La paradoja de la ciudadanía Inmigración y derechos en un mundo globalizado



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La paradoja de la ciudadanía

Inmigración y derechos en un mundo globalizado
Alfonso de Julios-Campuzano

Universidad de Sevilla


Sumario: I. La Modernidad y el fin de la ciudadanía estamental; II. La Paradoja de la Ciudadanía; III. Inmigración y Ciudadanía; IV. La Ciudadanía Europea a debate; V. El reto de la universalidad: algunas propuestas.

I. La Modernidad y el fin de la ciudadanía estamental
Una de las categorías políticas centrales de la modernidad es, sin resquicio a dudas, la ciudadanía. El ciudadano como centro de atribución de facultades e imputación de derechos es, ciertamente, el elemento nuclear de la articulación de las relaciones entre política y derecho en los Estados nacionales1. No en vano ese status de ciudadano vino a abrogar, definitivamente, la estratificación estamental de las sociedades del antiguo régimen en beneficio del reconocimiento de la igualdad jurídica de todos los individuos, con independencia de su origen social o de su posición económica. Durante doscientos años -que a título orientativo podríamos acotar básicamente entre la Revolución Francesa y la caída del muro de Berlín- la ciudadanía ha ejercido este papel de primer orden como elemento dirimente de la atribución no sólo de derechos políticos, sino también de otra naturaleza, en el seno de la estructura burocrático-administrativa del Estado. La ciudadanía definida como ciudanía-institución ha sido y continúa siendo el elemento vertebrador de las relaciones interindividuales en el ámbito de la vida política intraestatal y, a través de ella, los derecho subjetivos han cobrado cuerpo como correlato jurídico del reconocimiento de la igualdad política de los individuos.

Sin embargo, las profundas mutaciones a que se está viendo sometido el mundo contemporáneo en su ordenación jurídico-política en virtud del impacto transformador de la globalización, coloca un amplio espectro de cuestiones hasta ahora desconocidas que hacen que el concepto de ciudadanía se tambalee a la par que el modelo Estatal se redefine en las coordenadas de la economía global2. El modelo de ciudadanía que tan eficaz servicio prestó a ese modelo de organización social está hoy en crisis. Como ha apuntado José María Gómez, los impactos transformadores de la globalización han alcanzado en profundidad a la ciudadanía democrática en su doble naturaleza, como modo de legitimación y como medio de integración social "como status legal igualitario de derechos y deberes de los miembros de la comunidad política frente al poder político y, simultáneamente, como identidad colectiva basada en la pertenencia a la comunidad nacional de origen y destino"3.

El hiperracionalismo de la individualidad abstracta terminó por cosificar los derechos pues, al desposeer a los individuos de su propia incardinación histórica, posibilitó ciertos reduccionismos que conculcaban su propia pretensión de universalidad. Como ha apuntado De Lucas, la pretensión universalista del racionalismo ilustrado de conceptualizar los derechos mediante un proceso de abstracción jugó en su momento un papel decisivo, pues, al desposeer a los individuos de todos sus atributos los colocó a todos en posición de igualdad. Se había acuñado, así, un magnífico expediente teórico para la abolición de los privilegios de clase del Antiguo Régimen y para la implantación definitiva de los derechos humanos. Sin embargo, un proceso de esta naturaleza entrañaba riesgos nada desdeñables que no tardarían en manifestarse con toda su virulencia, pues la caracterización del individuo sin atributos era, simultáneamente, una vía abierta para la exclusión que se concretaría en tres frentes: a) mediante la identificación exclusiva del hombre con el individuo y del individuo con el burgués: la titularidad de los derechos quedaba de esta forma drásticamente restringida a una determinada clase social; b) la proyección del modelo de sociedad patriarcal en la atribución de los derechos, con la consiguiente exclusión de género que condenaba a la mujer a una permanente minoría de edad, bajo la tutela del padre o del esposo; c) la ecuación que identifica ciudadanía y nacionalidad, restringiendo el alcance pretendidamente universal de los derechos a la previa adquisición de la nacionalidad4.
II. La Paradoja de la Ciudadanía
Como ya se ha indicado, la aparición de la ciudadanía en los albores de la era moderna supuso la abolición de la división estamental del Ancién Régime y la constitución de un único status basado en la proclamación de la igualdad de todos los individuos ante la ley, igualdad no desprovista de una cierta dosis de ficción tal como ha subrayado Javier De Lucas. No obstante, parece que, al menos, al nivel de los principios, la igualdad jurídica permitía concebir la ciudadanía como un status formalmente igualitario preñado, a nivel práctico, de diferenciaciones inquietantes cuyo análisis histórico excede los objetivos de este trabajo.

