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ACCESO AL SUELO, IMPUESTOS LOCALES

Y FINANCIAMIENTO DEL DESARROLLO URBANO:

EL CASO DE SANTIAGO DE CHILE

© 2000


Camilo Arriagada L.

Daniela Simioni

Lincoln Institute Research Report

The findings and conclusions of this paper are not subject to detailed review and

do not necessarily reflect the official views and policies

of the Lincoln Institute of Land Policy


Please do not photocopy without permission of the author.

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Los resultados y las conclusiones de este trabajo no están sujetos a una revisión

detallada y no reflejan necesariamente las opiniones y politicas del

Lincoln Institute of Land Policy



Por favor no fotocopiar sin permiso del autor


Contactar directamente al autor para preguntas o peticiones de permiso
Sra. Daniela Simioni

Environmental Affairs Officer

Economic Commission for Latin America (UN)

Environment and Human Settlements

Casilla 179-D

Santiago

CHILE

tel: 56/2/210-2368



fax: 56/2/208-0284

dsimioni@eclac.cl
LP00Z17

Abstract
El presente documento es el informe de una investigación realizada en el marco del Programa para América Latina del Lincoln Institute of Land Policy (destinado a apoyar la producción de material docente y de investigación aplicada) y que analiza la dinámica del mercado de suelos del Gran Santiago en relación al proceso de localización de la vivienda, la recaudación de impuestos a los bienes raíces y la inversión urbana del sector público durante los años noventa. Su objetivo es plantear propuestas en materia de financiamiento urbano (con especial revisión del impuesto predial y su potencial de aporte a las capacidades de inversión municipales).
Hay que destacar que la ciudad analizada ha contribuido decisivamente a la positiva evolución del PIB nacional que caracterizó a Chile durante la última década del siglo XX, pero también es la localidad que explica la mayoría del grado de concentración de ingreso del país, lo que en el plano urbano se manifiesta a través de una tendencia de alza de precios del suelo urbano con graves consecuencias para las perspectivas de habitación de los pobres en el núcleo metropolitano y con ello de su acceso a las infraestructuras y equipamiento de la capital chilena. En el período analizado Santiago se caracteriza por su importante y positivo desempeño económico, baja inflación, reducción de la pobreza, y materialización tanto del récord histórico de construcción de viviendas como de un fuerte incremento de la inversión urbana del sector público, además de la revitalización del rol de la planificación urbana.
El documento consta de cuatro capítulos. En primer lugar, el marco conceptual del estudio y la exposición de antecedentes generales sobre el caso de Santiago de Chile. El capítulo 2 consiste en el análisis cuantitativo de la dinámica del Gran Santiago durante los años noventa en materia de valorización del suelo y relación de este proceso con la dinámica habitacional; el rendimiento del impuesto predial y la evolución de los avalúos fiscales, con la inversión pública en infraestructura urbana del gobierno central y local. La parte final de esta sección consiste en la formulación de un modelo estadístico de determinantes del proceso de creación de plusvalías en la ciudad.
El Capítulo 3 presenta los resultados de un estudio de casos basado en la observación de cuatro proyectos urbanos seleccionados (localizados en dos comunas de la ciudad de distinta dinámica y estándar urbanístico) y su impacto sobre los valores de suelo comerciales y avalúos fiscales a nivel micro o intracomunal. Finalmente, el capítulo 4 consiste en las conclusiones y formulación de propuestas.
Una de las conclusiones del estudio es que cuatros eventos específicos han impedido que dichos logros se traduzcan en mayor igualdad del acceso a los bienes e infraestructuras urbanas según grupos socio-económicos. Estos son: i) los niveles altos y persistentes de desigualdad distributiva; ii) el escaso instrumental de financiamiento urbano que dispone el sector público; iii) la dinámica alzista del mercado de suelo en ausencia de medios de internalización de externalidades; iv) su impacto sobre el mercado de vivienda; y iv) las debilidades económicas municipales. Para efectos del financiamiento del desarrollo urbano futuro, cobra fuerza la necesidad de mecanismos de recuperación de plusvalías, basados tanto en ajustes al sistema existente de contribuciones como en la creación de nuevos mecanismos de captura de plusvalías.
About the Author(s)
Daniela Simioni: Arquitecto, Postitulo en planificación urbana y territorial. Actualmente trabaja en la División de medio ambiente y asentamientos humanos de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe en Santiago de Chile (dsimioni@eclac.cl).
Camilo Arriagada L: Sociólogo, postítulos de Desarrollo Urbano, Economía Urbana, y Gerencia Pública. Ha sido consultor de Naciones Unidas en materias de política social y pobreza y docente de los Postitulos Internacionales de Población y Desarrollo y de Asentamientos Humanos de la Universidad de Chile. Actualmente se desempeña como Jefe del departamento de Estudios del Ministerio de Vivienda y Urbanismo (camiloarriagada@terra.cl).
Colaboradores del estudio de casos: Jorge Joo y Maureen Contreras, geógrafos.
NOTA: Los autores agradecen las entrevistas concedidas por los Sres. Ricardo Jordan (CEPAL/DMAAH), José Manuel Cortinez (arquitecto consultor), Héctor López (arquitecto MINVU), Jaime Silva (arquitecto MINVU), Pablo Trivelli (economista), Alfredo Rodríguez (Director de SUR Consultores), Rubén Sepulveda (SUBDERE), y Rodrigo Duran (Servicio de Impuesto Interno), como también la colaboración prestada por la División Municipal de SUBDERE y de las oficinas del Servicio de Impuestos Internos de Santiago y Puente Alto que facilitaron información básica para el trabajo realizado. Cabe un especial agradecimiento al arquitecto José Manuel Cortinez por su comentario al borrador del proyecto que significó un aporte decisivo al enfoque del estudio. Ahora bien, cualquiera debilidad del estudio así como en general en sus contenidos, son de exclusiva responsabilidad de los investigadores y, además, no comprometen la posición de las instituciones en que se desempeñan.

