Politicas publicas y sociedad civil en argentina. El papel de las organizaciones sin fines de lucro



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Thompson, Andrés. POLITICAS PUBLICAS Y SOCIEDAD CIVIL EN ARGENTINA. El papel de las organizaciones sin fines de lucro. CEDES, Buenos Aires, Argentina. Septiembre de 1995. p. 76.

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POLITICAS PUBLICAS Y SOCIEDAD CIVIL EN ARGENTINA

El papel de las organizaciones sin fines de lucro

Por Andrés Thompson


con la colaboración de María Andrea Campetella,

Hernán Charosky, Mario Roitter y Lucas Rubinich

Septiembre 1995

CONTENIDO

INTRODUCCION
I. LAS OPSFL Y EL ESTADO: las cuestiones en debate

1. Relación OPFSL-Estado: una tipología

2. Los ejes de análisis
II. LAS OPSFL Y EL ESTADO EN ARGENTINA: una mirada desde los actores

1. Lugares y palabras

2. Las ONGs bajo la mirada del Estado

3. El Estado bajo la mirada de las ONGs

4. El papel de las ONGs

5. La cooperación de las ONGs con otros actores sociales

6. Notas finales
III. LA PARTICIPACION DE LAS OPSFL EN POLITICAS PUBLICAS: el caso argentino

1. Programas de estímulo a las actividades productivas

1.1. Unidad de Planes y Proyectos de Investigación y Extensión para Productores Minifundistas

1.2. Programa Social Agropecuario

2. Programas de capacitación laboral y fomento del empleo

2.1. Programa de Formación Profesional

2.2. Programa de Empleo de Interés Social

2.3. Proyecto Joven

3. Programas de desarrollo social y comunitario

3.1. Fortalecimiento de la Sociedad Civil

3.2. Sistema de Información, Evaluación y Monitoreo de Programas Sociales

3.3. Programa Materno-Infantil

3.4. Programa Fortalecimiento de ONGs de Mujeres

3.5. Programas dependientes indirectamente de la Secretaría de Desarrollo Social

3.6. Programas dependientes del Ministerio de Interior
IV. UN ESTUDIO DE CASO: La Mesa de Concertación de Políticas Sociales de la Provincia de Córdoba

