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Sentencia T-511/11

Sentencia T-511 de 2011


Referencia: expediente T-2958222
Acción de tutela instaurada por la Unión Temporal MAVIG – DEPROCON contra la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
Magistrado Ponente:

JORGE IVAN PALACIO PALACIO

Bogotá, D.C., treinta (30) de junio de dos mil once (2011).
La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Jorge Iván Palacio Palacio, Nilson Pinilla Pinilla y Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere la siguiente:
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión del fallo proferido en el asunto de la referencia por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que confirmó la decisión de primera instancia proferida por Sección Cuarta de dicha autoridad judicial.


  1. ANTECEDENTES

1. La Unión Temporal MAVIG-DEPROCON presentó, el ocho (8) de julio de dos mil diez (2010), acción de tutela en contra de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, buscando la protección efectiva de su derecho al debido proceso, de conformidad con los siguientes hechos:




  • Cuenta que el veintidós (22) de diciembre de dos mil tres (2003), la Secretaría de Educación Distrital de Bogotá, a través del Fondo de Desarrollo Local de San Cristóbal, y la Unión Temporal MAVIG-DEPROCON, celebraron el contrato de obra UEL-SED-04-131/00/03, para el diseño y ejecución de las obras necesarias para la ampliación y mejoramiento de las instalaciones de las Instituciones Educativas Distritales Juan Evangelista Gómez y CASD de la localidad de San Cristóbal, en la ciudad de Bogotá.




  • Pone de presente que la cláusula vigésima cuarta del mencionado acuerdo disponía lo siguiente:

Las diferencias que surjan entre las partes por asuntos diferentes a la cláusula de aplicación de caducidad y de los principios de terminación, modificación e interpretación unilaterales, con ocasión de la celebración, cumplimiento y liquidación del contrato, serán dirimidas mediante la utilización de los mecanismos de solución ágil de conflictos previstos en la ley, tales como arreglo directo, amigable composición, conciliación, transacción y si tales diferencias tienen carácter insalvable, acudirán de mutuo acuerdo al arbitramento de conformidad con lo establecido en las normas vigentes.”


  • Asegura que ante las diversas dificultades que se presentaron durante la ejecución del mencionado acuerdo, la Unión Temporal MAVIG-DEPROCON formuló, el treinta y uno (31) de enero de dos mil siete (2007), solicitud de convocatoria de un Tribunal de Arbitramento, pretendiendo que se declarara, por hechos imputables al Fondo de Desarrollo Local de San Cristóbal de la Secretaría de Educación Distrital de Bogotá, la ruptura del equilibrio económico y financiero de dicho contrato.




  • Manifiesta que según reposa en el acta del nueve (9) de febrero de dos mil siete (2007) y comunicación del diez (10) de abril de esa misma anualidad, las partes designaron de común acuerdo como árbitros a Sandra Morelli Rico, Germán Alonso Gómez Burgos y Néstor Osuna Patiño, quienes aceptaron oportunamente.




  • Sostiene que una vez contestada la solicitud de convocatoria, tramitada la etapa probatoria y presentados los alegatos de conclusión, el proceso arbitral culminó en laudo dictado el (16) de febrero de dos mil nueve (2009).




  • Relata que en dicha providencia, el Tribunal de Arbitramento conformado para dirimir las controversias entre la Unión Temporal MAVIG-DEPROCON y el Fondo de Desarrollo Local de San Cristóbal de la Secretaría de Educación Distrital de Bogotá, acogió de manera unánime las pretensiones de la solicitud de convocatoria, declarando la ruptura del equilibrio económico y financiero del contrato, su nulidad absoluta parcial y decretando consecuencialmente su terminación y liquidación.




  • Comenta que la parte convocada presentó recurso de anulación ante la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, invocando como fundamento las causales 7ª y 8ª del artículo 163 del Decreto 1818 de 1998. Sustentó dicho recurso en los siguientes argumentos:






    • Tratándose de la causal 7ª, relativa a “contener la parte resolutiva del laudo errores aritméticos o disposiciones contradictorias siempre que se hayan alegado oportunamente ante el Tribunal de Arbitramento”, la parte recurrente señaló que la providencia judicial reprochada contenía disposiciones contradictorias en las resoluciones sexta y séptima. En efecto, la Secretaría de Educación de Bogotá alegó que mientras que la primera de las determinaciones citadas establecía que la entidad contratante no adeudaba valor alguno al contratista por concepto del rompimiento del equilibrio económico del contrato – por no haberlo ejecutado –, la segunda de ellas, en abierta contradicción con lo anterior, condenaba al pago de mil treinta y cuatro millones doscientos sesenta y nueve mil trescientos sesenta y ocho pesos ($1.034.269.368).



