Politicas de combate a la pobreza-exclusión en venezuela en los años ’2000: innovaciones, resultados y perspectivas



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IV CONGRESO DE LA ASOCIACION LATINOAMERICA DE CIENCIA POLITICA (ALACIP) 2008

Universidad de Costa Rica, San José, 5 al 7 de Agosto 2008


Panel: “Pobreza y Exclusión Social: los casos de Venezuela, Chile y México”, Coord.: Neritza Alvarado (Venezuela)
POLITICAS DE COMBATE A LA POBREZA-EXCLUSIÓN

EN VENEZUELA EN LOS AÑOS ’2000:

INNOVACIONES, RESULTADOS Y PERSPECTIVAS
Maracaibo, Venezuela, Mayo 2008.
Neritza Alvarado Chacín (A2_M67_1)
Socióloga. Maestría Sociología del Desarrollo, Doctorado en Estudios del Desarrollo. Profesora titular e investigadora de la Universidad del Zulia (LUZ), Venezuela. E-mail: neritzaalvarado@yahoo.es
(Trabajo inédito. Área Temática: AT2-M67 Políticas Públicas, Equidad y Bienestar para el Desarrollo.)
RESUMEN
Se analiza la gestión gubernamental venezolana en la lucha contra la pobreza-exclusión social durante 2000-2007, en el contexto del modelo de desarrollo inicialmente llamado Tercerista y luego Endógeno y de Socialismo del Siglo XXI, formulados como alternativos al neoliberalismo. Se contrasta el “deber ser” de la política social con la praxis de la misma. Los objetivos son: discernir la articulación al contexto venezolano de las formulaciones teóricas planteadas en el discurso anti-pobreza y exclusión; discutir si las innovaciones incorporadas a la política social a partir del año 2003, con la figura de las misiones sociales, son diferenciales de la intervención neoliberal previa en cuanto a organización, institucionalidad, gestión local, participación ciudadana e impacto social (sobre la pobreza). Finalmente se discuten algunos alcances, limitaciones y perspectivas de dicho paradigma de desarrollo en materia social, según la experiencia acumulada en el período.
ABSTRACT
This paper analyzes the Venezuelan social policy against poverty and social exclusion during 2000-2007, within the framework of the development model known like endogenous and socialism of the 21st century. The principles of the social policy are resisted with praxis of the strategies of fight against poverty and exclusion. The objectives are: to identify the joint to Venezuela of the theoretical formulations; to discuss if the innovations incorporated to the social policy from 2003, with the social missions, are really alternative to the neoliberalism, as far as organization, institutionality, local management, citizen participation and social impact (on poverty). Finally, the paper discusses some profits, limitations and perspectives of this paradigm in social matter, according to the experience during the period.


I. INTRODUCCION

En este trabajo se realiza una aproximación a la política social venezolana, dirigida a la atención de la pobreza y la exclusión social, en los nueve años de la actual gestión gubernamental (hasta Diciembre de 2007), tanto en sus aspectos normativos (principios, objetivos, estrategias) como en su praxis (a la luz de la ejecución de programas sociales clave), a fin de discernir el nivel de articulación al contexto venezolano de las formulaciones teóricas planteadas en el discurso político y en los instrumentos jurídico-normativos (Constitución Nacional, planes y programas de gobierno), vistas desde las estrategias de lucha contra la pobreza-exclusión.


Por otra parte, se discute si las innovaciones incorporadas a la política social a partir del año 2003, con la figura de las llamadas misiones de inclusión social, marcan realmente una pauta diferencial respecto de la intervención social de los gobiernos neoliberales precedentes, en términos de organización, institucionalidad, gestión local, participación ciudadana e impacto social o efectividad sobre la pobreza, al punto de que pueda considerársele como una política social emergente y alternativa. Asimismo, se realiza un balance de la pobreza a partir de los indicadores disponibles, emanados de fuentes oficiales nacionales y de organismos internacionales. Finalmente se discuten algunos alcances y limitaciones, oportunidades, desafíos y perspectivas del modelo endógeno y del paradigma de socialismo del siglo XXI en materia social, a la luz de los principales resultados del período, en los aspectos señalados.

