Política monetaria y derechos humanos: un enfoque metodológico y su aplicación a Costa Rica, Guatemala y México



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Política monetaria y derechos humanos: un enfoque metodológico y su aplicación a Costa Rica, Guatemala y México
Por Carlo Panico

20 de diciembre de 2013

Texto preparado para la CEPAL

(Versión final, ya revisada para tomar en cuenta los comentarios y sugerencias de CEPAL por parte de J.C. Moreno Brid)


ÍNDICE



1

Resumen ejecutivo 4

Introducción 8

CapÍtulo I 9

Política monetaria y derechos humanos en México 9

1. ANTECEDENTES históricos 9

Cuadro 1. México: Crecimiento del PIB real e inflación. 1955-2007 9

2. La independencia del Banco de México 11

3. Distintas acepciones de independencia 12

4. La independencia sobre la emisión monetaria 14

5. Independencia sobre objetivos y prioridades 16

6. Credibilidad de un banco central y búsqueda del consenso de los mercados 22

7. Argumentos teóricos a favor de las liberalizaciones 23

8. Argumentos empíricos a favor de las liberalizaciones 25

Cuadro 2 – Economías desarrolladas seleccionadas: PIB per-cápita real, tasas medias de crecimiento anual 26

Cuadro 3 – Economías desarrolladas seleccionadas: Tasas reales de interés anual de largo plazo 26

Figura 1. Países industrializados, economías emergentes y en desarrollo. Suma de los activos y pasivos financieros en el extranjero (% PIB) 27

Fuente: Lane, Milesi-Ferretti (2006). 28

Fuente: Lane, Milesi-Ferretti (2006). 28

Figura 3. Estados Unidos ganancias del sector financiero (miles de millones de dólares de 1982). 29

29

Fuente: Crotty (2007) 29



Figura 4. Estados Unidos: Valor agregado bruto de las Corporaciones Financieras como porcentaje del de las Corporaciones No-Financieras (%) 29

30


Fuente: Crotty (2007) 30

Figura 5. Estados Unidos: participación en el ingreso del 1% más rico de la población, 1913-2006, )porcentajes) 30

Fuente: Palma (2009) 31

9. Esquemas (MECANISMOS DE TRANSMISIÓN) de política monetaria usados en décadas recientes 34

10. El modelo analítico del esquema de Objetivo de Inflación 35

11. Los aspectos institucionales en el esquema de Objetivo de Inflación 38

12. Transparencia en el esquema de Objetivo de Inflación 41

13. Procedimientos operativos de la política monetaria en México 43

14. La estrategia de política monetaria en México 48

Figura 7: Evolución de los flujos de Activos externo netos de Banxico en el periodo 1996-2009. 49

Figura 9: México: Evolución de la BM, los AEN y el CIN. 52

Cuadro 7 – México: Tasas de variación anual de la Base monetaria, de M2 y del PIB nominal, % 53

15. Un resumen del análisis hasta ahora desarrollado 54

16. Algunos indicadores para un enfoque de derechos humanos en la política monetaria 58

Capitulo 2 77

La política monetaria y derechos humanos en Guatemala 77

1. Lineamientos históricos 77

2. La Ley Orgánica de 2002 y la organización institucional de la política monetaria 79

3.- Independencia sobre objetivos y prioridades 83

4. Transparencia 87

5. Instrumentos de política monetaria 88

6. Estrategia de política monetaria 91

7. Un resumen del análisis hasta ahora desarrollado 96

8. Algunos indicadores para un enfoque de derechos humanos en la política monetaria 98

Cuadro 16 – Razón entre trasferencias y donaciones netas y PIB – 1986-2009 99

Cuadro 14 - Prevalencia de sobrepeso y obesidad en niños y mujeres. Años 2002 y 2008-2009. 102

9. Propuestas para un enfoque de política monetaria orientado hacia el respeto de los derechos humanos 106

Capitulo 3 107

La política monetaria y derechos humanos en Costa Rica 107

1. Lineamientos históricos 107

2. La Ley Orgánica de 1995 y la organización institucional de la política monetaria 109

Cuadro 2 – Razón entre déficit público y PIB en Costa Rica y México. Años 2000-2012. 111