    • Asimismo, invocando la misma causal, el recurrente señaló que el laudo censurado contenía errores aritméticos, ya que el Tribunal de Arbitramento, para efectos de calcular el monto de la condena, tuvo como utilidad proyectada por el contratista el 349.2975% y como costo real de la obra contratada tan solo $414.873.532, lo cual resultaba “abiertamente contrario a la realidad del contrato”. Adicionalmente, la Secretaría de Educación de Bogotá manifestó que el panel de árbitros se equivocó al haber condenado al pago de intereses respecto de una suma de dinero que había sido previamente indexada.




    • En lo atinente a la causal 8ª, relativa a “haberse [sic] recaído el laudo sobre puntos no sujetos a la decisión de los árbitros o haberse concedido más de lo pedido”, la parte recurrente sostuvo que el Tribunal de Arbitramento obró por fuera del marco de su competencia al declarar la nulidad absoluta parcial del negocio jurídico objeto de la controversia, ya que, en su criterio, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha manifestado de manera reiterada y uniforme que a la justicia arbitral le está vedado pronunciarse sobre la legalidad de los contratos estatales.




  • El Consejo de Estado, mediante decisión del diecisiete (17) de marzo de dos mil diez (2010), declaró inexistente el pacto arbitral contenido en la estipulación vigésima cuarta del contrato y en consecuencia, declaró la inexistencia jurídica del laudo del dieciséis (16) de febrero de dos mil nueve (2009).




  • Expuso esa Corporación que la cláusula compromisoria que presuntamente habilitaba a los árbitros para dirimir dicha controversia, al no consignar “la decisión clara, inequívoca y vinculante de someter las diferencias que surjan entre los contratantes al juzgamiento de un Tribunal de Arbitramento” carecía de objeto, y en consecuencia, faltaba uno de los elementos esenciales requeridos por la ley sustancial para su surgimiento a la vida jurídica. El órgano máximo de la jurisdicción contencioso administrativa explicó que la estipulación contractual apenas “se limitaba a prever que en el futuro, cuando se presenten o configuren diferencias insalvables, las partes “acudirán de mutuo acuerdo al arbitraje”, sin que en realidad existiera una manifestación de voluntad inequívoca en el sentido de someter a un Tribunal de Arbitramento la solución de las controversias que se presentaran en desarrollo de dicho acuerdo. De esa forma, concluyó que la cláusula carecía de la eficacia normativa para habilitar a los árbitros para conocer del presente litigio.

Conforme a lo expuesto, el accionante asevera que la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado desconoció su derecho fundamental al debido proceso, porque incurrió en (i) un defecto orgánico, al haber declarado la “inexistencia jurídica” de la cláusula compromisoria, sin que dicha circunstancia hubiera sido alegada por la parte recurrente y estuviera contemplada dentro de las causales legales de procedencia del recurso de anulación y (ii) un defecto sustantivo, al haber efectuado una “interpretación y aplicación contraevidente” de las normas sustanciales relativas a los elementos esenciales del contrato de arbitraje, luego de concluir que la estipulación contractual a la cual las partes dieron el nombre de “cláusula compromisoria” carecía de “absoluta claridad, precisión o determinación concreta y específica” respecto de los asuntos que serían sometidos a la decisión del Tribunal de Arbitramento y en razón de ello, era inexistente.


