Jorge ignacio pretelt chaljub



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La cuarta razón tiene que ver con lo que la jurisprudencia ha denominado cambio del contexto normativo. Este concepto hace referencia a que si bien el juez constitucional está obligado a respetar y estarse a lo que en su momento se resolvió sobre un determinado tema, también debe ser consciente de que en la sociedad se presentan cambios culturales, políticos y normativos que, en un momento determinado, lo deben llevar a efectuar un nuevo análisis sobre normas que fueron consideradas exequibles en un tiempo pero que, a la luz de los nuevos sentidos normativos resultantes de una evolución en la interpretación de la norma demandada o en las normas constitucionales - en especial en razón del “derecho viviente” plasmado en las sentencias judiciales - , pueden no serlo6.

En este orden de ideas, se considera que, en el presente caso (i) en tanto el fallo anterior no efectuó el análisis propuesto ahora por el demandante y (ii) el contexto normativo ha variado, es posible afirmar que no ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional. En otros términos, no se cumplen dos de los requisitos para la existencia de la cosa juzgada, porque no existe identidad en la argumentación empleada por la Corte para resolver la acusación y la que ahora se presenta en la demanda objeto de análisis.




    1. EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO COMO PRINCIPIO A LA LUZ DEL CUAL DEBEN VALORARSE E INTERPRETARSE LOS REGÍMENES PENSIONALES




      1. El Estado Social de Derecho como forma de organización política

De acuerdo con el artículo 1º de la Constitución, Colombia es un Estado Social de Derecho fundado en el respeto de la dignidad humana, el trabajo, la solidaridad y la prevalencia del interés general, entre otras características. A partir de esta disposición, la jurisprudencia constitucional ha definido el Estado Social de Derecho como una “(…) forma de organización política que tiene como uno de sus objetivos combatir las penurias económicas o sociales y las desventajas de diversos sectores, grupos o personas de la población, prestándoles asistencia y protección”7.


Sobre el origen de esta fórmula política, es pertinente citar la Sentencia C-1064 de 20018, en la que la Corporación explicó:
La fórmula política del Estado Social de Derecho surge en la postguerra europea como una forma de organización estatal que pretende corregir las limitaciones de la concepción clásica del Estado de Derecho, expresión política de una sociedad compuesta por individuos concebidos abstractamente como libres e iguales. La teoría del estado del siglo XIX y principios del XX partía de la idea del ciudadano como persona adulta, letrada, propietaria, generalmente masculina, y libre frente al poder público. Desde esta perspectiva, la sociedad era autónoma para el aseguramiento de su reproducción material y cultural, por lo que el Estado estaba prioritariamente destinado a proteger a las personas frente a peligros internos y externos por medio de la policía, el ejército y la justicia. No obstante, la recesión económica de la primera posguerra y la expansión de las ideas socialistas, acompañadas de reacciones de corte igualitario dentro de las doctrinas liberales y conservadoras, así como la creciente industrialización y tecnificación de las sociedades, vinieron a dejar en claro hasta qué punto el ser humano no es realmente libre e igual debido a limitaciones naturales y sociales, dentro de las cuales sobresalen las económicas. Es por ello que se acepta que, en muchos casos, la libertad y la igualdad requieren para su realización de medidas, acciones, prestaciones, servicios, que la persona, por sí misma, no puede asegurar. El Estado de derecho evolucionó así, de un estado liberal democrático a uno social, también democrático, animado por el propósito de que los presupuestos materiales de la libertad y la igualdad para todos estén efectivamente asegurados(negrilla fuera del texto).9


      1. Principios que guían el Estado Social de Derecho

Como dejan ver estas referencias, el Estado Social de Derecho como forma de organización política es guiada por varios principios entre los que se destacan, de conformidad con el artículo 1º de la Carta, la igualdad, la dignidad, el trabajo y la solidaridad.




        1. El artículo 13 de la Constitución reconoce el principio de igualdad en dos dimensiones: igualdad formal e igualdad material. La primera, legado del Estado liberal clásico, se caracteriza por la exigencia de igualdad de trato por las leyes y las regulaciones a partir de la premisa de que todos los individuos son libres e iguales. Por tanto, la igualdad formal demanda del Estado una actividad imparcial10y proscribe cualquier diferenciación injustificada, originada por ejemplo en razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica, entre otros criterios.

A la luz de esta faceta de la igualdad, un tratamiento diferenciado será posible solamente cuando se observen los siguientes parámetros: “primero, que los hechos sean distintos; segundo, que la decisión de tratarlos de manera diferente esté fundada en un fin aceptado constitucionalmente; y tercero, que la consecución de dicho fin por los medios propuestos sea posible y además adecuada11.