INDICE



  1. Introducción: Acceso al suelo, impuestos locales y financiamiento urbano

    1. Marco Conceptual

    2. El Caso de Santiago de Chile: Antecedentes Generales

      1. Características Generales de Caso de Santiago

      2. Entorno de Políticas: vivienda, impuesto local e inversión urbana

      3. Debate sobre el financiamiento urbano:




  1. Análisis cuantitativo del Gran Santiago Años 90.




    1. Metodología

    2. Dinámica del Mercado de Suelo

    3. Acceso al suelo mediante la vivienda

    4. Inversión en Infraestructura Urbana

    5. Rendimiento impuesto predial

    6. Determinantes de valor del mercado de suelo

3. Estudio de casos micro-urbanos




    1. Metodología

    2. Descripción de proyectos y áreas de influencia

    3. Impacto en Valores de Suelo fiscal y comercial

4. Conclusiones

4.1 Escenarios

4.2 Tendencias

4.3 Posibles estrategias
Bibliografía
ANEXO 1ESTADISTICO: ANALISIS CUANTITATIVO

ANEXO 2: ILUSTRACIONES ESTUDIO DE CASOS (MAPAS Y FOTOS)




1. INTRODUCCION: ACCESO AL SUELO, IMPUESTOS LOCALES Y FINANCIAMIENTO URBANO.
1.1 Marco Conceptual
La presente sección expone el marco conceptual de la presente investigación, presentado esquemáticamente en términos de su cobertura de variables por el Cuadro 1 del Anexo. Como lo muestra el cuadro, la investigación se inscribe en el campo de estudio de las relaciones del mercado de suelo con las intervenciones urbanas que realizan los sectores público y privados para el desarrollo de la ciudad, y las implicaciones del proceso en materia de financiamiento urbano fiscal.
Hay que subrayar que la aproximación que realiza la presente investigación está motivada por las necesidades de mitigación de relaciones que manifiesta la segmentación del mercado de suelos con la segmentación de tipo social y la desigualdad de acceso a infraestructura y equipamiento urbano resultante del ordenamiento espacial de grupos socio-económicos en función simple de los precios del suelo. Es oportuno plantear asimismo que el enfoque que se realiza de dichas relaciones pone el énfasis en las consecuencias distributivas del funcionamiento del mercado de suelo (expresadas en el desbalance interno de la provisión de infraestructuras urbanas y la población) y en las consecuencias que plantea el objetivo de la equidad en materia de instrumentos de política urbana y fiscal que deben sustentar el proceso de desarrollo urbano.
Crecimiento, equidad, y distribución social de la infraestructura de la Ciudad
Desde la perspectiva del presente trabajo, la dinámica del mercado de suelo urbano está situada dentro de un contexto mayor conformado por los patrones de distribución espacial de la población, las condiciones económicas y la distribución del ingreso entre los hogares, mediados ambos por la política económica y urbana. Dicho marco de relaciones cobra hoy una especial relevancia cuando la urbe es vista como el espacio determinante, tanto de la creación de producto como de acumulación de “capital social” de los países.
La última década del siglo XXI ha mostrado una América Latina que consolida su vocación urbana. Tras una década de fuertes retrocesos en ambos planos, los años noventa mostraron la recuperación del crecimiento económico y del gasto social (incluido el sector vivienda y desarrollo urbano), situaciones que han posibilitado avances en la reducción de la pobreza urbana y de las carencias de infraestructura básica de los hogares (CEPAL, 2000; PNUD, 1999). Ambos logros están especialmente avanzados en el caso del país que aborda esta investigación.
Las grandes ciudades se han transformado en un motor central del proceso de crecimiento económico; no obstante también han pasado a constituir la expresión más nítida del eslabón débil del nuevo patrón de desarrollo de la región: este es la desigualdad distributiva. En efecto, los centros metropolitanos junto con constituir la zona de más alto ingreso per cápita, juegan un rol determinante a la hora de explicar en términos territoriales los índices nacionales de concentración del ingreso.
La desigualdad ha sido destacada por CEPAL como un factor que pone limites tanto a las perspectivas futuras de mayor desarrollo económico como de erradicación de la pobreza urbana en la región. Si bien el mercado de trabajo y la disparidad educativa constituyen el núcleo de estructuración de la desigualdad, esta incluye encadenamientos y procesos de tipo urbano que explican su persistencia; hoy adquiere especial importancia la concentración espacial de los hogares y empresas menos preparados para enfrentar las nuevas demandas de competitividad, en lugares definidos por su desventaja relativa en materia de infraestructura y equipamiento (respecto de los sectores más integrados y de mayor capacidad económica).
