Norma subrogada



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Sentencia C-221/97


NORMA SUBROGADA
RECURSOS NATURALES-Definición y clasificación/RECURSOS NATURALES RENOVABLES Y NO RENOVABLES
El concepto de "recursos naturales no renovables" es de naturaleza técnica y proviene de la ecología y de la economía. Se pueden definir los recursos naturales como aquellos elementos de la naturaleza y del medio ambiente, esto es, no producidos directamente por los seres humanos, que son utilizados en distintos procesos productivos. A su vez, los recursos naturales se clasifican usualmente en renovables y no renovables. Los primeros, son aquellos que la propia naturaleza repone periódicamente mediante procesos biológicos o de otro tipo, esto es, que se renuevan por sí mismos. Por el contrario, los recursos no renovables se caracterizan por cuanto existen en cantidades limitadas y no están sujetos a una renovación periódica por procesos naturales.
PIEDRA ARENA Y CASCAJO-Naturaleza no renovable
Mientras la regeneración de los suelos de los ríos puede no tomar tiempos largos, lo cierto es que tal renovación no implica una reposición de la cantidad global de arena, piedra y cascajo, la cual existe en forma limitada, por lo cual, cualquier retiro de materiales desde el lecho del río, implica la sustracción de materiales al sistema total, ya que no es posible reponer tales materiales, al menos en el tiempo de escala humana. La Corte concluye que la piedra, la arena y el cascajo constituyen claramente recursos naturales no renovables.
NACION Y ESTADO-Significación
En general nuestra normatividad ha reservado la palabra "Nación", en vez de la palabra "Estado", para hacer referencia a las autoridades centrales y distinguirlas de las autoridades descentralizadas. La Carta utiliza la palabra Nación cuando se refiere a las competencias propias de las autoridades centrales, mientras que la palabra Estado denota en general el conjunto de todas las autoridades públicas. En nuestro orden constitucional la palabra "Estado" no se refiere exclusivamente a la Nación sino que se emplea en general para designar al conjunto de órganos que realizan las diversas funciones y servicios estatales, ya sea en el orden nacional, o ya sea en los otros niveles territoriales.
ESTADO-Significado/ESTADO-Sinónimo de Nación
Cuando la Carta se refiere al Estado, y le impone un deber, o le confiere una atribución, debe entenderse prima facie que la norma constitucional habla genéricamente de las autoridades estatales de los distintos órdenes territoriales. Ahora bien ello no impide que en determinadas oportunidades la Carta pueda asimilar, en un precepto específico, las palabras Estado y Nación, y por ende denomine estatal a una competencia nacional o a la titularidad de la Nación sobre un determinado recurso. Sin embargo, como en principio la Constitución reserva la palabra Estado para hablar del conjunto de autoridades de los distintos niveles territoriales, deberá mostrarse por qué en determinada disposición esa palabra puede ser considerada un sinónimo de Nación.
MATERIA AMBIENTAL-Competencia concurrente/RIQUEZA ECOLOGICA-Protección
Esta Corporación había establecido que en materia ambiental en general las competencias ambientales entre los distintos niveles territoriales son en general concurrentes y no exclusivas. Por el contrario, al establecer que la extracción de la arena, el cascajo y las piedras de los ríos debe hacerse de manera tal que no afecte el normal uso de las aguas y las minas, la norma acusada está consagrando un deber de vigilancia a las autoridades municipales y a los propios particulares en materia ambiental, que armoniza perfectamente con la protección constitucional de la riqueza ecológica del país.
REGALIAS-Titularidad estatal/RECURSOS NATURALES NO RENOVABLES-Propiedad estatal
Si bien las entidades territoriales son finalmente las beneficiarias de las regalías, ellas no son titulares de esos recursos, por cuanto si así fuera, no se podría entender que estos dineros alimentaran un fondo nacional, cuyos criterios de distribución son establecidos por las autoridades nacionales, ya que son señalados por la ley. Esta Corporación ya ha señalado que "la Carta Política no reconoce un derecho de propiedad al departamento, al municipio productor o al puerto marítimo o fluvial sobre la regalía, puesto que, como se ha visto, las entidades territoriales del Estado, al no ser propietarias del recurso natural no renovable, tampoco lo son de los beneficios que de la extracción de los mismos se deriven". Los recursos naturales no renovables por cuya explotación se causan las regalías son, como regla general, públicos, ya que sólo excepcionalmente pertenecen a los particulares. Es claro que la Asamblea Constituyente evitó atribuir a la Nación la propiedad de los recursos no renovables, para evitar la centralización de sus beneficios, pero que tampoco quiso, por razones de equidad y de equilibrio regional, municipalizarlos o atribuir su propiedad a los departamentos. En ese orden de ideas, resulta perfectamente lógico que la titularidad de tales recursos y de las regalías que genera su explotación sea de un ente más abstracto, que representa a todos los colombianos y a los distintos niveles territoriales, esto es, del Estado colombiano como tal, quien es entonces el propietario de los recursos no renovables y el titular de las regalías.
IMPUESTO Y REGALIA-Diferencias
