Obierno de los


El Sistema Nacional de Planeación Pa r t i c i p a t i v a



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2.1. El Sistema Nacional de Planeación Pa r t i c i p a t i v a

En un gobierno democrático, la planeación part i c i p a­tiva es un imperativo. Sin ella, las acciones del Poder Ejecutivo se perderían en actos deshilvanados, sin ar­monía y complementación. La sociedad no tendría un punto de re f e rencia al cual acudir para darle ord e n y sentido a sus propias iniciativas. Es necesario re v i­talizar el ejercicio de la planeación para convertirla en el instrumento que armonice las acciones del Ejecu­tivo y ofrezca un punto de re f e rencia a la sociedad.

La planeación no debe ser más un estéril ejerci­cio retórico ni tampoco una acción estatista que sus­tituya a la sociedad e inhiba su creatividad. Debe permitir la atención eficaz de las prioridades que de­mocráticamente se han propuesto. Hablamos de un esfuerzo de previsión, de racionalidad, de orden, de c o o rdinación y, sobre todo, de un gran trabajo de con­ciliación: entre los intereses de los individuos y los de la sociedad; entre las opiniones de los especialistas y las del ciudadano que sabe mejor cuáles son sus ne­cesidades inmediatas; entre la experiencia y el senti­do innovador; entre el pasado y el futuro.

El gobierno no debe actuar sólo ante la coyun­tura, sino con visión de largo plazo para evitar que las circunstancias inmediatas o los tiempos que marcan los ciclos de la administración pública terminen por imponer sus urgencias.

Por ello, la presente administración, por medio del Sistema Nacional de Planeación Participativa, im­pulsará un proceso de definición, concertación, se­guimiento y evaluación de las políticas y acciones del Poder Ejecutivo Federal y las actividades de todas las dependencias y entidades de la administración pú­blica federal, además de integrar la opinión de la po­blación, mediante mecanismos de participación ciu­dadana para la elaboración y evaluación de planes y p rogramas. En este sentido, ha sido de capital impor­tancia la participación de la sociedad civil en la ela­boración del Plan Nacional de Desarrollo y lo será

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para los programas sectoriales, regionales, institu­cionales y especiales que se pondrán en práctica en el periodo 2001-2006.

En el ámbito de la administración pública federal se establecerán espacios de colaboración y concerta­ción intersecretarial para el análisis, seguimiento y evaluación de los programas sectoriales, especiales, institucionales y regionales. Los avances, logros y re­trasos de los programas constituirán el informe de evaluación del Plan Nacional de Desarrollo, que se preparará anualmente.

Mediante el Sistema Nacional de Planeación Par­ticipativa se fortalecerán los vínculos de colaboración con los comités de planeación del desarrollo estata­les y los comités de planeación municipales.

El Sistema Nacional de Planeación Participativa, tal como se muestra en el esquema de la página si­guiente, contempla tres grandes procesos:

  • La planeación estratégica.

  • El seguimiento y control.


El mejoramiento organizacional, que apoyan la operación continua y eficaz de la ad­ministración pública federal.

El proceso de planeación estratégica del desarro­llo se estructura en instrumentos y mecanismos de largo, mediano y corto plazos. A largo plazo se defi­ne un horizonte de planeación de 25 años, conside­rando una determinada perspectiva de país y de los sectores estratégicos para el desarrollo. Uno de los elementos para la preparación del Plan Nacional de Desarrollo fue la definición de una visión de México en el año 2025 que propone el rumbo a largo plazo que requiere el país.

La visión de largo plazo, denominada Visión de México en el año 2025, será analizada por un conse­jo emanado de la sociedad civil, cuya función será identificar oportunidades y proponer análisis, estu­dios y líneas de acción al Ejecutivo federal y a la so­ciedad civil. Es importante que este consejo esté en comunicación constante tanto con los tres poderes del Estado y los tres órdenes de gobierno, como con los miembros de la sociedad civil y el sector privado.



El Plan Nacional de Desarrollo constituye el ins­t rumento base de la planeación del Ejecutivo federal con un horizonte de seis años (2001-2006), y pre s e n­ta los principios de este gobierno y sus objetivos y es­trategias. Es el instrumento rector de toda la acción del administración pública federal y es presentado pa­ra su análisis y discusión al H. Congreso de la Unión.

La importancia que la presente administración asigna a superar las desigualdades entre regiones ha llevado a establecer un sistema de planeación para el desarrollo regional y un nuevo marco de relaciones i n t e rg u b e rnamentales en torno a este sistema. La pla­neación del desarrollo regional debe ser vista como un continuo de planeación y puesta en práctica de acciones, cuyo fundamento es el respeto de la liber­tad de cada región y entidad de controlar su propio destino en armonía con el resto del país; propiciar la interacción en sentido ascendente (desde los estados hacia la región y de ésta a la Federación) y en senti­do descendente (de la Federación hacia la región). La sociedad civil organizada y el sector privado son ac­tores fundamentales que deben incorporarse a este proceso de planeación del desarrollo regional.

Las mesorregiones son las unidades base del sis­tema de planeación para el desarrollo regional; se componen de varias entidades federativas que en for­ma práctica se integran para coordinar proyectos de gran envergadura con efectos que trascienden los lí­mites de dos o más entidades federativas. La defini­ción de estas mesorregiones busca organizar el país para facilitar la planeación y la colaboración entre en­tidades y la Federación. Para este propósito, se han definido las siguientes cinco mesorregiones: S u r-S u re s t e : Campeche, Yucatán, Chiapas, Oaxaca, Quin­tana Roo, Tabasco, Guerre ro, Ve r a c ruz y Puebla; C e n t ro - O c c i d e n t e : Jalisco, Michoacán, Colima, Aguascalientes, Nayarit, Zacatecas, San Luis Potosí, Guanajuato y Querétaro; Centro: Distrito Federal, Querétaro, Hidalgo, Tlaxcala, Puebla, Morelos, Esta­do de México; Noreste: Tamaulipas, Nuevo León, Coahuila, Chihuahua y Durango, y Noroeste: Baja California, Baja California Sur, Sonora, Sinaloa, Chi­huahua y Durango. Un estado con intereses en dos regiones puede participar en ambas, lo cual permite una articulación entre mesorregiones.

El Plan Nacional de Desarrollo da origen a los p rogramas sectoriales, especiales, institucionales y regionales, que se constituyen en los mecanismos operativos para lograr el cumplimiento cabal de los objetivos y metas planteadas para el año 2006, y se­ñalar los procesos, programas y proyectos a ser lle­vados a la práctica.

Cada año se presentarán al Congreso de la Unión los programas operativos anuales de cada entidad de la administración pública federal como el instru m e n­to de corto plazo que compromete al Poder Ejecuti­vo Federal al cumplimiento de una serie de acciones y proyectos que tienen como objetivo hacer frente a los retos e impulsar las oportunidades que se pre s e n-tan en el desarrollo del país, siguiendo los lineamien­tos del Plan Nacional de Desarrollo.

Para este gobierno es de vital importancia esta­blecer mecanismos que le den la cert i d u m b re de que los programas y proyectos están cumpliendo con las demandas de la sociedad y con los objetivos y metas que re q u i e re el desarrollo del país. Se propone por ello construir una cultura de la información dentro de la administración pública para promover la serie­dad y objetividad en la difusión de información so-b re los resultados de la administración pública de la Nación; crear un sistema de capacitación y de adop­ción de las herramientas adecuadas para desarro l l a r funciones y procesos. Un gobierno bien inform a d o e internamente comunicado está mejor pre p a r a d o para detectar oportunidades y retos, lo que le per­mite actuar de manera eficaz y en coherencia con los objetivos y metas de sus pro g r a m a s .

La claridad en metas y objetivos, junto con la amplia disponibilidad de información tanto en el seno del propio gobierno como para la sociedad, per­miten establecer una relación sistemática y transpa­rente entre el gobierno y los ciudadanos para efectuar el seguimiento y la evaluación del desempeño de las entidades que conforman la administración pública y de sus funcionarios.

Para ello se creará un sistema de seguimiento y c o n t rol, cuyo elemento central es el Sistema Nacional de Indicadores que mide el avance del Plan Nacional de Desarrollo en cada uno de sus objetivos y estrate­gias. Cada secretaría y organismo descentralizado defi­nirá sus objetivos, así como los indicadores que de­berán mostrar el avance real en el cumplimiento de cada uno de ellos. El Sistema Nacional de Indicado­res se convierte así en un elemento clave para que la acción del gobierno constantemente se evalúe y se corrija, aplicando las medidas pertinentes cuando el indicador señale una desviación del Plan.

Los programas de las entidades de la adminis­tración pública federal y las mediciones del Sistema Nacional de Indicadores deberán proporcionar los elementos para analizar la estructura y los procesos de cada una de ellas e implantar un proceso de me­joramiento continuo, en el que la justificación de ca­da puesto y cada proceso debe reflejar su contribu­ción al logro de los objetivos de su entidad.

Por otra parte, habrá un esfuerzo continuo para hacer que los procesos sean cada vez más eficaces y más apegados a las demandas de la sociedad.

P a rte importante de este esfuerzo de mejora­miento es el compromiso con la capacitación y la su­peración continua de los serv i d o res públicos. Asi­mismo, se buscará que la modernización de pro c e s o s y mecanismos los haga cada vez más rápidos, efi­cientes y accesibles a la ciudadanía. Este esfuerzo in­cluye el uso de la tecnología de internet y las tele­comunicaciones para lograr procesos que nos lleven a un componente electrónico de gobierno cada vez m a y o r.

Con esta dinámica, el gobierno, por medio del Sistema Nacional de Planeación Participativa, podrá a f rontar los retos, resolver rezagos y encaminar a Mé­xico hacia el logro de su visión.

2.2. El Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006

Pensar en el futuro ha sido un cuestionamiento cons­tante de las civilizaciones a través del tiempo. Quizá una de las diferencias fundamentales en el avance de los pueblos y naciones es resultado de las distintas formas de pensar acerca del futuro. Algunas socieda­des han sido más capaces que otras para compre n d e r que el futuro no es lo que irremediablemente suce­derá, sino el producto de una decisión propia para imaginar y decidir con claridad cómo desean que és­te sea y para establecer y realizar un plan para hacer­lo realidad.

Las profundas transformaciones que se han da­do en el país, en esta nueva etapa de democracia ple­na, así como las grandes transiciones que se viven en el mundo y en México, abren la puerta a nuevos ca­minos y oportunidades. El país se encuentra hoy en un momento privilegiado de la historia para decidir su futuro, para planear el México que se desea. Nues­tras profundas raíces históricas y culturales nos dan un sentido de Nación; al mismo tiempo, el nuevo ánimo que el proceso de consolidación de la demo­cracia imprime es el fundamento para trabajar en la c o n s t rucción de un país más justo, más humano, más participativo, con más oportunidades para to­dos, con más opciones, con más caminos, con mayor tolerancia, más incluyente.

Planear lo que se quiere ser demanda como pri­mer paso, imaginar, vislumbrar, decidir un proyecto de país. Pero esta visión del futuro México no puede estar aislada ni olvidar lo que hasta ahora se ha logra­do como nación. Una sociedad sólo puede entender­se desde la perspectiva de su pasado, que siempre es una síntesis incompleta de sus aspiraciones.

La convicción de que el cambio por el que luchó la sociedad mexicana se nutre de lo mejor de cada uno de sus habitantes, de la fidelidad a la propia his­toria, obliga a valorar sin mezquindades todo lo avanzado, sin dejar por ello de reconocer que es im­prescindible un giro definitivo en muchos aspectos de la vida nacional, para responder al anhelado cam­bio de los mexicanos de hoy.

Y no podría ser de otra manera: todo proceso de transformación implica una combinación compleja de continuidad e innovación. Requiere actuar con in­teligencia y sensibilidad para saber qué debemos mantener y qué modificar. En el caudal de mutacio­nes siempre hay algo que preservar y también que desechar.

Sería erróneo pensar que el cambio al que aspi­ramos los mexicanos implica ruptura, abandono y negación de lo que se ha logrado antes. Por el con­trario, la oportunidad de cambio es ocasión para me­jorar lo existente; el mejor camino para darle con­fianza y seguridad a México; la mejor manera de encarar nuestra responsabilidad histórica.

