Junio del 2008 ¿Qué nos preocupa? Institucionalidad Social: Programas y Políticas Se organizan



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La Incidencia de la Institucionalidad Social en la Gestión, Pertinencia y Alcance de los Planes y Programas Sociales en la Argentina Fabián Repetto y Mariana Chudnovsky

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  • Junio del 2008

¿Qué nos preocupa?

  • Institucionalidad
  • Social:
  • Programas y Políticas
  • Se organizan
  • las instancias
  • administrativas para
  • gestionarlos.
  • Se dividen
  • responsabilidades
  • jurisdiccionales
  • y por
  • sectores.
  • Se decide por
  • ciertas prácticas de
  • intervención.
  • Incide en cómo:

Estructura de la presentación

  • La pobreza en Argentina: Multidimensionalidad y evolución de las respuestas estatales.
  • La importancia de la “institucionalidad social” en la política y la gestión de lo social.
  • Desafío actual: ¿Cómo pasar a un sistema de protección social vinculado con el mercado de trabajo y con la estructura de riesgos de la sociedad argentina?
  • Hacia una agenda de trabajo futuro… Líneas de investigación aplicadas.

I. La pobreza en la Argentina: Multidimensionalidad y evolución de las respuestas estatales.

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Tres niveles de análisis

  • Cambios en las certidumbres teóricas sobre la “cuestión social”:
    • Pobreza multidimensional, vulnerabilidad… ¿Desigualdad?
    • Momento “bisagra”: pobreza multidimensional  vulnerabilidad. Mercado de trabajo y riesgos de la sociedad argentina (como mínimo).
  • 2. Cambios en la forma de enfrentar los problemas sociales:
    • 80s: Comienzan a surgir programas focalizados en los pobres.
    • 90s: Descentralización. Intentos de Coordinación. Nuevos enfoques de pobreza.
    • PCTs: Riesgos, Desarrollo Humano, Salida. Y oferta relevante pero dispersa.

Tres niveles de análisis

  • 3. Implicancias en términos de políticas públicas:
  • La suma de los programas no hace a una política articulada.
  • Tensión:
    • Entre diversas concepciones de pobreza/vulnerabilidad que conllevan distintas necesidades institucionales y de lógica de intervención (Por ej: central o no).
    • Entre los diversos actores y sectores ligados a la multidimensionalidad que caracteriza a la pobreza y a la vulnerabilidad (MT, MDS, MS, ME, provincias y municipios, etc).

Actualmente

  • Pobreza: según cifras oficiales, existen en la actualidad casi 5 millones de pobres (20,6%) y 1.4 millones de indigentes (5,9%).
  • Mercado de trabajo: Alto porcentaje de la PEA en situación insatisfactoria (desocupación: 8,4%, subocupación: 8,2% e informalidad 40,6%).
  • Estrategia de reordenamiento de PCTs: Transición gradual del Programa Jefes y Jefas de Hogares desocupados (PJJHD) (Hoy: 54%), hacia el Plan Familias (PF) (Hoy: 40%) y al Seguro de Capacitación y Empleo (Seguro) (Hoy: 6%).
  • Relación entre MDS y MT y mercado de trabajo, como mínimo. Y oferta setorial relevante pero dispersa.

II. La importancia de la “institucionalidad social” en la política y la gestión social.

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  • Las intervenciones en PP resultan
  • de un complejo proceso de decisiones
  • administrado
  • por el sistema político.

El entramado institucional

  • A medida que la definición de lo social se torna más compleja y abarca más dimensiones, más programas y políticas son pertinentes para mejorar la situación social .
  • A su vez, esto genera, un tipo de institucionalidad específica que resulta de la coexistencia de estas políticas y programas diversos.

Algunas nociones vigentes de Institucionalidad…

  • Emana de un acuerdo político y social de atender un problema específico;
  • Establece objetivos y metas claras, y cuenta con instrumentos para evaluar su consecución;
  • Establece obligaciones y derechos específicos para cada uno de los actores relevantes; y
  • Cuenta con la definición de normas y reglas de comportamiento.
  • ¿Y LAS REGLAS INFORMALES?