La perpetuación de dicha brecha significa desventajas respecto de la promoción de oportunidades tanto económicas como sociales. Hay que considerar que en el plano social, el sistema de infraestructura y equipamiento urbano determina la posibilidad de despliegue de los recursos que poseen las comunidades modestas para insertarse en ciudades crecientemente complejas. Por citar algunas funciones, la dotación de equipamiento comunitario es decisiva para la acumulación de capital social (red de relaciones sociales asociativas), y la provisión de áreas verdes condiciona los niveles de movilidad peatonal y con ello los niveles de uso del espacio público que adoptan los distintos grupos etareos y de genero de la población local (lo que a su vez influye en los niveles de delincuencia y desintegración social).
Desde un punto de vista económico, la diferente dotación de infraestructura que disponen los grupos socio-económicos tiene repercusiones en el potencial de oferta de bienes y servicios local, prediciendo variaciones del nivel de actividad económica y productividad locales (respectivamente explicados por la concentración espacial en zonas menos dotadas, de la población con desventajas para la inserción ocupacional, y microempresas domésticas). Esta situación es especialmente gravitante en el caso de la vialidad, que determina una menor accesibilidad relativa de los sectores de menores recursos, actuando como un factor de desventaja adicional al menor acceso a capital, tecnología y educación de estos recursos humanos.
Aunque la segregación socio-espacial no explica por si sola las desigualdades comentadas, constituye el mecanismo que produce el vínculo de las desventajas de tipo socio-económico con las urbanas. Obviando la discusión no resuelta acerca si la segregación plantea per se un problema de bienestar, existe un dato cierto en orden a que el factor que la produce (la dinámica del mercado de suelos) opera mediante la asignación de menores coberturas de infraestructura urbana a los sectores de menor ingreso (es decir a través de una exclusión de bienes generados por la sociedad y que sea plantea, dado el perfil de la región, están entrando a influir hoy en las posibilidades de movilidad social más decisivamente que las necesidades básicas insatisfechas).
Si bien durante los años noventa han surgido señales en varias ciudades de que la dinámica del negocio inmobiliario ha diversificado sus patrones previos de localización (por ej., a través de la instalación de grupos de mayor ingreso en barrios pobres), la tendencia no equivale a mayor integración, sino que puede estar marcando la evolución hacia patrones de segregación más complejos (CEPAL, 1995). Entre las cuestiones más relevantes que plantea la nueva estructura urbana, está un desfase creciente de los valores del suelo urbano con respecto a los salarios, en un contexto de insuficiencia de recursos fiscales aplicables a compensar la brecha social de atributos urbanos. Esta tendencia merma la capacidad económica que disponen las nuevas generaciones de hogares pobres para permanecer en el núcleo metropolitano y es quizá el mejor reflejo del tipo de tensión distributiva que aqueja al continente urbano que es hoy América Latina.
Se ha destacado que, tanto la concentración del ingreso como la segregación constituyen escenarios que, por su complejidad son débilmente incorporados en la agenda de política pública, sino calificados como situaciones inmodificables. Esto es posible de reconocer en la aplicación predominante en la región, de esquemas masivos de provisión de vivienda (que logran efectos positivos en la actividad económica del sector), pero cuyo resultado a nivel de recursos humanos es condicionar la localización y reproducción social de los pobres en un medio urbano con desventajas que tienen que entrar a ser aminoradas con recursos fiscales insuficientes.
Valorización del Suelo, Inversiones Urbanas y Procesos fiscales
En la presente investigación, el enfoque adoptado es que el mercado de suelos no solo determina un ordenamiento de personas y actividades que generan demandas de infraestructura a la sociedad, sino también es fuente de recursos y riquezas, posibles de ser aplicadas al esfuerzo del desarrollo urbano. Para dicha perspectiva, el foco lo constituye la relación que se establece entre la creación de precios del mercado de suelo urbano en función de atributos urbanos, resultante en plusvalías que generan vía externalidades, un grado de rentabilidad muy superior a la inversión productiva común.
Además de las mejorías que introduzcan los habitantes sobre los predios, los cambios de precios y consiguiente proceso de creación de rentas son decididos fundamentalmente por la introducción de cuatro tipos de intervenciones o alteraciones del medio urbano original:


  • La localización de las actividades económicas (oficinas, industrias y comercio)

  • Cambios en las normas de uso del suelo urbano y condiciones de edificación

  • La dinámica inmobiliaria expresada en el proceso de localización de la vivienda y hogares según grupos socio-económicos (asociada a distinto estándar urbano)

  • Las inversiones en infraestructura urbana

De las cuatro variables mencionadas, la presente investigación sobre el caso del Gran Santiago, aborda las tres últimas en su relación con la dinámica del mercado de suelo y su contrapartida en las contribuciones de bienes raíces.


Respecto a las contribuciones locales, hay que destacar dos perspectivas importantes: en primer lugar, su rol como instrumento destinado a reflejar el proceso de valoración del suelo y su entorno, y seguidamente su función de generar ingresos al municipio a cambio de los servicios que presta. Como lo señala CEPAL (1998), la descentralización ha reforzado el rol de los gobiernos locales como ejecutores de gasto e inversión en América Latina, pero menos como recaudadores de ingresos propios, situación que presiona sobre los presupuestos nacionales y deriva de una débil tributación local.
Aún cuando las contribuciones tienen importantes interrelaciones con la dinámica urbana, rara vez incorporan criterios de ese ámbito para efectos de evaluación y rediseño. En la práctica, las debilidades financieras municipales generan la necesidad que las inversiones urbanas y desigualdades interlocales sean mitigadas con recursos generales de los países aplicados mediante programas y transferencias del gobierno central. Los tributos de los bienes raíces y suelo urbano han sido identificados por CEPAL (1998) como parte del importante espacio para mejores políticas que conforman los impuestos directos. Por su parte, la nueva estrategia urbana del Banco Mundial ha destacado la necesidad de sustentabilidad financiera local (bankability) como parte central de los logros que tendrían que cumplir las ciudades para estar en condiciones de promover la competitividad urbana, la gobernabilidad, y el bienestar. Entre varios factores que dificultan la sustentabilidad se incluye la capacidad del gobierno local de recolectar las contribuciones e impuestos de su territorio, apoyando con ello un acceso más equitativo y eficiente a la infraestructura y equipamiento urbano (World Bank, 1999).
Financiamiento Urbano y Recuperación de plusvalías
El proceso de valorización del suelo urbano, el papel que le cabe al gobierno en dicha creación y los desafíos de reingeniería del financiamiento urbano constituyen tres cuestiones centrales del debate sobre la equidad urbana en América Latina. Como señala Furtado (1997), la descentralización ha significado mayores responsabilidades locales que han puesto en el centro de la agenda la necesidad de mayores niveles de recaudación local y el fortalecimiento de la capacidad de inversión. Por su parte, el desarrollo de las ciudades ha hecho patente la necesidad de avanzar simultáneamente en un doble desafío: la búsqueda simultanea de nuevos factores de competitividad urbana (más infraestructura) y la atención de las desigualdades sociales acumuladas (más equidad en su provisión a los recursos humanos de la ciudad).
El proceso inmobiliario y de valorización del suelo es visto no solo como un responsable por la reproducción de los problemas urbanos, sino también como una posible fuente de importantes recursos para su enfrentamiento. La discusión de políticas se da alrededor de dos líneas complementarias: por un lado, la creación de incentivos para la inversión en desarrollo urbano de zonas pobres, y por otra, la creación de mecanismos de recuperación de plusvalías derivadas de obras o decisiones públicas. Esta última se refiere al cobro por parte del Estado, de incrementos del valor de la tierra originados por obras o instrumentos de zonificación, sustentados por el concepto que la mayoría del valor de la tierra son resultado del esfuerzo de la sociedad en el mejoramiento del entorno (Brown & Smolka, 1999; Einsweiler & Mines, 1993, Cámara de Diputados de Chile, 1999).
Si bien el tema de la captura de plusvalías puede ser enfocado por distintas vías, en términos generales pueden identificarse dos líneas (Furtado, 1997). Por un lado, la modernización de los instrumentos tradicionales de política tributaria inmobiliaria, que per sé pueden recuperar una importante proporción de las plusvalías generadas por la sociedad y mejorar su aporte a la equidad. En segundo término, la creación de nuevos instrumentos (por ej. contribuciones por mejoras y exacciones) que pueden complementar los instrumentos tradicionales de financiamiento de programas urbanos, generando recursos extra-presupuestarios que liberan por tanto fondos para inversión en zonas de prioridad social. Por lo general, este segundo tipo de instrumentos se aplica localizadamente, ya sea en zonas determinadas o frente a ciertos eventos (como pueden ser cambios a normas), mientras que las contribuciones son permanentes y de cobertura generalizada del territorio.
Se ha destacado que ambos caminos perfilan un espacio de reflexión y políticas, que no es contrario al funcionamiento de mercado, sino que permite la corrección de imperfecciones importantes (externalidades y efectos regresivos) como también contribuir al fomento de la provisión de bienes con valor social y económico para el conjunto de la sociedad.

