Proceso no. 04-an-97



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PROCESO No. 04-AN-97



El TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD ANDINA, en la acción de nulidad interpuesta por las SOCIEDADES CONTRACHAPADOS DE ESMERALDAS S.A., CODESA; BOSQUES TROPICALES S.A. BOTROSA; ENCHAPES DECORATIVOS S.A., ENDESA; y PLYWOOD ECUATORIANA S.A., contra la Resolución Nº 435 del 23 de octubre de 1996 de la Junta del Acuerdo de Cartagena, por la cual se autorizó al Gobierno de Colombia para aplicar medidas correctivas a las importaciones de madera contrachapada, madera chapada y madera estratificada similar, originarias del Ecuador, publicada en la Gaceta Oficial Nº 223 de 19 de noviembre de 1996.
Quito, 17 de agosto de 1998
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD ANDINA
V I S T O S:
I. EXPOSICIÓN SUMARIA DE LOS HECHOS
El 25 de agosto de 1997 las empresas ecuatorianas CONTRACHAPADOS DE ESMERALDA S. A. CODESA; BOSQUES TROPICALES S. A. BOTROSA; ENCHAPES DECORATIVOS S.A. ENDESA; y PLYWOOD ECUATORIANA S. A, interpusieron ante este Tribunal demanda contra la Secretaría General de la Comunidad Andina, sucesora de la Junta del Acuerdo de Cartagena, solicitando se declare la nulidad de la Resolución No. 435 emanada de ésta.
Antecedentes
Las empresas colombianas Pisano S. A. y Tablemac S. A. solicitaron al Instituto de Comercio Exterior INCOMEX de Colombia la aplicación de una medida de salvaguardia para la madera contrachapada, madera chapada y madera estratificada similar, originaria de los Países Miembros del Acuerdo de Cartagena. Ante dicha solicitud el INCOMEX abrió la investigación correspondiente para determinar la viabilidad de dicha medida, concluyendo de manera preliminar que las importaciones de las maderas señaladas, provenientes del Ecuador, ocasionaban una perturbación en la producción nacional.
En virtud de lo anterior el Presidente de la República de Colombia, el 21 de junio de 1996 dictó el Decreto No. 1088, aplicando una salvaguardia provisional en forma de gravamen arancelario del 15% a las importaciones de madera contrachapada, madera chapada, y madera estratificada similar provenientes de Bolivia, Ecuador y Venezuela.
El 21 de Octubre de 1996 la Junta mediante Resolución No. 434 suspendió las medidas aplicadas por el Gobierno de Colombia a las importaciones de la misma madera provenientes de Bolivia y Venezuela dejándolas subsistentes en lo que se refiere al Ecuador.
A solicitud del Gobierno colombiano, la Junta del Acuerdo de Cartagena el 23 de octubre de ese mismo año, dictó la Resolución No. 435 mediante la cual lo autorizó para aplicar una medida correctiva a la importación de las maderas últimamente señaladas, consistente en un gravamen arancelario del 15%; medida que sería aplicada a las importaciones que excedieran los 7.677 TM, para el período comprendido entre el 21 de Junio de 1996 al 20 de junio de 1997.
1. La Demanda
Señala el actor en su libelo de demanda los siguientes hechos:
Objeto
La demanda tiene por objeto la declaratoria de nulidad de la Resolución Nº 435 de la Junta del Acuerdo de Cartagena y como consecuencia de ella su insubsistencia, independientemente de que el plazo de su vigencia se haya cumplido.
La actora considera violados por la Resolución 435, el artículo 79A (hoy 109) del Acuerdo de Cartagena por cuanto no se han dado los supuestos -exigidos por esta última norma- de perturbación en la producción nacional colombiana como tampoco el de que las medidas deben ser no discriminatorias, puesto que mientras por otra Resolución, la 434, la Junta suspendió la aplicación de las medidas para las importaciones colombianas procedentes de Bolivia y Venezuela, la mantuvo en cambio para las originarias del Ecuador.