Por ello, con base en el fundamento legal a que obedece el Plan Nacional de Desarrollo, se presenta al pueblo de México el documento que describe el país que queremos constru i r, el futuro que buscamos hacer realidad y los esfuerzos que la administración pública federal en el periodo 2001-2006 se compro­mete a realizar para alcanzarlo, para mejorar la cali­dad de vida de mexicanas y mexicanos. Contiene los compromisos y los lineamientos del gobierno expre­sados en objetivos claros y estrategias concretas para lograrlo, pero también presenta una visión estratégi­ca para el México del nuevo milenio, con un claro sentido de perspectiva histórica.

El Plan Nacional de Desarrollo pone ante la opi­nión de los ciudadanos lo que este gobierno se pro p o­ne hacer junto con la sociedad, para que sea visto como un compendio en el que toda mexicana y mexicano pueden consultar lo que el gobierno planea hacer por ellos y con ellos. Para que los técnicos de la pla­neación y de la administración pública lo vean como instrumento básico que define criterios, prioridades y fundamentos de elaboración de las políticas públi­cas. Al mismo tiempo, para que los orientadores y lí­deres de opinión encuentren en él una presentación sistemática de los compromisos de gobierno.

Este marco integral de desarrollo que se presen­ta a la sociedad, permite pensar de manera más estra­tégica en las prioridades, políticas, programas, pro­yectos y re f o rmas que debemos emprender para lograr los objetivos propuestos, pero sin que se con­viertan en un marco rígido y limitante.

El Plan establece los objetivos que permitirán realizar los cambios medulares que este gobierno im­pulsará: cambios que consoliden el avance democrá­tico, que abatan la inseguridad y cancelen la impuni­dad, que permitan abatir la pobreza y lograr una mayor igualdad social; una reforma educativa que a s e g u re oportunidades de educación integral y de ca­lidad para todos los mexicanos; cambios que garan­ticen el crecimiento con estabilidad en la economía, que tengan como premisa fundamental ser incluyen­tes y justos; cambios que aseguren la transparencia y la rendición de cuentas en la tarea del gobierno y que descentralicen las facultades y los recursos de la Fe­deración.

Las estrategias contenidas en este Plan están en­caminadas a facultar a los actores sociales y económi­cos para que participen de manera activa en las re f o r-mas que se promoverán. Considera como palancas de cambio en el país la educación, el empleo, la de­mocratización de la economía y el federalismo y el desarrollo regional. Busca, mediante dichas estrate­gias, establecer alianzas y compromisos con los gru­pos sociales, económicos y políticos, así como con los gobiernos estatales y municipales del país para que la construcción de nuestro futuro sea una tarea compartida.

Éste no es un plan detallado, sino una etapa de un proceso que permite vertebrar las iniciativas ciu­dadanas, alcanzar objetivos concretos y encaminar al país hacia una visión de largo plazo. Por ello, este documento marca un rumbo, unos objetivos y unas estrategias claras, pero al mismo tiempo está abiert o a las adecuaciones que los nuevos acontecimientos demanden para el bienestar del país, que se plantea­rán en los programas sectoriales, regionales, especia­les e institucionales y en los programas operativos a n u a l e s .

En el marco de un buen gobierno, de una polí­tica exterior proactiva y de la vigencia plena del Es­tado de derecho, este Plan Nacional incorpora la vi­sión, la misión, los objetivos, las estrategias y los aspectos estructurales del desarrollo en el marco de las tres prioridades marcadas por los ciudadanos: de­sarrollo social y humano, crecimiento con calidad y orden y respeto.

El Plan Nacional de Desarrollo establece como condición fundamental un diálogo abierto y perma­nente con los ciudadanos, con las agrupaciones po­líticas y sociales, con los otros poderes y ámbitos de gobierno, y con la sociedad en general.

Este documento surge como resultado de un proceso que tuvo como eje central la participación ciudadana amplia y el diálogo abierto con los ciuda­danos, con la estructura interna de la administración pública federal, así como con funcionarios de los otros poderes y órdenes de gobierno.

Aunque la fase de participación ciudadana pa­ra estructurar el Plan ha finalizado, el diálogo con la sociedad apenas comienza. Se establecerán mecanis­mos para que en el marco del Sistema Nacional de Planeación Participativa se realice el seguimiento del cumplimiento y la actualización del Plan, obli­gando al gobierno a permanecer atento a la opinión c i u d a d a n a .

Así pues, este Plan y la participación social que implicó constituyen una invitación a fortalecer el pa­pel de los ciudadanos en la conducción del país, quienes al recibir información y encontrar espacios para la expresión, puedan conocer y evaluar los com­p romisos que los funcionarios establecen con la sociedad, con lo que tendrán una nueva forma de re­lacionarse con su gobierno: más responsable, más crítica, más participativa, más comprometida.

La construcción de un proyecto de futuro co­mún requiere la participación de todos, por lo que el Plan es, también, una invitación a las agrupaciones políticas, a las organizaciones de la sociedad, a los p ro d u c t o res del campo, a los pro f e s o res, obre ro s , empresarios, intelectuales, ciudadanas y ciudadanos en general a que, de manera unida, luchemos en un solo frente para construir un mejor país.

2.3. El proceso de participación ciudadana para la elaboración del Plan

El Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 es el re­sultado de un proceso de planeación que tuvo como eje central la participación ciudadana. Los re s u l t a d o s de las diferentes estrategias y mecanismos de consul­ta se incorporaron al Plan de diferentes formas y en distintas etapas.

Etapa de transición

Durante los meses posteriores a las elecciones del 2 de julio de 2000, ciudadanos y grupos de la sociedad, re-p resentantes de muy diversos intereses y con difere n­tes preocupaciones y visiones acerca de la constru c­ción del futuro de México, se acercaron al Presidente electo para expresar sus opiniones y propuestas. To­das estas aportaciones constituyeron una primera eta­pa de la consulta y perm i t i e ron identificar los pro b l e-mas y oportunidades que debían ser considerados en la elaboración del Plan.

Las diferentes coordinaciones que se cre a ron pa­ra los trabajos realizados durante ese periodo, en sus respectivas áreas, org a n i z a ron múltiples re u n i o n e s de consulta diagnósticas y propositivas, en las que participaron grupos de especialistas y personas rela­cionadas de distintas formas con los temas de estas sesiones; sólo en la Coordinación de Desarrollo So­cial y Humano se llevaron a cabo más de 100 reunio­nes. Los resultados fueron utilizados para elaborar los informes de trabajo de las coordinaciones. A su vez, éstos fueron un importante elemento utilizado para la integración del Plan Nacional de Desarrollo.

De esta etapa, el Plan recoge, además de las pro­puestas ciudadanas y los diversos análisis re s u l t a n t e s de las reuniones de participación ciudadana, la plata-f o rma de la Alianza por el Cambio y los compro m i s o s que se hicieron con diversos grupos de la sociedad or­ganizada. Este proceso se enriqueció con aport a c i o­nes de las plataformas de los otros partidos políticos.

Etapa de participación ciudadana como parte del Sistema Nacional de Planeación Participativa

A partir de diciembre de 2000, al entrar en funciones esta administración pública federal, y en cumpli­miento de las disposiciones legales vigentes, se orga­nizó un sistema de planeación que tuvo como res­ponsabilidad la realización de un proceso de p a rticipación ciudadana amplia, pública y abiert a para la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006.

Así, quienes tienen la tarea y la responsabilidad de gobernar y atender con precisión las demandas de la sociedad, encuentran en este proceso un mecanis­mo formal para escuchar las opiniones, propuestas y expectativas en temas y aspectos fundamentales pa­ra el desarrollo del país, de los estados, las regiones, las comunidades, la familia y el propio individuo.

Para que la participación ciudadana fuera lo más amplia, incluyente y re p resentativa, se consideraro n distintas variables de la población para el diseño de los p rocesos de participación utilizados y las herr a m i e n­tas para recabar las opiniones, tales como ubicación geográfica, género, nivel socioeconómico, edad, etni­cidad y acceso a medios de comunicación, entre otro s .

Esta etapa, que es la parte central de la part i c i p a­ción ciudadana, se llevó a cabo por medio de dos p rocesos, en diferentes poblaciones-objetivo y con fi­nalidades distintas, aunque complementarias.

Participación ciudadana por medio de encuestas por correo directo y vía internet

Encuesta por correo directo

Este proceso, denominado “Programa Mande”, tuvo como objetivo recabar propuestas sobre 110 temas nacionales agrupados en las tres grandes áreas que se han definido para la acción de este gobierno: desa­rrollo social y humano, crecimiento con calidad y or­den y respeto.

Para tal efecto se distribuyeron, durante los me­ses de febrero a abril de 2001, cuestionarios en don­de podían exponerse una o varias propuestas acerca de cada uno de los 110 temas, usando la infraestruc­tura del Servicio Postal Mexicano, en 2 000 oficinas de correos en todo el país, las oficinas de gobierno y la Secretaría de Educación Pública.

En este proceso se re c i b i e ron un total de 153 3 6 7 propuestas, de las cuales alrededor de 1 000 fueron de mexicanos que residen en el extranjero. To d a s ellas fueron capturadas por el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI) que, pa­ra este fin, instaló el Centro Nacional de Recepción de Propuestas. Ahí fueron clasificadas las aportacio­nes y, posteriormente, enviadas a las diferentes áreas que conforman la administración pública federal pa­ra que fueran analizadas y consideradas para la ela­boración del Plan.

Gracias a este proceso se obtuvo un conjunto muy importante de propuestas ciudadanas sobre un amplio número de temas de interés nacional.

Encuesta vía internet

La página de internet creada para el Plan Nacional de Desarrollo amplió el alcance de la part i c i p a c i ó n ciudadana y agilizó el re g i s t ro de opiniones, además de dar la oportunidad de participar a los mexicanos que viven fuera del país. Por medio de ella se re c i-b i e ron 43 230 propuestas que, igual que las encues­tas recibidas por correo directo, fueron clasificadas por el I N E G I y se sumaron a la base de datos de las p ropuestas generadas.

Análisis de participación por correo e internet

Mediante estas dos vías se recibieron 117 040 cues­tionarios, que aportaron un total de 196 854 pro­puestas.

En lo que respecta a la edad de quienes partici­paron respondiendo a esta encuesta, se observa que 26% de las propuestas fueron realizadas por perso­nas menores de 20 años, 34% por personas de entre 21 a 40 años, y el 22 por ciento por personas mayo­res de más de 40 años. Sólo 18% no especificaron su edad.

Las propuestas fueron enviadas a las diferentes entidades de la administración pública federal en donde fueron analizadas y muchas de ellas integra­das a los objetivos y las estrategias que estas entida­des elaboraron para la definición del Plan Nacional de Desarrollo. En algunos casos, las propuestas reci­bidas se referían a aspectos específicos de la opera­ción de las dependencias y entidades de gobierno, por lo que serán tomadas en cuenta para la elabora­ción de los programas sectoriales, así como para la definición de los programas operativos anuales de las dependencias.

Participación en reuniones de opinión ciudadana

El otro proceso de participación ciudadana se reali­zó mediante reuniones de opinión ciudadana que, a su vez, tuvieron tres modalidades: foros con ponen­cias, reuniones temáticas y sesiones de planeación.

Los foros con ponencias permitieron que la so­ciedad presentara abiertamente sus propuestas con respecto a temas de interés nacional. Estos foros fue­ron organizados por las diferentes secretarías en fun­ción de los temas relacionados con su ámbito de ac­ción y se llevaron a cabo en las principales ciudades del país. Se celebraron 549 foros en los que se pre­s e n t a ron 13 552 ponencias, con una part i c i p a ron to­tal de 36 850 personas.

Las reuniones temáticas definieron las acciones necesarias para atender un objetivo previamente de­finido, así como las dificultades que se podrían pre­sentar para su logro. En total, las diferentes secreta­rías y entidades del gobierno llevaron a cabo, en las principales ciudades del país, 517 reuniones temáti­cas en las que participaron 8 789 personas.

Las sesiones de planeación fueron de mayor du­ración y complejidad que las anteriores, pues su propósito era diseñar un plan estratégico para el te­ma objeto de la sesión. En estas sesiones se contó con la participación de destacados expertos y líderes de opinión en los diferentes campos del desarrollo na­cional. Se re a l i z a ron 75 sesiones en las que part i c i p a-ron 1 275 personas provenientes de instituciones de investigación, así como de organismos de los sectore s público y privado.