Lo que sí merece nuestra atención en esta sede es la vinculación de los derechos humanos a la condición de ciudadano5, máxime cuando esta condición restrictiva tiene consecuencias dramáticas para tres cuartas partes de la población mundial. El concepto de ciudadanía mantiene una relación de tensión con la exigencia de universalidad de los derechos humanos. Desde los albores de la modernidad, ambas nociones surgen estrechamente interrelacionadas y en tensión permanente: de un lado, la proclamación universal de los derechos humanos; de otro, la limitación en su atribución a los ciudadanos en cuanto sujetos de derecho. Se pone así de manifiesto una de las contradicciones más relevantes del pensamiento occidental en cuyo seno se generó tanto la idea de la existencia de los derechos humanos universales como la construcción jurídico-política que hacía inviable dicha universalidad (el concepto de ciudadanía). Sin embargo, hay que tener en cuenta que, a pesar de esa contradicción, los conceptos de derechos humanos y de derechos ciudadanos no sólo tienen un origen común sino que se precisan mutuamente, son complementarios y difícilmente pueden subsistir el uno sin el otro6.

Lo que sí nos interesa destacar es que las sucesivas ampliaciones del catálogo de derechos fundamentales sirvieron para que esa igualdad jurídica postulada bajo el Estado liberal de Derecho encontrase una plasmación real mediante la incorporación del principio de igualdad que encarnaron los derechos económicos, sociales y culturales. De este modo, los derechos fundamentales constitucionalmente proclamados fueron imputados, con carácter general, a todos los individuos dentro de un Estado en cuanto ciudadanos del mismo. No quiero decir con ello que no existieran excepciones a esta regla general por razón de la no posesión de la condición de ciudadano, pero sí creo que se puede sostener que en las sociedades relativamente homogéneas de los Estados-nacionales hasta la irrupción de las actuales oleadas migratorias, prácticamente todos los individuos ostentaban la condición de ciudadanos y, en cuanto tales, eran igualmente acreedores de ciertos derechos fundamentales. Actualmente asisitimos a un proceso contradictorio que llamo "la paradoja de la ciudadanía". Si la modernidad supuso la abolición de las diferencias estamentales y la vertebración de una sociedad al menos aparentemente igualitaria mediante la creación del status de ciudadano, en la actualidad retornamos a una concepción "premoderna" de la ciudadanía, en la que ésta opera como motivo de exclusión y de diferenciación social: es el resurgimiento de una ciudanía estamental, que divide a la sociedad entre quienes ostentan la condición de ciudadanos y quienes se ven privados de ella.

III. Inmigración y Ciudadanía
La actual eclosión migratoria7 ha introducido importantes variantes en este diseño inicial, alterando sustancialmente la correspondencia individuo/nacional/ ciudadano/titular de derechos. Esto significa, en suma, que en nuestras sociedades multiculturales8 la identificación de ciudadanía y nacionalidad provoca, en última instancia, un proceso de diferenciación en la titularidad y ejercicio de determinados derechos fundamentales, particularmente, en lo que aquí nos interesa, los que se refieren al status de ciudadanía activa como partícipe en los procesos de decisión colectiva. Podemos decir, entonces, que la progresiva diferenciación en función de la titularidad de estos derechos se traduce finalmente en una fragmentación social: aquella que deriva de la configuración de la ciudadanía como estamento privilegiado en nuestras sociedades multiculturales y que se traduce en la distinción entre dos status bien diferenciados: los ciudanos y los no-ciudadanos. Sin duda que la consolidación de esta diferenciación debe mucho más que una lacónica expresión de gratitud a la labor legislativa desarrollada en materias de inmigración, extranjería y, cómo no, en las drásticas restricciones introducidas en la regulación del derecho de asilo9.

