Organización Mundial del Comercio



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Análisis interpretativo general de la cuestión de la transferencia


        1. En la apelación, los Estados Unidos aceptan la necesidad de un análisis de la transferencia cuando se otorga una subvención indirectamente a productores de productos que son objeto de la investigación. De este modo, si recibe una subvención una entidad distinta del productor de los productos objeto de la investigación, y esa entidad vende posteriormente insumos a productores de esos productos, la autoridad investigadora debe determinar si una parte, por lo menos, de esa subvención se transfiere con la venta a los productores de esos productos.158 En otras palabras, en tal situación, no cabe presumir la transferencia total o parcial de la subvención indirecta. Esta situación se contrapone al caso de las subvenciones otorgadas a través de los derechos de tala que recibe directamente un maderero titular de tenencia que posee un aserradero y, por lo tanto, es al mismo tiempo productor de madera blanda aserrada. Según los Estados Unidos, no hace falta un análisis de la transferencia respecto de las ventas de trozas hechas en condiciones de plena competencia, por esos madereros titulares de tenencias que poseen aserraderos, a aserraderos con los que no están vinculados.159 Para los Estados Unidos, en ese caso, cuando las dos entidades que participan en la transacción producen productos objeto de la investigación, puede presumirse la transferencia de la subvención.

        2. Los Estados Unidos alegan, además, que tanto la madera aserrada primaria como la reelaborada son productos objeto de la investigación y, por lo tanto, la madera aserrada primaria no es un producto de una etapa anterior del proceso de producción respecto de los productos objeto de la investigación; en consecuencia, no se requiere un análisis de la transferencia respecto de las ventas hechas en condiciones de plena competencia de madera aserrada por madereros titulares de tenencias que poseen aserraderos a reelaboradores con los que no están vinculados, porque unos y otros producen productos objeto de la investigación. Según los Estados Unidos, en esta situación también puede presumirse la transferencia.

        3. Los Estados Unidos consideran que encuentran apoyo en el párrafo 3 del artículo 19 del Acuerdo SMC, que permite realizar investigaciones en forma global y no por empresas determinadas. Según los Estados Unidos, las investigaciones no podrían llevarse a cabo en forma global si se requirieran análisis de la transferencia sobre todas las transacciones hechas en condiciones de plena competencia entre distintos productores de productos objeto de la investigación.160 Los Estados Unidos afirman, además, que el párrafo 3 del artículo VI del GATT de 1994, y la nota 36 del artículo 10 del  Acuerdo SMC, no contienen ninguna obligación respecto del método que debe seguir un Miembro en una investigación global para calcular el tipo de los derechos compensatorios en todo el país.161 En efecto, los Estados Unidos sostienen que no se encuentra en ningún lugar del Acuerdo SMC obligación alguna de ajustar una subvención cuya existencia se ha comprobado para tener en cuenta el hecho de que determinados productores de madera blanda pueden no haber recibido la subvención porque adquirieron insumos de trozas y madera aserrada en condiciones de plena competencia de otros productores de madera aserrada.162

        4. El Canadá sostiene que los Estados Unidos, al no apelar la constatación del Grupo Especial de que se requiere un análisis de la transferencia cuando los receptores de las subvenciones otorgadas mediante derechos de tala son "extractores independientes" de trozas que no poseen aserraderos y, por consiguiente, no producen madera blanda aserrada, han aceptado la necesidad de un análisis de la transferencia en los casos de subvención indirecta. El Canadá sostiene que el requisito de un análisis de la transferencia se aplica igualmente a las ventas hechas en condiciones de plena competencia, tanto de insumos de trozas como de madera aserrada, por madereros titulares de tenencias que poseen aserraderos a aserraderos o reelaboradores de madera aserrada con los que no están vinculados. A juicio del Canadá, al no realizar un análisis de la transferencia respecto de estas categorías de transacciones, los Estados Unidos aplicaron derechos compensatorios a subvenciones cuya existencia y cuantía presumieron en lugar de determinarlas.163

