer la demanda para poder ser estudiada y conocerse de fondo, la impugnación presentada en este caso suministra los términos necesarios de un debate de constitucionalidad. De modo que, en oposición a la consideración del Ministerio, se estima que el cargo satisface el presupuesto de suficiencia y se entrará a estudiar de fondo.
ii. Contenido y alcance de la disposición demandada
3.13. El artículo 59 de la Ley 1476 de 2011 establece. “NOTIFICACIÓN POR CONDUCTA CONCLUYENTE. Cuando se hubiere omitido la notificación a la persona a quien debió hacerse, se entenderá cumplida para todos los efectos, si hubiere interpuesto recurso contra la respectiva providencia, o actuado en diligencia o trámite a que se refiere la decisión no notificada. || Cuando los sujetos procesales hayan solicitado fotocopiar o revisar el expediente y el competente autorice, se entenderán notificados de todas las providencias que aparezcan en él y que por cualquier circunstancia no le hayan sido notificadas, desde cuando devuelvan el cuaderno correspondiente o reciban las copias.
3.14. El enunciado normativo demandado corresponde únicamente al inciso 2º, subrayado. Sin embargo, varios intervienes se han referido a ese texto objeto de impugnación, en el entendido de que consagra un mecanismo de notificación por conducta concluyente, al parecer en razón de la denominación legal del artículo y en virtud de las hipótesis contempladas en el inciso 1º. Dada esta interpretación, como primera cuestión debe hacerse claridad respecto del supuesto regulado y la consecuencia jurídica que se demandan por inconstitucionales.

3.15. Según el inciso 1º del artículo transcrito, en caso de no haberse notificado una decisión a quien debió hacerse, se entenderá cumplida si el sujeto procesal interpone un recurso contra la providencia o actúa en el trámite a que ella refiere. Una disposición similar a esta, con idéntica denominación legal, se encontraba prevista en el inciso 1º del artículo 330 del Código de Procedimiento Civil, subrogado, a su vez, por el inciso 1º del artículo 301 del Código General del Proceso, según el cual, “[l]a notificación por conducta concluyente surte los mismos efectos de la notificación personal. Cuando una parte o un tercero manifieste que conoce determinada providencia o la mencione en escrito que lleve su firma, o verbalmente durante una audiencia o diligencia, si queda registro de ello, se considerará notificada por conducta concluyente de dicha providencia en la fecha de presentación del escrito o de la manifestación verbal”.


3.16. La Corte ha afirmado que la notificación por conducta concluyente es un mecanismo que permite inferir el conocimiento previo de una providencia judicial y, de este modo, suple el cumplimiento del principio de publicidad y garantiza el ejercicio del derecho a la defensa7. La denominada “notificación por conducta concluyente” no es, sin embargo, en sentido estricto un modo de notificación, pues si la acción de notificar es igual a comunicar o noticiar, es evidente que cuando uno de los sujetos procesales menciona una providencia en un escrito o durante una audiencia o diligencia o interpone un recurso contra ella, su comportamiento muestra, indica, que esa persona sabía de la existencia de la decisión, que conocía la sentencia, pero no es un modo de comunicar o dar a conocer esa decisión.
3.17. La notificación por conducta concluyente, por lo tanto, es una presunción cierta de que la providencia en cuestión era previamente conocida por el sujeto, pues solo en razón de esta circunstancia se explica que la mencione, se refiera a ella o la impugne, pero no es un modo comunicación de providencias. La denominación invariable que, sin embargo, ha mantenido en diversas codificaciones procesales se explica solo en razón de que, a partir de la referencia o alusión a la respectiva decisión, de la cual se puede inferir su conocimiento antecedente, comienza a trascurrir el correspondiente término de ejecutoria.
3.18. La anterior aclaración resulta aquí útil para mostrar que la regulación en materia de notificaciones que es objeto de examen de constitucionalidad en el presente caso, esto eso, el inciso 2º del artículo 59 de la Ley 1476 de 2011, funciona de una manera sustancialmente diferente a la que se acaba de explicar y no es, en rigor, un mecanismo de notificación por conducta concluyente, pese a que esta última denominación legal haya sido acogida por el mencionado artículo.