A fin de recapitular a grandes rasgos esta experiencia, se revisa la concepción teórico-normativa del modelo de desarrollo, de la política social y de la pobreza (con los cambios o matices que se le han ido incorporando con el paso de los años), comparada con el tipo de programas que han sido aplicados en los distintos momentos de ejecución de la misma. En este sentido es posible apreciar en ella dos grandes subperíodos: uno, ubicado entre los años 1999 y 2002, antes del paro petrolero de Diciembre de ese año; y otro desde el año 2003 hasta la actualidad, después del paro. En ambos los cambios políticos que experimenta el país han incidido directamente en la orientación de la política social.


En el plano de la praxis, es preciso revisar la gestión real de ésta con referencia a tales directrices y a las tendencias empíricas de la pobreza. Se procura realizar dicha comparación con la mayor ponderación posible, evitando caer en la polarización de juicios orientados por inclinaciones político-ideológicas, que en Venezuela ha penetrado incluso en el mundo de la Academia y es incompatible con la investigación científica.

II. LA ESTRATEGIA DE ATENCIÓN A LA POBREZA EN EL PROYECTO DE REVOLUCION BOLIVARIANA O QUINTA REPÚBLICA (1999-2007).

Desde el inicio de su gobierno en 1999, el Presidente Hugo Chávez Frías (Venezuela) ha declarado reiteradamente oponerse a la lógica neoliberal de los gobiernos precedentes, de carácter abiertamente economicista, a los cuales ha considerado expresión de un “neoliberalismo salvaje”; centrando su discurso pre y post-electoral en una propuesta alternativa que definió como “Revolución Bolivariana”, pacífica y democrática, que en lo político se orientaría, de entrada, hacia la creación de una Asamblea Nacional Constituyente (ANC), como vía para reformar el Estado y sus instituciones, y redactar una nueva Constitución Nacional, para “refundar la República” en el marco de un “nuevo modelo” de desarrollo (2).


En función de ese megaobjetivo, el reacomodo de los poderes públicos se constituyó en prioridad, a lo cual respondieron los múltiples y consecutivos procesos electorales ejecutados después de Diciembre de 1998 hasta Julio 2000, luego de los cambios derivados de las operaciones de la ANC, que funcionó hasta Enero de 2000; así como la designación de los miembros provisionales (y posterior elección de los definitivos) de la Asamblea Nacional, figura unicameral que reemplazó al Congreso Nacional en las funciones legislativas.
Con todo ello renació la esperanza popular por un país distinto y por mejores condiciones de vida. Una esperanza atizada por un discurso electoral donde la superación de la pobreza se constituyó en uno de los temas centrales, cuestión que le derivó una amplia popularidad al Presidente de la República, especialmente entre os sectores populares.
¿Cuáles han sido las directrices de la política social de su gobierno y de su estrategia antipobreza y exclusión?,¿ha sido ésta realmente alternativa respecto de la política social neoliberal?.

  1. Primer subperíodo de la política social (1999-2002): continuidad estratégica. Los programas compensatorios de la pobreza.

Responder estas preguntas pasa por revisar a grandes rasgos los lineamientos generales de su propuesta: el modelo de desarrollo y de Estado, su intervención en la sociedad y en la economía, los principios que fundamentan la política social y las premisas de la estrategia de atención a la pobreza.

a) Modelo de Desarrollo e intervención del Estado en el Proyecto Bolivariano.

En el discurso del Proyecto Bolivariano o “Quinta (V) República” el modelo de desarrollo es planteado como una opción alternativa o “tercerista” entre el viejo modelo intervencionista del Estado del Bienestar o populista y el modelo neoliberal, es decir, que se define básicamente a partir del rol del Estado en el esquema general o proyecto nacional. En este sentido el nuevo modelo de desarrollo es definido como “humanista, autogestionario y competitivo”, capaz de garantizar la construcción de una sociedad equitativa, justa y próspera, en un marco donde Estado y mercado son complementarios y no opuestos.