1.2 EL CASO DE SANTIAGO DE CHILE: ANTECEDENTES GENERALES
A manera de introducción y a fin de plantear el contexto o escenario de los análisis que se realizan en los siguientes capítulos, esta sección presenta los antecedentes generales del caso de Santiago de Chile. En primer lugar, se realiza una síntesis de las principales características y tendencias socio-económicas que distinguen a la ciudad, y luego se caracterizan las políticas públicas relativas a vivienda, impuestos locales e inversión urbana del sector público. La sección finaliza con un análisis de la coyuntura o estado de discusión en materia de financiamiento urbano.
1.2.1 Características Generales del Caso de Santiago.
Dentro del contexto nacional, el área metropolitana del Gran Santiago replica y amplifica varias de las características, logros y desafíos pendientes que caracterizan la evolución economíca-social del país durante los años noventa:



  • Población: con un numero de habitantes cercano a los 5 millones en 1995, Santiago alberga alrededor del 40% de la población nacional, constituyendo un núcleo que ejerce un importante grado de primacía en una estructura de asentamientos humanos caracterizado por un elevado grado de urbanización nacional.




  • Ingreso: Santiago es la zona de más alto nivel de ingreso per cápita del país, con un ritmo de crecimiento del Producto que excede varias veces la media nacional y constituye un buen reflejo del logro de los mejores indicadores nacionales de los últimos 30 años en materia de crecimiento, control de la inflación, y gasto social.




  • Pobreza Santiago amplifica la significativa tendencia nacional de reducción absoluta y relativa de la pobreza, medida tanto según el método de la línea de pobreza como de necesidades básicas insatisfechas (que llevó a Chile a ser catalogado un modelo de gasto social de los años 90). Datos del PNUD (1999), permiten estimar como promedio de la ciudad que, a 1998, la incidencia de esta es menos del 15%, no obstante lo cual el indicador supera todavía el 25% en algunas comunas político-administrativas del área metropolitana. En el plano de las NBI, los datos del Censo del último Censo de Vivienda (Mac Donald et al., 1994) confirman que la provisión de red pública de agua potable dentro de las viviendas como promedio del Gran Santiago es de un 90%, reportándose una cifra similar de cobertura de alcantarillado y, prácticamente un 100% de acceso a la electricidad.




  • Formalidad: a diferencia de la mayoría de las metrópolis latinoamericanas (donde gran parte de la literatura sobre impuestos locales se enfoca en el problema que plantea el hábitat informal) la ciudad de Santiago se caracteriza por su elevada formalidad, estimándose a 1996, que los asentamientos informales representan menos del 1% del parque habitacional del área metropolitana (MINVU/U. de Chile, 1997).




  • Dinámica vivienda, Chile logró el récord histórico de producción habitacional durante los años noventa; logrando reducir el déficit habitacional de 920 a 520 mil unidades entre 1990 y 1998 (Mideplan, 1998). El nivel alto y sostenido de producción habitacional estatal ha estado sustentado en el aumento experimentado por el gasto social a contar de 1990, y por la mayor importancia relativa que cobra este gasto en la estructura del gasto público. Sumando la actividad de los sectores público y privado, la construcción habitacional ha manifestado una importante interrelación con el crecimiento económico, con la modernización de los mecanismos financieros privados y con la expansión del sector inmobiliario. En dicho contexto, Santiago reporta una participación elevada dentro de la edificación total del país y concentra la vivienda de mayor valor y superficie.




  • Desarrollo Urbano: la inversión urbana del gobierno central y regional se ha incrementado desde niveles precedentes muy bajos. A fines del régimen militar (1989), la inversión urbana del gobierno central era mínima generando un cuadro de necesidades que se vio especialmente agravado, en el caso de Santiago, por el impacto negativo que introdujeron experimentos de liberalización y desregulación de la normativa de la ciudad (áreas urbanizables y sistema de transporte público). Respecto a esta situación, durante los años noventa entró en vigencia el Plan Regulador Metropolitano de Santiago (PRMS) destinado a poner limites a la expansión de la ciudad e iniciar un proceso de densificación de las zonas mejor equipadas.