3.19. La notificación por conducta concluyente, como se expuso, se soporta en que un comportamiento del sujeto procesal que, conforme a la Ley 1476 de 2011, puede consistir en la impugnación de una decisión o la referencia a ella en una actuación, es indicador o muestra prácticamente indiscutible, concluyente, de que aquél conocía con anterioridad esa decisión, de ahí que el legislador así lo dé por entendido y le otorgue efectos a ese conocimiento, pese a que establezca como base para contabilizar el inicio del término de ejecutoria el instante en que el sujeto aludió a dicha providencia.
3.20. Por el contrario, la “modalidad de notificación” que se acusa de inconstitucional, no se funda en el hecho cierto de que el sujeto procesal conocía la providencia con anterioridad, sino en que, a un comportamiento suyo, consistente en la revisión o en la recepción de copias del expediente, se le atribuye el efecto de notificación de todas las providencias que aparezcan en él. Conforme a la disposición objetada, en efecto, si un sujeto procesal revisó el expediente o recibió reproducciones del mismo, se tendrá por notificado de todas las decisiones dictadas y que por cualquier razón no le hayan sido notificadas, una vez retorne el cuaderno o le sean entregadas las respectivas copias.
3.21. Debe recalcarse que la disposición acusada consagra un efecto de notificación de carácter objetivo. Frente a cualquiera de las dos mencionadas acciones: revisión o recepción de fotocopias del expediente, se tiene a la parte por notificada de toda la actuación, bajo la suposición de que debió tomar conocimiento de las respectivas piezas procesales. El legislador imputa a la parte el conocimiento de todas las decisiones que componen el expediente, es decir, le adjudica o le atribuye de manera objetiva el conocimiento de las providencias, por el mero hecho de recibir copias o revisar la actuación.
3.22. Se trata, por lo tanto, de una suposición de que el interesado, si realizó esas determinadas acciones, esto es, si verificó las decisiones o recibió reproducciones de estas, conoció o se enteró de todas las providencias que obran en el expediente, por lo cual el legislador lo asume como notificado de ellas, de manera automática o por ministerio de la ley, sin ulteriores consideraciones, desde la recepción de las fotocopias o la devolución del cuaderno.
3.23. Ahora, “revisar” el expediente puede significar leer las providencias, “hojearlas rápidamente o cerciorarse de que fueron emitidas, sin siquiera examinarlas ni leerlas. Pese a esto, de acuerdo con la disposición objetada, los administrados se entienden notificadas de dichas decisiones, en cualquiera de esas interpretaciones admitidas por el enunciado normativo. Aún más, en el inciso acusado, la revisión, así como la recepción de fotocopias, se refieren “al expediente”, lo cual puede significar que se recibieron reproducciones o se verificaron los originales de una, varias o todas las providencias contenidas en el expediente. Con todo, de nuevo, frente a cualquiera de estas posibilidades interpretativas, el legislador asigna la consecuencia procesal de notificación de todas las providencias existentes en el proceso.
3.24. Debe advertirse que, según la ley en la que se encuentra el inciso demandado, las notificaciones deben ser personales, por edicto, aviso, estado y conducta concluyente (art. 56) y el auto que ordene la vinculación del investigado, el que deniega pruebas y los fallos deben notificarse personalmente y, solo en caso de no poderse realizar de este modo, se llevarán a cabo por edicto o aviso, según sea el caso (art. 57). Esto quiere decir que la autoridad administrativa está obligada primariamente a cumplir la garantía de la publicidad de la forma establecida por la ley y el efecto de notificación que se viene examinando solo opera en caso de que las providencias que reposen en el expediente no hayan sido comunicadas en debida forma para cada caso, es decir, únicamente si por determinada circunstancia imputable a cualquiera de los sujetos procesales o a la administración, una u otra decisión no se le ha hecho saber al interesado.
3.25. Lo que resulta relevante es que, dada una eventual falta de notificación de una o varias providencias, la consecuencia de notificación establecida por la Ley, en virtud de revisión u obtención de fotocopias de sus providencias, se producirá y suplirá todos los demás modos de notificación, incluso el personal, puesto que el inciso advierte que todas las decisiones que hayan debido ser notificadas y no lo han sido se entenderán notificadas, independientemente del mecanismo que ha debido ser usado en cada caso para comunicarlas.
