Recursos de la seguridad social



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DICTÁMENES DE LA DIRECCIÓN DE ASESORÍA LEGAL IMPOSITIVA Y DE LOS

RECURSOS DE LA SEGURIDAD SOCIAL
DICTAMEN N° 12/11 (DI ALIR) - REGÍMENES PROMOCIONALES - REEXPRESIÓN DE BONOS DE CRÉDITO FISCAL.
Fecha: 17/08/11

Fuente: INTERNET AFIP - DGI
Sumario:

Corresponde rechazar in límine la denuncia de ilegitimidad interpuesta, en consideración al abandono del derecho que se presume por el transcurso de más de seis años entre su presentación y el acto administrativo cuestionado. Ello, sin perjuicio de los fundamentos de fondo expresados para mejor proveer.
DESARROLLO:
I.- Vuelven las presentes actuaciones provenientes del Departamento ….., en orden a que esta instancia se expida en cuanto a la presentación de la rubrada, obrante a fs. … a …, por la cual formula reclamo administrativo en los términos del Artículo 30 de la Ley N° 19.549, peticionando la reexpresión de los bonos de crédito fiscal acreditados en la cuenta corriente computarizada de la rubrada. En ese sentido, encuadra su derecho en lo dispuesto por la Resolución N° 1.280/92 (MEyOSP), de forma tal que se adecuen los valores de los citados bonos, de acuerdo a ciertos índices de actualización que propone en su libelo.
En anterior intervención de este Servicio Jurídico, se solicitó al área remitente la agregación de los antecedentes, constancias y notificaciones vinculadas a la acreditación en cuenta corriente cuya reexpresión es reclamada, lo que es cumplimentado a fs. ….
II.- Al respecto, vale señalar que en fecha 7 de diciembre de 2010, la firma “T.T.” S.A. presentó reclamo administrativo previo, con el objeto de que se practique la reexpresión de los bonos acreditados en su Cuenta Corriente Computarizada, y que como consecuencia de ello se produzca una nueva acreditación, extendiendo las anualidades y estableciendo como año Nro. 5 el presente 2011, de forma tal que la firma pueda aprovechar la reexpresión peticionada.
Argumenta en torno a los antecedentes de la empresa, y del régimen promocional con que se beneficia, para luego fundamentar el objeto de su reclamo en el impacto inflacionario o de aumento de precios, que alteró el contexto económico originario, especialmente a partir del año 2002, beneficios otorgados a la empresa, a la cual se le mantienen inalterables sus obligaciones del régimen promocional que debe alcanzar, a costos sustancialmente mayores, determinando que la franquicia a valores nominales resulte sustancialmente menor”, y que “en caso de no corregirse esta situación la empresa tendría solo obligaciones sin nada a cambio y estaría siendo discriminada y castigada por haber entrado en el régimen de promoción industrial de la Ley 22.021”.
A continuación, efectúa un minucioso análisis de las normas involucradas, con especial referencia a lo dispuesto por el Artículo 1° de la Resolución N° 1.280/92 (MEOySP).
Agrega en torno a la procedencia de la extensión de las anualidades y el nivel de escalas correspondientes a cada anualidad, que el Fisco omitió reexpresar, señalando que los efectos negativos de la tardía reexpresión vienen a agravarse, en tanto las mayores alícuotas de desgravación del total de quince anualidades de beneficios transcurrieron durante los primeros tramos del proyecto promocional, años en los que la AFIP omitió reexpresar los bonos”.
Asimismo, invoca jurisprudencia federal de la Provincia de San Juan, para concluir reclamando que la “falta de contemplación del nivel de escala correspondiente a la anualidad en la que debía la AFIP practicar la reexpresión, perjudica significativamente a mi representada, en cuanto al aprovechamiento íntegro de los beneficios que el Estado le reconoció”.
Luego del desarrollo de sus peticiones concretas, alega en torno a la violación de derechos adquiridos y de propiedad, así como ofrece prueba documental y pericial contable; haciendo expresa reserva de caso federal.
III.- Al respecto, vale señalar que el rubrado enmarca su presentación en lo dispuesto por el Artículo 30 de la Ley de Procedimiento Administrativo.
Respecto de la personería invocada, la misma se encuentra acreditada a fs. …, debiendo remarcarse que a fs. … de las presentes luce copia autenticada del Decreto N° 369/2008, de la Provincia de San Luis, mediante el cual se acepta la fusión por absorción de la empresa no promocionada “T.T.” S.A., por parte de “C.C.” S.A., beneficiaria del régimen promocional, y el cambio de denominación de esta última por “T.T. S.A.”.