La igualdad material, de otro lado, parte del reconocimiento de la existencia de desigualdades en la sociedad, fruto no solamente de la naturaleza, sino también de los arreglos económicos, sociales, culturales y políticos, las cuales constituyen un obstáculo para gozar, desde una perspectiva material, de los derechos constitucionales12. En este orden de ideas, el principio de igualdad desde la perspectiva material exige al Estado adoptar medidas para contrarrestar tales desigualdades y ofrecer a todas las personas oportunidades para ejercer sus libertades, desarrollar sus talentos y superar los apremios materiales13.
Como se indicó en la Sentencia T-426 de 1992, esta dimensión del principio de igualdad puede desarrollarse mediante acciones afirmativas –tratos diferenciados favorables- a favor de los grupos históricamente discriminados o en situación de desventaja debido a factores culturales, sociales y/o económicos, entre otros.


        1. El principio de dignidad, a su turno, proscribe la instrumentalización de los seres humanos en virtud del reconocimiento del valor intrínseco de la vida humana14, e impone el deber al Estado de adelantar todas las acciones necesarias para asegurar al menos los siguientes contenidos protegidos: La dignidad humana entendida como autonomía o como posibilidad de diseñar un plan vital y de determinarse según sus características (vivir como quiera). (ii) La dignidad humana entendida como ciertas condiciones materiales concretas de existencia (vivir bien). Y (iii) la dignidad humana entendida como intangibilidad de los bienes no patrimoniales, integridad física e integridad moral (vivir sin humillaciones).”15.




        1. El principio del trabajo impone al Estado la adopción de políticas dirigidas al pleno empleo de los recursos humanos y a la protección del trabajo, de conformidad con los artículos 25, 53 y 334 superiores16, bajo la idea de que el trabajo es una herramienta para la garantía del mínimo vital y otros derechos.




        1. Finalmente, el principio de solidaridad exige al Estado y a toda la sociedad “la vinculación del propio esfuerzo y actividad en beneficio o apoyo de otros asociados o en interés colectivo”17. De acuerdo con este principio en concordancia con el de igualdad, el Estado debe prestar asistencia y protección a quienes se encuentren en circunstancias de mayor debilidad o vulnerabilidad, y exigir mayores contribuciones y esfuerzos a quienes están en mejor situación.

Así, la solidaridad exige a todos contribuir a la financiación de los gastos del Estado de acuerdo con la capacidad económica de cada uno - artículo 95 de la Carta-, con miras a mejorar las condiciones de vida de los sectores en mayor desventaja. La Corte explicó sobre este punto lo que sigue en la Sentencia C-1064 de 200118:


Por otra parte, la efectiva realización del principio de Estado Social de Derecho presupone la obligación del pago de tributos por parte de los particulares. Tal conclusión se desprende del principio de solidaridad (artículo 1 C.P.) y del deber de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad (artículo 95 inciso 3 numeral 9 C.P.). Es precisamente en el contexto de toma de decisiones macroeconómicas y sociales que los distintos sectores de la población, en virtud del principio de solidaridad, asumen cargas públicas razonables para permitir que sectores excluidos puedan progresivamente ser incorporados al goce de los beneficios del progreso, lo cual sólo se puede lograr mediante la conciencia creciente de la necesidad de cooperar y actuar mancomunadamente para mejorar la calidad de vida de todos los colombianos y superar gradualmente las desigualdades presentes”.


      1. Finalidades del Estado Social de Derecho

En virtud de estos principios, el Estado Social de Derecho tiene entre sus finalidades más importantes, garantizar la efectividad de los principios, deberes y derechos constitucionales –entre los que cobran especial relevancia los derechos económicos, sociales y culturales, y en particular, el mínimo vital-, brindar especial protección a los más débiles y asegurar un orden político, económico y social justo mediante la distribución y la redistribución19.




        1. Como se ha indicado por esta Corte, el Estado Social de Derecho supone un compromiso de todos los poderes públicos y la sociedad con la garantía de unas condiciones de subsistencia dignas para todas las personas, particularmente las de los sectores más débiles y vulnerables, en concordancia con los principios de dignidad humana y solidaridad20. En este sentido, resulta importante lo dicho en la Sentencia T-426 de 1992:

El Estado social de derecho exige esforzarse en la construcción de las condiciones indispensables para asegurar a todos los habitantes del país una vida digna dentro de las posibilidades económicas que estén a su alcance. El fin de potenciar las capacidades de la persona requiere de las autoridades actuar efectivamente para mantener o mejorar el nivel de vida, el cual incluye la alimentación, la vivienda, la seguridad social y los escasos medios dinerarios para desenvolverse en sociedad(negrilla fuera del texto).