Las regalías están representadas por aquello que el Estado recibe por conceder un derecho a explotar los recursos naturales no renovables de los cuáles es titular, debido a que estos recursos existen en cantidad limitada. En cambio, los impuestos son cargas económicas que se imponen a los particulares con el fin de financiar los gastos generales del Estado, por lo cual estas obligaciones surgen del poder impositivo del Estado. En ese orden de ideas, las regalías son ingresos públicos pero no tienen naturaleza tributaria, pues no son imposiciones del Estado sino contraprestaciones que el particular debe pagar por la obtención de un derecho, a saber, la posibilidad de explotar un recurso natural no renovable. En ese orden de ideas, la relación entre el Estado y el particular es diversa, pues en un caso la persona voluntariamente decide pagar la regalía para obtener un derecho de explotación, mientras que las personas no pueden sustraerse al pago del tributo, si se cumple el hecho impositivo previsto por la ley. De otro lado, los impuestos y las regalías se diferencian también por cuanto los primeros constituyen una facultad que ejerce en forma libre el Legislador, mientras que las segundas implican una obligación constitucional para el mismo.
REGALIAS-Obligatoriedad
La obligatoriedad de las regalías encuentra sentido en la característica propia de los recursos no renovables pues éstos existen en cantidad limitada y progresivamente se van agotando, por lo cual son un capital natural que la sociedad consume en forma inevitable. Por ello es razonable que exista una diversa regulación constitucional en materia de recursos naturales.
IMPUESTO Y REGALIA-Incompatibilidad sobre explotación
El artículo 360 de la Constitución establece que la regalía es una carga de imperiosa imposición. Por consiguiente, la consagración de un impuesto que grave la explotación de un recurso natural no renovable estaría sustrayendo ingresos del Estado cuya destinación está determinada por la propia Constitución. En estas circunstancias, los ingresos que provienen de las regalías se destinan única y exclusivamente a compensar el agotamiento del capital natural que produce la explotación de recursos naturales que no se renuevan. Esta incompatibilidad deriva además de la específica y particular regulación constitucional de las regalías, que podría ser desfigurada si se admitiera la posibilidad de que la explotación de recursos no renovables fuera gravada con tributos. En efecto, más allá de las distinciones conceptuales entre las figuras, un impuesto sobre la explotación de un recurso no renovable se asemeja en la práctica a una regalía, ya que el particular que explota el recurso debe pagar por tal concepto al Estado una suma determinada, situación que es prácticamente idéntica a la contraprestación que exige el artículo 360 de la Carta. Por ello no parece admisible que sobre la explotación de los recursos no renovables existan impuestos, por cuanto las regalías son obligatorias y se encuentran sujetas a una regulación constitucional muy específica, cuyo contenido esencial debe ser respetado por la ley y garantizado por el juez constitucional. La constitucionalización de las regalías, y el particular régimen que las regula, implica el establecimiento de una prohibición a los impuestos sobre la explotación de tales recursos. La Corte precisa que lo anterior no significa que la ley no pueda imponer ningún gravamen sobre ninguna actividad relacionada con los recursos no renovables, pues la regla general sigue siendo la amplia libertad del Legislador en materia tributaria. Las regalías y los impuestos sobre recursos no renovables son compatibles, siempre y cuando el impuesto no recaiga sobre la explotación misma, la cual se encuentra exclusivamente sujeta al régimen de regalías.
EXEQUIBILIDAD TEMPORAL-Deber constitucional de imponer pago de regalías/RECURSOS NATURALES NO RENOVABLES-Incumplimiento deber de imponer pago de regalías/OMISION LEGISLATIVA-Deber constitucional de imponer pago de regalías/EXTRACCION DE ARENA,PIEDRA Y CASCAJO-Deber constitucional de imponer pago de regalías
Teniendo en cuenta que el contenido normativo de la disposición acusada es inconstitucional, y que en la actualidad se está incumpliendo en relación con tales recursos no renovables con el deber constitucional de imponer el pago de regalías, esta decisión de exequibilidad no puede prolongarse indefinidamente en el tiempo, pues se estaría permitiendo que continúe la omisión legislativa en este campo, con lo cual se está incumpliendo el mandato del artículo 360 en relación con estos recursos no renovables. La constitucionalidad de la norma acusada no puede ser entonces sino temporal y por un plazo limitado. Transcurrido ese término, la ponderación de los principios en conflicto no puede ser la misma, pues se estaría afectando en forma desproporcionada la fuerza normativa de la Constitución, ya que se seguiría prolongando en el tiempo la omisión legislativa relativa en relación con las regalías. Una vez cumplido el término sin que el Congreso regule la materia, es procedente la declaratoria de inexequibilidad de la norma acusada, en el entendido de que entonces la extracción de la arena, las piedras y el cascajo de los ríos queda sometida al régimen general de regalías. De esa manera se cumple con el deber constitucional de establecer regalías y se evita la inconstitucional coexistencia de impuestos y regalías en relación con la explotación de recursos no renovables. Además, debe entenderse que con su omisión el Congreso ha renunciado temporalmente a definir el régimen de las regalías por tales recursos, por lo cual no es contrario a la libertad de configuración del Legislador, ni a la separación de poderes, que ese régimen sea en ese momento una consecuencia de una decisión de inexequibilidad del tribunal constitucional.
