Organización Mundial del Comercio



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¿Los programas provinciales de derechos de tala "proporcionan bienes" en el sentido del párrafo 1 a) 1) iii) del artículo 1 del Acuerdo SMC?


        1. Teniendo presente lo anterior, pasaremos al argumento del Canadá según el cual la madera en pie no está comprendida en el significado del término "bienes" en la frase "proporcione bienes o servicios -que no sean de infraestructura general-". Observamos ante todo que está fuera de controversia que los árboles constituyen bienes una vez que han sido extraídos.41 La cuestión planteada por la apelación del Canadá es otra: si el término "bienes", en el párrafo 1 a) 1) iii) del artículo 1, abarca los árboles antes de su extracción, es decir, la madera en pie fijada al suelo (pero susceptible de separarse de él) y que en esa forma no puede ser objeto de comercio transfronterizo.

        2. El significado de una disposición de un tratado, debidamente interpretada, se basa en el sentido corriente de los términos empleados.42 El Grupo Especial adoptó una definición del término "goods" ("bienes") extraída del Black's Law Dictionary, presentada tanto en las comunicaciones del Canadá como de los Estados Unidos, según la cual el término "goods" comprende "tangible or movable personal property other than money" ("propiedades personales tangibles o muebles, distintas del dinero").43 En particular, el Grupo Especial observó que esa definición establecida en el Black's Law Dictionary explica que el término "goods" puede incluir "los cultivos en crecimiento, y otras cosas identificadas que hayan de separarse de propiedades inmuebles".44 Observamos que el Shorter Oxford English Dictionary ofrece una definición más general del término "goods" ("bienes"), que incluye "property or possessions" ("propiedades o posesiones"), en particular -pero no exclusivamente- "movable property" ("bienes muebles").45

        3. Estas definiciones ofrecen un punto de partida útil para dilucidar el sentido corriente de la palabra "bienes". En particular, estamos de acuerdo con el Grupo Especial en que el sentido corriente del término "bienes", empleado en el párrafo 1 a) 1) iii) del artículo 1, incluye artículos que son tangibles y susceptibles de posesión. Observamos, sin embargo, como lo hicimos en ocasiones anteriores, que las definiciones de los diccionarios tienen sus limitaciones en cuanto a revelar el sentido corriente de una expresión.46 Así ocurre especialmente cuando los significados de los términos empleados en los distintos textos auténticos del  Acuerdo sobre la OMC son susceptibles de diferencias en cuanto a su alcance. Observamos que las Comunidades Europeas, en su comunicación en calidad de tercero participante, señalaron que en el texto en francés del Acuerdo SMC el párrafo 1 a) 1) iii) del artículo 1 se refiere, entre otras cosas, al suministro de "biens".47 En el texto en español, el término empleado es "bienes".48 El sentido corriente de estas expresiones comprende una vasta gama de bienes, incluida la propiedad inmueble. En ese sentido corresponden mejor a una definición amplia de "bienes" que incluya las "propiedades o posesiones" en general, que a la definición más limitada adoptada por el Grupo Especial. Como antes observamos, conforme a la regla consuetudinaria de interpretación de los tratados consagrada en el párrafo 3 del artículo 33 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados ("Convención de Viena"), en el caso de un tratado autenticado en más de un idioma -como el Acuerdo sobre la OMC- se presume que sus términos tienen el mismo significado en cada uno de los textos auténticos.49 Se deduce de ello que el intérprete del tratado debe buscar el significado que dé efecto, simultáneamente, a todos los términos del tratado según han sido utilizados en cada uno de los idiomas auténticos.50 Teniendo esto presente, constatamos que el sentido corriente del término "goods", en el texto en inglés del párrafo 1 a) 1) iii) del artículo 1 del  Acuerdo SMC, no debe interpretarse de modo que excluya bienes tangibles, como los árboles, que pueden separarse del suelo.

        4. Constatamos que apoyan esta interpretación ciertas expresiones que acompañan la palabra "goods" ("bienes") en el párrafo 1 a) 1) iii) del artículo 1. En esa disposición, la única excepción explícita al principio general de que el suministro de "bienes" por un gobierno da lugar a una contribución financiera es el caso en que los bienes se proporcionan en forma de "infraestructura general". En el contexto del párrafo 1 a) 1) iii) del artículo 1, todos los bienes que pueden ser utilizados por una empresa para su beneficio -incluso los bienes que podrían considerarse de infraestructura- deben considerarse "bienes" en el sentido de esa disposición, a menos que sean infraestructura de carácter general.