En total, se realizaron 1 141 reuniones de opi­nión ciudadana en sus diferentes modalidades, en las que participaron 46 914 personas.

Considerando los procesos de participación ciu­dadana mediante encuestas y reuniones de opin i ó n ciudadana, part i c i p a ron 174 865 personas, que pre­sentaron un total de 379 525 propuestas.

Proceso de planeación en el seno de la administración pública federal

Otro elemento que alimentó el Plan Nacional de De­sarrollo 2001-2006 fue el proceso de planeación que las diferentes entidades de la administración pública federal llevaron a cabo en los meses de diciembre de 2000 a febrero de 2001.

Durante este proceso se definieron los objetivos y las estrategias que deben seguirse por parte de las diversas áreas de la administración pública federal con el propósito de responder a los principales re t o s del desarrollo nacional. Estos trabajos fueron poste­r i o rmente reevaluados desde la perspectiva de los re­sultados de la consulta ciudadana, por lo que se pro­cedió a reorientar objetivos y estrategias en re s p u e s t a a lo expresado por la sociedad.

Cabe destacar la importante participación de los gobiernos estatales en el proceso de planeación p o rque, gracias a su apoyo, se pudieron conform a r mesas de trabajo con los actores clave en cada te­ma que se analizó en las reuniones de opinión ciu­d a d a n a .

Integración

El proceso de participación ciudadana en su conjun­to re p resentó un gran esfuerzo de la sociedad –con la expresión de sus necesidades, propuestas y suge­rencias–, y de la administración pública federal q u e , a lo largo y ancho del territorio nacional recabó es­tas expresiones para analizarlas e incluirlas en el es­tablecimiento de los objetivos y estrategias del Plan Nacional de Desarro l l o .

Por otra parte, las acciones específicas que tanto la sociedad como el gobierno realizaron para el Plan Nacional de Desarrollo, serán los elementos princi­pales para elaborar los programas sectoriales, regio­nales, especiales e institucionales, en los que se deta­llarán las metas que harán realidad la instrumenta­ción del Plan Nacional de Desarrollo.

Finalmente, es importante hacer notar que este esfuerzo compartido de sociedad y gobierno será la base que sustente el seguimiento y evaluación de los compromisos que se establecen en el Plan Nacional de Desarrollo, así como los ajustes en la actuación de la administración pública federal en función de los resultados obtenidos y del dinámico entorno en que se encuentra nuestro país.



3. MÉXICO: HACIA UN DESPEGUE ACELERADO

3.1. Las transiciones del México contemporáneo

Aunque todos los países del mundo enfrentan los re­tos de la globalización y del cambio tecnológico, po­cos se encuentran inmersos en procesos de cambio simultaneo tan profundos y tan diversos como Mé­xico.

Los retos del cambio en México están enmarca­dos en cuatro grandes procesos de transición que nos obligan a redefinir metas, rediseñar instrumentos y adecuar mecanismos de toma de decisiones. Estas cuatro transiciones son:

  • La demográfica.

  • La social.

  • La económica.

  • La política.


No sólo la eficacia de la acción pública sino tam­bién la madurez de la comunicación entre gobierno y sociedad, re q u i e ren la comprensión de los pro c e s o s que condicionan el presente y el futuro, es decir, de las transiciones del México contemporáneo. Estas transiciones definen quiénes son los interlocutores del Estado, cuáles son sus necesidades, cómo interactúan con los distintos ámbitos de gobierno y cuáles son los instrumentos disponibles para la ejecución de la ac­ción pública. En otras palabras, las transiciones con­dicionan de manera profunda, por un lado, la capa­cidad estatal para reorientar y conducir el cambio social y, por otro, la manera como la sociedad expre­sa sus demandas, articula sus intereses y se vincula con el Estado.

El Plan Nacional Desarrollo se propone enfren­tar los retos que plantean estas cuatro transiciones, al mismo tiempo que mitigar sus costos y potenciar las oportunidades que suponen. Las transiciones defi­nen el tipo de país al que conduce la inercia de las f u e rzas demográficas, económicas, democráticas y sociales, incluyen las oportunidades que se presen­tarán y aportan información muy valiosa sobre cómo debe intervenir el gobierno para avanzar hacia el país

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que todos deseamos y cómo enriquecer el diálogo con la sociedad para lograrlo.

3.2. La transición demográfica

Este gobierno ha aceptado el reto de servir a los 100 millones de mexicanos que actualmente viven en México y a los más de 18 millones que viven en el ex­tranjero. También ha asumido el desafío de adecuar sus acciones para atender a una población que se es­tabilizará entre 130 y 150 millones de mexicanos re­sidentes en el país hacia el año 2050, con una pro­porción creciente de adultos de la tercera edad. Un gobierno plenamente consciente de este proceso de transición demográfica, será un gobierno eficaz.

El crecimiento económico en épocas recientes no ha permitido asimilar la realidad de nuestro cre­cimiento demográfico. En el país persisten la econo­mía informal, el subempleo y la pobreza; también re­zagos en alimentación, educación, servicios de salud, vivienda e infraestructura. Esto se manifiesta en la expulsión de gran número de personas de sus comu­nidades de origen. Además, la destrucción y la con­taminación de los ecosistemas limita el crecimiento.

Todo ello ha ocasionado una inaceptable desi­gualdad de oportunidades para los mexicanos, que la población resiente y que inhibe no sólo el crecimien­to de la economía, sino también la propia conviven­cia social.

Transformaciones en el tamaño de la población

La población es uno de los elementos que contribu­yen a delinear el perfil de largo plazo de todas las na­ciones. Durante el siglo XX, nuestro país experimen­tó transformaciones sin precedente desde el punto de vista demográfico. Primero atravesó por ciclos de intenso crecimiento poblacional y, más recientemen­te, de marcada desaceleración. Así, de acuerdo con las cifras censales, la población mexicana pasó de ca­si 17 a cerca de 26 millones de personas entre 1930 y 1950; en los veinte años siguientes, el número de habitantes casi se multiplicó por dos, y requirió sólo tres décadas para duplicarse nuevamente. Con alre­dedor de 100 millones de habitantes, México ocupa en la actualidad el decimoprimer lugar entre las na­ciones más pobladas del orbe y se prevé que manten­drá esa misma posición durante varias décadas más.



La trayectoria descrita refleja el tránsito, todavía inconcluso, de un régimen caracterizado por niveles de mortalidad y fecundidad elevados, hacia otro de niveles bajos, proceso que ha sido denominado tran­sición demográfica. Esta profunda metamorfosis fue impulsada, a partir de los años t reinta, por un impor­tante descenso de la mort a l i d a d , el cual fue posible gracias al mejoramiento de las condiciones de vida y a los avances logrados en educación, salud, alimen­tación, infraestructura sanitaria y transferencia y aplicación intensiva de tecnología médica y de con­trol ambiental. Como consecuencia, la esperanza de vida de la población mexicana, que en 1930 era de apenas 36 años, llegó a casi 50 años en 1950, a 62 en 1970 y a poco más de 75 años en la actualidad.

F rente al largo proceso de disminución de la mor­talidad, la reducción de la fecundidad es mucho más reciente y de características más acentuadas. Este pro­ceso comenzó a mediados de la década de los sesen­ta, poco después de alcanzar su nivel máximo históri­co de 7.3 hijos promedio por mujer. A semejanza de o t ros países, la disminución ocurrió primero entre las m u j e res de los estratos más prósperos y educados y e n t re las residentes de las principales ciudades. Sin e m b a rgo, fue a partir de 1974, a raíz del cambio en la política de población, cuando las prácticas de planifi­cación familiar empezaron a difundirse y generalizar­se, dando lugar a una genuina y silenciosa re v o l u c i ó n demográfica. Así, la fecundidad registró un pro m e d i o de 5 hijos por mujer en 1978; cayó a 4 hijos en 1985, y en la actualidad es de 2.4 hijos.

La evolución seguida por la mortalidad y la fe­cundidad provocó primero una aceleración grad u a l de la tasa de crecimiento natural de la población, que pasó de 2.3% en 1930 a 2.9% en 1950 y a 3.5% en 1965. A partir de este último año, la dinámica demo­gráfica empezó a desacelerarse gradualmente, regis­trando una tasa de 3.3% en 1970, de 2.6% en 1985 y de 1.7% en 2000.

Después de este largo proceso, la población me­xicana ingresó al nuevo milenio con una tasa de cre­c imiento natural semejante a la de 70 años atrás, aun­que con una cantidad de habitantes seis veces mayor.

Transformaciones en la estructura por edad y demandas asociadas

Además de los cambios en su tamaño, dinámica y distribución territorial, la población mexicana expe­rimentó a lo largo del siglo X X i m p o rtantes transform a­ciones en su estructura por edad. La etapa de despe­gue y de rápido crecimiento dio origen a un proceso de “rejuvenecimiento demográfico”, que se expresó en un ensanchamiento de la base de la pirámide po­blacional. Baste señalar que entre 1930 y 1970 el grupo de menores de 15 años de edad multiplicó su tamaño inicial alrededor de 3.5 veces (al pasar de po­co más de 6 a 22 millones de personas) y su peso re­lativo respecto a la población total aumentó de 39 a 46%. En contraste, el segmento de entre 15 y 64 años creció cerca de 2.5 veces en ese mismo lapso (de ca­si 10 a 24 millones de personas), aunque su partici­pación en la población total disminuyó de 58 a 50%. Esta dinámica de crecimiento diferenciada de ambos grupos de edad provocó un aumento de la carga de dependencia juvenil, que pasó de 68 a 92 menores de 15 años por cada 100 personas en edad laboral, entre 1930 y 1970.

Con la caída de la fecundidad se inició un pro c e­so gradual de estrechamiento de la base de la pirámi­de de población y el desplazamiento de generaciones numerosas (resultado del alto crecimiento demográ­fico del pasado) hacia las edades centrales. Así, entre 1970 y 2000, la población de menores de 15 años de edad aumentó alrededor de 50% (de 22 a 33 millo­nes de personas), mientras que el grupo de 15 a 64 años multiplicó su tamaño inicial poco menos de 2.5 veces (de 24 a 58 millones). Como consecuencia, la razón de dependencia disminuyó entre 1970 y 2000 de 92 a 56 menores de 15 años por cada 100 perso­nas en edad de trabajar.

La dinámica demográfica de la población de me­nores de 15 años contribuyó a atenuar gradualmen­te la presión sobre los servicios educativos y de salud y abrió nuevas oportunidades para ampliar su cober­tura, aun en un contexto de reducción presupuestal.

A partir de la década de los ochenta, los incre­mentos anuales de la población en edad laboral a l-c a n z a ron sus niveles más elevados (de 1.3 a 1.4 mi­llones de personas) durante los periodos más c r í t i c o s de contracción económica, con el consiguiente au­mento del empleo informal y del desempleo.

En este contexto, la pobreza creció de manera significativa y continuaron arrastrándose graves re­zagos e insuficiencias en materia de desarrollo so­cial, que hoy día se reflejan en el hecho de que más de una de cada dos personas ocupadas (53.9%) re­cibe ingresos de dos salarios mínimos o menos; al­rededor de una de cada cuatro personas de 15 años

o más (28.5%) carece de escolaridad o no terminó la primaria; una de cada siete (14.8%) reside en vivien­da con piso de tierra, y algo más de una de cada diez no cuenta en su casa con servicio de agua entubada

(1 1 . 2 % ) .

El futuro demográfico

En las próximas décadas, la población de México completará la última fase de la transición demográfi­ca, encaminándose rápidamente a un cre c i m i e n t o cada vez más reducido y a un perfil envejecido. Las previsiones para la mitad del presente siglo sugieren que la población podría alcanzar entre 130 y 150 mi­llones de habitantes. Por ello, el país seguirá enfren­tando en los próximos años el desafío de propor­cionar a sus habitantes empleo, vivienda, vestido, alimentación, educación y salud.