Pero, dejando al margen cuestiones más o menos anécdóticas, nos importa subrayar que esta disfunción en la atribución de derechos quiebra de forma radical la propia orientación teleológica del status de ciudadano, cuya finalidad fue abolir la sociedad estamental y las diferenciaciones que ésta establecía por razón de nacimiento, raza, sexo o condición social o económica, en beneficio de un único estamento común a todos: el de ciudadano. Claro que toda esta innovación tenía como presupuesto la existencia de sociedades relativamente homogéneas en su aspecto cultural en las que se producía esa identificación que ya mecionamos entre individuo/nacional y ciudadano. De este modo, el Estado atribuía derechos a sus nacionales a los cuales les reconocía ipso facto la condición de ciudadanos y de los derechos inherentes a ella, salvo que estuvieran privados del ejercicio de algunos o de la totalidad de éstos por resolución judicial. Así, a nivel interno de cada Estado, la sociedad quedaba suficientemente cohesionada por el reconocimiento paritario de la ciudadanía para la inmensa mayoría de sus miembros, de suerte que la cuota de excluidos era tan insignificante que poco podía alterar esa equivalencia entre nacionalidad y ciudadanía; en otros casos, se trataba de paises emergentes con identidades culturales aún débiles y en proceso de formación. La exclusión se producía, obviamente,con respecto a otras poblaciones en otros espacios geográficos, pero al ser el Estado, por su propia naturaleza, una unidad territorial, la conformación de identidades culturales homogéneas y abrumadoramente mayoritarias resolvía de forma satisfactoria el problema de la cohesión social en el ámbito geográfico del Estado. Y no es que la inmigración sea precisamente un fenómeno nuevo. Desde que el mundo es mundo, el hombre ha deambulado por la superficie terrestre buscando mejor fortuna, lugares menos inhóspitos y condiciones más favorables de vida. Tampoco parece convincente la opinión de quienes sostienen que nunca como hoy se produjeron movimientos migratorios tan densos, nutridos y numerosos, máxime cuando la experiencia de tiempos pasados muestra ejemplos asaz abundantes de grandes corrientes migratorias sin las cuales no nos sería posible entender la historia, pues como han apuntado Cohn-Bendix y Schmid, "Todas las sociedades modernas tienen sus experiencias con la migración. Sin el homo migrans no sería pensable la historia de los últimos 200 años. Esa historia ha demostrado que las migraciones o no son en absoluto evitables, o lo son únicamente por las armas o con telones de acero"10.

Aunque la inmigración no es un fenómeno nuevo, podemos decir que en la actualidad se presenta con rasgos diferenciados con respecto a épocas anteriores, y es que "la clave radica en la creciente globalización de las sociedades modernas que está transformando las fronteras culturales de externas en internas. A causa de las fuertes emigraciones, pero también a consecuencia de la penetración de los medios de comunicación, la difusión cultural a través de los sistemas educativos formalizados, ..., todo ello hace que las culturas convivan en los mismos espacios geográficos, de modo que, en un edificio de apartamentos de Londres, París, Barcelona o Nueva York pueden coexistir un cristiano practicante, un musulmán chiíta, un animista africano y un japonés sintoísta, por poner sólo unos ejemplos"11.

En cualquier caso, la inmigración, en la medida en que introduce un elemento de incertidumbre en sociedades culturalmente homogéneas, no es un fenómeno pacífico. La dimensión conflictiva del fenómeno migratorio provoca reacciones de rechazo que, en ocasiones, son burdamente manipuladas para activar complejos mecanismos instintivos que traducen comportamientos xenófobos12. Lo más penoso de esta situación es que las actuaciones a nivel político y la respuestas jurídicas encubren toda una urdimbre de falacias, hipocresías y eufemismos que, en la mayoría de las ocasiones, tratan de disfrazar una actitud de rechazo racista con argumentos aparentemente razonables. Frente a la posible invasión de inmigrantes "indeseables" -nos recuerda De Lucas- que podría favorecer el incremento de respuestas racistas, se articula todo un elenco de medidas tendentes a eliminar los factores de riesgo, medidas que, por otra parte, no hacen sino expresar con rotundidad y crudeza un racismo soterrado, latente e implícito que determina el discurrir de nuestras leyes sobre inmigración: se recurre para ello al establecimiento de cupos laborales o a la drástica limitación del derecho de asilo, inaccesible para los "inmigrantes económicos" (como si esta categoría fuese menos digna de protección de los que sufren persecución política). Todo ello, en suma, concluye con firmeza el profesor de la Universidad de Valencia, "se traduce en la criminalización de los extracomunitarios, en su presentación como un problema de "orden público" frente al cual debe primar la respuesta policial sobre la jurisdiccional, sobre la garantía de los derechos. Se está destapando así una caja de Pandora que no puede dejar de tener efectos sociales perversos: de nuevo, incubar el huevo de la serpiente"13.



Más allá de esas bochornosas y patéticas muestras de discutible humanidad, una de las tareas más acuciantes que apremia a los legisladores en un Estado democrático es justamente la de articular sólidas respuestas legislativas que permitan sofocar estas explosiones primitivas de orgullo, autoafirmación e intolerancia, propiciando la incorporación gradual de los nuevos convecinos a los procesos participativos que forjan la cohesión democrática.

IV. La ciudadanía europea a debate
Los procesos de integración regional son ya una de las características principales de nuestro tiempo. Nadie puede dudar que la globalización, al intensificar los intercambios comerciales, económicos y financieros, acrecienta la interdependencia y contribuye a la integración creciente no sólo de los ámbitos económicos, sino también de las esferas culturales, sociales y políticas. El incremento de la cooperación comercial constituye la base de un complejo entramado de efectos concatenados que desemboca en la constitución de espacios regionales de cooperación y de gobierno14. Justamente por ello, las organizaciones internacionales de integración un empeño de recuperar la política frente al asedio asfixiante de la economía, haciéndola trascender del marco estatal hacia contextos geográficos más amplios en los que se pueda articular una acción global.