        5. El Canadá presenta dos argumentos en apoyo de su aseveración de que el contexto del párrafo 1 a) 1) iii) del artículo 1 obliga a interpretar el término "goods" -a pesar de su sentido corriente- limitándolo a los "artículos comerciables que tienen o pueden tener clasificación arancelaria". En primer lugar, el Canadá observa que el párrafo 1 b) del artículo 3 del  Acuerdo SMC se refiere a "las subvenciones supeditadas al empleo de productos nacionales con preferencia a los importados". Como la referencia a "productos importados" alude necesariamente a bienes comerciables (y que efectivamente son objeto de comercio), el Canadá aduce que todos los bienes deben ser comerciables y susceptibles de clasificación arancelaria.51 En segundo lugar, análogamente, el Canadá afirma que "bienes", en el párrafo 1 a) 1) iii) del artículo 1 del  Acuerdo SMC, tiene el mismo significado que el término "productos" en la Parte V del  Acuerdo SMC y en otras disposiciones de los acuerdos abarcados. El Canadá señala que la Parte V del Acuerdo SMC representa un desarrollo del artículo VI del GATT de 1994, que a su vez constituye una excepción al artículo II del GATT de 1994. Para el Canadá, esto significa que el alcance de la Parte V del Acuerdo SMC y el artículo II del GATT deben ser iguales.52 El Canadá parece afirmar implícitamente que, como el artículo II del GATT se refiriere a la consolidación de aranceles respecto de determinados "productos", dichos "productos" -y por consiguiente los "bienes" del párrafo 1 a) 1) iii) del artículo 1 del  Acuerdo SMC- deben ser intrínsecamente susceptibles de clasificación arancelaria. El Canadá plantea un argumento similar respecto de otras normas que regulan el "comercio de mercancías" en general53; que se refieren a "mercancías importadas o exportadas"54; o que simplemente se refieren a "goods" ("bienes", "productos" o "mercancías") en el contexto del comercio.55 El Canadá alega que estas disposiciones también implican que todos los "goods" deben ser comerciables.56

        6. Los argumentos del Canadá a este respecto no son convincentes. El párrafo 1 b) del artículo 3 del  Acuerdo SMC se refiere a determinada situación en que las subvenciones dan preferencia a los "productos" ("goods") nacionales frente a "los importados". En esa disposición la palabra "goods" está calificada por el adjetivo "imported" ("importados"). En el párrafo 1 a) 1) iii) del artículo 1 la palabra "goods" no tiene tal calificación. Por lo tanto, el empleo de la palabra en el párrafo 1 b) del artículo 3 da muy poca orientación contextual respecto del significado del término "goods" ("bienes") en el párrafo 1 a) 1) iii) del artículo 1. Contrariamente a lo que argumenta el Canadá, esa utilización no excluye que puedan existir "goods", en el sentido de la última disposición citada, que no son efectivamente "importados" ni objeto de comercio.

        7. Por la misma razón, opinamos que la circunstancia de que ciertos Acuerdos comprendidos en los Acuerdos Multilaterales sobre el Comercio de Mercancías ("Multilateral Agreements on Trade in Goods") (Anexo 1A del Acuerdo sobre la OMC) regulen el "trade in goods" ("comercio de mercancías") y se refieran a "imported goods" ("mercancías importadas") o "exported goods" ("mercancías exportadas") no determina el significado del término "goods" ("bienes"), empleado en el párrafo 1 a) 1) iii) del artículo 1 del  Acuerdo SMC. Del mismo modo, no estamos de acuerdo con el argumento del Canadá referente al término "products" ("productos") en el artículo II del GATT de 1994. No vemos por qué una disposición que rige cierto aspecto de los intercambios entre Miembros de la OMC y contempla la consolidación de aranceles respecto de determinados "productos" ha de exigir que los "bienes" que menciona el párrafo 1 a) 1) iii) del artículo 1 también deban ser susceptibles de clasificación arancelaria. La palabra "goods", en el párrafo 1 a) 1) iii) del artículo 1 del  Acuerdo SMC, y la palabra "products", en el artículo II del GATT de 1994, son términos diferentes que no tienen necesariamente igual significado en los distintos contextos en que están empleados.