Por su parte, el grupo de población de 15 a 64 años continuará aumentando su tamaño (de 59 mi­llones en 2000 a 75 millones en 2010 y a 87 millo­nes en 2030) y con ello aumentará también el poten­cial productivo y de creación de riqueza del país. La trayectoria de crecimiento de este grupo de edad re-p resentará un enorme desafío en términos de nuevos puestos de trabajo. Se estima que sin contar los reza­gos acumulados, el número de nuevos demandantes de empleo, aunque decreciente, seguirá siendo muy significativo, al menos en los próximos tres lustros: de cerca de 1.2 millones anuales entre 2000 y 2005; de 1.1 millones de 2005 a 2010, y de poco menos de un millón entre 2010 y 2015. Sin embargo, a partir del cuarto lustro del presente siglo la demanda de empleos crecerá a razón de 800 000 por año y en la siguiente década será del orden de 500 000. En con­secuencia, la población económicamente activa, que en la actualidad es de poco más de 43 millones de trabajadores, ascenderá a casi 55 millones en 2010 y a cerca de 69 millones en 2030.

El arribo de generaciones todavía numerosas a la edad de contraer matrimonio y formar un hogar in­dependiente demandará la construcción de alrede­dor de 23 millones de viviendas durante las siguien­tes tres décadas, equivalente al parque habitacional disponible actualmente.

Población por grupos de edad e índice de dependencia, 1930-2000


Grupos de edad




Índice de

Año

Población total

0-14

15-64

65 y más

dependencia*

1930

16 552 722

6 491 063

9 572 823

488 836

72.91

1940

19 653 552

8 098 098

10 969 020

586 435

79.17

1950

25 791 007

10 774 244

14 149 557

867 206

82.27

1960

34 923 129

15 502 509

18 221 687

1 198 933

91.66

1970

48 225 238

22 286 680

24 147 173

1 791 385

99.71

1980

66 846 833

28 809 460

35 468 828

2 568 545

88.47

1990

81 249 645

31 336 361

46 515 859

3 397 425

74.67

1995

91 158 290

32 337 929

54 783 156

4 037 205

66.40

2000

97 483 412

33 288 298

59 342 569

4 852 545

64.27






población de 0 a 14 años + población de 65 años y más población de 15 a 64 años

* Índice de dependencia = × 100

FUENTES: 1930-1990: INEGI, censos generales de población y vivienda; 1995: INEGI, Conteo de Población y Vivienda; 2000: INEGI, XII Censo de

Población y Vivienda. Tabulados básicos nacionales.

Por último, el grupo de adultos mayores (65 años y más), que en la actualidad representa alrede­dor de 5% de la población total, registra una tasa de c recimiento insólita en la historia demográfica de México (de más de 3.7% anual) y podría alcanzar rit­mos cercanos a 4.6% entre 2020 y 2030, lo que im­plica que en tan sólo 15 años se duplicará el tamaño inicial de esta población. Como consecuencia, si hoy uno de cada veinte mexicanos está en ese grupo de edad, en 2030 serán uno de cada ocho, con el corre s­pondiente impacto social y económico.

La confluencia del envejecimiento demográfico con el cambio registrado en el terreno epidemiológi­co demandará profundas re f o rmas en las estrategias, alcance, funcionamiento y o rganización del sector salud; impondrá fuertes presiones sobre la infraes­tructura económica y social; desafiará la viabilidad a largo plazo de los sistemas de seguridad social, y exi­girá una cuantiosa reasignación de recursos para pro­porcionar pensiones suficientes.

Bono demográfico

La transformación en la estructura por edades pro­piciará una relación cada vez más ventajosa entre la población dependiente (menores de 15 años y ma­y o res de 65) y la población en edad laboral (entre 15 y 64), lo que abrirá durante las próximas tres déca­das una “ventana de oportunidad transitoria” o “bo­no demográfico”, al aumentar más rápidamente la población en edad laboral que la población depen­d i e n t e .

El bono demográfico en la próxima década po­dría convertirse en un importante factor para el de­sarrollo del país si logramos crear los empleos nece­sarios, al propiciar una mayor capacidad de ahorro de los hogares y el despliegue de estrategias más efi­caces tanto de formación y utilización de los recur­sos humanos disponibles, como de acumulación y movilización de activos. Sin embargo, la ventana de

o p o rtunidad empezará a cerrarse a medida que se in­tensifiquen las presiones para atender las demandas del envejecimiento demográfico. El eficaz apro v e­chamiento de esta ventana de oportunidad podría contribuir a impulsar un círculo virtuoso de más em­pleos, más ahorro, más inversión.

Regiones y ciudades

Las regiones y ciudades de México no son un mero soporte físico de personas y empresas; constituyen un factor de producción que se debe articular rigu­rosamente con las estructuras económicas y sociales, así como el desarrollo económico debe hacerlo con el proceso de urbanización. La simultaneidad de es­tos dos procesos explica la acelerada expansión del sistema de ciudades mexicanas en el siglo X X: en 1900 únicamente la décima parte de la población vi­vía en las ciudades, proporción que se elevó a dos terceras partes en 2000, lo que significa un universo de 59.2 millones de mexicanos urbanos. También es necesario señalar que los procesos de urbanización han tenido consecuencias negativas, como la pérdida de identidad, la violencia y la inseguridad.



La migración constante y persistente del campo a la ciudad es un factor claramente identificado con el deterioro de la vida rural en todas sus vertientes: económica, familiar, social y comunitaria.

Siguiendo las tendencias actuales,es posible espe­rar que más de 80% del crecimiento poblacional de los próximos 25 años se ubique en las ciudades del país. Estas tendencias anuncian una significativa transfor­mación en las estructuras socioeconómicas del país.

Las desigualdades regionales se manifiestan muy nítidamente en los más de 2 000 municipios en que se divide el país, los cuales presentan monumentales diferencias en su población. Esta cuestión deberá ser considerada en el rediseño de dos estrategias clave para la reordenación del espacio nacional: i] la ins­trumentación de las políticas nacionales de descon­centración económica y demográfica; ii] la adecua­ción de los órganos de gestión de los municipios y sus aparatos de planeación.

En los municipios de más de 100 000 habitan­tes, donde reside el grupo más grande de la pobla­ción total nacional, debe procurarse la moderniza­ción de su gestión local en materia de planeación, dotación de servicios, apoyo infraestructural para el aparato productivo, empleo y seguridad pública, en­tre los renglones principales. En el extremo opuesto se encuentran los más de 1 400 municipios rurales que deben contar con aparatos de gestión adminis­

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trativa y de planeación más simples, aunque no me­nos eficaces, en función de su capacidad financiera y de sus recursos humanos.

En síntesis, en esta etapa de transición que expe­rimenta México en los comienzos del siglo, se obser­va una clara hegemonía de la concentración econó­mica y demográfica en el sistema de ciudades, la cual tenderá a mantenerse o acentuarse en las siguientes décadas, e implicará la consolidación de una nación de ciudades de carácter industrial y terciarias, proce­so que debe ser planeado con el mayor rigor posible. Por otro lado, en el México rural existen millares de localidades que concentran a millones de ciudada­nos, las cuales deberán integrarse al circuito moder­no constituido por los núcleos urbanos interrelacio­nados con la economía global.

Las acciones de planeación en el ámbito urbano tendrán como objetivo central una estrategia que permita la competitividad internacional del sistema urbano nacional, a la vez que haga posible incorpo­rar al desarrollo a vastas regiones del país. Las ciuda­des requerirán adecuar los servicios y equipamiento a las necesidades de la población y de las empresas; estimular la articulación de interrelaciones industria­les o cadenas productivas; promover la construcción de infraestructura de alta tecnología; elaborar planes económico-urbanísticos funcionales; establecer una política de reservas y precios bajos de la tierra; dise­ñar e implantar esquemas administrativos y de nor­matividad urbanística eficaces; capacitar sus re c u r s o s humanos; promover la investigación rigurosa de las cuestiones de la ciudad.

Transición demográfica y uso de recursos naturales

Otra consecuencia de la transición demográfica es el cambio en el uso de recursos naturales. En los últi­mos 30 años, la población del país se ha duplicado y el consumo de bienes y servicios, en términos reales, se ha triplicado. Esto ha modificado profundamente nuestra relación física con el medio ambiente.

Es necesario considerar a nuestro país no como el inagotable e inexplorado cuerno de la abundancia, sino reconocerlo como un gran recurso al que, sin e m b a rgo, podríamos destruir sin haberlo apro v e c h a-do cabalmente para el crecimiento y el bienestar de sus habitantes.

Nuestro país es considerado entre los 12 países con mayor diversidad biológica en el mundo. Asi­mismo, goza de una gran riqueza en metales como plata (primer productor mundial), níquel y cadmio (cuarta y quinta reservas más grandes el mundo, res­pectivamente), petróleo (tercera reserva mundial) y cobre (sexto productor del mundo), además de con­tar con valiosos y muy variados ecosistemas de mon­taña, marinos y costeros.

Sin embargo, la enorme riqueza natural de Mé­xico ha sido utilizada en forma irracional al seguir un m o d e l o de crecimiento económico basado en una continua extracción de los recursos naturales por considerarlos infinitos y por suponer que el entorno natural tiene la capacidad de asimilar cualquier tipo y cantidad de contaminación. Esta actitud ha re s u l t a-do en una severa pérdida y degradación de nuestros recursos y del entorno natural, porque la estrategia de desarrollo económico no ha sido sustentable. De no revertirse esta tendencia en el corto plazo, estará en peligro el capital natural del país, que es la base de nuestro proyecto de desarrollo.

Por otra parte, el crecimiento demográfico ha ejercido una presión sobre los ecosistemas que no siempre se ha enfrentado correctamente. Para com­prender la magnitud de esa carga, hay que tener pre­sente que la población del país se ha triplicado en los últimos 50 años; que se han construido 13 millones de viviendas en los últimos 30 años, y que se ha cua­druplicado la infraestructura carretera entre 1960 y 2000.

El crecimiento demográfico y la urbanización desordenada han sido factores determinantes en la erosión y tala de bosques. Por su parte, la expansión de industrias generadoras de emisiones de carbono y otros contaminantes repercuten directa o indirecta­mente en el cambio climático.

Otro efecto grave del crecimiento demográfico sobre el medio ambiente se refleja en la contamina­ción y en el dispendio de agua que alcanza niveles críticos.

En el año 2000 México presenta altos niveles de degradación ambiental, como se muestra en los si­guientes ejemplos:

  • El país pierde 600 000 hectáreas de bosque anualmente y experimenta una tasa anual de defore s­tación de 1.5 por ciento.

  • De las 100 cuencas hidrológicas del país, 50 están sobreexplotadas, y extensas regiones del país tienen problemas de abasto de agua.

  • Las selvas tropicales de México han disminui­do 30% en los últimos 20 años.

  • Se han extinguido 15 especies de plantas y 32 de vertebrados en México. En nuestro país se han dado 5.2% de las extinciones del mundo en los últi­mos 400 años.

  • La contaminación del aire y del agua en las grandes ciudades del país ha alcanzado niveles tales que tiene efectos negativos sobre la salud y el bienes­tar de la población.

  • México lanza a la atmósfera más de 460 000 G T de gases de desecho y se estima una pro d u c c i ó n anual de 3 7 0 5 000 toneladas de residuos peligro s o s .


La degradación de los recursos naturales del país y la creciente generación de contaminantes re p re s e n-tan una pérdida neta del capital natural, así como una disminución importante de nuestro potencial para p romover un desarrollo económico que perm i­ta satisfacer las necesidades básicas de la población.

El medio ambiente es prioritario. Se trata de un mandato social, de una convicción de gobierno, de una estrategia para el crecimiento de largo plazo y, fi­nalmente, de un requerimiento ético y comercial de la nueva convivencia internacional. El medio ambien­te es una prioridad para el Ejecutivo federal y para el Plan Nacional de Desarrollo, toda vez que el desarro­llo de la nación no será sustentable si no se protegen los recursos naturales con que contamos. Se ha visto cómo la degradación del capital natural del planeta ha producido cambios climáticos que afectan negati­vamente a las actividades humanas, y ello confirm a la necesidad de conservar de manera racional los re c u r-sos naturales de nuestro país.

3.3. La transición social

Junto con los cambios ocurridos en México en mate­ria económica y demográfica durante las últimas d é­cadas, se han gestado importantes transform a c i o n e s en la sociedad del país. Las transiciones demográfica, económica y política son la expresión más visible de la transición social, que es la más profunda y que compete a la vida privada de las personas y a la orga­nización social.