        5. El Canadá alega que el párrafo 1 del artículo 1 del  Acuerdo SMC requiere, también en el caso de las subvenciones indirectas, que la autoridad investigadora determine la existencia tanto de una contribución financiera del gobierno (aunque sea indirecta) como el otorgamiento de un beneficio, en relación con el producto al que se imponen los derechos compensatorios.164 El Canadá observa que el párrafo 3 del artículo VI del GATT de 1994, y el artículo 10 y el párrafo 1 del artículo 32 del Acuerdo SMC, no permiten presumir la subvención respecto de los productos. Tampoco permiten aplicar derechos compensatorios por encima de la subvención cuya existencia se ha comprobado en un producto determinado, aun cuando la investigación se haya llevado a cabo en forma global (respecto de todo el país) como está previsto en el párrafo 3 del artículo 19 del  Acuerdo SMC.165 Por lo tanto, la prescripción de realizar un análisis de la transferencia no puede eludirse simplemente porque exista el derecho a realizar la investigación en forma global. Por estos fundamentos, el Canadá nos pide que confirmemos la constatación del Grupo Especial de que los Estados Unidos, al no determinar que el beneficio de la contribución financiera se transfirió, por lo menos en parte, de los productores de la fase inicial de producción de insumos de trozas y madera aserrada a los elaboradores ulteriores de productos de madera aserrada objeto de la investigación, impusieron derechos compensatorios en infracción del artículo 10 y el párrafo 1 del artículo 32 del  Acuerdo SMC y del párrafo 3 del artículo VI de GATT de 1994.166

        6. Examinaremos ahora la cuestión que se nos plantea respecto de la transferencia. Observamos ante todo que son pertinentes respecto de esta diferencia disposiciones que se encuentran tanto en el GATT de 1994 como en el  Acuerdo SMC. Tomamos nota de la resolución anterior del Órgano de Apelación según la cual una disposición de un acuerdo incluido en el Anexo 1A del Acuerdo sobre la OMC (incluido el  Acuerdo SMC) y una disposición del GATT de 1994, que tienen idéntico alcance, se aplican ambas, pero debe examinarse en primer lugar la disposición del Acuerdo que se refiere a la cuestión "específicamente y de forma detallada".167 El Órgano de Apelación resolvió también que "los derechos compensatorios [pueden] imponerse solamente de conformidad con las disposiciones de la Parte V del Acuerdo sobre Subvenciones y el artículo VI del GATT de 1994, considerados conjuntamente"168, y que "si existiera un conflicto entre las disposiciones del  Acuerdo sobre Subvenciones y el artículo VI del GATT de 1994, prevalecerían las disposiciones del  Acuerdo sobre Subvenciones, como consecuencia de la nota interpretativa general al Anexo 1A".169 En esta apelación no se invoca ningún conflicto entre el artículo 10 y el párrafo 1 del artículo 32 del Acuerdo SMC con el párrafo 3 del artículo VI del GATT de 1994, ni advertimos su existencia. Por lo tanto, los requisitos de estas disposiciones del  Acuerdo SMC y el GATT de 1994 se aplican en forma acumulativa.

        7. El artículo 10 del  Acuerdo SMC dispone lo siguiente:

Los Miembros tomarán todas las medidas necesarias para que la imposición de un derecho compensatorio36 sobre cualquier producto del territorio de cualquier Miembro importado en el territorio de otro Miembro esté en conformidad con las disposiciones del artículo VI del GATT de 1994 y con los términos del presente Acuerdo. Sólo podrán imponerse derechos compensatorios en virtud de una investigación iniciada y realizada de conformidad con las disposiciones del presente Acuerdo y del Acuerdo sobre la Agricultura. (no se reproducen parcialmente las notas de pie de página)

_____________________

36 Se entiende por "derecho compensatorio" un derecho especial percibido para neutralizar cualquier subvención concedida directa o indirectamente a la fabricación, producción o exportación de cualquier mercancía, de conformidad con lo dispuesto en el párrafo 3 del artículo VI del GATT de 1994.170

Conforme al párrafo 1 del artículo 32 del  Acuerdo SMC:

No podrá adoptarse ninguna medida específica contra una subvención de otro Miembro si no es de conformidad con las disposiciones del GATT de 1994, según se interpretan en el presente Acuerdo. (no se reproduce la nota de pie de página)

El párrafo 3 del artículo VI del GATT de 1994 dice así:



No se percibirá sobre ningún producto del territorio de una parte contratante, importado en el de otra parte contratante, derecho compensatorio alguno que exceda del monto estimado de la prima o de la subvención que se sepa ha sido concedida, directa o indirectamente, a la fabricación, la producción o la exportación del citado producto en el país de origen o de exportación … Se entiende por "derecho compensatorio" un derecho especial percibido para contrarrestar cualquier prima o subvención concedida, directa o indirectamente, a la fabricación, la producción o la exportación de un producto.