        8. Además, a nuestro juicio, aceptar la interpretación del Canadá sobre el término "goods" menoscabaría el objeto y fin del  Acuerdo SMC, que consiste en aumentar y mejorar las disciplinas del GATT referentes al uso de las subvenciones y de los derechos compensatorios, reconociendo al mismo tiempo el derecho de los Miembros de imponer tales medidas en determinadas condiciones.57 Es para promover este objeto y fin que el párrafo 1 a) 1) iii) del artículo 1 reconoce que es posible otorgar subvenciones no sólo mediante transferencias monetarias, sino también por el suministro de insumos no monetarios. Por lo tanto, interpretar el término "goods" en el párrafo 1 a) 1) iii) del artículo 1 en sentido estricto, como el Canadá pretende que lo hagamos, permitiría eludir las disciplinas de las subvenciones en casos de contribuciones financieras otorgadas en una forma distinta del dinero, tal como el suministro de madera en pie con el solo fin de que se la separe del suelo para elaborarla.

        9. El Canadá, al tratar de excluir la "madera en pie" de la definición de "bienes" en el párrafo 1 a) 1) iii) del artículo 1, sostiene subsidiariamente que, aun cuando constatemos que ese término no se limita a "artículos comerciables que tienen o pueden tener una clasificación arancelaria", la madera en pie tampoco constituiría "bienes" según los definió el Grupo Especial, porque no es ni un "bien mueble" ni "una cosa identificada que haya de separarse de propiedades inmuebles". Los conceptos de bien "mueble" e "inmueble", en el contexto en que el Canadá los presenta, son creaciones del derecho interno que no se reflejan en el párrafo 1 a) 1) iii) del artículo 1 en sí mismo. Como ya hemos dicho, la forma en que el derecho interno de un Miembro de la OMC clasifica un artículo no puede ser, por sí misma, determinante de la interpretación de disposiciones de los Acuerdos abarcados de la OMC.58 En consecuencia, no creemos que la distinción trazada por el Canadá sea determinante de las cuestiones planteadas en esta apelación.

        10. Análogamente, rechazamos el argumento del Canadá de que en los contratos sobre derechos de tala no se "identifican" árboles determinados y, por lo tanto, éstos no pueden estar comprendidos en el alcance de "goods", con el significado de la definición de diccionario en que se apoyó el Grupo Especial. No estamos de acuerdo en que los árboles deban "identificarse" en forma individual y específica para que puedan constituir "bienes" a los efectos del párrafo 1 a) 1) iii) del artículo 1 del Acuerdo SMC. Como constató el Grupo Especial, los contratos sobre derechos de tala se refieren a determinada superficie de tierra que contiene una cantidad previsible de madera que puede extraerse en determinadas condiciones.59 Los madereros pagan un "gravamen de tala" volumétrico, únicamente por la cantidad de madera en bruto que efectivamente extraen.60 En tales condiciones no advertimos la trascendencia, a los efectos de una evaluación acerca de si los árboles son o no bienes, del hecho de que cada uno de los árboles comprendidos en una superficie de tierra determinada, abarcada por un contrato sobre derechos de tala, no esté identificado en el momento de la celebración del contrato. En efecto, la identificación de los árboles por referencia a una superficie forestal general convierte la situación del cultivo de madera en pie en esa superficie en un caso similar al de los bienes fungibles. Los bienes fungibles son bienes a pesar de que sólo pueden identificarse por su número, volumen, valor o peso. No vemos razón alguna para que las disciplinas aplicables a las subvenciones que regulan el otorgamiento de recursos no monetarios deban centrarse en objetos físicos identificables y no en materiales de insumos tangibles pero fungibles. Observamos que el Órgano de Apelación, en Canadá - Productos lácteos, adujo que el suministro de leche a precios reducidos a los elaboradores para la exportación … constituye "pagos", en una forma distinta del dinero, en el sentido del párrafo 1 c) del artículo 9 [del  Acuerdo sobre la Agricultura]".61 No vemos ninguna razón para tratar de distinto modo la madera en pie que es objeto de disposiciones sobre la tala a los efectos de determinar lo que constituye una contribución financiera mediante el suministro de bienes conforme a la definición de subvención del artículo 1 del  Acuerdo SMC.

        11. En síntesis, nada en el texto del párrafo 1 a) 1) iii) del artículo 1, en su contexto ni en el objeto y fin del  Acuerdo SMC nos conduce a la idea de que los artículos tangibles -como los árboles en pie, sin talar- que no son al mismo tiempo artículos comerciables en sí mismos ni son objeto de clasificación arancelaria deban excluirse, como propone el Canadá, del alcance del término "bienes", que figura en esa disposición. Se deduce de ello que estamos de acuerdo con el Grupo Especial en que la madera en pie -los árboles- constituye "bienes" en el sentido del párrafo 1 a) 1) iii) del artículo 1 del  Acuerdo SMC.