El paradigma de ese vasto conjunto de procesos interrelacionados lo constituye el proceso de unificación europea, cuyo origen estrictamente comercial, en cuanto esfuerzo aglutinador tendente a la constitución de un mercado único, quedó ya definitivamente superado hace una década15. En efecto, la firma del Tratado de la Unión Europea en la ciudad holandesa de Maastricht el siete de febrero de 1992 marca un punto de inflexión en el proceso de integración europea, pues en él se apunta ya hacia el horizonte de la integración política. Tras la constitución del mercado único, con la supresión de las fronteras internas entre los Estados miembros de la Unión, y la garantía definitiva de las cuatro libertades de circulación (de personas, de mercancías, de capitales y de servicios), el proceso de integración avanza hacia la plena consecución de la unión monetaria que, desde el 1 de enero de 1999, se halla en su tercera fase con la creación del Banco Central Europeo, la fijación por éste de los tipos de cambio y la implantación gradual de la moneda única, proceso que se ha llevado a cabo entre el 1 de enero y el 30 de junio de 200216. Simultáneamente, el Tratado de la Unión Europea (en vigor desde el 1 de noviembre de 1993) da pasos decisivos en el proceso de integración política de la Unión, entre los cuales sobresale la creación de la ciudadanía europea17, que es contemplada como objetivo en su artículo B18 (artículo 2 actual) y establecida en el artículo 8 (actual artículo 17 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea), atribuyendo específicamente al ciudadano europeo los siguientes derechos: a) el derecho a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros de la Unión; b) el derecho a ser elector y candidato en las elecciones municipales en el Estado de la Unión en el que se resida, derecho que se hace extensivo a las elecciones al Parlamento Europeo; c) el derecho a disfrutar de la protección diplomática y consular de las autoridades de cualquier Estado miembro de la Unión en terceros países, siempre que en ese pais no esté representado el Estado del que sea nacional; d) el derecho de petición ante el Parlamento Europeo y de reclamar ante el Defensor del Pueblo Europeo. Posteriormente, el Tratado de Amsterdam (fruto de la conferencia intergubernamental para revisar el Tratado de la Unión Europea, culminada en la ciudad holandesa los días 16 y 17 de junio de 1997 y cuya entrada en vigor se produjo el 1 de mayo de 1999) introduce modificaciones importantes: en primer lugar, se vincula directamente la ciudadanía europea a la condición de nacional de los países miembros, indicando textualmente que "la ciudadanía de la Unión será complementaria y no sustitutiva de la ciudadanía nacional"19; en segundo lugar, se amplía el catálogo de derechos incorporando en el artículo 21 un derecho de carácter lingüístico: la facultad de dirigirse a las instituciones u organismos comunitarios en cualquiera de las doce lenguas de los Tratados y el derecho a recibir una contestación en esa misma lengua; por último, se contempla el derecho de acceso, en las condiciones que se establezcan, a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (artículo 255 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea).

De este modo, la ciudadanía europea constituye un haz de derechos identificables para el ciudadano, quien puede percibir así las prerrogativas que concede a título individual su pertenencia a la Unión Europea. La ciudadanía europea prefigura una identidad política común de la Europa unida, cuyos perfiles pueden identificarse con la cultura democrática, el Estado de Derecho y los derechos humanos. La ciudadanía atiende así, fundamentalmente, a la necesidad de entablar una relación directa, un nexo inmediato entre las instituciones europeas y cada uno de sus ciudadanos, favoreciendo, consecuentemente, el desarrollo de una opinión pública europea y sentando las bases de una identidad política aún lejana. Estamos, como puede imaginarse, ante una de las más relevantes innovaciones en la evolución de las organizaciones internacionales de integración. Por primera vez, el individuo es constituido como centro de imputación de derechos en el ámbito de una organización internacional: un conjunto de facultades que son inherentes al status jurídico de ciudadano. Y por primera vez, también, la ciudadanía democrática trasciende el reducido marco del territorio nacional para predicarse respecto de los integrantes de una organización internacional de alcance regional. Se va gestando, de esta suerte, un paradigma transnacional de la ciudadanía que permite imaginar un escenario completamente nuevo. Bien es cierto que el modelo de ciudadanía europea está aún en fase embrionaria. Y no es menos cierto también que, en esta fase inicial, la ciudadanía europea está profundamente trabada con el modelo de organización política estatal, puesto que el reconocimiento de la condición de ciudadano europeo está ligado a la previa posesión de la nacionalidad de alguno de los países miembros. Preterir esta implicación entre ciudadanía europea y nacionalidad nos haría presa, con seguridad, de un optimismo injustificado. No caeremos, por tanto, en esa tentación y seremos mucho más cautelosos a la hora de ponderar el avance real que esta innovación comporta.

