Proyecto de ley estatutaria de habeas data y manejo de informacion contenida en bases de datos personales



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Sentencia C-1011/08
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE HABEAS DATA Y MANEJO DE INFORMACION CONTENIDA EN BASES DE DATOS PERSONALES
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE HABEAS DATA-Devolución a la Cámara de Representantes por vicio subsanable/SUBSANACION DE VICIO DE PROCEDIMIENTO EN LA FORMACION DE LA LEY ESTATUTARIA DE HABEAS DATA
La Sala a través del Auto 081 del 2 de abril de 2008, ordenó devolver el expediente legislativo al Congreso de la República, en razón a la existencia de un vicio de procedimiento de carácter subsanable, relativo al incumplimiento del requisito de anuncio previo de la discusión y votación del proyecto de ley para el caso del segundo debate en la Cámara de Representantes, y en cumplimiento de lo dispuesto en dicho proveído, la Presidenta del Senado de la República, mediante escrito radicado en esta Corporación el 6 de junio de 2008, remitió a la Corte el expediente legislativo, junto con la subsanación del vicio anteriormente señalado, por lo que se proferirá decisión de fondo acerca de los aspectos formales y materiales del Proyecto de Ley, de conformidad con lo preceptuado en el artículo 241-8 C.P. y el parágrafo de la misma disposición.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LOS PROYECTOS DE LEY ESTATUTARIA-Características
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Trámite en el Congreso de la República
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Requisitos especiales para su aprobación/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Trámite en una sola legislatura/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Trámite en una sola legislatura se refiere únicamente al trámite en el Congreso/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Publicación del proyecto en la Gaceta del Congreso antes de su trámite, al igual que de las ponencias y los textos aprobados en cada cámara/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Aprobación en todos los debates con mayoría absoluta
PROYECTO DE LEY-Modos de votación/PROYECTO DE LEY-Votación ordinaria/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Acreditación del cumplimiento de votación con mayoría absoluta exigida
En cada uno de los debates los secretarios dieron cuenta de la existencia de quórum decisorio y la votación conforme a las mayorías constitucionales. Incluso, en varios de estos debates se hizo referencia explícita a que la votación llenaba los requisitos de mayoría previstos para las leyes estatutarias, y verificadas las actas de sesión correspondientes, se tiene que los congresistas asintieron la contabilización de la votación hecha por los secretarios, sin que existieran solicitudes de verificación ni del quórum ni del número de votos. Asimismo, tampoco hicieron uso de la facultad para solicitar votación nominal, por lo que, en suma, debe tenerse por acreditado el cumplimiento de la votación con mayoría absoluta que prevé el artículo 153 C.P.
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Cumplimiento de los plazos constitucionales establecidos entre los debates
REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Criterios jurisprudenciales para determinar la existencia y validez del anuncio/REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Cumplimiento
El inciso final del artículo 160 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 8º del Acto Legislativo 1 de 2003 establece que ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquella en que previamente se haya anunciado. Sobre este requisito, la jurisprudencia constitucional ha consolidado una doctrina definida sobre las condiciones materiales y procedimentales que deben reunirse para el cumplimiento de la citada condición. De manera general, este precedente ha dispuesto que el anuncio debe cumplir con los siguientes requisitos: (i) debe estar presente en la votación de todo proyecto de ley; (ii) debe darlo la presidencia de la cámara o de la comisión en una sesión distinta y previa a aquella en que debe realizarse la votación del proyecto; (iii) la fecha de la votación debe ser cierta, es decir, determinada o, por lo menos, determinable; y (iv) un proyecto de ley no puede votarse en una sesión distinta a aquella para la cual ha sido anunciado. De igual manera la Corte ha considerado que el anuncio de la discusión y votación de los proyectos de ley no está sometido a fórmula sacramental alguna, a condición que la expresión utilizada transmita inequívocamente la intención de la mesa directiva de someter a votación un determinado proyecto de ley en una sesión futura y definida. Por lo tanto, la Sala en diversas decisiones ha ejercido una interpretación flexible de las expresiones utilizadas por las cámaras para efectuar el anuncio, otorgando validez constitucional a expresiones como “considerar” o “debatir” e, incluso, ha entendido que el simple término “anuncio”, utilizado en el marco de los debates legislativos con la finalidad de mencionar los proyectos que serán debatidos en una sesión futura, permite acreditar el cumplimiento del trámite previsto en el inciso final del artículo 160 C.P. En caso que el proyecto de ley no haya sido sometido a discusión y votación en la sesión para el que fue anunciado, la regla jurisprudencial exige la cadena de anuncios, esto es, la reiteración del anuncio para la sesión siguiente, tantas veces sea necesario hasta tanto se realice la discusión y aprobación del proyecto. En el asunto objeto de análisis, se tiene que en cada una de las etapas del procedimiento legislativo se dio cumplimiento al requisito de anuncio previo de la discusión y votación, y en el trámite subsanatorio realizado con ocasión del vicio identificado por la Corte en el Auto 081/08 se cumplió con las condiciones anteriormente descritas.