        12. Tras haber examinado el significado del término "bienes", pasaremos a examinar qué significa "proporcionar" bienes a los efectos del párrafo 1 a) 1) iii) del artículo 1 del  Acuerdo SMC. El Canadá alega que las disposiciones sobre derecho de tala no "proporcionan" madera en pie. Según el Canadá, lo único que proporcionan esas disposiciones es el derecho intangible a extraer madera. A lo sumo, ese derecho intangible pone la madera en pie "a disposición". Pero, según la comunicación del Canadá, la connotación de "poner a disposición" no es una interpretación adecuada del término "proporcionar" en el párrafo 1 a) 1) iii) del artículo 1. Por el contrario, los Estados Unidos alegan que es correcta la interpretación del Grupo Especial de que las disposiciones sobre derechos de tala "proporcionan" madera en pie. Los Estados Unidos sostienen que cuando un gobierno transfiere la propiedad de bienes otorgando a empresas el derecho de tomarlos, ese gobierno "proporciona" esos bienes en el sentido del párrafo 1 a) 1) iii) del artículo 1.

        13. También en este caso comenzaremos por el sentido corriente de la expresión. Los Estados Unidos señalaron ante el Grupo Especial una definición del término "provides" (en la versión española, "proporcione") que sugiere que ese término significa, entre otras cosas, "supply or furnish for use; to make available" ("suministrar o proveer para su uso; poner a disposición").62 Esta definición es la misma en la que se apoyó el USDOC al formular su determinación según la cual "independientemente de que las Provincias suministren madera o la pongan a disposición de los interesados mediante un derecho de acceso, lo que están haciendo es proporcionar madera en bruto" en el sentido de la disposición de la legislación de los Estados Unidos sobre derechos compensatorios que corresponde al párrafo 1 a) 1) iii) del artículo 1 del Acuerdo SMC.63 Observamos que otra definición de "provides" es "to put at the disposal of" ("poner a disposición de").64

        14. No obstante estas definiciones, el Canadá sostiene que el significado del término "proporcione", en el párrafo 1 a) 1) iii) del artículo 1 del  Acuerdo SMC, debe limitarse al suministro o entrega de bienes o servicios. El Canadá presenta dos argumentos en apoyo de este criterio. En primer lugar sostiene que las expresiones "provides goods" ("proporcione bienes") y "provides services" ("suministre servicios") no pueden interpretarse en el sentido de que incluyen el simple acto de poner bienes o servicios "a disposición" de alguien, porque "el hecho de 'poner a disposición servicios' ... incluiría cualquier situación en que un acto gubernamental hiciera posible recibir posteriormente servicios, y el poner bienes 'a disposición de alguien' abarcaría toda la legislación en materia de propiedad de una jurisdicción".65 En segundo lugar, el Canadá señala el empleo del término "provide" en el párrafo 2 del artículo 3 y el artículo 8 del  Acuerdo sobre la Agricultura66 y en el párrafo 1 del artículo XV del  Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (el "AGCS")67 para sostener que "provides", cuando se emplea en el contexto del otorgamiento de subvenciones, requiere el otorgamiento efectivo de una subvención.68

        15. Con respecto al primer argumento del Canadá, no vemos de qué manera los actos gubernamentales generales que menciona el Canadá habrían de estar comprendidos necesariamente en el concepto de que un gobierno "pone a disposición" de alguien servicios o bienes. A nuestro juicio, tales actos estarían demasiado alejados del concepto de "poner a disposición" o "poner a la disposición de", que exige, por un lado, una proximidad razonable entre el acto del gobierno que suministra el bien o servicio y, por otro lado, el uso o goce del bien o el servicio por quien lo recibe. De hecho, el gobierno debe tener algún control sobre la disponibilidad del objeto determinado que se "pone a disposición".

        16. Por otra parte, el argumento del Canadá a este respecto parece desconocer el hecho de que un acto gubernamental, para que quede sujeto a las disciplinas del Acuerdo SMC, o a medidas compensatorias en virtud de la Parte V de ese Acuerdo, también tiene que cumplir todos los demás elementos de la definición de subvención. Con arreglo al párrafo 1 a) 1) iii) del artículo 1 del Acuerdo SMC, no todos los actos del gobierno por los que se proporcionan bienes y servicios constituyen necesariamente contribuciones financieras. Si un gobierno proporciona bienes y servicios que son de "infraestructura general", no existe ninguna contribución financiera. Además, no todas las contribuciones financieras son subvenciones. La definición de subvención incluye otros requisitos, en particular el de que la contribución financiera de un gobierno otorgue un "beneficio". Por último, conforme al párrafo 2 del artículo 1 y el artículo 2 del  Acuerdo SMC, la subvención tiene que ser "específica" para que quede sujeta a las disciplinas del Acuerdo.