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Exhortación en régimen de regalías
La Corte procederá, en la parte resolutiva de esta sentencia, a exhortar al Congreso para que, en cumplimiento del deber impuesto por el artículo 360 de la Constitución defina el régimen de regalías de aquellos recursos naturales no renovables, cuya explotación aún no está sujeta al pago de la contraprestación exigida por la norma constitucional. Además la Corporación fijará un plazo a la exequibilidad temporal de la disposición acusada.
SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD TEMPORAL-Fundamento teórico y constitucional/LIBERTAD DE CONFIGURACION EGISLATIVA/INCONSTITUCIONALIDAD DIFERIDA
El profundo respeto por la estructura del Estado y por la libertad de configuración política del Legislador en el campo de las regalías es lo que explica la decisión de la Corte de declarar exequible la norma acusada, ya que de esa manera se pretende que no sea el juez constitucional sino el Congreso quien entre a definir el monto de las regalías por la explotación de estos recursos no renovables. Sin embargo, la fuerza normativa de la Constitución y el deber que tiene el Legislador de imponer regalías a la explotación de todo recurso no renovable obligan a consagrar un plazo a fin de no permitir la prolongación en el tiempo de una situación constitucionalmente irregular. Así, con esta decisión, de carácter meramente temporal, se otorga al Congreso la posibilidad de que, en ejercicio de su libertad de configuración política, y dentro del plazo necesario, pueda expedir la norma que corrija las deficiencias constitucionales verificadas en el artículo demandado. No hay pues invasión por parte de la Corte de las competencias del Congreso sino por el contrario un respeto profundo por la libertad de configuración de los órganos de representación política. No hay tampoco una extralimitación en las funciones del juez constitucional, pues si la Corte puede declarar la inexequibilidad de un norma legal, nada obsta para que pueda también diferir los efectos de tal decisión si ésa es la mejor forma de asegurar la integridad de la Constitución. La constitucionalidad temporal no compromete entonces el principio de división de las ramas del poder público. Por el contrario, se trata de una expresión de la colaboración de las mismas para la realización de los fines del Estado, en particular para la garantía de la efectividad de los derechos fundamentales y del interés general. Este tipo de decisión de constitucionalidad temporal resulta de las tensiones propias del texto constitucional en donde es usual que existan principios en conflicto. Las fórmulas de constitucionalidad temporal -inconstitucionalidad diferida- surgen como un compromiso, dadas ciertas circunstancias fácticas y normativas, entre la fuerza normativa de la Constitución y el principio de libertad política del Legislador, por lo cual son perfectamente admisible en el ordenamiento constitucional colombiano. Sin embargo, es necesario señalar que para que proceda una declaración de inconstitucionalidad diferida se requiere que esta sea la única alternativa que posibilite la defensa integral del orden constitucional.
PRINCIPIO DE PREDETERMINACION DEL TRIBUTO/IMPUESTOS TERRITORIALES-Precisión final de los elementos
Esta Corte ha aceptado que, en tratándose de territoriales, la ley que los autoriza o los crea puede, dentro de ciertos marcos, delegar en el cuerpo representativo de la correspondiente entidad territorial, la precisión final de los elementos del tributo, ya que ello armoniza perfectamente con el desarrollo de la autonomía territorial. La Constitución señala con claridad que no es sólo la ley sino también los acuerdos y las ordenanzas quienes deben y pueden fijar directamente los elementos del tributo, por lo cual no tiene por qué ser exhaustiva en este aspecto la norma legal que autoriza o crea una contribución fiscal territorial, ya que lo que interesa esencialmente a la Carta es que los elementos del tributo sean en última instancia fijados por un cuerpo respresentativo, y no por el ejecutivo singular, debido al viejo pero no por ello menos importante principio, según el cual, no puede haber "impuesto sin representación".
EXPLOTACION DE RECURSOS NO RENOVABLES EN BIENES DE USO PUBLICO
Los ríos son bienes de uso público. Esta naturaleza jurídica de los ríos y la importancia estratégica del agua, si bien no impide per se la extracción del cascajo, la piedra y la arena de los lechos, tiene consecuencias constitucionales. De un lado, como es obvio, al ser realizadas en superficies que configuran bienes de uso público, la extracción de estos recursos no renovables se encuentra sometida a los permisos y licencias de rigor. Y, de otro lado, la Corte considera que no es suficiente la advertencia que hace la norma impugnada de que tal explotación debe hacerse "sin perjudicar el laboreo y el aprovechamiento legítimo de las minas y de las aguas". Es necesario que ella se haga en forma compatible con el desarrollo sostenible exigido por la Carta.