Conviene, no obstante, espantar los espíritus del escepticismo, de la incredulidad, de la indiferencia y de la apatía20. Hay razones sobradas para ello. Primero, porque la ciudadanía europea supone un paso, quizás tímido y vacilante, pero probablemente irreversible, en un proceso de construcción que dura ya décadas y que parece encaminarse lentamente hacia fórmulas de concentración política supranacional. En segundo lugar, porque el carácter acumulativo de la ciudadanía europea dista de ser un demérito de esta nueva noción puesto que, a pesar de la debilidad que esta situación pone de manifiesto, esa condición quiebra de pleno esa concepción exclusivista de la ciudadanía tan sólidamente arraigada en la tradición política occidental, en virtud de la cual los individuos sólo pueden ostentar una ciudadanía (la del país cuya nacionalidad poseen), siendo ésta atributo exclusivo del Estado. Por último, porque la ciudadanía europea no se ciñe a una mera ampliación del espacio geográfico de protección de los derechos inherentes al status de ciudadano sino que ensancha, dilata e incrementa las facultades que le son propias, aspecto éste que fue objeto de pronunciamiento colectivo en la Declaración del Consejo Europeo de Birmingham en octubre de 1992 en la que se precisaba que "la ciudadanía de la Unión otorga a nuestros ciudadanos más derechos y más protección, sin suplantar en modo alguno su ciudadanía nacional". Dicho lo anterior, resulta obligado añadir que la condición de ciudadano europeo refuerza el proceso de construcción política en el cual se encuadra, al sustraer a la competencia de los Estados el reconocimiento y ejercicio de los derechos en que se concreta, cuya protección queda al arbitrio de las instituciones comunitarias que se convierten en garantes de las facultades y derechos reconocidos en el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea.

Sin embargo, la principal aportación de la ciudadanía europea no reside, pese a su importancia, en ninguno de los aspectos anteriores. Su éxito está íntimamente ligado a la labor de reforzar y potenciar la identidad europea, haciendo que los ciudadanos se sientan partícipes y actores del proceso de integración comunitaria. De este modo, también, la ciudadanía europea se constituye en elemento de cohesión a partir del cual se fragua una identidad colectiva común que se superpone y que integra las distintas ciudadanías nacionales. Se crea así una ciudadanía supranacional, que congrega a las diversas ciudadanías estatales en un proyecto político común, produciéndose, como ha señalado Rosales, un proceso inverso al que vertebra y cohesiona los proyectos políticos nacionales cuyo fundamento es la identidad colectiva. Ahora, por el contrario, el proyecto político es el que crea ex novo, desde la remota influencia de un acervo cultural común, esa identidad basada justamente en la convención: "El proyecto, con pretensión de legitimidad, genera una adhesión política o, como se ha mantenido en contextos análogos, una adhesión constitucional (pues la ciudadanía se sitúa en el nivel de los principios de un orden político). A su vez, esa adhesión contribuye a consolidar la identidad creada"21.

Importa subrayar, por ende, que la identidad se constituye en la clave de un proceso cuyas bases democráticas han sido hasta ahora débiles y cuyo futuro demanda un esfuerzo por potenciar mecanismos legitimadores de instituciones y normas comunitarias. La ciudadanía europea alumbra una vía de dos sentidos: a) por un lado, recurriendo a la legitimación democrática para fortalecer las instituciones comunitarias y la construcción europea (la democracia fortalece el proceso de construcción europea); b) por otro, potenciando la democracia y la creación de espacios globales de ciudadanía (el proceso de construcción europea fortalece la democracia).

De lo anteriormente apuntado se desprende que el déficit democrático que durante tanto tiempo ha afectado al proceso de construcción europea ha sido parcialmente subsanado por las sucesivas reformas del Tratado constitutivo. Asistimos, en la hora presente, a una politización acelerada de la Comunidad Europea, cuya cohesión interna se ha basado durante décadas sobre objetivos exclusivamente económicos que apuntaban hacia la plena consecución del mercado único. Esa tendencia hacia la consolidación, con carácter prioritario y casi exclusivo, de la integración económica en detrimento de la dimensión política ha sufrido un brusco cambio de rumbo en los últimos años, cuyo punto de inflexión puede situarse en el Acta Única Europea de 1986. Desde entonces, se ha reforzado la tendencia hacia la integración política, con hitos decisivos en los Tratados de Maastricht (1992), Amsterdam (1997) y Niza (2000). A pesar de todo, el proceso de construcción política europea sigue precisando un fortalecimiento de los procesos democráticos que refuerce la identidad política europea y dote de dosis crecientes de aceptación y legitimidad a sus instituciones. Para ilustrar las carencias de las que siguen adoleciendo los procesos decisorios a nivel europeo, Beck nos propone un incitante ejercicio de imaginación no exento de mordacidad e ironía: ¿imaginan qué ocurriría si la Unión Europea solicitara su ingreso en la Unión Europea? Les despejamos la incógnita de inmediato. No duden que su petición sería denegada. ¿La razón? Muy sencilla: la Unión Europea no cumple los requisitos de legitimación democrática establecidos para el ingreso, porque los órganos comunitarios toman las decisiones al margen de esas exigencias y los Estados miembros se limitan a ejecutarlas22. El futuro de la democracia pasa por la creación de marcos supranacionales; el futuro de la Unión Europea requiere la revitalización democrática.