        17. De cualquier modo, a nuestro juicio, a los efectos de la aplicación de los requisitos del párrafo 1 a) 1) iii) del artículo 1 del  Acuerdo SMC a las circunstancias de este caso, no supone ninguna diferencia que "provides" se interprete como "suministre", "ponga a disposición" o "ponga a la disposición de". Lo que cuenta para determinar la existencia de una subvención es que se cumplan todos los elementos de la definición de subvención como consecuencia de la transacción, independientemente de que todos ellos se cumplan o no simultáneamente.

        18. Con respecto al segundo argumento del Canadá, referente al  Acuerdo sobre la Agricultura y el AGCS69, los artículos que cita el Canadá se refieren al otorgamiento de "subvenciones" o de "ayuda". Observamos que en el párrafo 1 a) 1) iii) del artículo 1 del Acuerdo SMC el término "proporcione" se refiere al suministro de "bienes" y "servicios" en el contexto de la descripción de cierto tipo de contribuciones financieras. El distinto contexto de estas disposiciones significa que no es necesariamente adecuado equiparar, precisamente, el alcance de los términos "provide", o "provides", que se emplean en esos distintos Acuerdos. En consecuencia, aunque hubiéramos de aceptar la afirmación del Canadá de que el contexto del párrafo 2 del artículo 3 y el artículo 8 del Acuerdo sobre la Agricultura y el párrafo 1 del artículo XV del AGCS limita el significado del término "provide" en esas disposiciones, ello no supondría necesariamente la misma limitación del término "provides" en el contexto del párrafo 1 a) 1) iii) del artículo 1 del  Acuerdo SMC.

        19. Pasando a la constatación del Grupo Especial acerca de lo que proporcionan los programas provinciales sobre derechos de tala, observamos que el Grupo Especial constató que las disposiciones sobre derechos de tala otorgan a los titulares de tenencias el derecho de entrar en tierras gubernamentales, talar árboles y gozar de derechos exclusivos sobre la madera en bruto extraída.70 Como el Grupo Especial, llegamos a la conclusión de que esas disposiciones representan una situación en que los gobiernos provinciales proporcionan madera en pie. En consecuencia, no estamos de acuerdo con la afirmación del Canadá de que el otorgamiento de un derecho intangible a la extracción de madera en pie no puede equipararse con el acto de proporcionar esa madera en pie. Con el otorgamiento del derecho de extraer madera, los gobiernos provinciales ponen a disposición de los madereros determinadas partidas de madera en bruto y permiten que esas empresas, exclusivamente, aprovechen esos recursos. El Canadá sostiene que a través de las transacciones sobre derechos de tala los gobiernos no suministran árboles talados, trozas ni madera aserrada.71 A nuestro juicio, esta afirmación está descaminada porque los árboles talados, las trozas y la madera aserrada son diferentes de la "madera en pie" en que el Grupo Especial basó sus conclusiones. Además, lo que cuenta a los efectos de determinar si un gobierno "proporciona bienes" en el sentido del párrafo 1 a) 1) iii) del artículo 1 es la consecuencia de la transacción. Los derechos sobre los árboles talados o las trozas se cristalizan como consecuencia natural e inevitable del ejercicio por los madereros de su derecho exclusivo a la extracción de madera en bruto.72 En realidad, como indicó el Grupo Especial, las pruebas indican que los acuerdos sobre derechos de tala tienen como raison d'être el poner a disposición madera en bruto.73 Por consiguiente, como el Grupo Especial, consideramos que con el otorgamiento de un derecho a la extracción de madera en pie los gobiernos proporcionan esa madera en pie a los madereros. En consecuencia, estamos de acuerdo con el Grupo Especial en que, a través de los acuerdos sobre derecho de tala, los gobiernos provinciales "proporcionan" esos bienes, en el sentido del párrafo 1 a) 1) iii) del artículo 1 del  Acuerdo SMC.

        20. Por estos motivos, confirmamos la constatación del Grupo Especial, que figura en el párrafo 7.30 de su informe, según la cual "la determinación del USDOC de que las provincias del Canadá hacen una contribución financiera bajo la forma del suministro de un bien al proporcionar madera en pie a los madereros a través de los programas de derechos de tala" no es incompatible con el párrafo 1 a) 1) iii) del artículo 1 del  Acuerdo SMC.
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