1. Un poco de historia: las ONGs y la cuestión de hábitat en la ciudad de Córdoba

2. El desarrollo de la Mesa de Concertación

3. Una nueva distribución de funciones

4. Los temas en debate
V. CONCLUSIONES
VI. CUADROS

1. Programas de estímulo a las actividades productivas

2. Programas de capacitación laboral y fomento del empleo

3. Programas de desarrollo social y comunitario



BIBLIOGRAFIA

FUENTES

INTRODUCCION
Este estudio es el tercero de una serie que expresa los resultados de una investigación sobre las relaciones entre las organizaciones privadas sin fines de lucro y el Estado en la Argentina1.
Presentamos aquí, en primer lugar, algo así como un “estado del arte” de los principales temas en el debate académico internacional acerca de las vinculaciones entre las organizaciones voluntarias y el Estado. Como se podrá apreciar, el cuándo, el porqué y el cómo de estas relaciones tiene que ver directamente con el carácter del Estado y su relación con la sociedad, en distintos momentos históricos y de acuerdo a diferentes tradiciones políticas.
Teniendo en cuenta esta variedad de factores, es necesario mencionar que con la denominación "oganizaciones privadas sin fines de lucro" -de aquí en adelante OPFSL- se intenta aprehender la totalidad del heterogéneo mundo de las instituciones de la sociedad civil, es decir, el denominado "tercer sector".
La problemática de las definiciones es amplia y ha sido tratada específicamente en uno de los documentos anteriores (Thompson, 1995 bis). Sin embargo, es quizás necesario aclarar que si bien "organizaciones no gubernamentales" u ONGs es el término con que estas instituciones han aparecido en el espacio público -al menos en el caso de Argentina-, estrictamente hablando las así denominadas son sólo una parte del conjunto de las OPFSL, caracterizadas por varios rasgos específicos -como por ejemplo, el trabajar con poblaciones de sectores populares desde una perspectiva de desarrollo y no de asistencia, o el estar vinculadas a la cooperación internacional.
Además, desde el debate académico, se señala que el término ONG adolece del defecto de definir estas instituciones sólo negativamente, y sólo en función de las actividades que no corresponden al Estado. Se olvidaría así de la relación con el otro integrante del "modelo trinitario" (Wolfe, 1992): el mercado.
Existen una variedad de razones aquí en Argentina que justifican el peso que en el espacio público ha adquirido el término ONG. Estas razones hacen a la cultura política, al papel particular de estas instituciones en momentos históricos específicos, al tipo de valores que guían la acción pública, a la mirada de los propios actores sobre su accionar, y a la mirada de los otros actores implicados. También existen transformaciones recientes, a nivel político y económico, que señalan resquebrajamientos en este modo de aprehender las iniciativas de la sociedad civil.
Todas estas cuestiones son tema de la segunda parte del trabajo. Allí comenzamos preguntándonos por la evaluación que las propias organizaciones y el Estado -como el otro implicado principal- hacen del "fenómeno ONG", y concluimos con una reseña de las transformaciones políticas, económicas y culturales que señalan una ampliación del universo de las estrictamente ONGs para dar lugar público a otras instituciones.
En tercer lugar, y siguiendo con el "caso argentino", pasamos revista a los principales programas del gobierno nacional que tienen, en alguna medida, una participación de organizaciones de la sociedad civil en alguna de sus fases de implementación. Aquí se refleja en casos concretos parte de la problemática anterior. Un resumen de las características de estos programas y de las modalidades de intervención de las organizaciones se puede encontrar en los cuadros que se adjuntan al final del documento.
Por último, intentamos una mirada más focalizada con un estudio de caso en profundidad: la Mesa de Concertación de Políticas Sociales desarrollada en la Provincia de Córdoba. Esta es una experiencia en la que la relación entre las OPFSL y el Estado se ha concretado en un espacio institucional, a partir de problemas relacionados con el hábitat.

I. LAS ORGANIZACIONES PRIVADAS SIN FINES DE LUCRO Y EL ESTADO: las cuestiones en debate 
A partir de la década del 70, bajo el contexto de la crisis del Estado de bienestar, el rol de las instituciones de la sociedad civil comenzó a ser objeto de interés público en los países desarrollados. Ante los problemas planteados por el crecimiento y la buro­cratización del aparato estatal en función de hacer frente a la provisión de servicios sociales, las OPFSL se pre­sen­taron como una alternativa a tener en cuenta.
Una mirada retrospectiva que rescate a la sociedad civil en su rol de "tercera parte"2 junto al Estado y al mercado, re­vela desde principios de siglo sucesivas apariciones -y desa­paricio­nes- de las OPSFL como objeto de debate.
A primera vista, estas entradas y salidas de la escena llevan a preguntarse por la relación que las OPSFL mantienen con el Estado. En efecto, pareciera ser que la expansión y la con­tracción de la responsabilidades gubernamentales es uno de los factores de mayor impacto en las actividades sin fines de lucro: las OPSFL se desarrollarían entonces mientras el Estado no se ocupa o cuando se retira de la provisión de determinados servicios sociales. Además, en los llamados países en vías de desarrollo, donde junto a los problemas del Estado para la provisión de servicios se vió también cuestionada su legitimidad política debido a la sucesión de gobiernos autoritarios, las OPSFL llamaron la atención por su convocatoria a (y su práctica de) resguardar los derechos civiles, políticos y humanos elementales.
Siguiendo esta hipótesis, el relevo por parte de las OPSFL en las áreas de las cuales lo que fue el Estado de bie­nestar comienza a retirarse -incluyendo el monopolio por el resguardo del bien común-, se presenta como una alterna­tiva coherente con lo que históricamente vino sucediendo.
Ahora bien, existen varios modos de mirar la relación OPSFL-Estado. Salamon (1987) señala una deficiencia en estas miradas, que agru­paría a la hipótesis mencionada con otras, con las que comparti­ría la característica de no considerar en toda su magnitud la posible interacción y cooperación entre el Estado y las OPSFL, reemplazándola en cambio por una relación de mera sustitución.
Según este autor -ocupándose específicamente del caso norteamericano- tanto el modo de considerar al Estado de bienestar como las teorías que se ocupan de las OPSFL, incu­rren en esta deficiencia. Con respecto al Estado de bienestar, éste es tradicionalmente considerado como un aparato burocrá­tico y extendido a expensas de otras instituciones sociales. Las OPSFL, por su lado, son vistas como resultado del fracaso del mercado o del Estado en la provisión de "bienes públicos"3, y se las considera entonces como un alternativa totalmente diferente y mejor, que no necesitaría de los apor­tes de ningu­no de los otros dos sectores.
El error que señala Salamon en estas aproximaciones es la no diferenciación entre el rol del Estado como proveedor de fondos, y el rol de las OPSFL como proveedoras de servicios. Un análisis empírico de los fondos aportados por el Estado a las OPSFL en los Estados Unidos revela continuos e importantes aportes gubernamenta­les -que llegan a ser mayores que la totalidad aportada por otras fuentes de recursos posibles- a cambio del accionar de las OPSFL en áreas como servicio social y actividades de promoción y desarrollo, aún durante la expansión del Estado benefactor.
Salamon propone entonces un modelo diferente para anali­zar la manera en que el Estado de bienestar se dio en Norte­américa, al que denomina "third party government". Este modelo incluye el uso de OPSFL -y también de instituciones no federa­les- para cumplir propósitos gubernamentales. Se cerraría así el conflicto existente en el pensamiento político norteameri­cano entre el deseo por los servicios públicos y la hostili­dad hacia la provisión de ellos por parte del aparato estatal.