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Eventos en que procede la vulneración/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE HABEAS DATA-Cumplimiento
El principio de unidad de materia ha sido objeto de un análisis prolijo por parte de la jurisprudencia de la Corte, precedente que ha insistido en señalar que la calificación acerca del cumplimiento de este presupuesto está basada en la ponderación entre el contenido del principio y la vigencia del principio democrático y la libertad de configuración normativa del legislador. Por lo tanto, la violación del principio de unidad de materia se acreditará únicamente cuando se demuestre que el precepto no tiene ninguna relación de conexidad objetiva y razonable (de carácter causal, temático, sistemático y teleológico) con la materia de la ley respectiva. Tal caracterización, entonces, es incompatible con una visión rígida del principio, la cual afectaría de manera desproporcionada la actividad legislativa y los principios democrático y de conservación del derecho. En ese sentido, el principio de unidad de materia resulta vulnerado sólo cuando el precepto de que se trate se muestra totalmente ajeno al contenido temático de la ley que hace parte. Para la determinación del cumplimiento de este requisito, entonces, deberá identificarse dos instancias. La primera, destinada a precisar el alcance material o núcleo temático de la ley. La segunda, relacionada con establecer si la norma objeto de análisis está relacionada con esa temática, a partir de los criterios de conexidad citados. Para el caso del Proyecto de Ley, su temática está relacionada con la determinación de las reglas destinadas a regular el ejercicio del derecho a la autodeterminación informática o hábeas data de los titulares de información contenida en bases de datos personales, en especial aquellos datos de contenido financiero, crediticio, comercial, de servicios y la proveniente de terceros países. Para la Corte es claro que cada uno de estos asuntos no sólo guarda relación estrecha con el núcleo temático del Proyecto de Ley, sino que toman la forma de herramientas necesarias para el desarrollo de los contenidos normativos propios de la regulación del derecho al hábeas data, específicamente en lo que respecta a la administración de datos personales de naturaleza financiera, comercial y crediticia.
PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD EN TRAMITE DE PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Propósitos
Los principios de consecutividad e identidad están dirigidos a que la iniciativa obtenga un grado de deliberación democrática suficiente, a fin que las normas jurídicas resultantes del proceso legislativo sean legítima expresión de la voluntad de los congresistas, en tanto titulares de la representación popular. El principio de consecutividad del trámite legislativo se deriva de lo dispuesto por el artículo 157 C.P., en el sentido que los proyectos de ley deben haber sido discutidos y aprobados tanto en comisiones como en las plenarias de ambas cámaras, previsión que la Corte ha denominado como la “regla de los cuatro debates”. En este caso, la prescripción constitucional está dirigida a toda iniciativa cumpla con todos los debates sucesivos en cada una de las instancias del Congreso, con el objeto de garantizar que sea sometida a un debate adecuado y suficiente. Esta Corporación ha insistido en que el principio de consecutividad debe comprenderse armónicamente con el principio de identidad flexible, pues si bien la iniciativa debe contar con los cuatro debates reglamentarios, el texto no necesariamente debe ser idéntico en dicho trámite. La posibilidad de modificación de los proyectos durante el segundo debate está sometida a límites, estrechamente relacionados con la preservación de la unidad temática de la iniciativa, de forma tal que durante el segundo debate los congresistas puedan introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que consideren necesarias, siempre que durante el primer debate en la comisión constitucional permanente se haya discutido y aprobado el tema a que se refiera la adición o modificación.
PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD EN TRAMITE DE PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-No se incumplen por la inclusión de modificaciones o adiciones bajo la forma de artículos nuevos sobre asuntos previamente debatidos
Es posible que bajo la forma de adición o modificación se incluya un artículo nuevo, la exigencia que el ordenamiento impone es que el tema específico al que se refiera la modificación o adición haya sido debatido y aprobado durante el primer debate. En ese orden de ideas, es claro que la facultad de introducir modificaciones y adiciones se encuentra limitada pues debe respetarse el principio de identidad, de forma tal que esos asuntos estén estrechamente ligados a lo debatido y aprobado en comisiones. En este sentido, el límite para inclusión de modificaciones por parte de las plenarias es su unidad temática con los asuntos previamente debatidos. Lo que recibe reproche constitucional es la introducción de temas autónomos, nuevos y separables, que no guarden relación con las materias debatidas en instancias anteriores del trámite.
PRINCIPIO DE IDENTIDAD EN TRAMITE DE PROYECTO DE LEY-Criterios materiales para determinar la inclusión de un tema nuevo en tramite legislativo
La Corte ha fijado los criterios materiales para determinar en qué caso se está ante la inclusión de un tema nuevo. Al respecto, la jurisprudencia prevé que “(i) un artículo nuevo no siempre corresponde a un asunto nuevo puesto que el artículo puede versar sobre asuntos debatidos previamente; (ii) no es asunto nuevo la adición que desarrolla o precisa aspectos de la materia central tratada en el proyecto siempre que la adición este comprendida dentro de lo previamente debatido; (iii) la novedad de un asunto se aprecia a la luz del proyecto de ley en su conjunto, no de un artículo específico; (iv) no constituye asunto nuevo un artículo propuesto por la Comisión de Conciliación que crea una fórmula original para superar una discrepancia entre las Cámaras en torno a un tema. En el ámbito de los actos legislativos, el concepto de asunto nuevo es más amplio porque existe una relación estrecha entre distintos temas constitucionales dadas las características de la Constitución de 1991.
PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD EN TRAMITE DE PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE HABEAS DATA-Cumplimiento
Analizado el trámite surtido por el Proyecto de Ley, se advierte que, en líneas generales, la iniciativa conserva la estructura y los núcleos temáticos puestos a consideración de la Comisión Primera del Senado de la República, por lo que prima facie, no resultan violadas las normas constitucionales y orgánicas que prevén los principios de consecutividad e identidad, pese a que el articulado sufrió modificaciones durante el trámite que no incorporan temas nuevos, sino que simplemente constituyen fórmulas alternativas, correcciones de redacción o adiciones a las materias previamente debatidas en la comisión.
PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD EN TRAMITE DE PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE HABEAS DATA-No se vulneran por la inclusión en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes de sendas modificaciones que en apariencia parecieran temas nuevos
Los temas relacionados con la inclusión de la definición de agencia de información y las normas que establecen beneficios en cuanto a la caducidad inmediata del dato financiero sobre incumplimiento en el régimen de transición resultan compatibles con los principios de identidad y consecutividad, dado que la inclusión de la definición, no se aparta de esta temática específica, en tanto lo que pretende es identificar un actor relacionado con la administración de datos personales, que si bien tenía algunas de las competencias propias de las fuentes y operadores de información, divergía en otros aspectos de éstos, razón por la cual debía ser regulado de manera separada, aunque sin que pudiera predicarse del mismo una autonomía normativa propia, en tanto hace parte inescindible de la temática específica de la definición de los sujetos relacionados con la administración de datos personales; en tanto que, desde el inicio del trámite del Proyecto de Ley, y de manera expresa respecto de una de las iniciativas acumuladas, uno de los aspectos centrales tenidos en cuenta por los Senadores fue el de la caducidad del dato financiero fundado en el incumplimiento del titular, constituyendo la fórmula adoptada por la Cámara de Representantes en el sentido de disponer determinadas reglas de caducidad del dato financiero no un tema nuevo sino una respuesta del Congreso a problemáticas que se evidenciaron desde el inicio del proceso legislativo, debatido con suficiencia en el tránsito de la iniciativa por el Senado de la República.
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE HABEAS DATA-No constituye norma que ordene gasto ni estipule beneficios tributarios/ESTUDIO DE COMPATIBILIDAD DE EFECTOS PRESUPUESTALES Y MARCO FISCAL DE MEDIANO PLAZO-No es requisito exigible en trámite de ley de habeas data/PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL GASTO PUBLICO-Competencias concurrentes de los órganos legislativo y ejecutivo
Verificado el texto del Proyecto de Ley, la Corte advierte que no concurren normas que ordenen gasto o que estipulen beneficios tributarios, de modo tal que para el presente caso no resulta exigible la condición prevista en el artículo 7º de la Ley Orgánica de Presupuesto, en el sentido de exigir que la iniciativa determine la compatibilidad entre sus efectos presupuestales y el Marco Fiscal de Mediano Plazo, al igual que la fuente de financiamiento correspondiente. Por ende, tampoco resultarían exigibles las condiciones para la iniciativa en la presentación de proyectos de ley, de que trata el artículo 154 de la Carta.