Sin embargo, es menester destacar que la Procuración del Tesoro de la Nación ha expresado, en lo pertinente, que “La Administración debe encuadrar cada impugnación en la normativa procedimental de aplicación. Ello así por el principio del informalismo a favor del administrado que consagra del Artículo 1° apartado c) de la Ley N° 19.549 y, además, por la teoría de la calificación jurídica, por la cual los actos tienen la denominación que corresponde a su naturaleza y no la que le atribuye la parte, sustentada en el artículo 81 del Reglamento de Procedimientos Administrativos -Dec.1.759/72 (T.O. 1991)” (Conf. Dictámenes PTN 239:418; 241:226; 244:660).
En ese marco normativo, e interpretativo, corresponde recordar que la rubrada cuestiona mediante lo que rotula como “Reclamo Administrativo”, la acreditación de bonos de crédito fiscal notificada en fecha 5/11/04. En efecto, bajo el título “II.-PRETENSIONES. a) Objeto”, señala que viene “a presentar formal reclamo respecto al ilegal accionar desempeñado por el Departamento de … de la Dirección General Impositiva quien el momento de acreditar los beneficios promocionales correspondientes a mi representada, omite aplicar la reexpresión prevista en la Resolución (M.E.) N° 1.280/92”.
De tal forma, en lo relativo al aspecto formal de la presentación efectuada por la contribuyente, cabe precisar que el Decreto Reglamentario de la Ley de Procedimiento Tributario N° 11.683, texto ordenado en 1998 y sus modificaciones, prevé un Recurso de Apelación, que admite la revisión de los actos administrativos de alcance individual, cuando no se encuentre contemplado un remedio recursivo específico, como acontece en el particular -cfr. Artículo 74-.
Sobre el particular, la doctrina ha precisado que “...siendo que los recursos previstos en la Ley N° 11.683 no permiten impugnar la totalidad de los actos administrativos de alcance particular que pueda llegar a dictar la Administración Tributaria en el ejercicio de las potestades que el legislador le ha encomendado, se previó un recurso administrativo subsidiario que corresponde interponer, a los efectos de agotar la vía administrativa, en todos aquellos casos en que no exista en la ley 11.683 un recurso especialmente previsto para la impugnación del acto ... denominado recurso de apelación ante el director general y se encuentra regulado por el Art. 74 del dec. 1.397/79, reglamentario de la Ley 11.683” -cfr. “Tratado de Tributación”, Tomo I Derecho Tributario, Volumen 2, dirigido por GARCÍA BELSUNCE, Horacio A., Editorial Astrea, Buenos Aires, 2003, pág. 347-.
De conformidad con lo expuesto, corresponde encuadrar a priori la presentación en cuestión, en los términos del Artículo 74 del Decreto N° 1.397/79. Ahora bien, se observa que el remedio recursivo, ha sido presentado fuera del plazo de QUINCE (15) días de notificado el acto cuya impugnación se pretende, que prevé el Artículo 74 del Decreto N° 1.397/79, en virtud de lo cual corresponde merituar su tratamiento como denuncia de ilegitimidad, en los términos del Artículo 1°, inciso e), punto 6 de la Ley de Procedimientos Administrativos N° 19.549.
Esta norma dispone que “Una vez vencidos los plazos establecidos para interponer recursos administrativos se perderá el derecho para articularlos; ello no obstará a que se considere la petición como denuncia de ilegitimidad por el órgano que hubiera debido resolver el recurso, salvo que éste dispusiere lo contrario por motivos de seguridad jurídica o que, por estar excedidas razonables pautas temporales, se entienda que medió abandono voluntario del derecho”.
Al respecto, ha dicho la Procuración del Tesoro de la Nación que “La Ley Nacional de Procedimientos Administrativos no establece un plazo concreto para que se entienda producido el abandono del derecho y, dado que no resulta posible fijar una regla general u omnicomprensiva sobre el particular, la solución debe depender de las circunstancias de cada caso (Dictamen PTN 188:85).
Parece evidente que los más de SEIS (6) años transcurridos entre el acto administrativo cuestionado y la interposición del pretendido remedio recursivo ameritan considerar un abandono en el derecho a recurrir la resolución referida, que amerita su rechazo in límine, en resguardo del principio de seguridad jurídica ínsito en el respeto de los plazos establecidos por las normas sustantivas y rituales.
IV.- No obstante lo expuesto, la irrazonable extensión de las pautas temporales cuyo mérito la ley coloca en cabeza de la Administración, no obstaría a que fueran revisados actos cuya juridicidad fuera seriamente cuestionada.
Sin embargo, de acuerdo a los términos que surgen del reclamo interpuesto, a cuyos extensos términos cabe remitirse en honor a la brevedad, vale mencionar que este servicio jurídico se ha