  • Concentración del ingreso: pese a los avances económicos y sociales, Chile se caracteriza por la persistencia de la desigualdad en la distribución del ingreso, en uno de los niveles más altos de la región. La región metropolitana (emplazamiento de la ciudad de Santiago) conforma el conglomerado político-administrativo que manifiesta el mayor grado de desigualdad del país; situación que se ha agudizado durante los años noventa. Más aún, constituye el conglomerado geográfico que mejor explica el elevado nivel de concentración del ingreso que reporta Chile en el plano internacional (MIDEPLAN, 1999b).




  • Precio del Suelo: un factor que agrava las tensiones distributivas (reflejadas en desiguales capacidades de acceso a vivienda dentro del núcleo metropolitano) son los precios del suelo urbano que han experimentado un alza sostenida durante la presente década (solamente interrumpida por la crisis económica de 1998) llegando a un punto que deja fuera de mercado las viviendas sociales de ejecución directa (Trivelli, 1997).




  • Segregación: otra característica estrechamente relacionada al funcionamiento del mercado de suelo metropolitano, es la segregación espacial de la población en función de su nivel socio-económico. Aunque esta situación viene de procesos de larga data, los niveles de fragmentación social fueron exacerbados por la erradicación de campamentos entre 1979 y 1985 (que significó la relocalización de alrededor de 30 mil hogares desde zonas de alto valor de suelo a la periferia); y la autosegregación de las elites económicas en el sector oriente de la ciudad, en compañía de un sistema de vivienda social cuyo aumento de la escala de producción fue posibilitado por el emplazamiento en terrenos periféricos.




  • Respecto a la segregación se ha destacado que, en los años noventa, el desarrollo inmobiliario ha tendido a localizar proyectos para familias de ingreso medio-alto en zonas antes exclusivamente habitadas por sectores de menores recursos (Sabatini, 1999), a lo cual se ha agregado un esfuerzo explícito del sector público por diversificar los barrios de vivienda social. Ahora bien, la impresión de menor segregación que sugiere el proceso de redistribución espacial de los sectores medios y altos - y que efectivamente aumenta la varianza social en sus nuevas comunas de destino – queda desdibujada cuando se consideran las tendencias de redistribución espacial de los sectores populares a escala metropolitana. Estas son posibles de predecir por las estadísticas habitacionales, las que manifiestan a lo largo de los últimos años, una caída del número de viviendas sociales localizadas en el Gran Santiago (dirigidas a sectores de menores ingresos), mientras que las viviendas privadas (dirigidas a sectores con capacidad de pago) mantienen niveles altos.


1.2.2 Entorno de políticas: Vivienda, Impuestos, e Inversión Urbana
En materia de políticas públicas, los principales antecedentes de esta investigación se refieren a la vivienda social, los instrumentos de inversión en desarrollo urbano y las normas que regulan el sistema de contribuciones de los bienes raíces.
1.2.2.1 Acceso al Suelo Urbano.
En Santiago, la provisión de vivienda del sector formal constituye la principal intervención urbanai. debiendo distinguirse las tres modalidades del proceso:


  • La actividad inmobiliaria y de construcción del sector privado destinada a atender la demanda de vivienda de sectores con capacidad adquisitiva.




  • Los programas de vivienda de ejecución directa, Programas SERVIU, mediante los cuales el Estado construye en terrenos fiscales o de empresas constructoras (determinando la localización de los hogares de menores ingresos).




  • Los programas de subsidio privado destinados a hogares de sectores de ingreso medio y bajo (cuya materialización y localización se decide en el mercado privado). También denominado sistema mixto, donde el subsidio estatal se aplica a posibilitar la compra de viviendas ofertadas por el mercado.

Si bien la acción del sector privado es predominante en términos de inversión, los principales mecanismos proveedores de suelo a los hogares han sido los planes de financiamiento de la vivienda social (cerca de un 70% de la edificación anual). Como resultado de este proceso, sumado a una larga tradición de programas de provisión de tenencia, el stock metropolitano esta compuesto mayoritariamente por viviendas cuyos sitios han sido provistos por programas estatales.