Cuadro 3 – Razón entre deuda pública y PIB. Años 1991-2012 112

3. Independencia sobre objetivos y prioridades 112

Cuadro 4 – Grado de apertura de la economía costarricense. Años 1990-2012 114

Cuadro 9 – Tasa de inflación. Años 1983-2012 115

4. Transparencia 116

5. Instrumentos de política monetaria 120

6. Estrategia de política monetaria 124

Cuadro 10 - Indicadores de capacidad de pago de las reservas monetarias internacionales (RMI) 127

7. Un resumen del análisis hasta ahora desarrollado 130

8. Algunos indicadores para un enfoque de derechos humanos en la política monetaria 132

Cuadro 13 – Razón entre transferencias y donaciones externas y valor de las exportaciones fob 133

Cuadro 14 - Evolución del salario mínimo real – Índice: Año de referencia 2000 = 100 133

Cuadro 15 - Evolución del salario medio real – Índice: Año de referencia 2000 = 100 134

Cuadro 17 - Prevalencia de sobrepeso y obesidad en población adulta. 136

9. Propuestas para un enfoque de política monetaria orientado hacia el respeto de los derechos humanos 139

Propuestas para la formulación metodológica para incorporar el enfoque de derechos humanos a la política monetaria 140

Referencias bibliográficas 144

Resumen ejecutivo

El presente estudio tiene el objetivo de, por una parte, proponer un enfoque metodológico para introducir en el análisis de la política monetaria la consideración de un conjunto de derechos humanos y, por otra, aplicarlo a México, Guatemala y Costa Rica; los tres países latinoamericanos indicados por la Sede subregional de CEPAL en México. Los derechos humanos considerados para este trabajo, siguiendo las indicaciones de CEPAL, son el derecho a un trabajo digno, el derecho a la seguridad alimentaria y el derecho a una vivienda decente y salubre.