Esta última relación se establece bajo la convención “tanto mercado como sea posible y tanto Estado como sea necesario” (MVR,1998), y la convicción de que si bien en el corto plazo el mercado es relativamente eficiente en la resolución de problemas relacionados con la distribución de recursos financieros, técnicos y humanos, en el largo plazo es ineficiente no sólo en el cumplimiento de esta función sino también en la prestación de los servicios sociales fundamentales. Por lo tanto el Estado no puede renunciar a su intervención como ente regulador y distribuidor.

Según estas premisas se le concibe como ente rector de políticas, promotor y estimulador del desarrollo, garante de la paz interna, de la justicia social, de la seguridad jurídica y capaz de devolverle a la sociedad formas de participación que le fueron arrebatadas por el esquema anterior. También se plantea al Estado como promotor de las actividades económicas privadas y regulador de los agentes económicos para evitar competencias desleales, además de agente estimulador de la acumulación de capital físico y humano y creador de reglas de juego claras que garanticen la seguridad jurídica a los capitales nacionales y extranjeros (3).

Bajo estos parámetros el modelo de desarrollo defiende una economía igualmente humanista, autogestionaria y competitiva, donde el ser humano sea el centro del sistema económico, por lo cual la actividad productiva debe generar una adecuada satisfacción de las necesidades de la población y condiciones dignas de vida. Ello debe descansar en una organización social de la producción donde el mercado, como mecanismo de asignación de recursos y factores, incorpore formas organizativas complementarias de propiedad privada como el cooperativismo y las asociaciones estratégicas de consumidores y productores, en pro de la diversificación de la producción y agregación de valor que permita altos niveles de consumo y ahorro, creación de fuentes de empleo y un elevado nivel de ingreso real para la familia venezolana (4)

En este esquema el papel del Estado se erige sobre los principios fundamentales a los cuales debe servir: libertad, justicia, igualdad, solidaridad, democracia, responsabilidad social, respeto a los derechos humanos, ética, pluralismo político y participación popular protagónica; principios establecidos en la nueva Carta Magna o “Constitución Bolivariana”, aprobada en Diciembre de 1999 mediante referendo popular y vigente desde Enero de 2000. En la nueva Constitución nacional se conceptúa a Venezuela como un “Estado Democrático y Social de Derecho y Justicia” (5).

En general el modelo de Estado en este marco normativo es definido como “federal descentralizado, en los términos consagrados por esta Constitución y se rige por los principios de integridad territorial, cooperación, solidaridad, concurrencia y corresponsabilidad” (6). Mientras que el gobierno es entendido como “democrático, participativo, electivo, descentralizado, alternativo, responsable, pluralista y de mandatos revocables” (7). Ambos en el contexto de un régimen calificado como de “democracia participativa y protagónica”.

Con respecto a la vinculación Estado-sociedad se propone un nuevo contexto de relaciones donde la descentralización y la desconcentración territorial son instrumentos vitales en el incentivo a la participación de todos los sectores sociales en el control democrático, eficaz y transparente del quehacer político y social ligado a la función pública, acercando los entes Estatales nacionales, estadales y municipales a los ciudadanos.

Lo central de este modelo de desarrollo (no aludido directamente en la Constitución pero sí en los programas de gobierno) es que se contrapone al modelo neoliberal, a quien pretende sustituir con un discurso que da a entender que con la “revolución bolivariana” se acaba el neoliberalismo en Venezuela, de una manera “pacífica y democrática”, por considerársele expresión de un “salvajismo” perverso, a la luz de los nefastos efectos sociales que ocasiona.

b) Orientación de la política social y de la estrategia de atención a la pobreza.

Aun cuando el gobierno de Chávez se inicia en febrero de 1999, es a partir del texto constitucional vigente desde el año 2000, así como de documentos, planes y programas de gobierno formulados entre 2000 y 2001, que se establecen las bases generales de la política social y de la estrategia anti-pobreza, partiendo de las siguientes premisas fundamentales: 1.- La persona, como ser humano y ciudadano, como el centro de las metas de equidad y desarrollo social; 2.- Equilibrio o igualdad de status e interrelación entre lo económico y lo social, que rompa con la tradicional separación de ambas esferas del desarrollo; 3.- Superación de la concepción economicista de la pobreza: 4.- Desmitificación del combate a la pobreza como campo de acción exclusivo del Estado. 5.- Diferenciar la "actuación contra la pobreza" de la "política social" y de la "política de desarrollo social", partiendo de que pese a la pobreza condiciona el desarrollo, son dimensiones distintas que ameritan un tratamiento diferencial, por lo que la política social y la de desarrollo social -si bien los pobres son mayoría, pero no son toda la sociedad- no pueden dirigirse exclusivamente al combate de la pobreza. 6.- Incorporar la noción de capital humano y capital social como postulados de la política social. 7.- El establecimiento de un nuevo esquema de relaciones Estado-sociedad para reconstruir la institucionalidad y garantizar la gobernabilidad (10)