Actualmente las principales propuestas de reforma al sistema de vivienda social están referidas a su impacto urbano. El diagnóstico es que la vivienda social ha adolecido de complementación con la política urbana, y que sus patrones de localización han favorecido en el largo plazo, la expansión urbana y la concentración espacial de los hogares pobres. Por este proceso, las comunas periféricas han concentrado las nuevas viviendas sociales, enfrentando importantes aumentos de la demanda por equipamientos e infraestructuras urbanas, sin ingresos propios para solventarlos (Cortinez, 1994; Galilea, 1996; Fundación Nacional de Superación de la Pobreza, 1999).
Como relación a dichos problemas, durante los años noventa se han implementado una serie de iniciativas destinadas tanto a favorecer la densificación de las zonas con mejor nivel de infraestructura, como a diversificar la localización y composición socioeconómica de los conjuntos de vivienda social. Entre estas, la creación del Subsidio Especial para zonas de Renovación Urbana (que reactivó significativamente la construcción habitacional en zonas centrales de las ciudades); la diversificación y crecimiento de la modalidad de subsidios privados (donde el usuario decide la localización) y la política de desarrollar mercados secundarios de viviendas sociales.
Durante el reciente período eleccionario, se agregaron propuestas relativas a: la formulación de una política de suelos que dé soporte y coherencia urbana a los planes de vivienda social; cambios del sistema de toma de decisiones sobre localización de los conjuntos habitacionales (reemplazando el actual criterio de decisión basado en el mínimo costo directo por otro, que considere los costos sociales por servicios y equipamientos urbanos); y - en el plano de los recursos y la descentralización - la propuesta de crear mecanismos de compensación económica del gobierno central hacia aquellos municipios receptores de viviendas exentas de contribuciones.

1.2.2.2 Evolución de las Fuentes de Financiamiento Urbano.


Desde la perspectiva del destino la presente investigación aborda tres líneas de inversión: Equipamiento (dotaciones complementarias a la vivienda a nivel de barrio, incluidas las áreas verdes); Servicios Sociales (salud primaria y equipamiento educativo de nivel básico y media), y; finalmente la inversión en Infraestructura Vial Urbana (construcción, pavimentación y mantención a nivel de vías intermedias, calles y pasajes, junto a las intervenciones en vialidad urbana estructurante)ii.
Tales líneas de inversión suman tres posibles fuentes institucionales de financiamiento: Gobierno Central (Ministerios, ya sea mediante programas de decisión central o inversiones sectoriales de Asignación Regional); Gobierno regional (mediante el Fondo Nacional de Desarrollo Regional); y finalmente, la inversión que realizan los municipios sustentada por recursos propios y transferencias (los cuales incluyen las contribuciones o impuesto predial ya sea vía directa o redistribución horizontal). Las dos primeras fuentes se financian mediante la Ley de Presupuesto de la Nación (financiada por impuestos generales) que constituye la principal fuente de recursos para inversión urbana del país.
Respecto a los años noventa, hay que destacar que la inversión urbana experimentó a nivel nacional un crecimiento muy significativo de los programas del gobierno central y regional, desde niveles precedentes muy bajos durante los años ochenta. Dicho incremento ha sido posibilitado por el aumento de los ingresos fiscales derivados del crecimiento económico (incidiendo la reforma tributaria de 1991); y por el énfasis dado a la inversión directa en la conformación del presupuesto público (MIDEPLAN, 1999a).


  • Inversión Municipal:

La inversión del gobierno local refleja las facultades que le confiere la Ley Orgánica Municipal relativas a la provisión y mantenimiento de espacios públicos: mejoramiento de la infraestructura urbana, pavimentación de calles y construcción de calzadas, alumbrado de calles, transporte urbano (señaleticas, demarcación vial, semaforización), áreas verdes y equipamiento social.


Como promedio del Gran Santiago, datos de la SUBDERE permiten estimar que la inversión municipal representa alrededor del 16% del gasto municipal total del período 1992-97 (esto es agregando gasto en personal y bienes de servicios de consumo). Si bien, a escala de la ciudad, la inversión municipal ha sido importante - como se verá en el análisis que se desarrolla más adelante - esta se ha concentrado en los municipios de mayor ingreso per cápita, asociada al nivel socio-económico de sus residentes y sus mayores capacidades de generación de ingresos propios.
La distribución geográfica del gasto e inversión municipal esta determinada por los ingresos municipales. Estos incluyen, por un lado, ingresos propios (impuesto territorial, permisos de circulación, patentes municipales, derechos de aseo y pago de multas), y por otra, los aportes del Fondo Común Municipal, FCM, (mecanismo de redistribución solidaria de recursos municipales). Como promedio del Gran Santiago, los ingresos propios representan cerca de un 78% del ingreso municipal (Subdere, 1999). El impuesto territorial – que se describe más adelante - constituye una fuente significativa tanto para las municipalidades, como para el Fondo Común Municipal (que redistribuye recursos hacia las comunas que concentran los predios exentos de contribuciones).
Desde la década de los ochenta, cuando se implementó el proceso de municipalización, se ha venido destacando el hecho que las posibilidades que el municipio atienda solo con recursos propios sus necesidades de inversión urbana se ven constreñidas a las municipalidades de mayor ingreso, mientras que la mayoría depende de las inversiones del gobierno central y programas regionales.
Pese a la redistribución horizontal que realiza el Fondo Común Municipal, las disparidades de los indicadores urbanos son elevadas y persistentes (siendo reforzadas por el patrón de fragmentación socio-económica que induce el funcionamiento de los mercados de suelo y vivienda). La persistencia de esta situación, pese al positivo desempeño económico general del país durante los años noventa queda ilustrada con la evolución de los ingresos municipales en la intercomuna de Santiago: entre 1992 y 1997 mientras los cuatro municipios más pobres incrementaron sus ingresos en un 21%, los cuatro más ricos lo hicieron en un 98%; creciendo por tanto la brecha del ingreso per cápita respecto de principios de la década (Rodríguez y Winchester, 1999).
Se ha sostenido que el municipio y su estructura de financiamiento constituyen, muy nítidamente en el caso de Santiago, reproducen y consolidan la segmentación socio-espacial, existiendo comunas insertas en un circuito de acumulación de riqueza (que deriva de la concentración espacial de la población de mejor nivel de ingreso y de la actividad económica) versus otras, afectadas por la acumulación de necesidades en un cuadro de escasez de recursos propios. Si bien los determinantes son varios y por medio de mecanismos complejos, la concentración geográfica de las viviendas exentas de contribuciones, impacta en las insuficiencias de recursos locales y hace depender la provisión local de infraestructura de las inversiones y subsidios del gobierno central (CED, 1990; Raposo, 1995; Rojas y Greene, 1995).