Estima la actora que la violación se produce por interpretación y aplicación errónea del la norma superior, contrariando el principio universal de que salvo definición legal, las palabras de la ley han de entenderse en su sentido natural y obvio, pues del análisis semántico de la palabra “perturbar”, se deduce que ellas indican “trastornar el orden y concierto o la quietud o sosiego de algo o alguien” y “trastornar” significa “volver una cosa de abajo arriba o de un lado a otro o invertir el orden regular de una cosa”. De esta manera sostiene la parte demandante que se ha hecho una interpretación extensiva de las medidas de salvaguardia contempladas por el artículo 79A del Acuerdo de Cartagena, puesto que las importaciones de maderas a Colombia no han sido suficientes como para trastornar la producción nacional colombiana y más bien la competencia leal y ética de las empresas demandantes beneficia a los consumidores colombianos y a los productores de madera de ese país “que se resisten a soportar una modesta competencia y una pequeña participación del mercado para los productos ecuatorianos, en perjuicio de esos consumidores y en contra de la filosofía y principios de la integración en general, y de la zona de libre comercio en particular”.
De igual modo considera el actor que las medidas de salvaguardia provisional adoptadas por el Gobierno de Colombia mediante Decreto 1088 de 21 de junio de 1996 y autorizadas por la Resolución 435 que se demanda, han violado el citado artículo 79A por cuanto discriminan en forma expresa, flagrante y categórica las importaciones originarias del Ecuador, en tanto que no se aplica a las importaciones de los demás Países Miembros.
Señala la demandante que la Resolución 435 de la Junta del Acuerdo de Cartagena al autorizar las medidas correctivas para las importaciones de maderas contrachapadas, de madera chapada y madera estratificada, originarias del Ecuador, les es aplicable y les causa perjuicio evidente y manifiesto, por cuanto las sociedades demandantes como exportadoras ecuatorianas han visto limitadas sus exportaciones a Colombia en razón de dicha medida.
Agrega la actora que como se demostrará oportunamente “el Gobierno Colombiano distribuyó una cuota incluyendo en la parte más importante a los propios productores colombianos quienes, por esa calidad de productores, ni consideraron siquiera hacer ellos mismos importaciones para competir con sus propios productos (maderas)”.
La actora finalmente fundamenta la demanda en lo dispuesto por los artículos 79A del Acuerdo de Cartagena, 17, 19 y 20 del Tratado del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina y 35 y siguientes del Estatuto, así como de los artículos 26, 27 y 31 de su Reglamento Interno.
Solicita la demandante tener como pruebas las Resoluciones 434 y 435 de 1996 de la Junta del Acuerdo de Cartagena, el Acta de la reunión Binacional Ecuador - Colombia de 3 y 4 de octubre de 1996, la resolución 422 de 1996 del Incomex de Colombia, el Decreto 1088 de 21 de junio de 1996 de la República de Colombia, los informes de Incomex a propósito de las solicitudes de las firmas colombianas Pizano S.A. y Tablemac S.A., el expediente Nº S.A. 239-03 correspondiente al trámite para la expedición de la Resolución 422 de 1996, relativa a las investigaciones de carácter administrativo sobre importaciones a Colombia de madera chapada contrachapada y estratificada similar, la Resolución 647 de 5 de julio de 1996 del Incomex que revoca el artículo 2º de la Resolución 422 de 1996 ya citada y finalmente el análisis y las estadísticas de las exportaciones ecuatorianas de madera a Colombia para los años 1993 a 1997.
2. La Contestación de la Demanda
La Secretaría General de la Comunidad Andina en la contestación a la demanda solicita declarar inadmisible esta última, por cuanto la Resolución impugnada ya no estaba vigente para en el momento en que la acción fue promovida, para lo cual hace diversas consideraciones relacionadas con los ordenamientos jurídicos nacionales y con la jurisprudencia de los Países Miembros en el sentido de que desaparecida la norma jurídica desaparece también en forma “automática todo el interés de presentar o mantener una acción de nulidad, por lo que en esos casos tienden a declarar la inutilidad de cualquier pronunciamiento, por cuanto el recurso carecería de objeto”.