            1. Según el Canadá, los Estados Unidos actuaron en forma incompatible con: i) el artículo 10 del Acuerdo SMC, al no adoptar "todas las medidas necesarias" para determinar la existencia de subvención en conformidad con las disposiciones del  Acuerdo SMC, y el párrafo 3 del artículo VI del GATT de 1994; ii) el párrafo 1 del artículo 32 de ese Acuerdo al tomar medidas contra una subvención sin hacerlo de conformidad con las disposiciones del GATT de 1994, según se interpretan en el  Acuerdo SMC; iii) el párrafo 3 del artículo VI del GATT de 1994, al imponer derechos sin haber determinado la existencia de subvenciones indirectas y sin asegurarse de que las medidas compensatorias no fueran superiores a la subvención cuya existencia se había constatado.

            2. Observamos que, en este caso, las alegaciones del Canadá basadas en el artículo 10 y su nota 36171 y el párrafo 1 del artículo 32 del  Acuerdo SMC derivan en gran medida de la alegación que formuló al amparo del párrafo 3 del artículo VI del GATT de 1994; el Canadá alega que una violación por los Estados Unidos de las prescripciones del párrafo 3 del artículo VI del GATT de 1994 también daría lugar necesariamente a la violación de las obligaciones que le impone el artículo 10 y su nota 36, y el párrafo 1 del artículo 32 del  Acuerdo SMC. Por lo tanto, nuestro análisis se referirá en primer lugar a la cuestión de si el párrafo 3 del artículo VI del GATT de 1994 exige un análisis de la transferencia y, en caso afirmativo, en qué condiciones.

            3. Observamos que, si constatáramos que la determinación definitiva del USDOC y la imposición de derechos compensatorios sobre las importaciones canadienses de productos de madera blanda infringen las prescripciones del párrafo 3 del artículo VI del GATT de 1994, los Estados Unidos necesariamente no habrían "[tomado] todas las medidas necesarias para que la imposición de un derecho compensatorio ... esté en conformidad con las disposiciones del artículo VI del GATT de 1994", como exige el artículo 10 del  Acuerdo SMC. La "medida especifica contra una subvención" adoptada por los Estados Unidos tampoco estaría en conformidad, como prescribe el párrafo 1 del artículo 32 del  Acuerdo SMC, "con las disposiciones del GATT de 1994, según se interpretan en el [Acuerdo SMC]". Por consiguiente, cualquier incompatibilidad de la imposición de derechos compensatorios por los Estados Unidos sobre productos de madera blanda importados del Canadá respecto del párrafo 3 del artículo VI del GATT de 1994 haría necesariamente que esa medida fuese incompatible también con el artículo 10 y el párrafo 1 del artículo 32 del  Acuerdo SMC.

            4. El Grupo Especial describió el problema de la transferencia del siguiente modo: "Cuando las subvenciones en cuestión son recibidas por alguien distinto del productor del producto investigado, se plantea la cuestión de si existe subvención con respecto a ese producto."172 Al tratar esta cuestión observamos que el párrafo 3 del artículo VI prohíbe percibir sobre un producto importado un derecho compensatorio "que exceda del monto estimado de la … subvención que se sepa ha sido concedida, directa o indirectamente, a la fabricación, la producción o la exportación del citado producto". (sin cursivas en el original) Conforme al párrafo 3 del artículo VI, los derechos compensatorios "[se perciben] para contrarrestar ... subvenci[ones] concedida[s], directa o indirectamente, a la fabricación, la producción o la exportación de un producto". (sin cursivas en el original) La definición de la expresión "derecho compensatorio" que figura en la nota 36 del artículo 10 del Acuerdo SMC sigue las mismas pautas.

            5. La frase "subvención ... concedida ... indirectamente", empleada en el párrafo 3 del artículo VI, implica que la contribución financiera del gobierno a la producción de insumos empleados en la fabricación de productos que son objeto de una investigación no está excluida, en principio, de la cuantía de las subvenciones que pueden contrarrestarse con la imposición de derechos compensatorios sobre el producto elaborado. Pero cuando el productor del insumo no es la misma entidad que el productor del producto elaborado, no cabe presumir que la subvención concedida al insumo se transfiere al producto elaborado. En ese caso es preciso analizar en qué medida las subvenciones a los insumos pueden incluirse en la determinación de la cuantía total de las subvenciones concedidas a los productos elaborados. Dado que es solamente la subvención que se sepa ha sido concedida a los productos elaborados la que puede contrarrestarse percibiendo derechos compensatorios sobre esos productos.