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE HABEAS DATA-Norma que fija término al Gobierno para adoptar medidas de adecuación de las estructuras de las superintendencias de industria, comercio y financiera no constituye mandato imperativo y no involucra orden de gasto público
A la luz de lo dispuesto en el artículo 20 del Proyecto de Ley, norma que establece que en el término de seis meses siguientes a la entrada en vigencia de la ley, el Gobierno Nacional adoptará las medidas necesarias para adecuar la estructura de las Superintendencias de Industria, Comercio y Financiera, dotándolas de la capacidad presupuestal y técnica necesaria para cumplir con las funciones de vigilancia y sanción, tal disposición no establece un mandato imperativo de gasto público o una orden concreta de erogación a cargo del Estado, sino que, en contrario, se limita a autorizar al Gobierno Nacional para que realice los arreglos presupuestales a fin de dotar a las Superintendencias Financiera y de Industria y Comercio de los recursos para cumplir con las funciones que le adscribe la ley estatutaria. El cumplimiento de ese deber general de financiación, por supuesto, deberá someterse a las reglas constitucionales y orgánicas que regulan la materia presupuestal, entre ellas la sujeción al Marco Fiscal de Mediano Plazo prevista en el artículo 7º de la Ley 819/03.
DERECHO AL HABEAS DATA-Definición/DERECHO AL HABEAS DATA-Derecho de naturaleza autónoma
El derecho al hábeas data es definido por la jurisprudencia constitucional como aquel que otorga la facultad al titular de datos personales de exigir de las administradoras de esos datos el acceso, inclusión, exclusión, corrección, adición, actualización y certificación de los datos, así como la limitación en las posibilidades de divulgación, publicación o cesión de los mismos, de conformidad con los principios que regulan el proceso de administración de datos personales. Este derecho tiene naturaleza autónoma y notas características que lo diferencian de otras garantías con las que, empero, está en permanente relación, como los derechos a la intimidad y a la información.
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE HABEAS DATA-Ámbito de protección que prevé/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE HABEAS DATA-Establece un régimen jurídico de protección de los datos personales con un carácter particular/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE HABEAS DATA-Constituye una regulación parcial del derecho fundamental al hábeas data/HABEAS DATA FINANCIERO
El proyecto de ley estatutaria objeto de examen constituye una regulación parcial del derecho fundamental al hábeas data, concentrada en las reglas para la administración de datos personales de naturaleza financiera, crediticia, comercial, de servicios y la proveniente de terceros países con idéntica naturaleza destinados al cálculo del riesgo crediticio, razón por la cual no puede considerarse como un régimen jurídico que regule, en su integridad, el derecho al hábeas data. El ámbito de protección del derecho fundamental al hábeas data previsto en el Proyecto de Ley, se restringe a la administración de datos de índole comercial o financiera, destinada al cálculo del riesgo crediticio, con exclusión de otras modalidades de administración de datos personales.
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE HABEAS DATA-Ámbitos de exclusión de aplicación de la norma/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE HABEAS DATA-Consagración de ámbitos de exclusión no implica desprotección de habeas data
El proyecto prevé tres ámbitos de exclusión a la aplicación de las normas de la ley estatutaria: el primero, las bases de datos que tienen por finalidad producir la inteligencia del Estado por parte del Departamento Administrativo de Seguridad y de la Fuerza Pública, destinadas a garantizar la seguridad nacional interna y externa; el segundo, los registros públicos a cargo de las cámaras de comercio, los cuales se regularán por las normas especiales que le son aplicables; y el tercero, aquellos datos mantenidos en un ámbito exclusivamente personal o doméstico y aquellos que circulan internamente, es decir, que no se suministran a otras personas naturales o jurídicas, resultando justificado para la Corte que el legislador estatutario haya excluido a la administración de datos personales a las bases de datos de inteligencia, pues su propósito es diferente al de la recopilación de información crediticia, financiera y comercial, acopiada con el propósito descrito, como también que las reglas de administración de datos personales de contenido crediticio, destinado al cálculo del riesgo, no se extiendan al escenario propio del registro mercantil, habida cuenta la diversidad de propósito de estas bases de datos, como tampoco encuentra reproche alguno en relación con la exclusión de los datos que no son suministrados a terceros, bien porque pertenecen a un ámbito exclusivamente personal o porque circulan internamente. La Corte advierte necesario estipular que la legitimidad constitucional de la consagración de ámbitos de exclusión a las reglas contenidas en el Proyecto de Ley no significa, de ningún modo, que tanto esos ámbitos, como todos aquellos en los que se llevan a cabo labores de recopilación, tratamiento y circulación de datos personales, estén excluidos de la protección que incorpora el derecho fundamental al hábeas data y, en general, la libertad y las demás garantías en la Constitución, según la fórmula establecida en el artículo 15 C.P.
RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Alcance en derechos y deberes fundamentales/RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Regulación integral de aspectos que conforman contenido fundamental del derecho/RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Alcance en hábeas data/HABEAS DATA FINANCIERO-Regulación de carácter estatutario/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE HABEAS DATA-Aspectos que constituyen su contenido esencial
Entre las materias que el artículo 152 Superior establece como aquellas que deben regularse a través de leyes estatutarias, se encuentran los derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su protección. Se delega, entonces, en normas estatutarias la definición de los aspectos centrales y esenciales de los derechos fundamentales, de modo tal que esas materias cuenten con un régimen estable, sometido a mayorías especiales y precedidas del control automático de constitucionalidad y, a su vez, se preserve la competencia del legislador ordinario, habida cuenta la necesaria conexión entre buena parte del ordenamiento jurídico y estos derechos. La jurisprudencia también ha indicado que una de las características que permiten acreditar que una regulación es de carácter estatutario consiste en que regule la materia de manera integral. En el proyecto de ley objeto de análisis, la regulación no es genérica del derecho fundamental al hábeas data, por cuanto limita su alcance al establecimiento de reglas para la administración de datos personales de naturaleza comercial, financiera y crediticia, destinada al cálculo del riesgo, siendo claro que uno de los aspectos que distingue a la reserva de ley estatutaria es el hecho que el legislador regule de manera integral, aspectos que conforman el contenido esencial del derecho fundamental. Para el caso específico del hábeas data, esta Corporación se ha pronunciado en diversas ocasiones en el sentido que los asuntos relativos a (i) el ejercicio de las facultades de conocer, actualizar y rectificar la información personal contenida en una base de datos; y (ii) el establecimiento de términos de caducidad del dato financiero sobre incumplimiento en el pago, son materias relacionadas con el contenido esencial del derecho al hábeas data y, por ende, deben ser reguladas a través de leyes estatutarias.
RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-No se vulnera cuando la regulación tenga carácter sectorial/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE HABEAS DATA-Carácter sectorial de la regulación no afecta su constitucionalidad
La restricción que impone la Carta Política para la regulación estatutaria es que su temática verse sobre los aspectos del derecho fundamental que conformen su contenido esencial. En ese sentido, puede válidamente el legislador estatutario establecer un régimen de regulación que, aunque verse sobre dicho contenido esencial, sólo resulte aplicable a un determinado ámbito, puesto que la Constitución no le impone una limitación relacionada con el carácter genérico de la regulación. Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que el carácter integral de la regulación estatutaria no se predica de los distintos ámbitos en que pueda expresarse un derecho fundamental, sino del escenario concreto que el Congreso, en ejercicio de la cláusula general de competencia legislativa, ha considerado pertinente regular, a través de un conjunto de reglas que den respuesta a las necesidades de regulación propias del ámbito escogido. Es evidente que los derechos fundamentales son cláusulas abiertas que tienen múltiples efectos en los más diversos planos de la vida social, de modo que no solo resulta irrazonable, sino en muchas ocasiones imprescindible, que incluso los aspectos más generales de regulación tengan carácter sectorial. No podría supeditarse la constitucionalidad de una ley estatutaria a que regule la totalidad de las materias susceptibles de relacionarse con el derecho fundamental, pues ello supondría crear un requisito que la Carta Política no contempla. Para el caso concreto, el carácter sectorial de la regulación propuesta no afecta la constitucionalidad de la iniciativa en cuanto a la reserva de ley estatutaria, debido a que establece disposiciones vinculadas al contenido esencial del derecho fundamental y, a su vez, configura un régimen integral de protección del mismo derecho, aplicable al caso de la información personal de carácter comercial, financiero y crediticio.
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