Se remonta la demandada a los alcances del artículo 17 del Tratado de Creación del Tribunal relativo a la acción de nulidad contra los actos emanados de los órganos comunitarios, para indicar, con base en jurisprudencia del Tribunal sentada en el Proceso 1-AN-92, que “para que una persona natural o jurídica pueda intentar la acción de nulidad contra una Decisión de la Comisión o una Resolución de la Junta o de la Secretaría General, ésta debe serle aplicable y causarle perjuicio, lo cual significa que la legitimación de las personas naturales o jurídicas está dada por la existencia de un derecho subjetivo o un interés legítimo afectado por el acto de que se trate y en el caso presente ese interés carece ya de actualidad puesto que la Resolución 435 ya no es aplicable ni capaz de causar perjuicios a las empresas demandantes”.
No obstante la argumentación anterior, la demandada se refiere a las tachas de nulidad presentadas por la actora para indicar que las medidas de salvaguardia, en este caso la aplicación de un gravamen arancelario del 15% a las importaciones que excedieran a la cantidad de 7.699 toneladas métricas correspondiente al volumen promedio del comercio entre el período 1993 y 1995, son usuales en los tratados comerciales y están contempladas en los artículos 107 a 110 del Acuerdo de Cartagena, siendo una de ellas (artículo 109) aplicable por un País Miembro cuando ocurran importaciones de productos originarios de la subregión “en cantidades o en condiciones tales que causen perturbaciones en la producción nacional de productos específicos de un País Miembro”.
Indica que la medida de salvaguardia es aplicada por el País Miembro sujeta al posterior pronunciamiento de la Secretaría General, y a este respecto señala que la exigencia de no discriminación se refiere a la aplicación de las medidas mientras no hayan sido revisadas por la Junta. Indica que el término “discriminatorio” a que hace referencia el artículo 109 del Acuerdo de Cartagena no debe interpretarse en forma aislada sino en el contexto íntegro del Tratado y agrega que la norma es suficientemente clara al indicar que las medidas “solamente podrán aplicarse a los productos del País Miembro donde se hubiere originado la perturbación”, lo cual debe ser verificado por la Secretaría General para poderlas autorizar en forma definitiva y permitir su aplicación a los productos del País Miembro donde se hubiere originado la perturbación. Aclara que el carácter de no discriminatorio a que se refiere el artículo 109 hace alusión a las medidas provisionales que adopte un País Miembro en forma unilateral, “esto es, mientras no las haya revisado la Junta o la Secretaría General”. Explica que la revisión de la medida colombiana efectuada por la Junta en su Resolución 435 redujo la salvaguardia a las importaciones de maderas originarias del Ecuador (salvo las partidas 4412.19.00, 4412.29.00, 4412.92.00, 4412.93.00 y 4412.99.00); y por la 434 eliminó la aplicable a las importaciones originarias de Bolivia y Venezuela que no registraban comercio o sólo registraban montos insignificantes del mismo, por lo cual se limitó la medida al País Miembro donde se había originado la perturbación.
En cuanto al alcance del término “perturbación” sostiene la demandada que la actora ignora que los Países Miembros en reunión de expertos gubernamentales de 27 y 28 de junio de 1996 acordaron definir el término como “la alteración de la producción de productos específicos, originada por importaciones de dichos productos específicos reflejada en pérdida de mercado interno por parte de los productores nacionales y/o reducción en la utilización de la capacidad instalada y/o efectos en los precios de venta y/o efectos en el empleo y/o en el incremento de los inventarios de este producto”.
Anota adicionalmente que la comprobación que hizo la Junta sobre perturbación en la producción nacional se refirió precisamente a los factores indicados en la anterior definición, habiendo comprobado incrementos constantes y significativos de las importaciones de madera procedentes del Ecuador que en 1995 representaron el 80% del total de las importaciones colombianas, mientras para el mismo año la producción nacional había decrecido en un 43% respecto de períodos anteriores, todo lo cual se tradujo en una menor utilización de la capacidad instalada, una reducción en el número de trabajadores, un menor margen de utilidad bruta y un incremento en los inventarios.