  • Las instituciones son un conjunto de reglas formales e informales (North). Se incorpora lo informal…
  • Las instituciones son patrones estables de comportamiento organizacional (March y Olsen). Se incorporan las lógicas organizacionales…
  • Las instituciones son convenciones sociales, como símbolos, ritos, costumbres (Powell y DiMaggio). Se incorpora la organización social del poder…

Asimismo…No todas las instituciones tienen el mismo “nivel de abstracción”.

  • R2 Reglas de orden intermedio
  • R1 Reglas de orden bajo
  • Programas. Se relacionan con las reglas de operación de un programa particular.
  • Institucionalidad Social: Ligado a derechos sociales y laborales
  • Institucionalidad Política y Económica
  • Acuña y Tommasi (1999)

Institucionalidad Social

  • Se entiende a la “institucionalidad social” como al conjunto de reglas de juego formales e informales (incluyendo las rutinas y costumbres organizacionales) que enmarcan la dinámica política y administrativa así como el contenido de las políticas sociales.
  • A su vez, operan como “interfaz” para procesar y priorizar los problemas sociales.
  • Repetto (2004)

¿ Que implica tener en cuenta a la Institucionalidad Social a la hora de delinear líneas de acción?

  • Reglas formales e informales preexistentes
  • Su definición de la cuestión social, causas y consecuencias
  • Patrón preexistente (histórico)
  • Coalición Gobernante

Ejemplo indicativo: Programa Familias

  • PCT administrado
  • centralmente
  • Ser cuidadosos si se pretende
  • en el plano institucional profundizar
  • la descentralización de la gestión

Ejemplo indicativo: Plan Ahí

    • Pobreza por falta
    • de respuestas
    • microfocalizadas
    • acordes a la necesidad
    • de la comunidad
  • No abusar de
  • diseños
  • institucionales muy
  • centralizados
  • Pobreza por falta de
  • asociatividad local

Retos…

  • Un marco político-institucional que permita construir una Institucionalidad Social que facilite mejores políticas sociales enfrenta...
  • RETOS EN MULTIPLES ESCENARIOS.
  • Algunos de ellos son…

Escenarios estratégicos de institucionalidad social

  • La problemática institucional intersectorial. Peso extremo del Ejecutivo. Estilos de gestión diferentes entre MT y MDS. Tensión entre Economía y las áreas sociales.
  • La problemática institucional interjurisdiccional. Nación-Nación; Nación-Provincias; Nación-Municipios; Provincia-Municipios; y ahora localidades o territorios en el Marco del “Ahí”. Federalismo.
  • 3.. Capacidad de las áreas sociales del Estado: ¿Por qué no asumen un rol como Economía? Capacidad política, económica y organizacional.
  • 4. Rol del poder legislativo en la política social: Poco peso.

En síntesis…

  • La institucionalidad social se enmarca en la economía política del país (por ejemplo: Federalismo).
  • El análisis de la institucionalidad social no se restringe a sus aspectos formales y técnico-administrativos (variables político-institucionales).
  • Rol fundamental de la política en la definición de reglas y de contenidos de política social (la decisión política).

III. El desafío actual: ¿Es posible transitar hacia un sistema de protección social?

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Un reto fundamental

  • Transitar hacia un sistema de protección social integrado y orientado a promover la inserción al mercado laboral.
  • Aspectos básicos a tener en cuenta:
    • 1) la situación de la población vulnerable protegida y desprotegida;
    • 2) la oferta de programas existentes y su posibilidades de coordinación (y reagrupamiento), así como las características del mercado laboral;
    • 3) los factores político-institucionales que enmarcan y condicionan cualquier reforma de programas o políticas sociales en la Argentina, en particular los relacionados con la Protección Social (desde el Federalismo hasta la pelea entre Ministerios).

¿Que se entiende por Protección Social?