Este análisis sería incompleto si omitiéramos la referencia a un fenómeno que afecta al carácter cosmopolita del proceso de integración europea y que cuestiona seriamente la viabilidad del mismo. El establecimiento de amplios contingentes de población inmigrante en Europa crea disfunciones y plantea serios interrogantes sobre el futuro de la ciudadanía europea. No se trata de una preocupación gratuita inspirada por vanas tribulaciones. Los datos revelan que, efectivamente, estamos ante una situación nueva por su configuración y características, no sólo porque se ha invertido la tendencia migratoria imperante en otras épocas (del Norte hacia el Sur), sino también porque se trata de migraciones estables y heterogénas, lo cual significa básicamente dos cosas: a) en primer lugar, que no nos estamos refiriendo a una transferencia temporal de mano de obra, sino que nos enfrentamos a un desplazamiento de poblaciones con carácter duradero. Se trata, como puede percibirse, de un desplazamiento que está modificando profundamente la estructura social de los paises receptores; b) en segundo lugar, que la extracción social de los inmigrantes es también diversa. Ya no emigran solamente las masas de desposeidos, los parias, los desheredados, los refugiados. Ahora vienen también en tropel inmigrantes "de cuello blanco", multitudes de técnicos, de profesionales liberales, fascinadas por la abundancia y el bienestar de los países más desarrollados23. Así, en 1992 residía en Europa occidental una población inmigrante de aproximadamente 10,4 millones de personas (de los cuales el 41% residía en Alemania, el 22% en Francia, el 11% en el Reino Unido y el 26% en el resto). De esa cantidad, unos cuatro millones procedían del Magreb, cifra que desde entonces se ha incrementado notablemente y la población extranjera total (incluyendo a residentes legales, inmigrantes ilegales y refugiados en demanda de asilo) podría alcanzar, según algunas estimaciones, los 13 millones de personas24. En los últimos años, sin embargo, parecen haberse estabilizado los flujos migratorios hacia el continente europeo, fenómeno cuyo origen guarda relación directa con la política de cierre de fronteras que han adoptado los paises occidentales, en muchos casos de forma colectiva a través de los Acuerdos de Schengen25.

En la indagación de las causas de estos fenómenos migratorios, Naïr atisba tres claves explicativas fundamentales: a) en primer lugar, los efectos de la mundialización de la economía, que trae consigo una mundialización de las estructuras de población; eso no significa, ni mucho menos, que los países de destino sean receptivos a las presiones de los flujos migratorios, antes bien, reaccionan con complejas medidas restrictivas que van desde los cupos de inmigración hasta la limitación drástica del derecho de asilo; b) en segundo lugar, en los paises del Tercer mundo se ha experimentado un receso en la oferta de trabajo, pues sus mercados laborales suelen ser especializados, orientados fundamentalmente a la exportación y escasamente generadores de empleo. Sobre este substrato original han actuado con inimaginable dureza las políticas de ajuste estructural impuestas por el F.M.I. y el B.M. que, so pretexto de la reducción del déficit presupuestario y de la nivelación de la balanza de pagos, ha tenido un efecto perverso y corrosivo sobre la masa laboral activa que se ha visto drásticamente reducida; c) Por último, es obligado mencionar el efecto homogenizador de la expansión cultural del way of life occidental en las capas medias de los paises del Sur que despliega una atracción irresistible hacia los paises desarrollados. Para sectores cada vez más amplios de población las expectativas del modelo cultural occidental resultan insatisfechas ya que en su país no pueden gozar de las virtualidades reales del sistema liberal-capitalista, lo cual hace que la emigración se contemple como la única salida posible frente a la frustración de expectativas26.