De lo anterior concluye la Secretaría General que la Junta sí comprobó la existencia de perturbaciones en la producción nacional colombiana, por lo cual no incurrió en vicio de ilegalidad al autorizar la medida de salvaguardia. En consecuencia solicita declarar sin lugar la demanda y condenar en costas a las empresas recurrentes.
3. Conclusiones de la Actora
A manera de conclusiones de la audiencia pública celebrada el 18 de febrero de 1998, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 52 del Estatuto del Tribunal, la actora hace las siguientes consideraciones para sustentar su demanda:
Que en 1996 las autoridades colombianas no estaban convencidas de que procedía la aplicación de salvaguardias para las importaciones de madera desde el Ecuador y que no era el camino para solucionar problemas económico-financieros internos de una empresa que a juicio de la actora ha sido acusada de “dumping” por empresas venezolanas según consta en la Resolución 15 de 1977, obrante en el expediente.
Indica que la participación “ecuatoriana en el mercado colombiano en un máximo del 16% en su mejor momento no ha sido la causa para que bajen las ventas de Pizano S.A.” En cuanto al informe de la Segunda Reunión de Expertos Gubernamentales sobre Salvaguardias del 28 de junio de 1996 a que alude la actora, sobre el alcance del término “perturbación” afirma que es muchos años posterior a la redacción del artículo 79A y que en ella Colombia señaló que en su reglamentación nacional, para la admisibilidad, solicita 25%, en tanto que en el curso de la investigación se eleva al 50% el porcentaje para la admisibilidad de las solicitudes de aplicación de cláusulas de salvaguardia, según reza en el informe aludido obrante al folio 223 del expediente.
En la reunión binacional Colombo-Ecuatoriana llevada a cabo en Ipiales, cuya acta consta en el folio 395, se trató el tema de las salvaguardias a las exportaciones de madera hacia Colombia, sin que se hubiera hecho constar el perjuicio o daño que estuviere sufriendo la empresa Pizano.
Que en el trámite ante el Incomex, la empresa Pizano se negó a proporcionar la información necesaria para determinar las razones de importación de madera triplex de Indonesia, el efecto que sobre su rentabilidad ejercieron las importaciones de madera del Africa y los efectos sobre la producción, ventas, utilización de capacidad instalada, acumulación de inventarios y demás variables de la empresa, ocasionados por las restricciones en el manejo del recurso forestal, y por la reducción de sus exportaciones y por su falta de competitividad, todo lo cual hubiera podido comprobarse como problema interno de la empresa, no siendo del caso acudir a medidas de salvaguardia.
Que de las estadísticas suministradas por el Banco Central del Ecuador se deduce que el crecimiento del 400% de las exportaciones de madera hacia Colombia se debió a la aplicación de la zona de libre comercio andina a finales de 1992, pero que en los años 1994 y 1995 las exportaciones crecieron razonablemente. Que el promedio de las ventas de madera a Colombia para el período 1993 - 1995 es insignificante en relación con el volumen total del comercio entre los países. Concluye la actora ratificando lo dicho en la demanda acerca de que la Resolución 435 se dictó sin fundamento legal, puesto que no había evidencia clara del trastorno en el mercado colombiano; que no existió el supuesto de hecho previsto en el artículo 79A del Acuerdo de Cartagena; que la resolución es aplicable a las empresas actoras y les causa manifiesto perjuicio económico por haber limitado sus exportaciones y ventas a Colombia que habían planeado, previsto y concretado justamente con base en todos los principios que inspiran un proceso de integración como el andino.
Que la Resolución 435 es discriminatoria frente al tratamiento dado a Bolivia y Venezuela, y que si bien el plazo de vigencia de la Resolución demandada feneció, tal hecho no convalida su nulidad, la cual debe ser declarada.
4. Conclusiones de la Demandada
Como consecuencia de la audiencia pública la parte demandada en escrito presentado en la oportunidad procesal, se refiere en primer lugar a la naturaleza de la acción de nulidad para indicar que ella corresponde excepcionalmente a las personas naturales o jurídicas cuando la norma impugnada “les sea aplicable y les cause perjuicio”, no tratándose de una verdadera acción pública en defensa de la legalidad de la cual puede ser titular cualquier ciudadano, en concepto del Tribunal según sentencia de 28 de mayo de 1992 en el Proceso 1-AN-92.