3.26. Así las cosas, mediante la disposición impugnada, el legislador establece una suposición objetiva de conocimiento de las decisiones dictadas dentro del trámite administrativo regulado por la ley, si el sujeto procesal lleva a cabo la denominada “revisión” o le son entregadas fotocopias del expediente. Este efecto tiene lugar, incluso si la “revisión” consistió en una mera hojeada o verificación general de la actuación y cobija todas resoluciones contenidas en el cuaderno, bien sea que la revisión o las copias hayan sido de una parte o de aquél en su integridad. De igual manera, la consecuencia de notificación de todo el proceso cuenta con la capacidad para sustituir cualquier otro tipo de notificación, incluida aquella de carácter personal, si la respectiva providencia no ha sido comunicada anteriormente.
3.27. Con ese efecto global de notificación referida a todas las providencias que obren dentro del trámite, a partir de cualquiera de las dos mencionadas acciones, no es difícil inferir que el legislador pretende evitar que la regularidad y continuidad del proceso administrativo se vean alteradas por eventuales vicios o irregularidades, a raíz de la falta de notificación de una o varias providencias, que comporten violaciones a los derechos de defensa y debido proceso y, eventualmente, constituyan causales de nulidad que, a su vez, lleven a invalidar la actuación, con todos los costos que ello implicaría.
3.28. En otros términos, dicho efecto de notificación de todas las decisiones establecido por el legislador persigue el saneamiento anticipado de irregularidades derivadas precisamente de una carente o defectuosa publicidad de las decisiones, la cual, como se verá, constituye una garantía del derecho de defensa y del debido proceso. De ahí que la disposición busque evitar el entorpecimiento del trámite administrativo consagrado en la Ley impugnada y la utilización de instrumentos extremos como la nulidad, para remediar anomalías de esa naturaleza que se presenten.
3.29. De tal manera, no solo se ahorrarán tiempo, recursos y esfuerzos en las investigaciones administrativas adelantadas para la determinación de los responsables de la pérdida o deterioro de bienes de propiedad o al servicio de las entidades destinatarias de la Ley, sino que las decisiones de fondo y la actuación en general se hará mucho más célere y ágil.
iii. Debido proceso y debido proceso administrativo
3.30. De conformidad con el artículo 29 de la Constitución, el debido proceso debe aplicarse a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas, lo cual supone la obligación para jueces y autoridades administrativas de actuar con sujeción y respeto a esa prerrogativa, especialmente en la producción de decisiones que creen cargas, derechos, beneficios, sanciones, obligaciones y, en general, alteren posiciones jurídicas de particulares. Según la jurisprudencia constitucional, la función judicial y administrativa debe observar los cauces fijados en la ley y los reglamentos “con el fin de preservar las garantías -derechos y obligaciones- de quienes se encuentran incursos en una relación jurídica, en todos aquellos casos en que la actuación conduzca a la creación, modificación o extinción de un derecho o a la imposición de una sanción8.
3.31. La Corte de manera reiterada ha sostenido la concepción según la cual el debido proceso es “la regulación jurídica que de manera previa limita los poderes del Estado y establece las garantías de protección a los derechos de los individuos, de modo que ninguna de las actuaciones de las autoridades públicas dependa de su propio arbitrio, sino que se encuentren sujetas a los procedimientos señalados en la ley9… exige de las autoridades públicas la sujeción de sus actuaciones a los procedimientos previamente establecidos, ajenos a su propio arbitrio y destinados a preservar las garantías sustanciales y procedimentales previstas en la Constitución y en la ley10.
3.32. A la luz de lo anterior, por debido proceso pueden entenderse las formas y los procedimientos, previamente establecidos en el ordenamiento jurídico, que forzosamente deben ser seguidos en la sustanciación y resolución de cualquier asunto que comprometa derechos o bienes de las personas. Ante todo desempeña la función de limitar el ejercicio del poder jurisdiccional y la potestad decisoria de ciertos particulares, a fin de salvaguardar al individuo de usos abusivos de tales atribuciones, mediante la fijación de un conjunto de garantías. El debido proceso se caracteriza, en consecuencia, por dos elementos fundamentales: por un lado, es una particular manifestación del principio de legalidad y, por el otro, un esquema estructurado de garantías.