En lo relativo al alegado defecto orgánico, la entidad reclamante recordó que, conforme a la jurisprudencia constitucional, la competencia del juez que conoce del recurso de anulación establecido en el artículo 163 del Decreto 1818 de 1998 “se encuentra limitada y circunscrita exclusivamente a las causales invocadas por la parte recurrente, motivo por el cual dicha revisión de los presupuestos formales del laudo arbitral no se puede convertir, en manera alguna, en una segunda instancia que examine integralmente la decisión de fondo que ha sido proferida por el Tribunal de Arbitramento.”
La entidad accionante señaló que la Secretaría de Educación Distrital de Bogotá, al momento de presentar el recurso de anulación contra el laudo del diecisiete (17) de marzo de dos mil diez (2010), se limitó a cuestionar dicho acto jurisdiccional respecto de algunos errores in procedendo, pero nunca cuestionó la validez ni la existencia del pacto que presuntamente habilitaba a los árbitros para dirimir dicha controversia.
Asegura que la autoridad judicial accionada, en virtud del principio dispositivo que gobierna al recurso de anulación, tenía limitado el ámbito de su competencia a los reproches endilgados por la Secretaría de Educación Distrital de Bogotá, sin que pudiera pronunciarse, en modo alguno, sobre sí la cláusula compromisoria reunía la totalidad de los requisitos para su existencia jurídica.
Explicó que, aun cuando el Consejo de Estado ha admitido el rompimiento del mencionado principio dispositivo en algunas situaciones, específicamente “(i) cuando exista nulidad absoluta del pacto arbitral por objeto o causa ilícita y (ii) en los casos de nulidad por obtención de la prueba con violación al derecho fundamental al debido proceso”, la declaratoria de inexistencia de la cláusula que se decretó oficiosamente en la sentencia cuestionada por vía de tutela no se enmarca dentro de tales excepciones.
En lo atinente al defecto sustantivo, la entidad actora indicó que la Sección Tercera del Consejo de Estado realizó una “interpretación y aplicación indebida” de los artículos 118 y 119 del Decreto 1818 de 1998, que consagran la definición de cláusula compromisoria, al haberle dado al concepto y elementos esenciales de dicha institución un alcance que no corresponde con lo allí establecido. En efecto, la Unión Temporal MAVIG-DEPROCON afirmó que la entidad accionada, al haber concluido que la cláusula vigésima cuarta del acuerdo fuente de la controversia, era inexistente por carecer de objeto, por considerar que no contenía la decisión clara, inequívoca y vinculante de someter las diferencias que surgieran entre los contratantes al juzgamiento de un Tribunal de Arbitramento, desconoció “criterios hermenéuticos mínimos y elementales” contenidos en la legislación civil. Específicamente, la parte accionante aseveró que la Sección Tercera del Consejo de Estado ignoró los principios de conservación del negocio jurídico (Art. 1618 C.C.), efecto útil de las disposiciones contractuales (Art. 1620 C.C.) y prevalencia de la intención de las partes (Art. 1618 C.C.), al manifestar que la mencionada estipulación no reunía los elementos esenciales para tenerse como cláusula compromisoria no obstante que, en su criterio, la intención textual y circunstancial de sus suscriptores no dejaba duda alguna de que deseaban someter dicha disputa a la decisión de un Tribunal de Arbitramento.

La Unión Temporal MAVIG-DEPROCON sostuvo, contrario a lo decidido mediante fallo del diecisiete (17) de marzo de dos mil diez (2010), que la cláusula vigésima cuarta del contrato sí tenía perfectamente delimitadas en su texto las controversias que las partes acordaron someter a la decisión de un Tribunal de Arbitramento y, en consecuencia, sí tenía objeto, lo cual a su turno, indicaba que el pacto sí reunía la totalidad de los elementos esenciales requeridos para surgir a la vida jurídica.