La evolución social se manifiesta tanto en la mo­dificación de valores, percepciones, motivaciones, conductas y actitudes individuales, como en la re c o m-posición de grupos y en el cambio de los comport a­mientos colectivos con relación a los asuntos públicos.

Las organizaciones de la sociedad civil

Hasta fines de los años sesenta, las formas de asocia­ción se restringían fundamentalmente a agru p a c i o n e s sindicales o de carácter sectorial (burócratas, obre ro s , campesinos, empresarios, populares), reconocidas o fundadas por el Estado. A partir de entonces, han s u rgido y se han multiplicado org a n i z a c i o n e s para la defensa de intereses part i c u l a res, de carácter re i v i n d i­cativo y de ayuda mutua. Entre ellas, las org a n i z a c i o­nes de la sociedad civil desempeñan un papel de im­p o rtancia creciente en asuntos de interés público.

En general, los objetivos de estas organizaciones ponen de manifiesto la fuerza con que se busca rei­vindicar viejos y nuevos derechos de la sociedad y de las personas. Entre ellos, los relacionados con la pro­tección de los derechos humanos, la calidad de vida, la lucha por la pre s e rvación del medio ambiente y los que competen a la integridad y al desarrollo material, espiritual y profesional de los individuos, principal­mente de los más desfavorecidos.

Es un hecho que la acción de estas organizacio­nes tiene una gran influencia en el logro de resulta­dos concretos para la sociedad, sobre todo entre los grupos tradicionalmente menos favorecidos por el p ro g reso del país. Además, el uso de los recursos que son utilizados por estos organismos, llega de mane­ra más directa a los grupos que más lo requieren y contribuye a crear lazos y sentido de solidaridad y de corresponsabilidad.

Debido a lo anterior, es conveniente, desde el punto de vista del desarrollo social, impulsar la ac­ción de las organizaciones de la sociedad civil para atender las necesidades sociales más sentidas en el país. Además, esto permite que los satisfactores de esas necesidades sean provistos por personas que es­tán cerca de la problemática, con lo que se agiliza la atención y se maximizan los resultados obtenidos.

El papel de la mujer

Los cambios demográficos han corrido a la par de una más amplia participación de las mujeres en la vi­da social, política y económica, y particularmente en el empleo. La mayor intervención de las mujeres en la vida económica ha respondido a varios factores y momentos en los últimos 30 años. Durante los años setenta, la ampliación de la participación femenina en el empleo fue gradual y fue primordialmente de mujeres jóvenes, preparadas y solteras, que se incor­p o r a ron al sector moderno de la economía, sobre todo en la administración pública y en los servicios privados, lo cual afectó, benefició y contribuyó al de­sarrollo de la clase media.

A partir de los años ochenta, por el contrario, e l aumento de la participación femenina en el empleo fue más rápido y se integró por mujeres mayores, con hijos y con escasa escolaridad, que se incorporaron sobre todo a empleos precarios e informales en el co­mercio y los servicios. En general, se puede plantear como hipótesis que esta ampliación fue forzada por el descenso en los salarios reales; la incorporación de las mujeres al empleo aminoró la pobreza de los ho­gares trabajadores y la desigualdad del ingreso.

En los últimos 30 años la participación femeni­na en el empleo ha crecido a más del doble. Esto re­presenta un reto para las instituciones públicas, que deben asegurar la equidad en las oportunidades de empleo, salarios y prestaciones que afectan no sólo a la mujer trabajadora, sino a todas las familias. La es­tructura familiar se ha tenido que adecuar a las nece­

Porcentaje de población de 15 años y más por nivel de instrucción y por género


Sin instrucción







Primaria incompleta

Periodo

Mujeres

Hombres

Total

Periodo

Mujeres

Hombres

Total

1970

35

28.1

31.6

1970

37.2

40.6

38.9

1990

15.5

11.7

13.6

1990

23.4

22.9

23

1995

12

8.9

10.5

1995

21.8

20.7

21.2

1997

12.2

8.5

10.4

1997

20.9

20.3

20.6

2000

11.7

8.8

10.3

2000

18.5

17.8

18.1






FUENTES: Secretaría de Industria y Comercio, Dirección General de Estadística: IX Censo General de Población, 1970; INEGI, XI Censo General de Población y Vivienda, 1990; Encuesta Nacional de la Dinámica Demográfica, 1997; XII Censo General de Población y Vivienda, 2000. Tabulados básicos nacionales.

sidades del aparato productivo, y ello se ha reflejado en su composición tradicional; sin embargo, estos cambios no han sido asumidos plenamente por toda la sociedad. Hay que desarrollar una nueva cultura que permita, desde la familia, conformar una plena equidad con actitudes más democráticas y de respe­to a los derechos de las personas.

La participación de la mujer en la fuerza de t r a­bajo y la toma de decisiones es cre c i e n t e y aporta va­l o res de comportamiento y de conducta a la vida productiva, al mismo tiempo que enriquece y huma­niza la vida política.

A su vez, la incorporación de la mujer a la fuerz a de trabajo ha dado lugar a una mayor presencia y la p a rticipación del hombre en el núcleo familiar, lo que contribuye a una mejor calidad de vida en el hogar, así como a la modificación de la cultura machista.

Sin embargo, la participación de la mujer en la vida empresarial, política y de toma de decisiones aún no refleja una situación de equidad respecto a la del hombre, lo cual reduce las posibilidades de que el país aproveche el enorme potencial que las muje­res pueden aportar al engrandecimiento de la na­ción. La mujer debe ser incluida equitativamente en los procesos de decisión, aportando su esfuerzo soli­dario en todas las actividades de la vida nacional.

El aumento en los niveles educativos de hom­bres y mujeres se ha sostenido en los últimos años, y al mismo tiempo la desigualdad educativa entre hombres y mujeres se ha reducido. Se observan de­sigualdades significativas sobre todo en los extremos educativos: hay todavía una mayor proporción de mujeres que de hombres en los niveles educativos más bajos, y de hombres que de mujeres en los nive­les universitarios de posgrado, aunque las mujeres muestran una mayor tendencia que los hombres a completar cada nivel escolar (primaria, secundaria y niveles técnicos o preparatoria). En las encuestas más recientes se observa que la desigualdad es menor en­tre los grupos más jóvenes, lo que sugiere que la dis­criminación contra las niñas y jóvenes tiende a dis­minuir.

Sin embargo, esta tendencia no es la misma en t o d o s los grupos. La brecha rural-urbana es notable: las jóvenes rurales tienen aún una desventaja signifi­cativa respecto de sus hermanos, aunque en los últi­mos dos años, programas como Progresa lograron aumentar la escolaridad promedio en las zonas mar­ginadas y se redujo la diferencia educativa entre hombres y mujeres.

En México se observa una clara desigualdad en los ingresos de hombres y mujeres. Los ingresos pro­medio globales de las mujeres son apro x i m a d a m e n t e 35% inferiores a los hombres. Esta desigualdad es mayor en la cima de la distribución del ingreso por trabajo que en la parte inferior. El 10% de los hom­b res mejor pagados gana 50% más que el 10% de las m u j e res mejor pagadas, mientras que el 10% de los h o m b res peor pagados gana de 25 a 27% más que las m u j e res peor pagadas. Sin embargo, esta difere n c i a por género se agudiza al incluir a los trabajadores sin i n g resos, sector en el que una pro p o rción mayoritaria es de mujeres. Este desequilibrio se presenta tanto en ámbitos rurales como urbanos, pero es enorme en el campo: 75% de las mujeres económicamente activas en el sector primario no re p o rta ingre s o s .

La mayor parte de la diferencia de ingresos se de­be a que una alta proporción de las mujeres se de­sempeña actualmente en categorías ocupacionales bajas. Esto tiene que ver con que las mujeres han re­cibido menos educación y tenido menos experiencia laboral que los hombres, pero también a mecanismos discriminatorios propios del mercado. Es de priori­dad nacional que la equidad de género se manifieste en igualdad de oportunidades que vayan cerrando la brecha de la desigualdad de ingresos entre hombres y mujeres.

Cambios en la composición y participación social de la familia

Es importante mencionar la diversidad que caracte­riza a las familias en México, al igual que su natura­leza dinámica. No es posible hablar de un solo tipo de familia, compuesto por una pareja y su descen­dencia, sino que hay una gama importante de form a s distintas de vivir en familia. En México existen fami­lias de tipo nuclear (el modelo tradicional), las hay de tipo extenso y, en aumento, familias de jefatura fe­menina (aquellas compuestas por una mujer y sus hijos, o una mujer, sus hijos y algún otro miembro, sin el esposo-padre). Estas familias de jefatura femenina a u m e n t a ron en México –como pro p o rción del total de los hogares– de 13.7% en 1960 a 20.6% en 2000.

Los cambios que caracterizaron a la economía del país durante los años ochenta dieron lugar a res­puestas familiares y domésticas de gran envergadu­ra. En particular, las crisis económicas de esa década produjeron reacciones sociales que se gestaron den­tro de las familias. Los miembros de los grupos fami­liares más pobres tuvieron que trabajar más en con­textos laborales precarios y con salarios cada vez más bajos. Sobrevivir se convirtió en una tarea que re q u e-ría estrategias de intensificación del trabajo de los miembros de las familias. Las mujeres adultas y los v a rones jóvenes aumentaron su presencia en los mer­cados laborales, a cambio de salarios empobrecidos p e ro de creciente importancia para las economías d o m é s t i c o - f a m i l i a res. Fue la década del aumento masivo de las mujeres en el empleo y de obstáculos c recientes para la permanencia de los niños en las es­cuelas. Sin duda, la familia actuó como un amorti­guador, pero los costos fueron altos: los patrones de consumo cambiaron, las dietas se deterioraron, la gente tuvo que trabajar más pero comía peor y me­nos, muchos niños tuvieron que dejar la escuela y las relaciones de género, según muchos estudios, sufrie­ron mayores conflictos y roces violentos.

Una transición social que asegure la convivencia pacífica re q u i e re en México un modelo económico que reduzca la brecha entre ricos y pobres. Un mode­lo que fortalezca a las familias y les permita planear el f u t u ro, educar a sus hijos y disfrutar de la conviven­cia que se da en el grupo doméstico. Una mejor situa­ción económica se traducirá en menos problemas y menos roces. La población demanda mayor equidad y mayor tolerancia, pero también, un diálogo más a b i e rto y una flexibilidad real en el ejercicio de la fun­ción del gobierno. Éstas son las bases necesarias para modificar el ejercicio del poder, la acción del Estado y las políticas sociales y económicas que afectan a los individuos, las familias y las colectividades.

La etnicidad en el México contemporáneo

En los últimos 30 años, la concepción de los mexica­nos acerca de la cuestión étnica se ha modificado en tres aspectos fundamentales. En primer lugar, hoy reconocemos que la relación entre la cultura y la identidad indígena no ocurre de manera mecánica y que, por tanto, los cambios culturales en una colecti­vidad no necesariamente implican cambios de iden­tidad. En segundo lugar, hemos dejado de pensar en la nación mexicana como algo culturalmente homo­géneo y, de hecho, la heterogeneidad se manifiesta con mayor vigor. En tercer lugar, reconocemos que los indigenas existen como sujetos políticos, que re-p resentan sus intereses en cuanto miembros de etnias, y hoy existen organizaciones indígenas que influyen poderosamente en el ámbito público.

Respecto al primer aspecto, debemos recordar que la política indigenista del Estado mexicano, a pe­sar de la fundación del Instituto Nacional Indigenis­ta en 1948, se propuso crear una cultura nacional y una identidad mexicana unitaria. Se creía que, cuan­do el indígena adoptara el idioma español, la vesti­menta, la tecnología y los hábitos occidentales, haría a un lado los rasgos de su cultura propia y se asumi­ría como un mexicano como todos. Así, las campa­ñas de alfabetización, los programas educativos, la ampliación de las comunicaciones y los servicios, la extensión agrícola y en general las políticas de desa­rrollo se dirigían a sustituir los conocimientos, valo­res y costumbres “arcaicas” por conocimientos cien­tíficos y gustos y hábitos “modernos”, que dejarían al mundo indígena en el pasado al que supuestamente p e rtenecía. Como se pensaba que “ser indígena” equi­valía a ser campesino precario, se consideraba que la mejora económica y el cambio ocupacional conlleva­rían la “desindianización”.