Considera que los actos comunitarios temporales como es el caso de la Resolución demandada, no pueden ser impugnados ante el Tribunal y se refiere a que los ordenamientos jurídicos nacionales no admiten la impugnación de actos ya derogados, y además la norma contenida en el artículo 19 del Tratado del Tribunal exige al actor acreditar un derecho subjetivo o un interés legítimo que en concepto del Tribunal (Proceso 1-AN-92) debe ser “sustancial, subjetivo, serio y actual”, en tanto que para el actor la Resolución 435, por haber cesado en su vigencia, no podía causar ya perjuicio, por lo cual las empresas demandantes carecen de interés para impugnar.
Adicionalmente indica la demandada que la Resolución 435 establece una medida de salvaguardia contemplada en el artículo 109 del Acuerdo de Cartagena (anterior artículo 79A) en tanto se produzca una perturbación a la producción colombiana por las importaciones de madera contrachapada, madera chapada y madera estratificada similar.
Indica que estas salvaguardias están contempladas en la mayoría de los tratados comerciales por razones diversas, unas veces por perjuicios graves que afectan la economía de un país, por desequilibrios de balanza de pagos, por devaluaciones monetarias, por alteraciones en las condiciones normales de competencia y por perturbaciones en la producción nacional, tal como lo contempla también el Acuerdo de Cartagena en los artículos 107 a 110. En relación con la salvaguardia del artículo 109 anota que ella exige la comprobación de perturbaciones en la producción nacional de productos específicos de un País Miembro causadas por las cantidades o condiciones en que se están importando productos originarios de la subregión y exige que estas perturbaciones se hayan producido efectivamente. Esta salvaguardia está sujeta a posterior pronunciamiento de la Secretaría General, debiendo ser comunicada por el país que la adopta para que el órgano comunitario se pronuncie al respecto; la norma en comento según la demandada exige que mientras las medidas se apliquen en forma unilateral -esto es mientras no las haya revisado la Junta o la Secretaría General- no pueden ser discriminatorias y que una vez autorizadas por la Secretaría, las medidas solamente podrán aplicarse a los productos del País Miembro donde se hubiere originado la perturbación, tal como debe interpretarse el Tratado dentro de su contexto y a la luz de los objetivos y propósitos del mismo; agrega que el artículo 109 establece que las medidas “solamente podrán aplicarse a los productos del País Miembro donde se hubiere originado la perturbación”.
Estima la demandada que la expresión “no discriminatorias” citada por las empresas demandantes se halla contenida en el primer párrafo del artículo 109 y se refiere a las medidas provisionales que adopte un País Miembro en forma unilateral -esto es mientas no las haya revisado la Junta o la Secretaría General- y dentro del caso en estudio, la Junta luego de la investigación correspondiente y revisión de la medida adoptada por Colombia suspendió la aplicación de la salvaguardia para Bolivia y Venezuela y para algunas subpartidas correspondientes a importaciones del Ecuador que no registraban montos significativos de comercio y, dando cumplimiento al artículo 109, las autorizó para los productos del País Miembro donde se había generado la perturbación.
5. Otras incidencias del Proceso
El 21 de octubre de 1997 el Tribunal emite auto de apertura de la etapa probatoria y ordena la notificación a las partes, que se lleva a cabo el 21 de octubre del mismo año.
Relación de las Pruebas:
1. El Acta de la Reunión Binacional Ecuador-Colombia de los días 3 y 4 de octubre de 1996, llevada a cabo en Ipiales - Colombia.
2. Resolución No. 422 del 13 de mayo de 1996 del INCOMEX de Colombia.
3. Decreto No. 1088 del 21 de Junio de 1996 del Presidente de la República de Colombia.
4. Los informes del INCOMEX a propósito de las solicitudes de las firmas colombianas Pizano S. A. y TABLEMAC S. A.
5. El Expediente No. S A-239-03, del trámite mediante el cual se expidió la Resolución No. 422 del 13 de mayo de 1996 de INCOMEX
6. La Resolución No. 0647 del 5 de julio de 1996 del INCOMEX, mediante la cual se revoca el artículo segundo de la Resolución No. 422 del 13 de mayo de 1996.