  • Se trata de un concepto que no reconoce una definición clara y precisa.
  • En sus orígenes, se lo asociaba a la protección del trabajador y su familia.
  • Si bien actualmente se mantiene esa concepción (asociada a la seguridad social contributiva), ahora tiende a enfocarse en la protección a la población en situación de pobreza, relacionando dicha noción con las cuestiones de riesgo y/o vulnerabilidad.

Protección social: Distintas aproximaciones

  • Holzmann y Jorgensen
  • (1999) WB
  • Mecanismos para enfrentar riesgos:
  • Reducción del riesgo: prevención
  • Alivio al riesgo: seguros
  • Enfrentamiento del riesgo: luego del evento negativo
  • Bertranou
  • (2007)
  • Visión moderna de la protección social.
  • Tres pilares:
  • Acceso a bienes y servicios básicos
  • Protección y la prevención
  • Promoción de oportunidades
  • Cepal
  • (2006)
  • Pacto centrado en la promoción de los derechos económicos, sociales y culturales
  • Tres componentes claves que hacen de la política social un instrumento de fomento de la equidad: universalidad, solidaridad y eficiencia.

¿Tenemos en Argentina las bases de un Sistema de Protección Social?

  • Tres órdenes de problemas:
  • Los rasgos de la “cuestión social” a enfrentar.
  • Las características de la oferta programática vigente.
  • La economía política de la Institucionalidad Social.

1. Los rasgos de la “cuestión social” a enfrentar

  • El fenómeno de la pobreza sigue afectando a un porcentaje alto de la población argentina. Según cifras oficiales, existen en la actualidad casi 5 millones de pobres (20,6%) y 1.4 millones de indigentes (5,9%).
  • El mercado de trabajo cobró dinamismo en los últimos 5 años, pero: (i) cerca del 20% de la PEA aún se encuentra en situación insatisfactoria (desocupados + subocupados); (ii) la informalidad laboral sigue siendo elevada (40,6%, I Trim 07).

2. Las características de la oferta programática vigente

  • La principal estrategia de combate a la pobreza existente son los PCTs (Programa Jefes y Jefas de Hogares desocupados (PJJHD), el Plan Familias (PF) y el Seguro de Capacitación y Empleo (Seguro). Junto con otras ofertas relevantes pero dispersas en otros Ministerios.

2. Las características de la oferta programática vigente (principales planes)

3. Desafíos Institucionales

  • Se registran escasos avances en la articulación con Salud y Educación.
  • Emergen nuevos y renovados retos para el Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales (el ejemplo del “Ahí”).
  • Debatir con todos los actores estratégicos en materia social que se entiende por protección social.

IV. Hacia una agenda de trabajo futuro… Líneas de investigación aplicadas

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Vinculando el conocimiento técnico-académico y la decisión/gestión en lo social (I)

  • Sistemas modernos de gestión social integrada: Se necesitan avances conceptuales y de herramientas de diseño/ejecución/seguimiento que hagan posible que la intersectorialidad y la interjurisdiccionalidad resulten en un sistema integrado de protección social.
  • Mejores sistemas de información en lo social: Generar incentivos para ello.
  • Análisis de los actores involucrados en el ámbito de la protección social: Así como las reglas deben lograr trascender la rotación de los actores, todo cambio de reglas requiere de actores que las motoricen y sostengan.

Vinculando el conocimiento técnico-académico y la decisión/gestión en lo social (II)

  • Incorporar el análisis del mercado de trabajo en la reflexión sobre la integración social en Argentina: Es necesario analizar el rol/responsabilidad del ministerio rector de la temática laboral.
  • Avanzar en la comprensión de los retos fiscales de la protección social: Crear las condiciones fiscales que hagan sostenible gastos sociales acordes a la magnitud y características de los problemas sociales del país (incluyendo el reto de la relación fiscal nación-provincias-municipios, así como las cuestiones de la calidad/eficiencia del gasto social).
  • Retos y Desafíos asociados a fortalecer el sistema de derechos: Un nuevo sistema de protección social requerirá un sistema legislativo y judicial más comprometido con la agenda social.

¡Muchas gracias!

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