Para satisfacer este propósito el estudio, en particular, analiza las siguientes cuestiones tomando en cuenta el diseño, aplicación y fines de la política monetaria vigente en los países de América Latina seleccionados.
En primer lugar, se parte de reconocer que el enfoque de Objetivos de Inflación (Inflation targeting), es el que prevalece, el que es más usado en la política monetaria hoy en día. ¿Cuáles son sus características y racionalidad central?, ¿Cómo se instrumenta en la práctica en los países de la subregión seleccionados?, ¿Cuáles son las instituciones responsables de su puesta en marcha y que instrumentos tienen para ello. En segundo lugar, punto central es examinar los resultados que tiene dicho enfoque de política monetaria tal y como es aplicado en México, Guatemala y Costa Rica tanto en términos de sus metas o propósitos específicos como en cuanto a lo que ocurre en términos de respeto a los derechos a un trabajo digno, a la seguridad alimentaria y a una vivienda decente y salubre. Finalmente, y por demás importante, el estudio identifica algunas propuestas de modificación de dicho enfoque, o de la política monetaria en general tal y como es aplicada en los países seleccionados para hacerlo más atento, para que toma mejor y mayormente en consideración el respeto a los derechos humanos recién mencionados. Para responder a estas interrogantes el presente estudio emprende, pone a disposición del lector, una revisión de la evolución de la política monetaria al uso, marcando sus momentos más señeros en la época moderna, entendiendo por ella las cuatro décadas recientes.
Al respecto, un antecedente importante para entender la política monetaria al uso hoy en día es que, después del fracaso del experimento monetarista de 1979-1982, los principales bancos centrales decidieron modificar la política monetaria en el sentido de adoptar una conducción más pragmática de ella. Así, los bancos centrales se salieron de los esquemas de política monetaria en esa época más establecidos, el keynesiano y el monetarista, para enfrentarse directa y desde su visión más pragmáticamente a las nuevas condiciones que dominaban los mercados financieros post choques externos petroleros y el inicio de la crisis de la deuda internacional que tanto marcó a América Latina.
Así, y con el fin de intervenir de manera más eficaz en los mercados financieros -cada vez más grandes, más inter-conectados, complejos y con más poder sobre el destino de las economías- los bancos centrales exigieron que se definiera un nuevo marco institucional de su acción. Punto fundamental de esta redefinición era el que les permitiera reforzar su capacidad de operar en un entorno global de rápida evolución, por medio de un fortalecimiento de su discrecionalidad y con nuevos instrumentos que consideraron más apropiados a la consecución de los objetivos de la política monetaria, entendidos estos cada vez más como circunscritos a la inflación. Los esfuerzos de las autoridades monetarias por encontrar soluciones concretas a dichos problemas se examinan en el desarrollo de la literatura especializada. Ésta ha descrito y sucesivamente formalizado el llamado en ese entonces nuevo marco pragmático adoptado en política monetaria, y que se resume en el esquema de Objetivo de Inflación para su mejor conceptualización.
El esquema de Objetivo de Inflación se articula en dos partes, una que identifica el modelo analítico de referencia y la otra que define la organización de los aspectos institucionales más conveniente para su puesta en marcha. El modelo analítico de referencia refleja la postura del llamado “Nuevo Consenso en Macroeconomía”, la escuela de pensamiento que lo propuso. Esta suscribe que las economías de mercado, dejadas al libre juego de las señales de la oferta y la demanda -con la intervención mínima indispensable del Estado por ejemplo para garantizar los derechos de propiedad y el cumplimiento de contratos- tienden por si mismas a garantizar el pleno empleo de la fuerza de trabajo, la plena explotación del potencial de crecimiento económico y con ello el bienestar de sus ciudadanos. Todo ello, acompañado de un régimen democrático, en dicha visión asegura el respeto de los derechos humanos básicos aquí seleccionados: trabajo, vivienda y alimentación dignas.
Desafortunadamente, como se examina en el presente estudio, dicha conjetura central del Nuevo Consenso no tiene justificación teórica ni tampoco empírica. Como se argumentará en el capítulo 1 de este escrito, las teorías a las cuales dicho Nuevo Consenso hace referencia y la experiencia de los años de liberalizaciones de los mercados y de las políticas económicas propuestas por esta escuela de pensamiento no permiten acreditarla. En los años del dominio de las políticas económicas propuestas por éste, si bien la inflación ha tendido a ser baja, el crecimiento de las economías, la equidad social y el respeto de los derechos humanos han empeorado notablemente.
En los países de América Latina en que se ha aplicado, el enfoque de Objetivo de Inflación ha tenido peculiaridades notables, con éxitos en la baja de la inflación pero decepcionantes resultados en materia de crecimiento. Entre ellas destaca que, para defender las economías de los ataques especulativos y volatilidades de los mercados financieros internacionales -y dadas las deficiencias y limitaciones de la arquitectura financiera internacional en especial en lo que concierne al prestamista de última instancia y su incapacidad de obligar a países con superávit comercial a expandir sus economías-, los bancos centrales de la región han tendido a aumentar notablemente sus reservas monetarias internacionales. En este empeño han fijado las tasas de interés domésticas a niveles más altos que las de los principales centros financieros y estabilizan -o incluso aprecian- el tipo de cambio nominal y real. Ambas medidas, como se argumenta en el texto, afectan negativamente al crecimiento de la economía.