En esta dirección, según el documento citado, los principios de la Política Social serían: A) La Integración Social, como prerrequisito y paradigma de la participación; B) La Corresponsabilidad: responsabilidad y gobernabilidad compartidas entre ciudadanos y Estado, C) La Cohesión Social: respeto a la diversidad y pluralidad de actores, promoción de la población excluida en el ejercicio de sus deberes y derechos. D) La Participación Social, para que el ejercicio de lo público no se agote en lo estatal, consolide espacios de expresión ciudadana y propicie la transferencia de decisiones y redistribución del poder desde el Estado. E) La Ciudadanía, como proceso y condición para la construcción de una sociedad de derechos, de deberes y garantías., F) La Progresividad: gestionar la Política Social según una racionalidad temporal, estableciendo prioridades en el corto, mediano y largo plazos.
G) La Intersectorialidad: interrelación política y técnica de las diferentes áreas e instituciones de la Política Social; H) La Familia, como la base sobre la que se iniciarán los procesos de integración social; I) El Desarrollo Humano Integral, como concepción filosófica y proceso holístico y pluridimensional, que va más allá de la satisfacción de carencias materiales (11)El Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación 2001-2007 no deja lugar a dudas que el logro de la equidad social requiere que la acción social deje de restringirse a sectores excluidos para erradicar la pobreza extrema, es decir, no comparte la selectividad del gasto social y descarta conceptos como “focalización”, políticas de “combate a la pobreza” o de “protección de grupos vulnerables” (muy propios del neoliberalismo), dejando a un lado los mecanismos que venían siendo empleados para determinar quiénes tendrían acceso a los servicios básicos, pues todos tienen derecho a ellos.
Bajo esta inspiración nace el Plan Estratégico Social (PES) 2001-2007, fundamentado en los valores y principios de la Constitución Nacional y del Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación, como herramienta para guiar y organizar la política nacional de salud y de desarrollo social para todo el período gubernamental (MSDS, 2002:1). Entre los ejes conceptuales que sirven de base al PES, destacan: 1) universalidad con equidad vs. pobreza y focalización; 2) brechas por inequidad vs. déficits de atención; 3) transectorialidad vs. sectorización; interviniendo las causas sociales de los problemas y dejando saldos de empoderamiento en las comunidades; desarrollando nuevos modelos de atención que reordenen las capacidades y recursos y culmine en la formación de redes sociales de calidad de vida y salud; así como en la construcción de una nueva institucionalidad pública (12).
Asumir la intervención social desde esta perspectiva, supondría un cambio de visión en el sector social, cambio que implicaría el salto sustancial desde una mera atención a la pobreza hacia la formulación de políticas de desarrollo social como objetivo final de la Política Social, centrada en la intervención de las causas de la pobreza, de la exclusión e inequidad y no en sus consecuencias.
Según los objetivos formulados en este trabajo, la pregunta clave es: ¿se ubicó en esa senda el camino recorrido en la gestión social entre 1999 y 2002?, ¿supera a la intervención neoliberal?

c) La praxis de la estrategia de atención a la pobreza y la exclusión social (1999-2002).
La respuesta sería dual: parcialmente afirmativa y parcialmente negativa. Se trataría, en la práctica, de un gobierno y de un modelo de desarrollo “mixto” más que “tercerista”, en tanto conjugó objetivos y políticas neoliberales con políticas intervencionistas (14). En el terreno de la política social (y no sólo de la política económica), en el primer cuatrienio de gobierno, se observan acercamientos a las estrategias neoliberales, plano donde precisamente el PESN 2001-2007 es enfático al afirmar que el propuesto “es un modelo diametralmente opuesto al enfoque neoliberal” (15).