  • Inversión del Gobierno Central y Regional:

El Cuadro Nº 2 en Anexo presenta una Tipología de los Mecanismos de Inversión aplicables al financiamiento del Equipamiento e Infraestructura Urbana durante los años noventa (describiendo los distintos programas de inversión). Su objetivo es presentar esquemáticamente las distintas líneas de inversión urbana que se analizan en los capítulos siguientes para el caso de Santiago, en tanto intervenciones que modifican atributos externos del suelo urbano y por tanto inciden en la variación de su valor.


Una modificación sustantiva fue la decisión adoptada en 1994, que las nuevas poblaciones de vivienda social fueran entregadas con equipamiento básico operativo, de modo de no incrementar el déficit urbano de arrastre e iniciar su absorción paulatina.
Durante los años noventa, la inversión urbana del gobierno central ha sido materializada principalmente por los ministerios de Vivienda y Urbanismo y de Obras Públicas Entre 1989 y 1996, la inversión urbana del primero ha crecido en un 486% a nivel nacional, aplicándose a obras de equipamiento, parques, vialidad intermedia, pavimentación, vialidad urbana e infraestructura sanitaria. La inversión del Ministerio de Obras Públicas se aplica en áreas urbanas al Mejoramiento de la infraestructura vial urbana principal. Sumada la inversión en vialidad de ambos ministerios se explica cerca de la mitad del total nacional de la inversión en capital físico que realiza el gobierno central (MIDEPLAN, 1999 y 1999a).
Además del aumento de inversión, durante los años noventa fueron creados una serie de nuevos programas urbanos: Parques Urbanos y el Programa de infraestructura Sanitaria (destinada a dotar de suelo urbanizado a proyectos de vivienda que no disponen de macroinfraestructura sanitaria). Los programas preexistentes por su parte (Equipamiento Comunitario y Pavimentos Urbanos) han sido modificados. En el primer caso se incrementaron sus metas (de modo de aumentar la dotación de centros comunitarios, deportivos, plazas de juegos infantiles y áreas verdes en zonas pobres) y en el segundo caso, a través de la creación de la modalidad de Pavimentos Participativos (destinada a resolver el déficit de pavimentación sumando aportes de vecinos y municipalidades).iii
Otra innovación destacable ha sido la concepción de megaproyectos y proyectos urbanos autofinanciados, concepto referido a proyectos en grandes paños de terrenos estatales, donde se licita el derecho a desarrollar negocios inmobiliarios en una parte del suelo, a cambio del financiamiento de la componente social del proyecto (MINVU, 1999).
Respecto a Inversión del Gobierno Regional, esta creció también durante los años noventa mediante el aumento del Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR), financiado por la Ley de Presupuesto de la Nación y que esta orientado prioritariamente a incrementar el bienestar social de sectores de menores ingresos, aumentando y mejorando la infraestructura de educación, salud, saneamiento, y vías urbanas.
Durante los años noventa, la inversión del FNDR ha estado principalmente concentrada en infraestructura de educación y salud. En salud, este fondo se ha orientado principalmente al servicio de nivel local, mientras la inversión que realiza el gobierno central se ha concentrado en la construcción y reposición de hospitales (obras de mucho mayor costo). Distinta es la situación respecto a la infraestructura de Educación Básica y Media, donde la inversión del período ha sido financiada casi totalmente a través del FNDR (MIDEPLAN, 1999a).

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