La estrategia de política monetaria de México, Guatemala y Costa Rica ha seguido este enfoque. Además, como en muchas otras economías del mundo, en estas tres la conducción de la política monetaria ha permitido un fuerte crecimiento de la liquidez. En efecto, su base monetaria y los agregados correspondientes han aumentado en promedio a una tasa más alta que el PIB nominal. El crecimiento de la liquidez es un factor que ha permitido a los sectores financieros conseguir elevadas alzas de sus ganancias y, además, se han beneficiado de los escasos controles sobre la composición de su cartera. Pero, a pesar de los buenos resultados en cuanto a ganancias, los sectores financieros distan de satisfacer las necesidades de crédito de las empresas productivas. Así, en vez de un aporte se vuelven en un obstáculo a la expansión económica. Curiosamente, los efectos negativos sobre el crecimiento potencial de las economías no han sido reconocido en los informes oficiales que las autoridades monetarias presentan a los parlamentos nacionales y a la sociedad civil, con lo cual la transparencia y la rendición de cuenta tienen trecho por recorrer.
No está demás subrayar que las consideraciones sobre el respeto a los derechos humanos –sean los seleccionados para fines de este trabajo o los restantes que componen los derechos económicos, sociales y culturales- rara vez o nunca son tomadas en cuenta en el diseño de la política monetaria o en general de la política macro. A la vez, los expertos en derechos humanos tienden a dejar de lado toda preocupación sobre la política macroeconómica y su incidencia sobre estos.
El presenta trabajo procura avanzar hacia corregir esta limitante aportando insumos y un marco analítico para que tanto la sociedad civil como las autoridades y funcionarios responsables del diseño y conducción de la política monetaria consideren los derechos humanos –más precisamente, el derecho a un trabajo digno, a la seguridad alimentaria y a una vivienda decente- el escrito propone un enfoque metodológico aplicable a la práctica de la política monetaria. La propuesta contiene diversos puntos específicos que se concentran sobre las siguientes necesidades:
En primer lugar, las autoridades monetarias deben reconocer explícitamente que las economías de mercado y participación mixta en que vivimos no necesariamente explotan todos los potenciales de crecimiento de la actividad productiva y el empleo, ni tampoco generan de manera automática condiciones de respeto de los derechos humanos;
Una recomendación importante hacia que sean eliminados los fallos en las medidas de transparencia es insistir en que las autoridades monetarias deban presentar a las cámaras legislativas y a la sociedad civil un informe periódico, cuyo contenido debe ser discutido públicamente, sobre cómo se determina el PIB potencial, cómo depende su crecimiento de la coordinación de la política monetaria con la política fiscal y con la política de desarrollo en general. En cuanto a esta última el informe debe hacer énfasis en señalar los canales de transmisión de la política monetaria, o de la política macro en general, a los derechos humanos considerados prioritarios por las sociedades y gobiernos en cuestión.
A raíz de la crisis financiera internacional se ha vuelto imperante que en la elaboración y conducción de la política monetaria se distinga, sin ambigüedades, entre las intervenciones que están orientadas a otorgan beneficios o protección meramente a las instituciones financieras y aquellas que paralela o complementariamente contemplan más bien mejorar el bienestar de la sociedad en su conjunto. Al respecto hay que distinguir entre los impactos de corto, mediano y largo plazo.
Los gobiernos deben ampliar sus posibilidades de influir en la cartera de las instituciones financieras tanto para fines de estabilización monetaria como para avanzar en objetivos más precisos de desarrollo y respeto de derechos humanos seleccionados como prioritarios.
Un elemento importante para ello es asegurar que se cuenta con autoridades técnicas competentes e independientes capaces de identificar analíticamente las necesidades -en particular en cuanto a la orientación incidencia y calidad de la intermediación financiera- de la actividad de la economía y del bienestar de la sociedad. Para ello hay que fijar objetivos puntuales, proponer programas integrados para los derechos humanos seleccionados: el trabajo, la seguridad alimentaria y la vivienda, asegurar su implementación eficaz y eficiente en todas las etapas;
Finalmente, las recomendaciones anteriores no tienen sentido a menos que se acompañen de una participación activa y muy significativa de la población, de la sociedad civil en los programas así como del diseño y puesta en práctica de la política monetaria. En esta tarea de concientización, de formación de ciudadanía capacitada en materia de derechos humanos y su relación con la política monetaria o macroeconómica juegan un papel central diversas instituciones u organismos descentralizados, como las escuelas y las agrupaciones ciudadanas así como las agencias locales de desarrollo.


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