Esta Corporación también ha resaltado que no solamente el Estado sino toda la sociedad están vinculados a este mandato en virtud del principio de solidaridad. Así, en atención a la limitación de los recursos del Estado, es también obligación de las familias y la sociedad prestar asistencia y contribuir a la garantía del mínimo vital de quienes están en situación de desventaja21. Al respecto, en la Sentencia C-575 de 1992, se señaló:
“(…) El nexo justicia-solidaridad es evidente, pues en un régimen de carencia de recursos suficientes, como Colombia, una parte de la sociedad civil está llamada a participar en la solución de las necesidades de los más pobres. También es manifiesta la relación dignidad-solidaridad. Ellas son, respectivamente, un valor y un principio de los cuales se predica su total compatibilidad. Es gracias a la solidaridad que se puede arribar a la dignidad, si se parte del supuesto de la realidad colombiana, enmarcada en un ámbito de desequilibrios sociales y territoriales. La solución de las necesidades básicas insatisfechas de importantes sectores de la sociedad colombiana es un compromiso de todos, esto es, del Estado, la sociedad y los particulares. Luego la solidaridad es un deber constitucional de todos, que aspira a lograr la materialización de los valores fundantes de la justicia y la dignidad.”22


        1. Por otra parte, del Estado Social de Derecho y su compromiso con la igualdad surge un deber particular de protección especial de los más débiles, como los adultos mayores, las personas en situación de pobreza, las víctimas de la violencia, las personas en situación de discapacidad y los niños, entre otros23. Nótese que este compromiso significa no solamente un deber de protección especial en la dimensión económica, sino también social, política, cultural, etc.




        1. Finalmente, el Congreso y los poderes públicos en general –incluidos los jueces- tienen la tarea de adoptar las medidas necesarias para construir un orden político, económico y social justo24. En este orden de ideas, el Legislador y otros entes con competencias de regulación deben introducir reglas que favorezcan dicho fin, para lo cual es indispensable que consulten la realidad fáctica sobre la que surtirán efectos, tengan en cuenta la situación en la que se hallan sus destinatarios y evalúen los impactos de la normativa en términos de distribución. Al respecto, se destaca lo señalado en la Sentencia T-533 de 1992:

(…) el legislador debe respetar los parámetros constitucionales establecidos para una más justa y equitativa redistribución de los recursos económicos y sociales con el objeto de favorecer a los grupos tradicionalmente marginados de los beneficios de la riqueza” (negrilla fuera del texto).


A su turno, en la Sentencia C-776 de 200325, la Corporación manifestó:
Como consecuencia de lo anterior, las medidas adoptadas por las autoridades en el marco de un Estado Social de Derecho han de consultar la realidad fáctica sobre la cual habrán de surtir efectos, con miras a materializar la finalidad primordial adscrita por esta fórmula política a las instituciones públicas: promover condiciones de vida dignas para la totalidad de la población. Ello es especialmente predicable de las leyes en materia económica, y mucho más de las disposiciones tributarias, según lo ha precisado la Corte Constitucional en varias oportunidades.”


      1. Algunas herramientas al servicio del Estado Social de Derecho

El Estado Social de Derecho cuenta con distintos instrumentos para el logro de estos compromisos. Ellos tienen en común el empleo de diferentes estrategias para la distribución y redistribución de las cargas y beneficios económicos y sociales con miras a crear un sistema social y económico justo, en concordancia con los principios de igualdad material y solidaridad.




        1. Uno de los más importantes es el poder del Estado de intervención en la economía, dentro de los límites que fija la propia Constitución. Por ello el artículo 334 superior señala que la intervención del Estado en la economía debe "asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos”. En concordancia, la Corte Constitucional ha recordado que entre los objetivos de la intervención del Estado en la economía se destacan la corrección de la distribución inequitativa de los recursos económicos y la escasez de oportunidades26, la promoción del empleo27 y, en términos generales, la corrección de las fallas del mercado y la promoción de un desarrollo económico y social justo28.