Sea como fuere, el volumen creciente de población procedente de terceros países no miembros de la Unión suscita una serie de problemas que trasluce situaciones contradictorias. Y es que a pesar de que la ciudadanía europea se caracteriza por su alcance supranacional, su aliento global y su esfuerzo integrador, no consigue escapar, sin embargo, a la paradoja de la fragmentación, cuya repercusión en este ámbito resulta particularmente perniciosa. Al vincularse la ciudadanía europea a la condición de nacional de alguno de los países miembros y al quedar la legislación sobre esta materia bajo la competencia exclusiva de los Estados nacionales sin que se contemple la promulgación de una normativa que unifique criterios, la condición de ciudadano europeo queda inmersa en la misma problemática que plantea al status de ciudadano nacional la afluencia masiva de inmigrantes y el aumento imparable de una población de "disminuidos cívicos". No se trata simplemente de que el problema se reproduzca a nivel geográfico mayor, en instancias de poder supranacionales, sino que, en este caso, la cuestión se agrava y adquiere también perfiles propios, puesto que la existencia de diferentes regulaciones jurídicas para la adquisición de la nacionalidad a nivel interno de cada Estado, provoca severas disfunciones ya que las condiciones de acceso a la ciudadanía europea varían de un país a otro.

Merced a la heterogeneidad normativa, el acceso a los derechos de ciudadano se distribuye de forma desigual entre los habitantes de los Estados miembros de la Unión. Esta situación lesiona gravemente las expectativas de las masas de inmigrantes que trabajan en el espacio comunitario, cuyas facultades políticas quedan drásticamente limitadas al nivel de representación y participación en las instancias políticas comunitarias. De este modo, la globalización de la política sobre débiles bases sociales se traduce en fragmentación y exclusión. La ciudadanía europea presenta perfiles extraordinariamente problemáticos que la empujan hacia el precipicio de las tribulaciones y los dilemas pues levanta suspicacias, reticencias, recelos y temores ya que, como advierte Rosales, la cuestión de la ciudadanía, en lugar de apaciguar el debate sobre el futuro de la Unión Europea, ha conseguido reabrirlo, sin que parezca que pueda ser ya adormecido de nuevo, poniendo de relieve problemas de desarrollo cívico aparejados al proceso de construcción europea27. En particular, la tensión entre pertenencia y exclusión que afecta a la ciudadanía europea permite augurar una travesía borrascosa y turbulenta, pues no parece que los problemas que se generan puedan disiparse proyectando las soluciones establecidas en el marco de las legislaciones nacionales. En este sentido, suscribimos sin reservas las palabras de Ulrich Beck, para quien la definición de lo extranjero en el seno de la Unión Europea es una cuestión candente, que demanda una solución sin demora; de ella depende la definición de la propia identidad política europea. En mi opinión, Europa tiene ante sí un desafío que no puede eludir: conciliar la atribución de los derechos cívicos y el alcance universalista de los principios que informan su identidad28.

La ciudadanía europea no puede cimentarse sobre la exclusión: el recurso a una política restrictiva en el acceso a los derechos puede crear, efectivamente, la tantas veces denostada "Europa de dos velocidades", sólo que en un sentido bien distinto al que hasta ahora se le ha venido otorgando a esa expresión: la Europa de los ciudadanos y de los no-ciudadanos; la Europa que privilegia y discrimina con tratamientos jurídicos injustificadamente diferenciados que se traducen en una merma de derechos al condicionar el acceso a los mismos a los nacionales de los Estados. La Unión Europea está afectada por lo que De Lucas ha denominado "síndrome de Atenas", esto es, la reducción del pluralismo a partir de un modelo democrático basado sobre dos pilares inaceptables: la existencia de bárbaros e ilotas. Los presupuestos de esa exclusión son: 1º) La confusión entre pertenencia y ciudadanía, que permite excluir a los extrajeros de la titularidad de ciertos derechos. La solución que durante largo tiempo adoptó el formalismo jurídico consistía, simplemente, en negar el problema: no hay exclusión porque por definición los extranjeros no pueden entrar en el reparto. Y es que, como ha apuntado Zolo29, la dialéctica ciudadano/extranjero se rompe en pedazos hoy ante el desafío de los flujos migratorios, provocando con ello una triple quiebra en tres niveles sociales diferentes: a) los elementos de la constitución prepolítica de la ciudadanía; b) los procesos sociológicos de formación de las identidades colectivas; c) las estructuras mismas del Estado de Derecho; 2º) La exclusión que sufren los infraciudadanos, los nuevos esclavos a los que se les niega el acceso a la distribución de bienes por la hegemonía de alguno de los principios elegidos para la adjudicación: el mercado, el mérito, la necesidad (sus componentes conforman una nueva subclase social: el "cuarto" mundo, el Sur del Norte)30.
V. El reto de la universalidad: algunas propuestas
La recepción masiva de inmigrantes en muchas de nuestras sociedades está planteando no pocos interrogantes sobre la adecuación de ese viejo esquema de atribución de derechos a los potenciales participantes en la comunidad política que descansa sobre la identificación plena entre nacionalidad y ciudadanía. La incorporación al proceso político se hace depender, de esta forma, de la previa adquisición de la nacionalidad. De modo que el reconocimiento de derechos de ciudadanía queda condicionado por una legislación rígida cuya regulación selectiva excluye sin más de la participación política a sectores enteros de la población de un país. La ciudadanía se convierte, entonces, en elemento discriminador, una especie de estamento privilegiado que introduce gruesas disfuncionalidades en los procesos de atribución de derechos y en la participación y representación democráticas.