3.33. Es una prolongación específica del principio de legalidad, puesto que implica actuaciones conforme reglas preexistentes y, de esta manera, ampara al individuo contra formas ad hoc de adelantar trámites y adoptar decisiones o de investigar y juzgar. Pero, por otra parte, puesto que no constituiría una verdadera tutela de la persona proceder conforme reglas previas que en sí mismo sean arbitrarias, el debido proceso comporta un presupuesto de cierta manera sustantivo, pues esas fases con arreglo a las cuales se adelanta la actuación judicial o administrativa deben estar precedidas de una serie de garantías, precisamente, procesales, tales como, según la Constitución, la estricta tipicidad, la presunción de inocencia, la favorabilidad, el juez natural, el derecho de defensa, la prontitud razonable de las decisiones, la contradicción probatoria, la doble instancia, el non bis in ídem, la publicidad, entre otras11.
3.34. Sobre las anteriores bases, ha dicho la Corte, el derecho al debido proceso hace posible “la defensa y preservación del valor de la justicia material, a través del logro de los fines esenciales del Estado, como la convivencia social y la protección de todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y demás derechos y libertades públicas (preámbulo y artículos 1° y 2° de la C.P)”12.
3.35. Ahora bien, como se ha dicho, también las autoridades administrativas están obligadas a proceder con sujeción al debido proceso. La iniciación de los procedimientos administrativos, su desarrollo, la formación de los actos administrativos, su ejecución y aplicación y, de manera general, toda manifestación de la administración pública está gobernada por el principio de legalidad y por las mismas garantías procesales que, conforme al tipo de actuación de que se trate, se hallan presentes en los procesos judiciales. Adicionalmente, puesto que el funcionamiento de la administración está fundado en el servicio al interés general y debe desarrollarse con base en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad (art. 209 de la Constitución), al cumplimiento de estos presupuestos obliga también el debido proceso administrativo13.
3.36. De modo particular, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que dadas las especificidades de los trámites y procesos que adelanta la administración, del debido proceso se siguen básicamente dos órdenes de consecuencias relevantes para las Entidades y el administrado: “[d]esde la perspectiva de los asociados, del derecho al debido proceso se desprenden las garantías de (i) conocer las actuaciones de la administración; (ii) pedir y controvertir las pruebas; (iii) ejercer con plenitud su derecho de defensa; (iv) impugnar los actos administrativos, y (v) gozar de las demás garantías establecidas en su beneficio. En lo que respecta a la administración, todas las manifestaciones del ejercicio de la función pública administrativa se encuentran cobijadas por el debido proceso, tales como (i) la formación y ejecución de actos administrativos; (ii) las peticiones presentadas por los particulares; y (iii) los procesos que se adelanten contra la administración por los ciudadanos en ejercicio legítimo de su derecho de defensa14.
3.37. A los usuarios les asiste entonces, como mínimo, las garantías de la publicidad, la contradicción o defensa, la participación probatoria dentro de la actuación y la doble instancia. Correlativamente, para la administración, el desarrollo y ejecución de trámites, la producción de actos jurídicos, las actuaciones iniciadas por los usuarios, así como los juicios promovidos contra y ante la administración, están sujetos al cumplimiento de las mencionadas prerrogativas constitutivas del debido proceso. De no seguirse las etapas y las formas y de desconocerse las obligaciones que provienen de las referidas garantías, ha dicho la Corte, se entiende vulnerado el debido proceso administrativo15.
3.38. En resumen, el derecho constitucional fundamental al debido proceso, por un lado, se funda en su sentido más general en el seguimiento de reglas preexistentes acerca del modo en que debe ser adelantado un procedimiento, de tal manera que el individuo tenga seguridad de sus términos y no vaya a ser sorprendido con reglas ex post facto; y, por otro lado, supone que las formas propias de cada juicio cuenten mínimamente con las garantías de defensa, contradicción probatoria, doble instancia, publicidad y juez natural. Estas mismas, en cuanto se ajusten a cada tipo de trámite, amparan al individuo ante la administración pública, que, en el desarrollo de trámites propios de sus funciones, en la formación y producción de actos jurídicos y en los procesos iniciados a demanda del administrado, debe respetar el debido proceso.
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