7. El análisis y las estadísticas de las importaciones ecuatorianas de madera por los años de 1993, 1994, 1995 1996 y 1997.
8. Informe de la Segunda reunión de Expertos Gubernamentales de los Países Miembros sobre salvaguardias, del 28 de junio de 1996.
9. Estadísticas de las exportaciones de madera ecuatoriana a la República de Colombia por los años 1993, 1994, 1995, 1996 y parte de 1997, suministradas por el Gerente del Banco Central del Ecuador.
Además, la parte actora solicitó al Tribunal que se dirigiera: al Ministerio de Comercio Exterior y a la Presidencia de la República de Colombia; al Gerente General del Banco Central y al Ministerio de Comercio Exterior, Industrialización y Pesca, de la República de Ecuador, solicitando la remisión de documentos atinentes al proceso, a lo cual dio trámite el Tribunal. Anexa otros documentos para que obren como pruebas dentro del proceso.
C O N S I D E R A N D O:
II. CUESTIONES PREVIAS.
La demandada ha alegado durante el desarrollo del proceso cuestiones previas relativas a los siguientes aspectos:
La acción intentada por las empresas ecuatorianas contra la Resolución 435 de la Junta del Acuerdo de Cartagena resulta inadmisible por cuanto la norma impugnada mediante acción de nulidad no se encontraba vigente para el momento en que fue intentada la respectiva demanda; y, además,
Que carecen las recurrentes de legitimación para accionar en el caso por impedírselo el artículo 19 del Tratado de Creación del Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena.
Al respecto el Tribunal observa:
De las prescripciones que regulan su funcionamiento, puede deducirse que este Organo Judicial Comunitario dispone de dos oportunidades para pronunciarse respecto de las peticiones que -en general, y específicamente en el caso, con ese carácter previo- le sean formuladas “antes de la sentencia o en ésta, según la naturaleza y efectos de la cuestión planteada” (Reglamento Interno del Tribunal, artículos 36 in fine concordado con el 33).
Tiene por tanto el Tribunal Andino la facultad de decidir las cuestiones previas planteadas, bien resolviéndolas por la vía de “previo pronunciamiento”, es decir, con anterioridad a la sentencia que ponga fin al proceso (véase decisiones interlocutorias de fechas 28 de febrero y 16 de abril de 1997, dictadas en el Proceso I-AN-96, “Junta del Acuerdo de Cartagena vs. Comisión”); o realizándolo en la misma sentencia definitiva, como punto “previo a la decisión del fondo” de la causa. Aunque preferentemente discrecional, no puede el Tribunal, como tantas veces lo ha sentado, ejercer arbitrariamente esa facultad, sino que se encuentra condicionado por dos parámetros bien precisados en la norma transcrita: de una parte, la naturaleza; y, de otra, los efectos de las propias cuestiones planteadas.
En el caso de que a las “peticiones” -para decirlo en los propios términos del Reglamento comunitario- formuladas ante el Tribunal, deba aplicárseles el procedimiento de previo pronunciamiento, éste deberá ser emitido en el momento oportuno, pero siempre antes de la sentencia final y mediante decisión igualmente de carácter previo (artículos 33 y 36, concordados), calificada por el mismo artículo del Reglamento como “auto definitivo”. El efecto de esta tramitación, si accediere el juzgador a lo solicitado, sería el de poner fin al proceso antes de haber dictado la sentencia definitiva; en cambio, si se las califica como de pronunciamiento previo al fondo de la demanda, se realizará dicho pronunciamiento en el texto de la propia sentencia final, expresándolo en capítulo o capítulos preliminares. En este caso, de ser declarados con lugar los pedimentos previos, se pondría fin al juicio sin que se pase a examinar el fondo del asunto principal.
Acorde con lo expresado, y atendiendo precisamente a la naturaleza y efectos de las peticiones previas planteadas, el Tribunal pasa a resolverlas en este pronunciamiento definitivo -y así lo decide expresamente- en el orden de prelación que más adelante se indica, atendiendo a las siguientes consideraciones:
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