En la práctica, la adquisición de rasgos cultura­les occidentales no necesariamente condujo a cambios de identidad ni en las comunidades rurales ni fuera de ellas. A partir de la década de los setenta, numerosas familias indígenas de todo el país migraron a las ciu­dades, a los campos agrícolas modernos y a la fro n t e­ra norte; dejaron de ser campesinos para volverse obreros, comerciantes, jornaleros o empleados, pero no siempre dejaron de considerarse indígenas. Mu­chos jóvenes lograron alcanzar niveles de escolaridad superior en las escuelas normales y en la Universidad; se convirtieron en maestros y en profesionistas, y en muchos casos conserv a ron su identidad étnica, sobre todo cuando mantuvieron vínculos con sus familias y con sus comunidades de origen. A pesar del racismo que aún subsiste en muchos ámbitos de la sociedad mexicana, está empezando a desaparecer la noción de que “lo étnico” es incompatible con “lo modern o ” ; se empieza también a explorar seriamente la posibi­lidad de una pedagogía intercultural, que tome en cuenta la riqueza de los mundos culturales diversos.

Así, la concepción de la nación mexicana como culturalmente homogénea se ha vuelto inadecuada, en buena parte porque los propios indígenas así lo muestran. Debe recordarse que uno de los soportes ideológicos de tal concepción homogénea es el mito del mestizaje. Es decir, el proceso de mestizaje, no sólo biológico sino también cultural, que ha tenido una gran importancia desde la época colonial, se mi­tificó en los discursos oficiales para presentarse como una especie de destino universal e inexorable de los mexicanos. Este mito tuvo la función positiva de pro­porcionar un marco de inclusión, donde tenían cabi­da los descendientes de los pueblos aborígenes y de los africanos, y sirvió también para romper barreras de color y evitar los peores extremos del racismo; sin embargo, al condicionar la inclusión plena al mo­mento de la fusión, creó una visión ficticia de la rea­lidad nacional.

Hoy nadie duda que los mexicanos deben com­p a rtir valores cívicos y patrióticos fundamentales, así como un código de comunicación eficaz, pero es ca­da vez más obvio que la cultura nacional sólo puede entenderse como una realidad múltiple. Hay que añadir que la nación no es solamente multicultural sino multiétnica: no existe una sola identidad mexi­cana (que antes se definía como mestiza) sino mu­chas, tantas como identidades étnicas existen en nuestro país.

El movimiento de 1994 elevó el problema indí­gena a la conciencia nacional, e hizo que las institu­ciones de gobierno, las organizaciones sociales y la sociedad en general participaran de manera más ac­tiva en la atención de los problemas de éste impor­tante sector de la población.

Por último, es imperativo reconocer que la edu­cación es la mejor manera de propiciar y fortalecer los cambios sociales que creen más y mejores opor­tunidades e incrementen las potencialidades de los mexicanos para alcanzar mejores niveles de vida.

3.4. La transición económica

La globalización y la nueva economía crean oportu­nidades para México y los mexicanos de avanzar en su desarrollo, pero también presentan enormes ries­gos que podrían recrudecer la situación actual de re­zago económico y tecnológico. La competencia ha entrado en todos los ámbitos de la actividad econó­mica permitiendo a personas de todo el mundo tener acceso a servicios y productos que anteriorm e n t e eran bienes no comerciables.

Esta combinación de mayor comercio y finan­zas más abiertas comenzó mientras el país mantenía una estrategia de desarrollo hacia adentro. La incor­poración tardía a los nuevos procesos, obligó a Mé­xico a iniciar el cambio en la economía por medio de una rápida y profunda apertura unilateral y mul­tilateral al comercio y a los flujos financieros, por lo que no fue posible hacer ajustes pro g resivos ni aper­turas negociadas. Aquellos países que empezaron la transición antes que nosotros nos muestran que el cambio de modelo re q u i e re un largo periodo para m a d u r a r.

En nuestro caso se ha complicado aún más de­bido a que el proceso de transición demográfica no ha concluido. La atención de necesidades tecnológi­cas y de mercado compite con la atención de las ne­cesidades de una población creciente.

Globalización: cambio en el comercio y las finanzas internacionales

La globalización de la economía mundial es un he­cho que nadie puede detener ni acotar. La pregunta que cada nación tiene que plantearse es cuál es la me­jor manera de integrarse a ese proceso mundial para obtener los máximos beneficios posibles.

La globalización de la economía es producto de cambios fundamentales en la naturaleza de la activi­dad económica y de avances tecnológicos, lo que ha modificado la forma de producir, la fisonomía de los empleos disponibles y las fuentes de riqueza.

El primer motor del cambio fue la aparición de los sistemas digitales de comunicación, los faxes, los satélites, los teléfonos celulares y toda la variedad de computadoras que se comenzaron a asociar con es­tas tecnologías, transform a ron las relaciones de poder entre los diversos grupos de la población y alteraron la capacidad de los gobiernos en el mundo entero de c o n t rolar a sus poblaciones. Las comunicaciones también cambiaron la manera como se podían vincu­lar las empresas entre sí y las diversas plantas de una empresa con sus directivos. En forma inmediata hi­cieron posible la existencia de plantas manufacture­ras en los lugares más recónditos del mundo, todas ellas comunicadas en forma permanente como si c o m p a rtieran un mismo espacio. Las distancias deja­ron de medirse en términos de kilómetros para ha­cerlo en términos de segundos.

La actividad financiera, el segundo motor, ad­quirió nuevas formas y características en el ámbito internacional. La tecnología hizo añicos la existencia de barreras nacionales, permitiendo que los flujos de capitales tuvieran lugar alrededor del mundo, al mar­gen de las preferencias de un gobierno u otro. Las empresas comenzaron a explorar nuevas fuentes de financiamiento más allá de sus fronteras y a vincular­se directamente con los mercados financieros. Las fi­nanzas adquirieron una importancia descomunal en el desempeño de la actividad económica, muy por encima de cualquier otra consideración.

La inversión extranjera se transformó en uno de los factores más importantes para el desarrollo eco­nómico, sobre todo porque, paulatinamente, las em­p resas dejaron de ser nacionales en su comport a-miento económico, para convertirse en instituciones cada vez más cercanas a la lógica internacional dado que en la actualidad la globalización marca las reglas y los mercados son los que deciden. Éste es el tercer motor del cambio.

Hoy, prácticamente todas las naciones del mun­do, independientemente de la filosofía o ideología que inspiren a su gobierno, avanzan por el mismo ca­mino en cuanto a su política de desarrollo, basada en la captación de la inversión externa. Lo que los dife­rencia es la velocidad a la cual avanzan en su proce­so de reforma interna y de adecuación al cambiante marco internacional.

Es importante reconocer que los procesos de globalización no han resuelto todos los problemas económicos ni han modificado la relación entre las naciones desarrolladas y las que están en vías de de­sarrollo.

Por último, la economía internacional ha tenido un enorme impacto en el ámbito industrial. A partir del embargo petrolero árabe de 1973, las empresas asiáticas comenzaron a transformar la manera de producir: en lugar de simplemente transferir el cos­to del incremento en los precios del petróleo, estas empresas iniciaron un proceso dedicado a elevar la productividad y la eficacia de sus plantas, con lo que están transformando el mundo: partes y componen­tes producidos en naciones diferentes que se ensam­blan en un solo lugar, con grandes economías de escala y niveles extraordinariamente elevados de pro­ductividad y calidad.

Cambio en el modelo económico mexicano

Hacia la mitad de la década de los ochenta comienza la transición mexicana hacia un “nuevo” modelo de d e s a rrollo económico. Es cierto que unos años antes, presionado por una profunda crisis fiscal, el gobier­no federal había empezado a reconsiderar su papel en el proceso de crecimiento. Sin embargo, el primer cambio verdaderamente sustantivo se produjo cuan­do se abandonó, casi de golpe, la política proteccio­nista en el ámbito del comercio exterior.

En efecto, por muchas décadas la idea rectora de la política comercial de México había sido típica­mente mercantilista, cuyo propósito es acrecentar el poderío de una entidad geográfico-política, además de concebir al comercio internacional como una competencia casi bélica (“un juego de suma cero”) en el que las exportaciones son “buenas” y las impor­taciones son “malas”, y por tanto, en el que una ba­lanza comercial con un excelente superávit es el resultado deseable y para conseguirlo, el gobierno establece trabas de toda índole a las compras de pro­ductos provenientes del exterior y fomenta las ven­tas de productos nacionales (“su penetración”) en los mercados mundiales.

Durante muchos años, el mercantilismo fue la concepción dominante en la política económica de América Latina, y México no fue la excepción. El en­foque se racionalizó y popularizó con el nombre de “modelo de desarrollo basado en la sustitución de importaciones”. Como era de esperarse, el esquema funcionó bien en sus primeras etapas, sobre todo cuando su aplicación coincidió con circunstancias externas propicias, como fueron las limitaciones de la oferta durante de la segunda guerra mundial.

El modelo de sustitución de importaciones im­plica la existencia de un gobierno extremadamente poderoso en materia económica. Ello se explica por­que la vida misma de las empresas nacionales depen­de de la protección oficial que se les brinde contra las importaciones. Pero, además, el enfoque justifica la intervención gubernamental en la economía a lo lar­go de dos líneas obvias: para regular la actuación de las empresas locales dentro del mercado intern o , c o n v e rtido por efectos del proteccionismo en un “co­to de caza” privado, y para proveer bienes y servicios considerados “estratégicos” para el proceso de desa­rrollo –más allá de los “bienes públicos” usuales.

Hacia el final de los sesenta, la economía mexi­cana mostraba claramente los síntomas de lo que se llamó después “el agotamiento del modelo de susti­tución de importaciones”. En diversas regiones del mundo comenzaban las críticas a la concepción “di­rigista” de la economía y, de hecho, se experimenta­ba ya con un enfoque alternativo de “desarrollo me­diante la promoción de las exportaciones”. Sin embargo, en México se decidió intentar una profun­dización del patrón de sustitución de import a c i o n e s , procurándose el desarrollo de la industria de bienes de capital (la “etapa superior” de la sustitución de im­portaciones).

Las incongruencias de la política macroeconó­mica aplicada durante los setenta (como la sobreex­pansión fiscal y monetaria en un contexto de tipo de cambio fijo) añadieron problemas y distorsiones a los creados por la excesiva prolongación del modelo de sustitución de importaciones. La consecuencia inevi­table fue una grave crisis financiera, en 1976, en el sector externo que, desafortunadamente, constituyó el primer eslabón de una larga cadena de episodios similares.

El auge petro l e ro registrado a finales de esa déca­da, alivió la restricción fiscal y externa de la econo­mía mexicana. Sin embargo, en lugar de servir de pa­lanca para re o rganizar la planta productiva, se utilizó para continuar con el proteccionismo comercial y con la hipertrofia gubernamental. La crisis de 1982 puso de manifiesto la falta de viabilidad de una fór­mula de crecimiento fincada en la explotación de un recurso natural no renovable, en el marco de una economía ineficaz.

La apertura comercial, que arrancó hacia 1985, culminó con la firma del Tratado de Libre Comercio de América del Norte, en 1994. La rápida reducción de los aranceles, la eliminación de los permisos pre­vios de importación y la supresión de otros impedi­mentos al comercio externo se tradujeron en una realineación drástica de los precios relativos inter­nos. A partir de entonces, los proyectos de inversión han tenido que pasar “la prueba del ácido” de una viabilidad calculada de acuerdo con la estructura de precios del mercado.

La liberalización de las transacciones comercia­les con el exterior vino acompañada de otras refor­mas importantes, como el saneamiento del fisco federal, la reducción del sector público y la desregu­lación de las actividades productivas internas. Ade­más, hacia fines de los años ochenta, se decidió rea­lizar un esfuerzo tendiente a la estabilización de la macroeconomía. Con la intención de abatir la infla­ción, en 1993 se estableció legalmente la autonomía del Banco central.

La crisis económico-financiera de 1995 provocó cambios drásticos en la conducta de las autoridades y de los agentes económicos, pero no alteró las líneas del nuevo modelo. Seis años después, sus rasgos principales siguen firmes y, de hecho, se han acen­tuado, por ejemplo, con la flotación del peso en el mercado de divisas.