La Corte ha señalado que existen distintas formas y diferentes instrumentos de intervención del Estado en la economía por medio de los cuales pueden lograrse los fines del Estado Social de Derecho; algunas de dichas modalidades fueron expuestas de la siguiente manera en la Sentencia C-150 de 200329:


Ahora bien, la intervención del Estado en la economía puede ser de diferente tipo, sin que siempre pueda efectuarse una diferenciación clara entre las formas de intervención correspondientes. Así, por ejemplo, en la doctrina se habla de intervención estatal global, cuando versa sobre la economía como un todo, sectorial, cuando recae en una determinada área de actividad, o particular, si apunta a una cierta situación como por ejemplo a la de una empresa; de intervención estatal directa, cuando recae sobre la existencia o la actividad de los agentes económicos, o indirecta, cuando está orientada no a la actividad económica propiamente dicha sino al resultado de la misma; intervención unilateral, cuando el Estado autoriza, prohíbe o reglamenta una actividad económica, o intervención convencional, cuando el Estado pacta con los agentes económicos las políticas o programas que propenden por el interés general; intervención por vía directiva, cuando el Estado adopta medidas que orientan a los agentes económicos privados, o intervención por vía de gestión, cuando el Estado se hace cargo el (sic) mismo de actividades económicas por medio de personas jurídicas generalmente públicas.
Por otra parte, de acuerdo con su función, la intervención del Estado en la economía también se puede agrupar en diferentes tipos. Algunos doctrinantes distinguen, entonces, tres clases de intervencionismo económico: conformativa, que establece los requisitos de existencia, formalización y funcionamiento de los actores económicos; finalística, que señala los objetivos generales o las metas concretas a los cuales han de propender los actores económicos; y condicionante, que propiamente fija las reglas de juego del mercado o de un sector económico.
Adicionalmente, según su contenido, los actos de intervención estatal pueden someter a los actores económicos a un régimen de declaración –un nivel bajo de intervención que sólo exige que los actores económicos presenten a las autoridades determinada información–, un régimen de reglamentación, mediante el cual se fijan condiciones para la realización de una actividad, un régimen de autorización previa, que impide el inicio de la actividad económica privada sin que medie un acto de la autoridad pública que lo permita, un régimen de interdicción, que prohíbe ciertas actividades económicas juzgadas indeseables, o un régimen de monopolio, mediante el cual el Estado excluye del mercado determinadas actividades económicas, y se reserva para sí su desarrollo sea de manera directa o indirecta según lo que establezca la ley” (referencias eliminadas).
Por otra parte, en la Sentencia C-932 de 200730, la Corporación consideró que es posible la utilización del contrato estatal como un mecanismo de intervención con fines de igualdad promocional, para lo cual se pueden introducir medidas de acción afirmativa a favor de grupos en situación de debilidad en los procesos de selección de los contratistas del Estado. Para la Corte, en el escenario de la contratación estatal, no solamente el objeto del contrato sirve al desarrollo de los fines del Estado Social de Derecho, sino que la selección misma de los contratistas puede ser una herramienta que contribuya a la corrección de la desigualdad de oportunidades que existe en el plano de lo fáctico.


        1. En segundo lugar, el Estado Social de Derecho debe valerse de un sistema tributario para la realización de sus fines. Al respecto, en la Sentencia C-776 de 200331, la Corte recordó que si bien es cierto los tributos son principalmente una herramienta para el recaudo de recursos para financiar el gasto dirigido al cumplimiento de los fines del Estado Social de Derecho, también lo es que su configuración y la del sistema tributario como un todo puede servir para la redistribución del ingreso, por ejemplo, desde el punto de vista de quiénes deben contribuir y en qué monto. De ahí que la Constitución haya fijado como principios rectores del sistema tributario la equidad y la progresividad. La Corporación también resaltó que la progresividad del sistema tributario debe evaluarse no solamente desde la configuración de los tributos, sino también de forma posterior a la realización del gasto que ellos financian, de modo que un sistema será progresivo si logra la meta de redistribución hacia los sectores más pobres y desventajados32. En el caso concreto, la Corte concluyó que la ampliación de la base gravable del IVA para incluir artículos de primera necesidad es incompatible con la cláusula de Estado Social de Derecho por varias razones, entre las que se destacan, de un lado, que contribuye a empujar a los estratos bajos hacia la pobreza y a los pobres hacia la indigencia, en tanto “les hace más gravosa o, en casos extremos, les imposibilita alcanzar lo mínimo requerido para llevar una vida digna”, y de otro, que no está acompañada de otra medida, particularmente de gasto, dirigida a compensar la desventaja creada33.




        1. Otros de los instrumentos al servicio de los fines del Estado Social de Derecho son el presupuesto y el gasto público, por esta razón los artículos 350 y 366 de la Carta disponen reglas como que el gasto público social debe prevalecer sobre cualquier otra asignación salvo en los casos de guerra exterior o por razones de seguridad nacional, que la distribución territorial del gasto social debe tener en cuenta el número de personas con necesidades básicas insatisfechas, entre otros criterios, y que el presupuesto de inversión no puede disminuir porcentualmente con relación al año anterior respecto del gasto total de la correspondiente ley de apropiaciones.