Referencia: Expediente D-1458

Normas acusadas: El literal a) del artículo 233 del decreto 1333 de 1986 y el literal c) del artículo 1º de la Ley 97 de 1913.
Actor: Jaime Rojas López.

Temas:


El concepto de recursos naturales no renovables.

La palabra Estado y el reparto de competencias entre la Nación y las entidades territoriales.

El Estado como ente abstracto que engloba los distintos niveles territoriales.

Explotación de recursos naturales en bienes de uso público.

Diferencias entre impuestos y regalías.

Deber de imponer regalías sobre la explotación de los recursos naturales no renovables e imposibilidad de gravar tal explotación.

Supremacía constitucional, libertad de configuración del Legislador y necesidad excepcional de decisiones de constitucionalidad temporal.

Explotación de recursos no renovables en bienes de uso público

Autorización legal genérica, impuestos municipales y predeterminación de los tributos.
Magistrado Ponente:

Dr. ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO.


Santa Fe de Bogotá, veintinueve (29) de abril de mil novecientos noventa y seis (1997).
La Corte Constitucional de la República de Colombia, integrada por su Presidente Antonio Barrera Carbonell y por los Magistrados Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara, Carmenza Isaza de Gómez, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y

POR
MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA


I. ANTECEDENTES
El ciudadano Jaime Rojas López presenta demanda de inconstitucionalidad contra el literal a) del artículo 233 del decreto 1333 de 1986 y contra el literal c) del artículo 1º de la Ley 97 de 1.913, la cual fue radicada con el número D-1458. Cumplidos, como están, los trámites previstos en la Constitución y en el Decreto No. 2067 de 1991, procede la Corte a decidir el asunto por medio de esta sentencia.
II. DEL TEXTO LEGAL OBJETO DE REVISIÓN.
El literal a) del artículo 233 del decreto 1333 de 1986 preceptúa:
Los concejos municipales y el Distrito Especial de Bogotá pueden crear los siguientes impuestos, organizar su cobro y darles el destino que juzguen más conveniente para atender los servicios municipales:
a) Impuesto de extracción de arena, cascajo y piedra del lecho de los cauces de los ríos y arroyos, dentro de los términos municipales, sin perjudicar el laboreo y el aprovechamiento legítimo de las minas y de las aguas;