En adición, la entidad accionante puso de presente que la conducta de las partes permitía inferir, sin dubitación alguna, que su real intención no era otra diferente a acudir al arbitraje para dirimir de manera definitiva y vinculante las diferencias que se presentaran alrededor del contrato de obra UEL-SED-04-131/00/03. En efecto, la actora comentó que la “comunicación S-158938” del ocho (8) de noviembre de dos mil seis (2006) y la “reunión de conciliación” del dieciséis (16) de noviembre de ese mismo año muestran contundentemente “el entendimiento de la cláusula vigésima cuarta como una cláusula compromisoria.
2. Contestación de la entidad accionada.
La Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dio respuesta a la solicitud de amparo de la referencia, manifestando que aquella no comportaba una violación al derecho fundamental al debido proceso de la Unión Temporal MAVIG-DEPROCON, toda vez que dicha providencia fue dictada “no solo con base en el material probatorio allegado al proceso, sino también con estricto apego a la regulación normativa de la cláusula compromisoria.”
3. Intervenciones de terceros
3.1 Secretarías de Educación y Gobierno Distrital de Bogotá.
Vinculada oficiosamente por parte del juez de primera instancia, las Secretarías de Educación y Gobierno Distrital de Bogotá solicitaron que se declarara improcedente la solicitud de amparo de la referencia, por considerar que el fallo de la Sección Tercera del Consejo de Estado del diecisiete (17) de marzo de dos mil diez (2010) constituye una “decisión motivada de conformidad con el ordenamiento jurídico y según la valoración y consideración que efectuó el aludido despacho”, la cual respeta cabalmente el derecho fundamental al debido proceso de la entidad reclamante.
3.2. Tribunal de Arbitramento constituido para dirimir las controversias entre la Unión Temporal MAVIG-DEPROCON y el Fondo de Desarrollo Local de San Cristóbal de la Secretaría de Educación Distrital de Bogotá.
Vinculado oficiosamente en sede de revisión, el Tribunal de Arbitramento constituido para dirimir las controversias entre la Unión Temporal MAVIG-DEPROCON y el Fondo de Desarrollo Local de San Cristóbal de la Secretaría de Educación Distrital de Bogotá, a través de escrito presentado por Germán Alonso Gómez Burgos y Néstor Osuna Patiño, se pronunció sobre los hechos que motivaron la solicitud de tutela, manifestando que la decisión de los árbitros de asumir competencia y decidir en derecho las controversias surgidas con ocasión del contrato de obra UEL-SED-04-131/00/03 estaba legítimamente amparada “en la propia habilitación, clara y expresa que las partes hicieron para que un Tribunal de justicia, distinto a su juez natural, decidiera de fondo un asunto de naturaleza contractual.”
En efecto, los miembros del Tribunal de Arbitramento aseveraron que la estipulación contractual a la cual los contratantes dieron el nombre de “cláusula compromisoria” manifestaba con claridad la voluntad de las partes de solucionar sus diferencias a través del arbitramento, al establecer en su texto que en el evento en que las partes no pudieran solucionarlas a través de mecanismos de negociación directa “acudirán de mutuo acuerdo al arbitramento de conformidad con lo establecido en las normas vigentes.”
4. Decisiones judiciales objeto de revisión
4.1. Sentencia de primera instancia
En sentencia del diecinueve (19) de agosto de dos mil diez (2010), la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado “rechazó por improcedente” la solicitud de amparo de la referencia.
A juicio del a quo, la solicitud de amparo promovida por la Unión Temporal MAVIG-DEPROCON no cumplía con los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, ya que había sido promovida contra una decisión del Consejo de Estado, órgano máximo de la jurisdicción contencioso administrativa. En efecto, para el fallador de instancia, la procedencia de la acción de tutela contra actos jurisdiccionales está condicionada a que la decisión impugnada no haya sido proferida por un órgano de cierre de las diferentes jurisdicciones que integran la rama judicial del poder público, ya que de lo contrario, se atentaría contra principios de orden constitucional como la cosa juzgada, la seguridad jurídica y la independencia y autonomía judicial.
4.2. Impugnación del accionante
La entidad demandante, inconforme con la decisión del Sección Cuarta del Consejo de Estado, solicitó la revocatoria de la sentencia de primera instancia.
En sentir del actor, el juez de primer grado, aun cuando citó abundante precedente jurisprudencial relacionado con la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, omitió realizar un análisis de fondo respecto de la cuestión sometida a su consideración. La Unión Temporal MAVIG-DEPROCON manifestó que el a quo nunca expresó cuál de los requisitos para la procedencia del amparo no se había cumplido, por lo cual concluyó que era imposible establecer cuáles fueron las razones que motivaron la determinación de declarar improcedente la solicitud de tutela de la referencia.
4.3. Sentencia de segunda instancia
La Sala Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante sentencia del dos (2) de diciembre de dos mil diez (2010), confirmó en su totalidad la sentencia de primer instancia, por considerar que la solicitud de amparo de la referencia no pretendía otra cosa que “variar el sentido del fondo de la controversia dirimida en la providencia judicial.” El ad quem precisó que las meras discrepancias interpretativas entre el peticionario y la autoridad judicial accionada no constituyen motivo suficiente para que el juez de tutela aborde materias “adscritas legalmente al conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo”, por lo cual la solicitud de amparo estaba desde el inicio destinada a fracasar.
5. Pruebas
De los elementos probatorios obrantes en el expediente, la Sala destaca los siguientes:


  1. Folios 18 a 38 del cuaderno de revisión, copia del fallo del diecisiete (17) de marzo de dos mil diez (2010) de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado del expediente 36.537.




  1. Folios 39 a 54 del cuaderno de revisión, copia del Acta Núm. 9 del Tribunal de Arbitramento conformado para dirimir las controversias entre la Unión Temporal MAVIG-DEPROCON y el Fondo de Desarrollo Local de San Cristóbal de la Secretaría de Educación Distrital de Bogotá, del doce (12) de octubre de dos mil siete (2007).




  1. Folios 54 a 127, copia del laudo arbitral del dieciséis (16) de febrero de dos mil nueve (2009) del Tribunal de Arbitramento conformado para dirimir las controversias entre la Unión Temporal MAVIG-DEPROCON y el Fondo de Desarrollo Local de San Cristóbal de la Secretaría de Educación Distrital de Bogotá.