Como ha precisado este Tribunal, el proceso presupuestario no puede ser ajeno, entre otros aspectos, a dos características centrales y estructurales de nuestro Estado : “(i) ser un estado social de derecho, que implica tomar todas las medidas adecuadas y necesarias que se requieran para propender que toda persona goce de un mínimo vital en dignidad, ajeno a la pobreza y, como se dijo, (ii) ser una democracia participativa, que reconoce a las personas el goce efectivo de sus derechos políticos. De hecho, el principio de legalidad del gasto adquiere particularidades propias en el ámbito territorial, que no entra la Corte a considerar, por no ser objeto del presente análisis de constitucionalidad”34.


Adicionalmente, la jurisprudencia constitucional ha resaltado que el presupuesto es una herramienta (i) de manejo macroeconómico, (ii) de control político y económico, y (iii) de distribución de cargas y beneficios, lo que explica no sólo el principio de legalidad del gasto sino la amplia deliberación que debe preceder su aprobación. Al respecto, en la Sentencia C-935 de 200435, se explicó:
(…) el órgano legislativo ejerce, en efecto, una función de delimitación y control del poder del ejecutivo en materia económica, y contribuye a la efectiva realización de las metas fijadas en la ley del Plan de Desarrollo Económico y Social. La ley anual de presupuesto orienta así las finanzas públicas, imprimiéndole a la dinámica colectiva un rumbo u orientación particular, lo que la convierte claramente en un instrumento de política macroeconómica.”
Sobre la función distributiva del presupuesto, también es relevante el siguiente aparte de la Sentencia C-1064 de 200136:
La función administrativa y política del presupuesto no es incompatible, entonces, con su carácter de herramienta macroeconómica. Por el contrario, la deliberación del Congreso sobre el proyecto del presupuesto constituye un control democrático y periódico de los representantes del pueblo a la política macroeconómica en su componente fiscal, propuesta por el Ejecutivo. El presupuesto general de la nación es una especie de contrato democrático anual sobre la asignación de recursos escasos y la fijación de prioridades, mediante el cual el Estado concreta no sólo un instrumento medular en la dirección de la economía y la política macroeconómica, sino la herramienta jurídica que expresa cuantitativamente el cumplimiento de fines esenciales del Estado y la política social para alcanzarlos. De este modo, el servicio a la comunidad, la promoción de la prosperidad general, la garantía y efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, y el aseguramiento en condiciones de igualdad y equidad de un orden justo (artículo 2 C.P.), tienen un correlato real y específico en la ley de presupuesto que explican la necesidad de un proceso de creación y reforma calificado que permita la discusión amplia y la mayor participación posible a través de los representantes legítimos del pueblo reunidos en el Congreso” (citas eliminadas).
Por otra parte, una forma de promover los objetivos del Estado Social de Derecho desde el punto de vista del gasto puede ser a través de los subsidios. En este sentido, el artículo 368 de la Carta dispone que “[l]a Nación, los departamentos, los distritos, los municipios y las entidades descentralizadas podrán conceder subsidios, en sus respectivos presupuestos, para que las personas de menores ingresos puedan pagar las tarifas de los servicios públicos domiciliarios que cubran sus necesidades básicas”. En concordancia, el artículo 367 superior indica que el régimen tarifario de los servicios públicos, además de los costos de los servicios, debe tener en cuenta los criterios de solidaridad y redistribución de ingresos.
Finalmente, la Corte ha señalado que en aras de la realización de los fines del Estado Social de Derecho, es posible el recorte de ciertos gastos, especialmente los de funcionamiento, con miras a la redistribución de los recursos hacia los sectores menos favorecidos, incluso cuando ello significa la limitación de los derechos de otros sectores de la población más privilegiados.
Por ejemplo, en la Sentencia C-1064 de 200137, la Corte avaló la posibilidad de no realizar ajustes al salario de los servidores públicos de mayores ingresos en el mismo porcentaje del IPC sino en uno menor, bajo el argumento de que, por una parte, el artículo 53 de la Constitución no se desprende la consagración de un derecho a tal ajuste sino un derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario, y por otra, ese derecho debe ser ponderado con otros principios constitucionales como la necesidad de mantener los niveles de inversión pública en el contexto de una crisis económica que conlleva una reducción de los recursos disponibles38. No ocurre lo mismo respecto de los servidores de menores ingresos, a quienes –en criterio de la Corte- sí debe ajustárseles su salario según el IPC, teniendo en cuenta que están más expuestos a las consecuencias de la inflación sobre el mínimo vital. Este Tribunal explicó:
La cuarta razón tiene que ver con las finalidades sociales del Estado. Dadas las condiciones ponderadas y los argumentos esgrimidos en el presente caso, la justificación por la que se podría limitar el derecho en cuestión para los que se encuentran en las escalas salariales superiores, es el mandato al Estado de destinar prioritariamente recursos para atender sus deberes sociales para con los más necesitados (art. 366 de la CP). El grupo de servidores públicos con menores ingresos, junto a sus familiares, hacen parte, precisamente, de ese grupo de personas que constitucionalmente merecen una protección especial en un Estado Social de Derecho, particularmente en situaciones económicas como las que se han vivido en los últimos tres años.
Así pues, este primer grupo de trabajadores tiene derecho a que se les aumente su salario, no sólo nominalmente sino de forma tal que se mantenga el poder adquisitivo real del mismo. Para tal efecto debe tenerse como criterio preponderante la inflación. Dicho derecho no debe ser limitado respecto de quienes ganan un salario inferior al promedio ponderado mencionado.
(…)
En el caso de los servidores públicos que devengan los salarios más altos la situación es diferente. Por una parte, los elementos de juicio fácticos apreciados por la Corte muestran que su situación no es tan gravosa como aquella en la que se encuentra gran parte de la población, y por otra, el contexto jurídico indica que no se trata de sujetos que por su situación, relativamente mejor que la de los desempleados que no gozan efectivamente del derecho al trabajo y que la de las personas en diferentes circunstancias de pobreza amparadas por normas constitucionales expresas, deban recibir una protección constitu­cional reforzada, como sí ocurre en el caso de los servidores que devengan los menores salarios por las razones anotadas.”
La Corte también señaló en la referida sentencia lo siguiente sobre la proporcionalidad de la limitación respecto de los servidores de salarios más altos, teniendo en cuenta que la finalidad de la medida era mantener el nivel de inversión pública en un contexto de crisis:
Advierte la Corte que en el marco de un Estado Social de Derecho, en virtud del principio de solidaridad, quienes están mejor en la sociedad son los llamados a colaborar con aquellos que se encuentran en estado de vulnerabilidad, situación de indefensión o desprotección, o en estado de marginación. En este caso, considera la Carta que no es desproporcionado limitar a los servidores públicos con mejores salarios el derecho a mantener el poder adquisitivo real de su salario, con el fin de liberar y destinar recursos a cubrir las necesidades relativas al gasto público social.
Debe precisar la Sala que la conclusión a la que se llega luego de hacer el juicio de proporcionalidad depende, como se dijo, del contexto económico específico, lo cual significa que la justificación de la limitación es estrictamente temporal. No sería entonces admisible limitar el derecho en cuestión, así sea en aras de cumplir con el gasto social, en un contexto económico en el que sea desproporcionada e innecesaria la limitación. No se desprende de la Constitución que los trabajadores sean los únicos, ni mucho menos los primeros, que deban ser solidarios con los más desvalidos”.
Por último, la Corte llamó la atención sobre la necesidad de que los ahorros generados con la medida se destinaran efectivamente a la realización de los fines del Estado Social de Derecho. Al respecto, se indicó:
En el presente caso, resulta manifiesto que ante las elevadas tasas de desempleo y de crecimiento de la pobreza en el país, una decisión exclusiva­mente dirigida a promover el ahorro fiscal para reducir el déficit fiscal no se compadece con la exigencia constitucional de brindar apoyo y protección, así sea mínimo, a todos los sectores de la población, en especial a grupos sociales como los desempleados, los indigentes, los discapacitados, los desplazados, los niños, las mujeres cabeza de familia y las minorías. Mientras las autoridades no demuestren lo contrario, esa finalidad definida expresa y directamente en la Constitución prevalece sobre otras cuya trascendencia superior y cuyo carácter imperioso no fue justificada en el presente proceso.