La transición no ha sido fácil. Las reformas han modificado la estructura productiva de México, co­mo se manifiesta en la explosión del tamaño relativo del sector externo. Lo nuevo ha desplazado a lo vie­jo, lo moderno a lo tradicional, lo dinámico a lo iner­te. No todos han podido adaptarse a la velocidad de las transformaciones. Ha habido víctimas y margina­dos del progreso. El cambio no ha disminuido las re­laciones desiguales entre los mexicanos, sino por el contrario, las ha acentuado.

La tendencia de largo plazo del crecimiento de la productividad es la clave para mejorar de forma sos­tenida el bienestar de la población. Todo avala la idea de que lo indispensable para el aumento de la pro­ductividad es la política de cambio estructural.

Creación de un verdadero mercado interno

Con el cambio de modelo económico, las empresas tu-v i e ron que competir no sólo con el exterior, sino tam­bién hacerlo en un m e rcado interno abierto. Si bien la disponibilidad para incorporar insumos extranjero s fue una altern ativa de reducción de sus costos, tam­bién trajo como consecuencia un incremento en las i m p o rtaciones de insumos y componentes, así como la reducción o incluso la desintegración total de cier­tos sectores.

Resultado de las negociaciones de los diferentes tratados de libre comercio que nuestro país ha suscri­to, en los últimos seis años nuestras exportaciones han registrado tasas de crecimiento promedio anuales del 18.2%, lo que ha colocado a México como el octa­vo exportador en el mundo y el primero en A m é r i c a Latina. En estos años, el sector exportador ha crecido a tasas superiores que el resto de la economía, au­mentando su participación en el producto interno bruto de 12.2% en 1994 a 34.8% en 2000.

Las empresas con programas de import a c i ó n temporal (como el Programa de Importación Te m p o­ral para Exportación de las maquiladoras) ascienden a poco más de 9 000 y realizan 93% de las expor­taciones manufactureras del país. Por otra parte, l a concentración se manifiesta en los países de destino d e nuestras ventas al exterior –aproximadamente 89% se destina a Estados Unidos– y en el número re d u c i­do de sectore s : automotriz y de autopartes, eléctrico y electrónico, textil y de la confección que, en con­junto, concentran 56.5% de las exportaciones.

Sin embargo, el comercio exterior no ha extendi­d o sus beneficios al resto de la economía. Sus efectos se manifiestan en forma desigual en las diferentes ra­mas productivas y en los tipos de empresas. Las ex­portaciones se encuentran altamente concentradas, a l rededor de 150 empresas concentran apro x i m a d a-m e nte 54% de las exportaciones totales. El rompi­miento de las cadenas productivas afectó sobre todo a las pequeñas y medianas empresas y a aquellos sec­tores que no tenían relaciones con el exterior, o que por sus características no les era factible mejorar su eficacia para competir exitosamente.

Este nuevo entorno globalizado impone un nue­vo tipo de competencia basado en la especialización de los procesos productivos. Esta reintegración de cadenas productivas en el ámbito industrial bajo una nueva lógica de segmentación y subcontratación es el tercer motor de cambio. El acceso a insumos impor­tados deberá aprovecharse para identificar los secto­res o ramas que demanda el nuevo mercado interno y ajustarse rápidamente a la tendencia internacional. Habrá que incorporar a este cambio de modelo eco­nómico, a las pequeñas y medianas empresas, así co­mo a los eslabones que se identifiquen como suscep­tibles de competir interna y externamente.

La política de integración de cadenas debe tener una sólida visión por regiones y sectores, en función de las posibilidades de crear nuevos polos de desa­rrollo en diversas zonas del país. Además, se tendrán que ofrecer a las empresas costos de los servicios si-m i l a res a los de sus competidores, principalmente en el del dinero y el de los energéticos, y no mediante la vía de subsidios, sino con el desarrollo de estructu­ras ya rebasadas como el transporte y el esquema im­positivo.

Para un desarrollo armónico del mercado inter­no es indispensable el fortalecimiento de la infraes­tructura que conecte las diferentes regiones del país. Es necesario apoyar e impulsar la tecnificación no só­lo de las empresas sino de los empresarios y del per­sonal en general. Por su parte, el gobierno debe pro­fundizar sus acciones de desregulación y de simpli­ficación administrativa, para no convertirse en obs­táculo del desarrollo.

La integración del mercado interno perm i t i r á fortalecer la balanza de pagos y la productividad do­méstica, para lograr una macroeconomía más sólida y estable.

Nueva economía: cambio en la tecnología de la información

En la gran mayoría de las regiones, pueblos y nacio­nes del mundo, la revolución de la informática y las telecomunicaciones está transformando la forma de v i v i r, conocer, trabajar, entretenerse e interre l a c i o n a r-se con el mundo. Cada día convergen nuevas t e c n o l o­gías, servicios y contenidos, que ofrecen oportunida­des hasta hace poco inimaginables. Éste es el cuarto motor de la globalización.

Asimismo, esa convergencia permite tener acce­so a servicios de salud, educación, comercio y go­bierno de manera oportuna, ágil y transparente, eli­minando barreras que van desde las geográficas hasta las burocráticas, lo que ha mejorado la calidad de vi­da, el entorno en el que se desarrollan las empresas, así como el clima para la integración y el desarrollo nacional.

Las oportunidades que hoy se presentan pare c e n ser infinitas y es difícil prever hasta qué punto la transición tecnológica transformará nuestra vida co­tidiana. Todo depende del talento humano para de­sarrollar nuevas aplicaciones, de la capacidad para a rmonizar el marco institucional con el entorno cam­biante, así como del ingenio para aprovechar el avan­ce tecnológico.

No se trata sólo de incorporar novedosas tecno­logías, el objetivo es lograr que el Estado pueda ser un activo promotor del potencial de la informática y las telecomunicaciones para ampliar así el acceso de los habitantes a los servicios y al mundo globalizado, lo que implica atender varios aspectos que van des­de lo tecnológico hasta lo jurídico.

Este nuevo entorno en el que convergen tecno­logías de gran capacidad y cobertura con diversos servicios es un parteaguas para lograr el salto cuali­tativo y cuantitativo como nación. También permiti­rá aprovechar las oportunidades del avance tecnoló­gico y la convergencia para superar los rezagos que enfrenta el país.

Por último, es necesario tomar conciencia de que sólo mediante la educación y la capacitación sere m o s capaces de aprovechar de manera sustentable las

o p o rtunidades que este nuevo entorno nos ofre c e .

3.5. La transición política

El proceso de transición

La transición política de México ha sido un largo y singular proceso de democratización. Los aconteci­mientos de los últimos 20 años en la vida nacional han ido conformando un régimen plural y democrá­tico en el que nuestro país ha experimentado la alter­nancia, el fortalecimiento y la autonomización de los p o d e res Legislativo y Judicial, así como cambios pro­fundos en la distribución del poder político y refor­mas institucionales de gran envergadura.

La correlación de fuerzas políticas ha manifesta­do recomposiciones relevantes tanto en los órganos de representación ciudadana en las legislaturas loca­les, como en la titularidad del Poder Ejecutivo de las entidades federativas. Por otra parte, el peso político de éstas ha ido ganando mayores espacios en los pro­cesos de toma de decisiones dentro del Estado mexi­cano, dando así mayor vida al esquema federal.

Durante la pasada década se impulsaron impor­tantes ajustes a instituciones que tienen una enorme importancia en el entramado político-institucional del gobierno como son la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el ayuntamiento, el Instituto Federal Electoral y el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Estas y otras transformaciones han f o rtalecido la operación de las instituciones y norm a s contenidas en la parte orgánica de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

El Poder Legislativo adquirió un perfil de mayor pluralidad política, el cual ha apoyado los procesos que han llevado a su fortalecimiento y desempeña un papel de particular relevancia en la definición de las líneas de política pública contenidas en las normas emanadas del Congreso y sus cámaras. La construc­ción de acuerdos en su seno resultantes de la conver­gencia de diversas fuerzas políticas, ha contribuido a la transición política que vive México.

El proceso de cambio se ha beneficiado de la in­tensa participación y el fortalecimiento de los parti­dos políticos, así como del éxito de sus esfuerzos por influir de manera efectiva en el rediseño del marco normativo que regula las vías electorales de acceso al poder público que ejerce el gobierno del Estado me­xicano. El cambio institucional abrió gradualmente las puertas para la celebración de comicios equitati­vos y justos que dieron pauta para la consolidación de un cambio legítimo de poder político. La transi­ción política en México ha sido, en este sentido, una transición votada.

La paulatina transformación del régimen impul­sada por todos los partidos ha tenido su expre s i ó n más acabada en la alternancia política del Poder Eje­cutivo Federal el 2 de julio de 2000. El cambio se ini­ció en niveles locales y regionales con la alternancia en los cargos de elección popular en municipios y en las entidades federativas, así como con frecuentes situa­ciones de gobierno sin mayoría en diversos estados.

Las elecciones del 2 de julio de 2000

Los comicios del 2 de julio de 2000 abrieron un nue­vo capítulo en la historia política de México. Por m a ndato de la ciudadanía y con elecciones más equi­tativas, organizadas por instituciones electorales in­dependientes, ciudadanizadas y profesionalizadas s e llevó a cabo la alternancia política del Poder Ejecuti­vo Federal. Con ello, el 2 de julio marca una nueva etapa de la transición votada, entra en su fase conclu­yente y se inicia el difícil pero prometedor proceso de consolidación democrática de las instituciones.

El proceso de transición a la democracia en Mé­xico se ha distinguido por tres características. La pri­mera es que a diferencia de muchos otros procesos de alternancia en el mundo, la transición en México se logró mediante el sufragio en las urnas, sin nece­sidad de establecer un nuevo pacto fundacional y sin que aconteciera un rompimiento del marco institu­cional vigente. La segunda es que con los proc e s o s electorales del año 2000, se demostró la import a n c i a de haber construido, a partir de numerosos procesos de negociación entre las fuerzas políticas, institucio-

La transición política

nes electorales imparciales y democráticas que per­mitieron que el poder se sometiera al veredicto ciu­dadano en las urnas y, aunque las condiciones de la competencia no fueron totalmente equitativas, se lo­graron comicios más limpios y transparentes que en el pasado. Finalmente, la transición mexicana arrojó un resultado de poder compartido que exige la con-v e rgencia, el establecimiento de acuerdos y la co­rresponsabilidad en la tarea de gobierno entre las di­versas fuerzas políticas.

H o y, la transición mexicana se caracteriza por una rica pluralidad política, patente en la pacífica convivencia y alternancia en el poder en todos los ámbitos de gobierno. El mapa político del país mues­tra una amplia diversidad de fuerzas e ideologías p a rtidistas no sólo a lo largo del territorio nacional, sino dentro de los poderes Legislativo y Ejecutivo, tanto locales como federales. En la actualidad, ocho p a rtidos interactúan y trabajan en el Congreso, ba­jo un esquema de responsabilidad compartida, y ninguna fuerza política puede reclamar para sí el monopolio del poder. México vive una situación de poder compartido tanto en el ámbito local como en el federal.

El mandato de la transición mexicana fue claro: la necesidad de construir convergencias. La diversi­dad política y social se manifiesta en la ausencia de consensos automáticos o impuestos por una sola fuer­za política. La pluralidad obliga a la discusión respe­tuosa, a la negociación entre los distintos ámbitos y p o d e res de gobierno, entre los partidos y entre las di­ferentes fuerzas sociales. Más que nunca, con la par­ticipación de los diversos actores políticos y sociales, el gobierno debe construir las bases de una nueva go­bernabilidad democrática que reconozca y dé cauce a las demandas e inquietudes de una sociedad más activa y comprometida.

El mandato democrático y el Plan Nacional de Desarrollo

La alternancia en el poder debe responder a una rea­lidad social y política distinta. En el nuevo sistema democrático que estamos construyendo, el gobierno está obligado a establecer los mecanismos e instru­mentos que le permitan informar y rendir cuentas a los ciudadanos, a los demás poderes y a cada uno de los órdenes de gobierno.

La rendición de cuentas requiere referentes con­cretos respecto a los planes, ofertas y acciones de go­bierno y al uso de los fondos públicos que provienen de las contribuciones de los ciudadanos. Por ello, la incorporación de la participación ciudadana en el Plan Nacional de Desarrollo busca pre c i s a m e n t e plasmar los mandatos, necesidades y sugerencias de la población para poder entregar cuentas claras.