pronunciado acerca de la improcedencia de la actualización de los costos fiscales teóricos pretendidos por la quejosa.
Así pues, la normativa promocional, en su origen, no hizo reserva alguna respecto de la actualización de los costos fiscales, simplemente los costos proyectados se imputaban en el ejercicio presupuestario de la Nación (cfr. Ley N° 21.608).
Posteriormente la Ley N° 21.636, complementaria de su par N° 21.281, introdujo la actualización de los impuestos diferidos al amparo de la legislación promocional, normativa que se complementó con la Resolución N° 780/80 (M.E.). Por su parte, la Ley N° 22.021, dictada en vigencia de las leyes precitadas, mantuvo silencio con relación a la actualización de los costos fiscales, admitiéndola sólo para las sumas diferidas, las que deberían ingresarse actualizadas y sin intereses -cfr. Artículo 11 de la ley citada-.
Fue la Ley N° 23.658 -que reemplaza el sistema de utilización de los beneficios fiscales atribuibles a la promoción industrial, por bonos de crédito fiscal- la que estableció que dichos instrumentos serían actualizables, según el índice de precios al por mayor no agropecuario nacional suministrado por el Instituto Nacional de Estadística y Censos (cf. Artículos 12, 14 inc. d) y 16 de la norma citada).
A su vez, la Resolución N° 1.280/92 (MEyOySP) -a fin de la determinación del costo fiscal teórico demeritado en virtud del efectivo cumplimiento de las obligaciones promocionales comprometidas en el acto particular-, estableció que “Los montos de costos fiscales teóricos remanentes ... serán actualizados por el índice de precios al por mayor no agropecuario y de conformidad con las disposiciones de las Leyes Nros. 23.658 y 23.928” (el resaltado nos pertenece).