Por ello, en el cumplimiento del presente fallo se han de adoptar las medidas conducentes a asegurar que el ahorro fiscal obtenido como resultado del reajuste diferenciado de los salarios de los servidores públicos, represente un incremento efectivo del gasto público social reflejado en el aumento de los recursos destinados a los programas de inversión con tal fin.”
En estos términos se declaró exequible artículo 2° de la Ley 628 de 2000.
Posteriormente, en la Sentencia C-931 de 200439, la Corte reiteró la posibilidad de que los ajustes de los salarios de los servidores que devengan más de dos salarios mínimos se realice en un porcentaje inferior al IPC, siempre y cuando se cumplan los siguientes requisitos:
* Las limitaciones de los ajustes salariales anuales deben respetar el principio de progresividad por escalas salariales, de tal manera que quienes perciban salarios más altos se vean sujetos a las mayores limitaciones y los servidores ubicados en la escala salarial más alta definida por el Gobierno sean quienes estén sometidos al grado más alto de limitación.
* En todo caso, para respetar el principio de proporcionalidad, las diferencias en los ajustes entre escalas salariales deberán ser mínimas, y a ninguno de los servidores públicos se le podrá afectar el núcleo esencial de ese derecho.
* Para que no se vulnere el núcleo esencial del derecho a mantener el poder adquisitivo del salario de los servidores públicos señalados, el ajuste en la última escala superior no podrá ser inferior al cincuenta por ciento (50%) de la inflación causada en el año 2003. No obstante, para la próxima vigencia fiscal de 2005 dicho tope del 50% no resultaría ajustado a la Constitución, pues el efecto acumulado de tal restricción haría más gravosa la limitación de derechos de los trabajadores; y porque, como enseguida se explica, al final del cuatrienio correspondiente a la vigencia del actual Plan Nacional de Desarrollo debe haberse reconocido la actualización plena del derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario a todos los servidores públicos. Este criterio deberá ser tenido en cuenta en el Presupuesto del año 2005.
* A los servidores públicos a quienes se les limite el derecho, el Estado les debe garantizar que, dentro de la vigencia del plan de desarrollo de cada cuatrienio, progresivamente se avance en los incrementos salariales que les corresponden, en forma tal que se les permita a estos servidores alcanzar la actualización plena de su salario, de conformidad con el índice acumulado de inflación. El Gobierno y el Congreso tienen la obligación de incluir en los instrumentos de manejo de la política económica, previo un debate democrático, los programas y políticas que garanticen que, dentro de los cuatro años de vigencia del Plan Nacional de Desarrollo, se consigan reajustes progresivos que logren alcanzar, al final de tal período cuatrienal, incrementos iguales o superiores al índice acumulado de inflación para estos servidores.
A esta finalidad han de propender las políticas públicas correspondientes. Lo anterior significa que la limitación del referido derecho no constituye una deuda a cargo del Estado que deba ser cancelada retroactivamente por éste al término del periodo de cuatro años, sino un ahorro para hacer sostenible el gasto público social en condiciones macroeconómicas como las mencionadas en esta sentencia.
* En cada presupuesto anual, de no justificarse la limitación del derecho mencionado con razones cada vez más poderosas, deben incorporarse las partidas suficientes que garanticen efectivamente la actualización plena de los salarios durante la vigencia del plan de desarrollo.
* El ahorro que obtenga el Estado como consecuencia de las limitaciones a los ajustes salariales que temporalmente permite la Constitución, sólo pueden destinarse a la inversión social.
* Los ajustes salariales correspondientes a la vigencia fiscal de 2004 deben ser reconocidos por el Estado a partir del primero (1º) de enero de 2004, para lo cual deberán realizarse las adiciones y traslados presupuestales necesarios, y pagarse antes de la expiración de dicha vigencia fiscal” (negrilla fuera del texto).
Bajo estas condiciones se declaró exequible el artículo 2 de la Ley 848 de 2003.
Los anteriores precedentes demuestran que ciertas limitaciones a las prestaciones periódicas que reciben los ciudadanos pueden ser compatibles con el Estado Social de Derecho, en especial a los que reciben los subsidios más elevados financiados con recursos públicos. En este orden de ideas, la concepción de igualdad material y solidaridad que lo inspira, se manifiesta plenamente en el mandato de protección especial a los más débiles, en términos comparativos, en el manejo y el reparto de recursos escasos.