Con la participación ciudadana en el Plan Nacio­nal de Desarrollo, el gobierno busca encaminar sus acciones hacia la construcción de consensos, la in­clusión de grupos marginados y el acercamiento del poder a todos los segmentos de la población. Con ello, también ratifica su compromiso de promover un cambio en la relación del ciudadano con el poder, haciendo a este último más receptivo a las demandas de la sociedad.

En el presente y en el futuro próximo será indis­pensable para todos los mexicanos asumir un com­promiso de negociación democrático y transparente. Sólo mediante la inclusión, la negociación, el acuer­do y la tolerancia se podrá compartir el poder y al mismo tiempo llevar al cabo la planeación participa­tiva. El éxito en el diseño y la ejecución del proyecto nacional no podrá ser más el monopolio de un solo grupo, partido o individuo. Deberá ser, así lo exigie­ron los ciudadanos en las urnas, el reflejo del amplio e s p e c t ro de visiones e ideologías que caracterizan a la sociedad plural de nuestros tiempos.

Una parte fundamental del proceso de democra­tización de la vida de la nación, es conseguir que tan­to los ciudadanos como las organizaciones de la socie­dad vivan la democracia en sus actividades cotidianas. El camino más seguro para alcanzar esta forma de convivencia social es una educación que fomente el valor de la democracia.

3.6. Las transiciones y el Plan Nacional de Desarrollo

Las transiciones redistribuyen riesgos y oport u n i d a-des entre regiones y grupos de población, pro d u c e n g a n a d o res y perd e d o res, en procesos que se extien­den a lo largo de varias generaciones y gobiernos. La dinámica de las transiciones, y la forma como éstas se confrontan, dejan huellas profundas en la sociedad que también son perceptibles por muchos años.

Las transiciones no comienzan ni se agotan en el sexenio 2001-2006, lo trascienden. Este gobierno sur­ge de la transición y debe gobernar para el cambio, aceptando el reto de renovar profundamente las polí­ticas públicas. Gobernar para el cambio significa acep­tar la responsabilidad de largo plazo, con el fin de:

Aprovechar las oportunidades que ofrecen las transiciones.

Mitigar sus efectos adversos.

  • Actuar con plena conciencia de las inerc i a s que propician.

  • M o d u l a r, cuando sea deseable y posible, su velocidad.

  • Establecer mecanismos adecuados para com­partir los beneficios entre todos.


El reto fundamental consiste en renovar las po­líticas económicas y sociales del gobierno, y cambiar los criterios de asignación de recursos públicos para aprovechar oportunidades y mitigar los efectos ad­versos del proceso.

La renovación se debe sustentar en la educación, la gobernabilidad democrática, la salud, la seguridad pública, el desarrollo económico dinámico e inclu­yente y la competitividad, como los elementos más importantes para tener el potencial que nos permita aprovechar las oportunidades.

Estos ejes influyen en el desarrollo económico y social de México y aun en la misma participación po­lítica; pero su alcance es todavía mayor, cada elemen­to es indispensable para garantizar la viabilidad de México como país independiente, con un desarrollo social armónico que salvaguarde el Estado de dere­cho y el medio ambiente.

Sin embargo, la educación es el eje fundamental y deberá ser la prioridad central del gobierno de la República.

No podemos aspirar a construir un país en el que todos cuenten con la oportunidad de tener un al­to nivel de vida, si nuestra población no posee la educación que le permita, dentro de un entorno de competitividad, planear su destino y actuar en con­secuencia; tampoco será posible si la población no cuenta con servicios adecuados de salud y si no exis­te seguridad para personas e instituciones.



No podemos aspirar a una sociedad más justa y equitativa si los individuos no mejoran económica­mente y si no avanzan en su educación; sólo así podrán valorar y tener acceso a los satisfactores que cultivan el espíritu y el sano esparcimiento.

No podemos aspirar a tener un país en el que se respete el Estado de derecho y se acaben la corrup­ción y la impunidad, si no contamos con una educa­ción que promueva los valores cívicos y morales ne­cesarios para la convivencia armónica de todos los mexicanos, así como un gobierno que brinde servi­cios de calidad a toda la población.

No podemos aspirar a un desarrollo sustentable si el crecimiento del país no respeta los recursos na­turales y no contamos con un sistema educativo que promueva su conservación y su uso racional.

México tiene ante sí la oportunidad de despegar a partir del cambio. Las transiciones demográfica, social, económica y política serán la plataforma de lanzamiento para orientarnos hacia el país que de­seamos constru i r. Para lograrlo debemos re s p e t a r tres prioridades: fortalecer un desarrollo social y hu­mano con énfasis en educación de vanguardia y en un sistema integral de salud; lograr un desarro l l o económico dinámico, con calidad, incluyente y sus­tentable, que promueva la competitividad nacional, y transformarnos en una sociedad que crezca con or­den y respeto, con gobernabilidad democrática y se­guridad pública.

Ésta es la clave para lograr un desarrollo que ha­ga posible construir el país que todos anhelamos.



4. EL PODER EJECUTIVO FEDERAL, 2000-2006

En el capítulo previo se han planteado los grandes re­tos que enfrenta el México del siglo XXI. En éste se presenta la respuesta proactiva que propone la socie­dad mexicana definiendo su modelo de país para el año 2025. La administración pública federal estable­ce su misión y los requerimientos para apoyar e im­pulsar este sueño de los mexicanos.

4.1. La visión del México al que aspiramos

La visión de futuro de México en el año 2025 que la sociedad mexicana desea tener es la guía de todos los e s f u e rzos de este gobierno. Esta visión señala las principales características del país que quere m o s construir, características en las que la mayoría de los mexicanos está de acuerdo y que deben trascender el esfuerzo de este gobierno para afirmar un compro­miso de largo plazo con la sociedad mexicana.

Se ha definido un periodo de 25 años como un lapso en el que este ideal pueda ser logrado; 25 años de esfuerzo para cristalizar un desarrollo nacional del que todos nos sintamos orgullosos. Para ello es nece­sario articular a toda la sociedad mexicana en la bús­queda y logro de un nuevo país.

La visión del México al que aspiramos en el año 2025 puede sintetizarse así: México será una nación plenamente democrática con alta calidad de vida que habrá logrado reducir los desequili­brios sociales extremos y que ofrecerá a sus ciu­dadanos oportunidades de desarrollo humano integral y convivencia basadas en el respeto a la legalidad y en el ejercicio real de los derechos hu­manos. Será una nación dinámica, con liderazgo en el entorno mundial, con un crecimiento esta­ble y competitivo y con un desarrollo incluyente y en equilibrio con el medio ambiente. Será una nación orgullosamente sustentada en sus raíces, pluriétnica y multicultural, con un profundo sen­tido de unidad nacional.

Al concluir el primer cuarto del siglo XXI los me­xicanos habrán construido una democracia sólida y logrado reducir las inequidades sociales, políticas y económicas, con lo cual todos tendrán acceso a una mejor calidad de vida. Estas condiciones permitirán construir y recrear formas de organización colectiva que mantendrán la cohesión social sobre la base de una alta participación de diversos grupos de la socie­dad y de un sólido sentido de compromiso social de sus autoridades.

La sociedad estará integrada en su mayor part e por individuos con sólidas capacidades para cons­t ruir su propio bienestar; contarán con el apoyo de políticas públicas eficaces para complementar sus e s f u e rzos individuales, y estarán protegidos de ries­gos que atenten contra sus posibilidades de pro g re-so. En virtud de su eficacia, su calidad y su transpa­rencia en el uso de los recursos públicos, las políticas públicas tendrán un alto grado de aceptación y con­fianza entre la población.

El país contará con una economía dinámica y competitiva basada en políticas económicas que pro­picien un crecimiento económico estable, continuo, t e c n o l ógicamente innovador y en armonía con el me­dio ambiente. Este crecimiento hará posible la in­clusión del conjunto de la población en actividades económicas que le permitirán ganarse la vida con dignidad y tener acceso a niveles crecientes de poder adquisitivo.

La convivencia en el país se sustentará en un sólido Estado de derecho. El respeto a los dere c h o s fundamentales consagrados en la Constitución, las leyes y los tratados internacionales serán guía per­manente en la acción del gobierno. Autoridades y ciudadanos se conducirán, por igual, con apego a la legalidad. Ante la inobservancia del marco nor­mativo habrá acceso amplio y expedito a la pro c u-ración y administración de justicia. La actuación de los gobiernos se sujetará estrictamente a la volun­tad popular, expresada en instituciones modern a s que garantizarán el ejercicio continuo de la demo­c r a c i a .

En el contexto internacional, nuestro país esta­rá abierto a los intercambios económicos, sociales, culturales y políticos. Asimismo, México re i v i n­dicará con orgullo sus raíces históricas, la diversi­dad étnica de su sociedad, su soberanía nacional, su inamovible vocación por la paz y el respeto al or­den jurídico internacional, al tiempo que fomen­tará y apoyará una cultura de la innovación. El d e s a rrollo de la unidad nacional se asentará en la c o n s t rucción de instituciones que respeten la mul­ticulturalidad y normen con equidad los dere c h o s y las obligaciones de los distintos grupos que con-f o rman la sociedad mexicana, sin atentar contra la integridad de la nación ni de los valores que susten­tan su identidad.

México aspira a ser uno de los países líderes en la promoción de un desarrollo integral que llegue a toda la población.

4.2. La misión del Poder Ejecutivo Federal

La administración pública federal establece una mi­sión que define lo que este gobierno se compromete a realizar para avanzar en el logro del México que se desea en el 2025.

La misión establece los objetivos por los que todos los miembros de la administración pública, en­cabezados por el Presidente de la República, se com­p rometen a trabajar con absoluta fuerza y dedicación.

La misión del Poder Ejecutivo Federal 2000­2006 es conducir responsablemente, de manera democrática y participativa, el proceso de tran­sición del país hacia una sociedad más justa y humana y una economía más competitiva e in­cluyente, consolidando el cambio en un nuevo marco institucional y estableciendo la plena vi­gencia del Estado de derecho.

Para lograrlo habremos de:

  • Contar con una política de finanzas públicas sanas, que nos permitan apoyar las acciones que encaminen al país hacia el desarrollo que se re-q u i e re .

  • Ser un buen gobierno, mediante la implanta-c i ó n de prácticas y procesos que garanticen la con­


creción de los resultados del Plan Nacional de Desa­rrollo 2001-2006.

  • Tener un gobierno inteligente, eficaz, efectivo, que haga más y cueste menos.

  • Establecer al desarrollo humano como eje rector de su acción, para diseñar e instrumentar po­líticas públicas que den lugar a un desarrollo econó­mico dinámico, incluyente y en armonía con la na­t u r a l e z a .

  • Crear las condiciones políticas, económicas y sociales que promuevan los procesos de desarrollo nacional.

  • Establecer una nueva cultura de gobierno basa­da en el humanismo, la equidad, el cambio, el d e s a­rrollo incluyente, la sustentabilidad, la comp e t i t i v i d a d , el desarrollo regional, el Estado de derecho, la gober­nabilidad democrática, el federalismo, la transparen­cia y la rendición de cuentas.

      1. Consolidar la transición a una democracia plena.

      2. Garantizar la vigencia del Estado de dere c h o .

  • I n s e rtar a México en la competencia intern a c i o­nal, equilibrando los beneficios y costos de la globa­lización.

  • Dar seguridad personal al ciudadano y a su fa­milia.

  • Eliminar las restricciones legales y estructura­les de la economía para desatar un proceso cre ativo que impulse el desarrollo económico del país en for­ma sostenida y sustentable.

  • Innovar en todos los planos de la vida nacio­nal: científico, jurídico, económico, social, educati­vo, administrativo, etcétera.

  • Llevar a cabo una revolución educativa que p e rmita el desarrollo del país y una alta calidad de vi­da para toda la población.

  • Sentar las bases, irreversibles, de un nuevo m odo de comportamiento y cultura política basado e n una ética pública.


El Plan Nacional de Desarrollo es, también, el m a rco en el que se definirán los programas sectoria­les, regionales, institucionales y especiales. Tanto el Plan como los programas específicos permearán en los programas operativos anuales, por lo que el es­fuerzo de lograr la visión del México al que aspi­ramos en el año 2025 será apoyado por la adminis­tración pública federal de acuerdo con el marc o establecido en la misión.


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