Al revisar de 1999 a 2002 las medidas, planes y programas sociales anunciados oficialmente, destaca es que si bien desde el principio se proclamó una política social estructural e integral, también se planteó una política compensatoria y focalizada en el corto plazo, la cual fue concebida en la tradición neoliberal, frontalmente repelida en el discurso especialmente por su criterio de focalización, al considerarse que la política social no debe concentrarse en grupos sociales específicos.


En el año 2000 el Ejecutivo Nacional concluyó la Agenda Social, con base en los criterios de priorización y progresividad, la cual consideró cinco líneas de acción: 1) Atención Materno Infantil; 2) Hábitat; 3) Desplazados; 4) Empleo productivo; y 5) Participación Social. A su vez, con arreglo a dichas líneas, la Agenda dividió la aplicación de los programas sociales en seis subsectores, cinco estratégicos y uno de emergencia, a saber: Familia; Hábitat y Vivienda; Ingreso; Emergencias Naturales y Sociales; Inclusión Social y Plan Bolívar 2000. Cada uno de estos subsectores contó con una agenda propia (16)
Lla “Agenda Familia”, incluyó el grueso de los programas, que concentraron el gasto asignado. Agrupó los programas: Hogares y Multihogares de Cuidado Diario; Suministro de Medicamentos; Atención Integral al Anciano; Registro de Nacimiento y Cedulación; Lactantes; Atención a Niños y Niñas Adolescentes; Proyecto de Alimentación Comunitaria, y Programa Alimentación Escolar. Los tres primeros programas mantuvieron su antigua orientación (de gobiernos anteriores), los demás fueron redefiniciones de programas previamente aplicados como la Beca Alimentaria o Subsidio Familiar, que sería sustituido por el Proyecto de Alimentación Comunitaria (17)La “Agenda Inclusión Social y Plan Bolívar 2000” incorporó planes especiales para los excluidos, especialmente para asistir a aquellos grupos que requiriesen acciones urgentes, como el caso de los niños de la calle o “Hijos de la Patria” y la dinamización de pueblos pequeños y remotos (19)
El Plan Bolívar 2000, el primer programa nuevo del gobierno, se inició en 1999 con bastante promoción sobre las bondades esperadas y con la convicción de que al estar en manos de las Fuerzas Armadas Nacionales sería todo un éxito. Fue presentado como un plan cívico-militar que utiliza medios y recursos de la plataforma castrense para responder a las necesidades sociales y atender a la población en situación de máxima exclusión social (20). Al ser concebido como un mecanismo de acción inmediata sobre las necesidades perentorias de los grupos más desposeídos, reúne actividades de los diferentes sectores y entes gubernamentales del ámbito social, tales como salud, alimentación, asistencia jurídica, saneamiento ambiental, mantenimiento de servicios comunitarios, empleo, educación, así como tareas de investigación, promoción y organización social. Fue planteado como un plan de largo alcance dividido en varias fases a ser desarrolladas progresivamente: Pro-País, Pro-Patria y Pro-Nación (21)
Referencia aparte también merece, el nuevo Proyecto Educativo Nacional formulado en esos años iniciales del gobierno, al cual el éste da suma importancia como una de las bases principales en la construcción del nuevo “proyecto de país” y en general de la “revolución bolivariana”. Este proyecto se orientaría a formar la cultura de la participación ciudadana y la solidaridad social, más allá de la escuela, vinculando los contenidos programáticos a la vida cotidiana y comunitaria de los educandos. Se le encomienda la misión de formar continuamente al ser humano en un conjunto de valores, habilidades y destrezas, principalmente: formación en y por el trabajo; formación en y por la democracia; formación de aptitudes cooperativas y de solidaridad; y formación en valores con conocimiento de las raíces de la venezolanidad (22). A través del Proyecto de Escuelas Bolivarianas iniciado en 1999,cuya filosofía básica es “enseñar para la vida y el trabajo”, aprovechando entre otros los recursos técnicos e informáticos (computadoras, internet) que ofrece la nueva era comunicacional para el avance del aprendizaje.