            6. En nuestra opinión no sería posible determinar si los derechos compensatorios percibidos sobre el producto elaborado exceden de la cuantía de la subvención total otorgada a ese producto sin establecer si las subvenciones conferidas al productor del insumo pasaron, en una fase ulterior, al productor del producto elaborado mediante ese insumo, y en qué cantidad. Dado que el párrafo 3 del artículo VI permite contrarrestar, mediante derechos compensatorios, únicamente "la subvención que se sepa que ha sido concedida, directa o indirectamente, a la fabricación [o] la producción ... del citado producto", se deduce que los Miembros no pueden imponer derechos para contrarrestar una cuantía de la subvención otorgada al insumo que no se ha transferido al producto elaborado objeto de la medida compensatoria. La cuantía de una subvención indirecta otorgada a los productores de insumos que se transfiere al producto elaborado, junto con la cuantía de la subvención otorgada directamente a los productores del producto elaborado, es lo único que puede contrarrestarse mediante la imposición de derechos compensatorios. La definición de "derecho compensatorio" de la nota 36 del artículo 10 del  Acuerdo SMC confirma esta interpretación de las prescripciones del párrafo 3 del artículo VI del GATT de 1994.

            7. También confirma esta interpretación la definición general de "subvención" que figura en el artículo 1 del  Acuerdo SMC. Según esa definición, sólo se considerará que existe subvención cuando haya al mismo tiempo una contribución financiera de un gobierno, en el sentido del párrafo 1 a) 1) del artículo 1173, y con ello se otorgue un beneficio en el sentido del párrafo 1 b) del artículo 1.174 Si los derechos compensatorios tienen por objeto contrarrestar una subvención otorgada al productor de un insumo pero los derechos deben aplicarse al producto elaborado (y no al insumo), no basta que la autoridad investigadora determine únicamente respecto del insumo la existencia de contribución financiera y el otorgamiento de un beneficio al productor del mismo. En ese caso, las condiciones acumulativas que establece el artículo 1 tienen que determinarse respecto del producto elaborado, en especial cuando los productores del insumo y del producto elaborado no son la misma entidad. La autoridad investigadora debe determinar que existe una contribución financiera; y debe determinar también que el beneficio resultante de la subvención se ha transferido, por lo menos en parte, desde el insumo hacia una fase ulterior del proceso productivo, de modo que beneficie indirectamente al producto elaborado que será objeto de la medida compensatoria.

            8. A este respecto es útil la interpretación del término "beneficio" hecha por el Órgano de Apelación en Canadá - Aeronaves:

Un "beneficio" no existe en abstracto, sino que debe ser recibido por un beneficiario o un receptor, que disfruta de él. Lógicamente, sólo puede decirse que existe un "beneficio" si una persona, física o jurídica, o un grupo de personas, ha recibido de hecho algo. Por lo tanto, el término "beneficio" implica que debe haber un receptor.175

De este modo, para que exista una subvención susceptible de medidas compensatorias tiene que haber una contribución financiera del gobierno que otorgue un beneficio a un receptor. Cuando se otorga una subvención a productos que son insumos, y los derechos compensatorios se imponen sobre productos elaborados, el receptor inicial de la subvención y el productor del producto objeto de los derechos compensatorios pueden no ser el mismo. En ese caso existe un receptor directo del beneficio: el productor del insumo. Después, cuando el insumo se elabora, el productor del  producto elaborado es un receptor indirecto del beneficio, a condición de que pueda determinarse que el beneficio derivado de la subvención otorgada al insumo se transfiere, por lo menos parcialmente, al producto elaborado. Cuando los productores del insumo y del producto elaborado actúan en condiciones de plena competencia, no puede simplemente presumirse la transferencia de los beneficios de la subvención otorgada al insumo de los receptores directos a los receptores indirectos en una fase ulterior del proceso de producción; la autoridad investigadora tiene que determinarla. A falta de ese análisis no es posible demostrar que los elementos esenciales de la definición de subvención, que contiene el artículo 1, están presentes respecto del producto elaborado. A su vez, el derecho de imponer medidas compensatorias al producto elaborado con el fin de contrarrestar una subvención otorgada a un insumo no quedaría establecido de conformidad con el párrafo 3 del artículo VI del GATT de 1994 y, por consiguiente, tampoco estaría en conformidad con el artículo 10 y el párrafo 1 del artículo 32 del  Acuerdo SMC.