1. Relación OPSFL-Estado: una tipología
La observación de Salamon abre nuevas posibilidades para el análisis de las relaciones entre el Estado y las OPSFL. Esto se refleja en la literatura internacional, donde la alternativa de la cooperación es una de las protagonistas. Por otro lado, también se revela la importancia de las situa­ciones particulares de cada país, en tanto es de acuerdo a cómo se han desarrollado históricamente los tres integrantes del "modelo trinitario" -Estado, mercado, sociedad civil- que se planteará la relación existente entre el Estado y las OPSFL.
En este sentido, Wolfe (1989) distingue tres tipos de relaciones entre las OPSFL y el Estado bajo su forma de bie­nestar. El primero, cuyo ejemplo típico son los Estado Unidos, es denominado "market driven" ("conducido por el mercado"). Como anteriormente se señalaba desde Salamon, aquí las OPSFL juegan un rol central dentro del Estado de bienestar, del cual reci­ben fondos para proveer servicios. Wolfe remarca sin embargo la independencia de estas organizaciones, y su búsqueda de otras fuentes de recursos, como donaciones, cuotas de membre­sía y campañas de recolección de fondos.
El segundo modelo estaría representado por los Países Bajos, y es denominado "corporativo". En este caso, existe un importante número de OPSFL casi completamente financiadas por el gobierno central, que trabajan junto al Estado en la imple­mentación de políticas públicas.
El tercero estaría ilustrado principalmente por el caso de Suecia, y es denominado "state-driven" ("conducido por el Estado"). Este modelo estaría caracterizado por el protagonis­mo del Estado, quien toma totalmente a su cargo el rol de proveedor de servicios sociales. Las escasas OPSFL sólo cum­plen la función de identificar necesidades.
Por su lado, Seibel (1990) propone otro esquema para caracterizar las relaciones entre las OPSFL y el Estado, advirtiendo en primer lugar la necesidad de no entender ambos términos como compartimientos estancos, conteniendo instituciones con un comportamiento ya dado -por ejemplo, mayor o menor competencia-. Los ejes que este autor señala son: a) los diferen­tes grados de autonomía estatal; b) los diferentes tipos de actores dominantes, ubicados en un continuo que va desde un radio de acción local a uno nacional; c) los diferentes esti­los de interacción entre esos actores, en un continuo que va desde un comportamiento competitivo a uno no competitivo.
Seibel analiza con este esquema los casos de Alemania Occidental y Francia, demostrando que si bien poseen en común una fuerte presencia de las OPSFL en servicios sociales y de salud, las particularidades históricas de cada país han deli­neado diferentes tipos de relaciones con el Estado. Mientras en Francia la autonomía estatal es marcada, y las OPSFL son llevadas adelante principalmente por actores locales, con un fuerte arraigo nacional, en Alemania la autonomía del Estado es débil, y predominan las asociaciones grandes y los partidos políticos, con un radio de acción nacional. Por último, en referencia al tipo de interacción con el Estado, en Francia está caracterizada por una leve competitivi­dad mutua, y en Alemania por la no competencia y la concertación.