Estos lineamientos y programas de la Agenda Social 2000, fueron retomados en el Plan Económico y Social de la Nación 2001-2007,bajo el lineamiento general denominado “Equilibrio Social”, según el cual el objetivo general del Plan en materia social es alcanzar la justicia social, objetivo macro que es dividido en tres sub objetivos: 1.Garantizar el disfrute de los derechos sociales de forma universal y equitativa; 2.Mejorar la distribución del ingreso y la riqueza, 3. Fortalecer la participación social y generar poder ciudadano en espacios públicos de decisión (23)
Ahora bien, en la praxis: ¿garantiza este tipo de política social el disfrute de los derechos sociales de forma universal y equitativa?,¿disminuye la pobreza y la exclusión social?. A la luz de la acciones ejecutadas en ese primer momento (1999-2002), amén de las iniciativas ligadas al proyecto educativo nacional y a la economía social (que involucran acciones de inversión social más que de compensación), las respuestas a estas preguntas son negativas, especialmente porque los objetivos y estrategias formulados se corresponderían con un horizonte temporal de amplio alcance, puesto que los problemas involucrados no son coyunturales sino estructurales, y en esos cuatro años de gestión el gobierno demostró más preocupación por el corto plazo que por el largo en materia de política económica y de política social; más vocación por el asistencialismo y la compensación que por la inversión socia.
En el análisis de este primer subperíodo -realizado con más amplitud y detalles en trabajos preliminares-(25) se concluyó que, en general, entre 1999-2002, la prioridad oficial fue el ajuste macroeconómico (la estabilidad del PIB y el abatimiento de la inflación), racionalidad economicista que en el ámbito de la política social se tradujo en una estrategia cortoplacista, efectista y centralizante, especialmente de los programas de atención a la pobreza y de las nuevas instituciones encargadas de su financiamiento y ejecución (Fondo Unico Social; Ministerio de Educación, Cultura y Deportes; Ministerio de Salud y Desarrollo Social). En consecuencia, la tendencia fue conservar las estrategias asistenciales-compensatorias-focalizadas anteriores, pese a su oposición frontal a ellas en el discurso por responder a un esquema neoliberal y pese a su insuficiencia para mitigar la pobreza y la exclusión.
En esta continuidad demuestra la importancia política de este tipo de programas, probada en más de 10 años de aplicación, que en un escenario de alta conflictividad y oposición política abierta, frontal (como la registrada en los primeros años de gestión), el gobierno no se podía dar el lujo de interrumpir, sino mas bien de potenciar, lo cual es más claro a partir de la crisis política del 2002 (después del golpe de Estado de abril). Es lógico suponer que en ese momento post-golpe, más delicado aún para la gobernabilidad, se procuró mantener la adhesión de los sectores populares por vía de los programas compensatorios, de alta aceptación entre la población, según encuestas sociales realizadas en los gobiernos de Pérez y Caldera. Desde el golpe de abril 2002 la necesidad de lograr mayor legitimidad y de recuperar o mantener el control político, ha reforzado factores estratégicos como por ejemplo la injerencia de los grupos políticos dominantes y la continuidad del sector militar en la ejecución de los programas de asistencia social, ratificándolos y fortaleciéndolos como los “nuevos gerentes sociales”.
d) La realidad de la pobreza: una mirada a las estadísticas (1999-2002)
Si bien las cifras no lo expresan todo y siempre hay que tomarlas con cierta reticencia por la manipulación que distintos sectores suelen hacer de ellas, las contradicciones y sesgos de la gestión gubernamental directamente relacionada con la política social en este primer momento, parecen reflejarse en los resultados de ésta. Aislando la principal variable aquí considerada -la pobreza- su comportamiento estadístico sería regresivo según las fuentes no oficiales, y descendente, según las oficiales, entre los años 1999 y 2001.Según se muestra a continuación.

VENEZUELA . POBREZA TOTAL Y EXTREMA. 1998-2002

Años


Hogares

Pobreza

Total %

Pobreza

Extrema %

1998

46,5

19,1

1999

42,4

16,8

2000

41,0

15,8

2001

39,1

14,1

2002

45,1

18,8
  1   2


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