II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia.
Esta Sala de Revisión es competente para revisar la presente decisión de tutela, de conformidad con lo previsto en los artículos 86 y 241 de la Constitución Política, el Decreto 2591 de 1991 y las demás disposiciones pertinentes.
2. Presentación del caso y planteamiento del problema jurídico
2.1. La Unión Temporal MAVIG-DEPROCON considera que el fallo del diecisiete (17) de marzo de dos mil diez (2010) de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante el cual se declaró la inexistencia jurídica del laudo del dieciséis (16) de febrero de dos mil nueve (2009), desconoció su derecho fundamental al debido proceso, ya que incurrió en un (i) defecto orgánico, por haberse pronunciado sobre la existencia de la cláusula compromisoria contenida en el contrato de obra UEL-SED-04-131/00/03, sin que aquello hubiera sido alegado por la parte recurrente y estuviera contemplado dentro de las causales legales de procedencia del recurso de anulación y (ii) defecto sustantivo, al haber concluido que la aludida estipulación contractual carecía de objeto y en razón de ello, no tenía la virtualidad para habilitar a los árbitros para resolver la controversia.
En lo relativo al alegado defecto orgánico, la entidad reclamante explicó que, en virtud del principio dispositivo que gobierna el recurso de anulación, la competencia del juez que conoce de él está ineludiblemente circunscrita a las causales legales que hayan sido invocadas expresamente por la parte recurrente, sin que pueda pronunciarse sobre cualquier otro asunto.
De esa manera, la entidad accionante asevera que, en la medida que la Secretaría de Educación Distrital de Bogotá nunca cuestionó la validez ni la existencia de la cláusula compromisoria contenida en la estipulación vigésima cuarta dentro del trámite del recurso de anulación, la Sección Tercera del Consejo de Estado carecía absolutamente de competencia para pronunciarse sobre tales materias y mucho menos, para tenerla por inexistente.
En lo atinente al defecto sustantivo, la peticionaria manifestó que la Sección Tercera del Consejo de Estado realizó una interpretación manifiestamente equivocada de los artículos 118 y 119 del Decreto 1818 de 1998, al haber considerado que la expresión de la voluntad consignada en la estipulación vigésima cuarta del contrato de obra UEL-SED-04-131/00/03 carecía de la eficacia suficiente para habilitar a los árbitros para dirimir la controversia. La Unión Temporal MAVIG-DEPROCON señaló que la autoridad judicial accionada, al haberse limitado a desentrañar la intención de los contratantes a partir del texto del pacto, realizó una aplicación de la ley sustancial “desprovista de cualquier mínimo de racionalidad jurídica”.

2.2. La entidad actora arguyó que la cláusula compromisoria sí tenía objeto y por ende, sí reunía la totalidad de los elementos esenciales requeridos para reputarse como existente, toda vez que sí tenía perfectamente delimitadas las materias que las partes habían acordado someter a la decisión de un Tribunal de Arbitramento. En efecto, la Unión Temporal MAVIG-DEPROCON indicó que el texto de la estipulación vigésima cuarta era lo suficientemente claro en indicar que la materia arbitrable estaba constituida por las controversias que se generaran con ocasión del contrato de obra UEL-SED-04-131/00/03 y que, en todo caso, la conducta de las partes no dejaba duda de que habían acordado acudir al arbitraje como mecanismo para dirimir las diferencias que se presentaran alrededor de aquel. La parte actora comentó que diversos elementos probatorios, tales como la “comunicación S-158938” del ocho (8) de noviembre de dos mil seis (2006) y la “reunión de conciliación” del dieciséis (16) de noviembre de ese mismo año, apuntaban a la existencia de una decisión clara e inequívoca de someter las diferencias que entre ellas se presentaran a la decisión de un Tribunal de Arbitramento.


2.3. Acorde con las condiciones antedichas, la Corte examinará si la decisión de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró oficiosamente la “inexistencia jurídica” de la cláusula compromisoria contenida en el contrato de obra UEL-SED-04-131/00/03, incurrió en (i) un defecto orgánico, al pronunciarse sobre dicha circunstancia, a pesar de que no está contemplada como causal de procedencia del recurso de anulación y no fue objeto del debate procesal y (ii) un defecto sustantivo, por haber manifestado que el mencionado pacto carecía de objeto al no contener la decisión clara e inequívoca de las partes de someterse a un Tribunal de Arbitramento, y en esa medida, no había surgido a la vida jurídica.
2.4. Para resolver los anteriores interrogantes, la Corte reiterará su jurisprudencia respecto a (i) el pacto arbitral como manifestación del principio de voluntariedad del arbitramento, (ii) los requisitos generales y específicos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, (iii) el defecto orgánico y (iv) el defecto sustantivo. Posteriormente procederá al análisis del caso concreto.




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