De esta suerte, lo que inicialmente se concibió como una categoría destinada a la abolición de diferencias estamentales en la sociedades modernas, actúa hoy como elemento diferenciador frente a masas cada vez más ingentes de población que se ven privadas de los derechos inherentes a la condición ciudadano; y con ello, la ciudadanía se convierte gradualmente en un estamento privilegiado, frente a las caterva de desposeídos, marginados y excluidos cuya presencia en nuestras sociedades adquiere proporciones cada vez mayores: hoy como ayer un nuevo ejército de "bárbaros"31 invade las fronteras del mundo civilizado, al igual que ocurrió en el imperio romano en el que el status de cives era un privilegio al cual sólo podían acceder las clases más altas de la sociedad. Los excluidos invaden las sociedades de los países ricos, un tropel de marginados cuya sola presencia nos incomoda y que convierte a nuestras sociedades en un polvorín, pronto para estallar a poco que la pólvora prenda. Y es que esa segmentación social no es precisamente gratis; de ella se derivan, como ha advertido Habermas, al menos tres consecuencias: a) en primer lugar, su existencia genera tensiones sociales que se traducen en revueltas puramente autodestructivas; b) en segundo lugar, la miseria y la desprotección social que les aflige es un problema global pues no puede ser objeto de delimitaciones locales; c) por último, la propagación de este fenómeno erosiona seriamente los cimientos morales de la sociedad que queda profundamente diezmada en su núcleo universalista32. Hay que romper pues, como dice De Lucas, el "círculo cerrado de la ciudadanía entendida como fortaleza" y abrir paso a un nuevo sujeto social que pugna por el reconocimiento de sus derechos. La barrera entre entre los derechos del hombre y del ciudadano es el penúltimo obstáculo al que se enfrenta el viejo ideal emancipador de los derechos humanos33.

Esa división cada vez más acusada e inquietante entre ciudadanos y no-ciudadanos, entre quienes ostentan la titularidad plena de los derechos con el status de ciudadanía activa y quienes se ven privados de los derechos de participación, introduce un elemento de fractura en la población de los Estados en los que proliferan, merced a una más que discutible ecuación nacionalidad=ciudadanía, muchedumbres de "discapacitados cívicos", desposeídos no sólo de derechos de contenido económico, social o cultural, sino lo que es más grave, de la esperanza de que su voz sea oida a través de los cauces ordinarios de la participación democrática. Nadie nos podrá negar que esta situación es, francamente, inquietante, y que la disfunción que introduce en la legitimación del sistema político crece proporcionalmente a medida que aumenta el volumen de esa subclase de marginados, "discapacitados civicos", privados de los derechos de ciudadanía. No parece que esta situación pueda solucionarse fácilmente pero lo que sí parece claro es que para que se solucione un problema es preciso, en primer lugar, que se tenga consciencia de su existencia y de su gravedad. En esta sede resulta alarmante el renacimiento del sentimiento nacionalista que abunda en las raíces de la exclusión y el extrañamiento, la identidad construida por oposición refuerza las expresiones tribales de sentimientos y orgullos falsamente racionales; en el concierto de los Estados, subrayan Cohn-Bendit y Schmid, la nación crea más problemas de los que soluciona: el ascenso de los partidos populistas asentados sobre un vano orgullo de pureza nacional despierta la sospecha de que la idea de una república abierta se quede, justamente, en eso, una idea tristemente irrealizada34.

No podemos sin embargo resignarnos a que la exclusión gane el pulso a la batalla por la dignidad y la democracia. En ese sentido, las propuestas de lege ferenda deben avanzar hacia la superación de esta indeseable y hasta ahora desconocida "sociedad estamental". ¿Cómo? Eso es algo a lo que se habrá de dar cumplida respuesta mediante un debate sin interferencias ni prejuicios, pero me voy a permitir apuntar algunas sugerencias que, a lo mejor, pudieran resultar de utilidad. En primer lugar, es necesario flexibilizar los criterios para la adquisición de la nacionalidad. No existen razones para negar el ejercicio pleno del status de ciudadanía activa a personas que forman parte de esa comunidad desde hace décadas y que dominan la lengua del país. En este sentido, el ius sanguinis como criterio exclusivo de atribución de la nacionalidad debe ser desterrado de las legislaciones sobre la materia, pues restringe el acceso a la condición de nacional a los descendientes de oriundos de la comunidad receptora. En su lugar, el ius soli debe convertirse en el criterio básico para la atribución de la nacionalidad pues no mide a las personas por su origen, sino por lo que han hecho de sí mismas: "Como hijo de las corrientes más humanas de la Ilustración, el

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