2. Los ejes de análisis
Estos diferentes modelos y situaciones nacionales permi­ten plantear varias preguntas y definir algunos ejes con los cuales abordar la problemática de la relación entre el Estado y las OPSFL.
En primer lugar, es necesario replantear las clásicas polarizaciones entre acción privada-acción estatal y asisten­cialismo-ciudadanía, que tienen su origen en la década de los 70. La crisis del Estado de bienestar, sumada al redescubri­miento del accionar de la "gente" y del desarrollo desde las bases, colaboraron en la construcción de una visión antagóni­ca por la cual se enfatizaban las ventajas de las OPSFL -más precisamente las ONGs-, encon­trando por cada una de sus buenas cualidades un equivalente negativo expresado en el Estado.
Esta versión liberal, con la puesta en primer plano de la libertad de los individuos para hacerse cargo de sus proble­mas, se enfrenta sin embargo a una situación más compleja. Como señala Kramer (1992) para el caso de Inglaterra, el crecimiento y la revalorización del tercer sector se dio en un contexto de emergencia de un nuevo paradigma conservador -identificado con un revival del liberalismo del siglo XIX- que reemplazó la provisión colectiva de servicios por un énfasis mayor en los mecanismos de mercado, la responsabili­dad indivi­dual y familiar, el voluntariado y la caridad. Así, la solu­ción no política del problema de los derechos sociales -al dejarlos en manos de la caridad privada- se revela también como un aspecto importante de la participación voluntaria de los ciudadanos.
Dos evidencias históricas -que sin duda necesitan de una mayor investigación empírica, acorde a las diferentes realida­des nacionales- conducirían a replantear estas interpretacio­nes. Por un lado, lo que Salamon (1993) denomina la "mítica edad de oro de la pureza del sector voluntario", en el que éste se habría desarrollado en forma totalmente independiente del Estado. En este sentido, Salamon señala la existencia de datos empíricos que demuestran un extenso aporte gubernamen­tal, indebidamente apreciado por deficiencias en las teorías con que se analizaban estos temas.
Por otro lado, la crítica al modelo de "gobierno dominan­te" para aprehender al Estado de bienestar, también señalada por Salamon, que resalta en cambio la continuidad y efecti­vidad de la acción del tercer sector, no suficientemente considerado por estar fuera de las preocupaciones de la cien­cia social en esos momentos. En este punto, Landim (1993) remarca la necesidad de investigar las especificidades nacio­nales, a partir de constatar características del Estado brasi­lero que dificultarían una fácil impugnación del modelo de "gobierno dominante".
La oposición entonces entre la iniciativa privada y la iniciativa estatal busca resolverse actualmente en un modelo de cooperación, en el que la evaluación en términos de efi­ciencia y mejor "llegada" de los servicios intenta ser más importante que el recorte presupuestario estatal. Si bien es necesaria la investigación empírica de acuerdo a las diferen­tes realidades nacionales, una distinción a tener en cuenta en este modelo es la señalada por Salamon, entre el rol del Estado como proveedor de fondos y el rol de las OPSFL como proveedoras de servicios.
Otro aspecto a tener en cuenta tiene que ver con las expectativas que genera el resurgimiento de la sociedad civil a través de las OPSFL. Como señala Badelt (1992) para el caso de Austria, al estar considerados los servicios sociales como un compromiso con el que no debe lucrarse, a partir de la crisis del Estado de bienestar y de la focalización en las OPSFL como reemplazantes, se espera de ellas demasiadas cosas: que reduzcan los gastos públicos, produciendo servicios a costo más bajo; que por su mera existencia se reduzcan las demandas de servicios gubernamentales en determinadas áreas; que sean innovadoras en la búsqueda de respuestas y servicios para satisfacer nuevas necesidades, o aquellas inadecuadamente cubiertas por las reparticiones públicas.