En tal sentido, la ley citada en último término fue la norma que declaró la convertibilidad del peso (antes austral) con el dólar estadounidense, a partir del 1 de abril de 1991 y, además, prohibió cualquier mecanismo de indexación, actualización monetaria, variación de costos u otras formas de repotenciar impuestos y tarifas, disposiciones que alcanzaban a las relaciones jurídicas existentes “no pudiendo aplicarse o esgrimirse ninguna cláusula legal, reglamentaria, contractual o convencional” tal y como rezaba el Artículo 10 de la referida ley.
Por último, la Ley N° 25.561, que derogó las normas que instauraron la convertibilidad de la moneda, pero que dejaron subsistentes las disposiciones que prohibían la actualización monetaria, a cuyos efectos modificó el ya citado Artículo 10 de la Ley N° 23.928 -cfr. Artículo 4° de la Ley N° 25.561, según texto sustituido por el Artículo 1° del Decreto N° 664/03-.
Es decir que, si bien la Ley N° 25.561 derogó la convertibilidad dispuesta por la Ley N° 23.928, no hizo lo propio con la prohibición de actualización monetaria vigente desde el 1 de abril de 1991, en virtud de la sanción de la segunda de las leyes mencionadas.
Por lo demás, está claro que la paridad cambiaria y la prohibición de actualización monetaria son dos medidas diferentes y que la derogación de la primera no incide en la vigencia de la segunda, y en su aplicación al caso.
Ello así, toda vez que, en primer lugar, los bonos de crédito fiscal son instrumentos que se utilizan para el pago de obligaciones tributarias que se imputan en el cupo fiscal de cada jurisdicción y, tanto las obligaciones tributarias como el cupo presupuestario se encuentran y se encontraron siempre expresados en moneda de curso legal.
En segundo lugar, porque la convertibilidad no implicó, durante el período en que estuvo vigente, que no existiera inflación, entendida ésta como la “Elevación general del nivel de precios que normalmente es medida con el índice de precios al consumo” -cfr. Diccionario de Economía y Negocios, Arthur Andersen, Editorial Espasa Calpe S.A., Ed. 1999-.
Solamente que, en virtud de un mandato legal, el aumento de los precios no se traducía en índices susceptibles de ser aplicados a actualizaciones o reexpresiones del valor de un capital, en función de la variable del tiempo; situación ésta que, como se viera, se mantiene a la fecha.
Cabe agregar, que en los autos caratulados “Artanco S.A. c/AFIP-DGI p/Ordinario” la Cámara Federal de Apelaciones de Mendoza, en sentencia del 08/09/06, hizo lugar al recurso de apelación impetrado por la Administración Federal, y revocó la medida cautelar que ordenaba aplicar la reexpresión prevista en la Resolución 1.280/92 (MEyOySP), a todas las anualidades del proyecto promovido y hasta la efectiva utilización de los bonos reexpresados, de acuerdo a lo establecido en el Artículo 14 de la Ley N° 23.658.
En lo que aquí concierne, el sentenciante consideró que “...la actualización pretendida tropieza con los expresos términos de la Ley N° 23.928 de Convertibilidad y la Ley N° 25.561 de Emergencia Pública que prohíben el uso de mecanismos indexatorios y repotenciadores, siendo la misma de orden público, estableciendo el Artículo 19 de dicha disposición legal que '...Ninguna persona puede alegar en su contra derechos irrevocablemente adquiridos. Derógase toda otra disposición que se oponga a lo en ella dispuesto', debiendo añadirse que el Máximo Tribunal se ha expedido acerca de la constitucionalidad de dicha prohibición en el caso “Santiago Dugan Trocello S.R.L. c/ PODER EJECUTIVO NACIONAL- Ministerio de Economía s/ amparo” (CSJN, de fecha 30/06/05, S. 96. XLS 1771. XXXIX. RECURSO DE HECHO).
En igual sentido, cabe traer a colación que 'La prohibición al reajuste de valores así como de cualquier otra forma de repotenciar las deudas, ordenada por los preceptos cuestionados, es un acto reservado al Congreso Nacional por disposiciones constitucionales expresas y claras, pues es quien tiene a su cargo la fijación del valor de la moneda y no cabe pronunciamiento judicial ni decisión de autoridad alguna ni convención de particulares tendientes a su determinación (Fallos: 225:135; 226:261 y sus citas)' (Del dictamen del señor Procurador General de la Nación que la Corte hace suyo)”.
En lo específicamente atinente al caso en análisis, la misma Procuración General de la Nación se expidió más recientemente, expresando que “de la lectura de ambas normas (23.928 y 25.561) se colige sin esfuerzo que sus disposiciones alcanzan a los montos máximos utilizables en bonos de crédito fiscal, establecidos en reemplazo de los beneficios fiscales regulados por las leyes 21.608 y 22.021 y, por ende, a partir de la vigencia de la ley 23.928 -mantenida por el Art. 40 de la ley 25.561- ha quedado desterrada toda posibilidad de proceder a su indexación, actualización o repotenciación, hayan sido establecidas éstas por leyes, reglamentos o contratos.
Desde mi óptica, ello es así pues, cuando una ley es clara y no exige mayor esfuerzo interpretativo, no cabe sino su directa aplicación (Fallos: 320:2145, cons. 6° y su cita), y es adecuado dar a las palabras de la ley el significado que tienen en el lenguaje común (Fallos: 302:429), o bien en el sentido más obvio del entendimiento común (Fallos: 320:2649). Sobre la base de dichas pautas hermenéuticas, es mi parecer que la actora no puede invocar cláusula legal reglamentaria, contractual o convencional de fecha anterior al 10 de abril de 1991, como causa de repotenciación o actualización del valor de los bonos depositados en sus cuentas corrientes computarizadas, por impedirlo tanto el Art. 10 de la ley 23.928 como el Art. 4 de la Ley 25.561”; a lo que agregó que “la posterior sanción del Art. 4° de la Ley 25.561 -en cuanto mantiene derogadas, con efecto a partir del 1° de abril de 1991, todas las normas legales o reglamentarias que establecen o autorizan la indexación o actualización- no genera, en mi razonamiento, agravio alguno al derecho de propiedad de la actora, toda vez que esta ley no avanzó sobre los términos de aquella relación bilateral reencauzada en los términos de la ley 23.928 y del decreto 2054/92” (P.G.N.; 08/10/2010; in re “ORBIS MERTIG SAN LUIS SAIC C/AFIP y OTROS S/ORDINARIO S/RECURSO EXTRAORDINARIO”).
Por su parte, con respecto a su petición de que se disponga la prórroga del cronograma de utilización de los créditos fiscales, vale adelantar que la respuesta brindada al reclamo tratado precedentemente, torna abstracto su tratamiento.
V.- De ese modo, por los argumentos expresados en primer término, corresponde rechazar in límine la denuncia de ilegitimidad interpuesta, en consideración al abandono del derecho que se presume por el transcurso de más de seis años entre su presentación y el acto administrativo cuestionado. Ello, sin perjuicio de los fundamentos de fondo expresados para mejor proveer.
CAROL MARTINOLI - Jefa (Int.)- Departamento Asesoría Legal en Asuntos Jurídicos Tributarios Internacionales y Regímenes Promocionales

Conforme: 17/08/11- CELESTE BALLESTEROS - Directora (Int.)- Dirección de Asesoría Legal Impositiva y de los Recursos de la Seguridad Social


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