(...)
El actor acusa de manera directa la anterior disposición pero aclara que el Decreto Ley 1.333 de 1986 "hizo una compilación de las normas jurídicas vigentes en relación con los Municipios, según las facultades concedidas por la Ley 3ª de 1986". Por ello considera que, como el literal a) del artículo 233 del Decreto Ley 1.333 de 1986 expresamente demandado reproduce el contenido normativo del literal c) del artículo 1º de la Ley 97 de 1.913, debe entenderse que la demanda se dirige también contra esa disposición, pues se trata de la misma disposición en relación con la ciudad de Bogotá. Este otro literal señala:
El concejo municipal de la ciudad de Bogotá puede crear libremente los siguientes impuestos y contribuciones, además de los existentes hoy legalmente; organizar su cobro y darles el destino que juzgue más conveniente para atender los servicios municipales, sin necesidad de previa autorización de la asamblea departamental:

(...)

c) Impuesto de extracción de arena, cascajo y piedra del lecho de los cauces de los ríos y arroyos, dentro de los términos municipales, sin perjudicar el laboreo legítimo de las minas y el aprovechamiento legítimo de las aguas.
III. LA DEMANDA.
El actor considera que la norma demandada viola los artículos 80, 334 y 360 de la Constitución. Según su criterio, la explotación de los recursos naturales no renovables solamente puede dar lugar al pago de regalías en favor de la Nación, lo cual excluye la aplicación de impuestos municipales por tales actividades, ya que se trata de una intromisión inaceptable "en terrenos en los cuales solamente puede tener dominio la Nación".
Para llegar a esta conclusión, el demandante considera que el impuesto autorizado por la norma acusada no es un verdadero tributo sino una contraprestación por la explotación de un recurso natural, la arena. Según su criterio, si la explotación gravada por la norma acusada fuera una industria, debería llegarse a la conclusión de que existe una doble tributación, o que la contribución prevista por la norma acusada habría quedado absorbida por el de industria y comercio de la ley 14 de 1.983 y, por tanto, debería entenderse tácitamente derogada. Por ello, según su parecer, si la regalía es una contraprestación económica, como lo señala el artículo 360 de la Carta, "no es lógico que se permita a los municipios imponer una nueva contraprestación económica a través de un impuesto, cuando solamente el Estado tiene derecho a ella y, además, el Municipio correspondiente tiene derecho a una participación en la misma."
Según el actor, la Ley 141 de 1994 es la norma que regula el derecho del Estado a recibir regalías por la explotación de los recursos naturales no renovables y que determina su liquidación y distribución. Ahora bien, tal norma no contiene una disposición especial que "permita a los Municipios establecer impuestos sobre la explotación de los recursos naturales no renovables". Por ello considera el demandante que la norma demandada viola también el artículo 332 de la Constitución, en cuanto el Estado es el único que puede percibir contraprestación económica por el aprovechamiento de los recursos naturales no renovables, ya que es el propietario de dichos recursos y a quien corresponde intervenir en la explotación de tales recursos. El actor sintetiza entonces sus cargos en los siguientes términos:
Cuando el inciso primero (del artículo 360) establece que la Ley regulará “...los derechos de las entidades territoriales...” sobre los recursos naturales, pudo referirse al derecho a participar en las regalías y compensaciones, pero, de ninguna manera, a la posibilidad de imponer un tributo o una contribución parafiscal que solamente está permitida para el Estado. Precisamente en este sentido resulta concordante el hecho de que el inciso tercero se utilice el mismo término que señala el inciso primero: “derecho”.
De ninguna forma se habló de facultad de imponer tributos o contribuciones parafiscales, pues era obvio, entiendo, que la generalidad que caracteriza a los impuestos no se cumpliría, y se presentaría una relación directa e inmediata entre el beneficio obtenido y la suma pagada, hecho verdaderamente incompatible con lo establecido por el inciso segundo de la norma constitucional en cita.
Se viola el artículo 80 de la Carta por cuanto es claro que es el Estado el único que mediante la definición de un plan puede definir la mejor forma de estimular o desestimular, mediante impuestos, contraprestaciones o beneficios, limitaciones, prohibiciones, etc., la explotación y el aprovechamiento de los recursos naturales.
Se viola el artículo 332 de la Constitución, por cuanto, como propietario de los recursos naturales no renovables, es él el único que podría percibir contraprestación económica por su utilización.
Se viola el artículo 334 de la Constitución, debido a que es el Estado el único que puede intervenir en la explotación de los recursos naturales no renovables.
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