            1. El informe del Grupo Especial que se ocupó del asunto Estados Unidos - Carne de cerdo canadiense, adoptado con arreglo al GATT de 1947, aplicó un razonamiento que seguía las mismas pautas sobre la base del párrafo 3 del artículo VI. Ese Grupo Especial trató una situación en que el Canadá había otorgado subvenciones a productores de ganado porcino, mientras que los Estados Unidos impusieron derechos compensatorios sobre la importación de productos de carne de cerdo.176 El Grupo Especial señaló lo siguiente:

[E]l párrafo 3 del artículo VI estipula que no se percibirá sobre ningún producto derecho compensatorio alguno que exceda de un monto equivalente a la subvención concedida directa o indirectamente a la producción "del citado producto". Con arreglo a este precepto claro, los Estados Unidos sólo pueden aplicar un derecho compensatorio a la carne de cerdo si se ha determinado que se ha concedido una subvención a su producción; no basta simplemente con el hecho de que el comercio de la carne de cerdo se vea afectado por las subvenciones concedidas a los productores de ganado porcino.177 (sin cursivas en el original)

            1. También resulta útil remitirse a Estados Unidos - Medidas compensatorias sobre determinados productos de las CE, en que el Órgano de Apelación declaró lo siguiente:

… de conformidad con el párrafo 3 del artículo VI del GATT de 1994 las autoridades investigadoras, antes de imponer derechos compensatorios, deben determinar la cuantía precisa de la subvención atribuida a los productos importados objeto de investigación. Para dar cumplimiento a esta obligación, el artículo 10 del Acuerdo SMC dispone que los Miembros tomen todas las medidas necesarias "para que" los derechos percibidos para contrarrestar una subvención sólo se impongan "en conformidad con" las disposiciones del párrafo 3 del artículo VI del GATT de 1994 y el Acuerdo SMC. Además, el párrafo 4 del artículo 19 del Acuerdo SMC, en consonancia con el texto del párrafo 3 del artículo VI del GATT de 1994, dispone que "no se percibirá sobre ningún producto importado un derecho compensatorio que sea superior a la cuantía de la subvención que se haya concluido existe". (sin cursivas en el original) Por último, el párrafo 1 del artículo 21 del Acuerdo SMC establece que "un derecho compensatorio sólo permanecerá en vigor durante el tiempo y en la medida necesarios para contrarrestar la subvención que esté causando daño". (sin cursivas en el original) En síntesis, estas disposiciones imponen a los Miembros la obligación de limitar los derechos compensatorios a la cuantía y a la duración de la subvención cuya existencia ha concluido la autoridad investigadora. Esas obligaciones son aplicables tanto a las investigaciones iniciales como a los exámenes administrativos y exámenes por extinción abarcados por el artículo 21 del  Acuerdo SMC.178 (las cursivas figuran en el original; no se reproducen las notas de pie de página)

            1. A la luz de lo anterior, la jurisprudencia de la solución de diferencias en el GATT y la OMC es acorde con nuestra interpretación -y la confirma- de que, cuando se emplean derechos compensatorios para contrarrestar subvenciones otorgadas a los productores de insumos, si los derechos se imponen sobre productos elaborados, y si los productores de los insumos y los elaboradores ulteriores actúan en condiciones de plena competencia, la autoridad investigadora debe determinar que el beneficio otorgado por una contribución financiera directamente a productores de insumos se transfiere, al menos parcialmente, a los productores del producto elaborado objeto de la investigación. Por lo tanto, estamos de acuerdo con el Grupo Especial en lo siguiente:

Si no se ha demostrado que ha habido tal transferencia de subvenciones del receptor de las mismas al productor o exportador del producto, tampoco se puede decir que se ha constatado la existencia de subvención con respecto a ese producto, en el sentido del artículo 10, nota 36, y el párrafo 3 del artículo VI del GATT de 1994.179

            1. Esto significaría que una contribución financiera que otorgue un beneficio a madereros titulares de tenencias que extraen madera en bruto podría contrarrestarse mediante la imposición de derechos compensatorios sobre las exportaciones de madera en bruto -o, en otras palabras, trozas- sin llevar a cabo un análisis de la transferencia.180 Pero si los derechos compensatorios aplicados a productos de madera blanda aserrada tienen por objeto contrarrestar una contribución financiera recibida directamente por productores de madera en bruto/trozas y que les otorga un beneficio, la autoridad investigadora debe determinar que ese beneficio se ha transferido, por lo menos en parte, de los productores de trozas a los productores de madera blanda aserrada (y de madera aserrada reelaborada), que son los productos objeto de la investigación.
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