En este sentido, Wolfe (1992) advierte que el redescubri­miento de la sociedad civil es una alternativa que más que resolver problemas, agrega nuevas perspectivas. El deseo de que las OPSFL ocupen el lugar de "panacea universal" hace que se pasen por alto sus debilidades: si bien la revalorización de las capacidades locales puede ser una iniciativa fructífe­ra, no hay que dejar de tener en cuenta la realidad de sus posibilidades frente organizaciones nacionales -o internacio­nales- como el Estado y el mercado. Además, si bien la focalización de las políticas sociales aparece como una alternativa más eficiente que la provisión de servicios universales, la ausencia de criterios de universalidad agrega una nota más de inequidad en la distribución del ingreso a través de la provisión de servicios.
Por otro lado, Salamon (1993) descubre lo que denomina "mitos disfuncionales", esto es, una serie de creencias en torno a las OPSFL que les impedirían enfrentar eficazmente los desafíos actuales. Entre ellos, el "mito de la pura virtud" impediría ver que a pesar de su flexibilidad siguen siendo organizaciones, y como tales conllevan problemas de burocratización, rutini­zación y falta de coordinación ; que a pesar de su autonomía muchas veces sirven de vehículo para extender la influencia de líderes políticos, o de medio para "justifi­car la acumulación de riqueza y de poder, y la perpetuación de las desigualdades sociales". Por otro lado, el "mito del voluntaria­do", es decir la creencia en que se basan exclusiva­mente en acción voluntaria y aportes filantrópicos privados es el que las colocaría como alternativas excluyentes frente al Estado.
Desmitificando tanto las posibilidades de las OPSFL como las características del Estado de bienestar, es posible una aproximación diferente a las relaciones que ambos mantienen. En este sentido, Kramer (1990), en un estudio comparativo entre Inglaterra, los Países Bajos e Italia, observa dificul­tades similares en la provisión de servicios, a pesar de que estos países poseen una división de responsabilidades entre el Estado y las OPSFL muy diferentes. Esto lo lleva a la conclu­sión de que observar la propiedad legal de una organización no es tan importante como observar lo que denomina "variables organizacio­nales" -tamaño, estructura, grado de formalidad, tipo de personal, etc-. Así, a la hora de investigar los respectivos papeles del Estado y las OPSFL, observar "el cómo parece ser más importante que el quién provee un servicio".
En esta línea, la falta de datos empíricos es una cons­tante que la mayoría de los autores señalan. No es posible avanzar teóricamente en estos temas, sin identificar concreta­mente las tendencias, modelos y consecuencias que el uso de las OPSFL, como proveedoras privadas de servicios públicos, genera en diferentes países. En la tercera sección de este trabajo intentamos avanzar en este sentido. Para esto, es necesario tener en cuenta variables como la calidad, el costo y el público al que estos servicios llegan. También es necesario profundizar en los datos sobre el flujo de fondos del Estado a las OPSFL, las modalidades en que llegan y la importancia de otras posibles fuentes de recursos. Otras variables señaladas por la mayoría de los autores son las diferencias regionales -sobre todo en países con una estructura no demasiado centralizada- y las diferencias por áreas, en tanto existirían algunos tipos de servicios que el Estado tradicionalmente habría tendido a delegar en las OPSFL.

II. LAS ORGANIZACIONES PRIVADAS SIN FINES DE LUCRO Y EL ESTADO EN ARGENTINA: una mirada desde los actores4
Una manera posible de abordar la relación entre las OPFSL y el Estado, en el caso de Argentina, es la de observar cómo actores implicados de distinta manera en el "fenómeno ONG" realizan una evaluación y construyen una imagen sobre el papel de estas instituciones en el contexto actual y en un futuro desenvolvimiento. Si bien se han considerado organizaciones de distintos estilos, se tomó como eje central de la reflexión a aquellas que realizan trabajos de desarrollo social, por entender que son las de mayor importancia político cultural en las dos últimas décadas.5
Para esto se han realizado entrevistas a dirigentes de distinto tipo de instituciones, y a funcionarios del Estado que hayan entablado relaciones con este universo, o que por el lugar en que se desempeñan estén potencialmente en condiciones de generar algún tipo de relación6. Se intenta dar cuenta, entre otras cosas, de si existen visiones distintas de acuerdo a las posiciones que ocupan las diferentes organizaciones en el heterogéneo espacio dentro del cual desarrollan sus actividades.



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