        1. De otro lado, las reglas de responsabilidad fiscal dirigidas a la promoción de la sostenibilidad financiera, en tanto son útiles para asegurar la realización sostenible de los derechos fundamentales, también deben ser tenidas como una herramienta al servicio de los principios y fines del Estado Social de Derecho.

De acuerdo con la literatura económica, las reglas de responsabilidad fiscal son restricciones a la forma de conducir la política fiscal de un país cuyos propósitos son lograr la sostenibilidad de las finanzas públicas, y lo más importante, promover un comportamiento responsable, transparente y disciplinado que cree confianza en el desempeño macroeconómico del país40.


En Colombia, desde hace varios años, se han introducido diversas formas de reglas de responsabilidad fiscal con el objeto de hacer sostenible en el tiempo el cumplimiento de los fines del Estado Social de Derecho y promover la transparencia y la responsabilidad en el manejo de las finanzas públicas, por su puesto siempre con respeto de los principios constitucionales, en particular, la obligación del Estado de hacer efectivos los derechos fundamentales.
Por ejemplo, en su texto original, la Constitución previó reglas como las siguientes: el artículo 347 dispuso que la totalidad de los gastos a realizar en un periodo fiscal deben estar contenidos en el proyecto de ley de apropiaciones elaborado por el Gobierno, con lo que se buscó, por una parte, que la opinión pública conociera la totalidad del importe de las apropiaciones presupuestales, y por otra, que tales apropiaciones no se incrementaran sin control y aprobación del Congreso. Con la misma finalidad, el artículo 345 señaló que “[e]n tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos”. El artículo 346 radicó en el Gobierno la competencia para elaborar el proyecto de ley anual del presupuesto, y dispuso la articulación de esta ley con el Plan Nacional de Desarrollo, el cual contiene una programación plurianual de metas económicas. Los artículos 349 y 350 limitaron la competencia del Congreso para modificar el proyecto de ley anual de presupuesto, específicamente (i) para aumentar los cómputos de las rentas, de los recursos de crédito y provenientes del balance del Tesoro; (ii) para aumentar las partidas del proyecto de presupuesto de gastos y para incluir partidas nuevas, sin la aceptación escrita del ministro del ramo; y (iii) para eliminar o reducir las partidas de gastos propuestas por el Gobierno dirigidas a atender el servicio de la deuda pública, las demás obligaciones contractuales del Estado, la atención completa de los servicios ordinarios de la Administración y las inversiones autorizadas en los planes y programas del Plan Nacional de Desarrollo. El artículo 354 previó la existencia de un Contador General “quien llevará la contabilidad general de la Nación y consolidará ésta con la de sus entidades descentralizadas territorialmente o por servicios”. En particular, el Contador debe uniformar, centralizar y consolidar la contabilidad pública, elaborar el balance general y definir las reglas contables que se deben aplicar en las finanzas públicas. Como medida de control, el balance que elabora el Contador, una vez es auditado por la Contraloría, es enviado al Congreso. El artículo 373 impidió la financiación del Gobierno con emisión.
A nivel legal, leyes como las siguientes han establecido este tipo de reglas: la Ley 358 de 1997, introdujo límites al endeudamiento de las entidades territoriales basados en indicadores de liquidez financiera y solvencia, y las obligó a adoptar programas de ajuste fiscal cuando su déficit fuera importante. La Ley 617 de 2000, impuso límites al crecimiento del gasto corriente de las entidades del sector público no financiero -teniendo como referente la meta de inflación- y de las entidades territoriales -tomando como directriz sus ingresos propios-. La Ley 819 de 2003, “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones”, obligó a presentar un marco fiscal de mediano plazo antes del 15 de junio de cada vigencia fiscal, dispuso que se debe fijar una meta de superávit primario para el sector público no financiero, previó que el proyecto de presupuesto debe ser acorde a varios aspectos del marco fiscal de mediano plazo, y ordenó hacer explícito el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo, que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios, así como hacerlos acordes al marco fiscal de mediano plazo.
También se han adoptado reformas constitucionales en la materia, por ejemplo, el Acto Legislativo 01 de 2001 (i) agregó un parágrafo transitorio al artículo 347 de la Constitución para limitar el crecimiento de los gastos de funcionamiento de orden nacional mediante la imposición de una tasa de crecimiento en función de la tasa de inflación, con excepción de los gastos destinados al pago de pensiones, de salud, de defensa, servicios personales, al Sistema General de Participaciones y a otras transferencias que señale la ley; y (ii) creó el Sistema General de Participaciones –en reemplazo del situado fiscal y la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación-, cuyo crecimiento fue atado al incremento de los ingresos corrientes de la Nación en los 4 años anteriores.
A su turno, el Acto Legislativo 01 de 2005 reconoció que la sostenibilidad es una condición para la realización del derecho a la seguridad social en pensiones.
Más recientemente, el Acto Legislativo 03 de 2011, mediante una reforma del artículo 334 Superior, estableció que la sostenibilidad fiscal debe ser un criterio orientador “de las Ramas y Órganos del Poder Público, dentro de sus competencias, en un marco de colaboración armónica”. Además, creó un incidente de impacto fiscal para permitir modular los efectos de las decisiones de las altas cortes que pueden tener un impacto significativo sobre la sostenibilidad de las finanzas públicas. Finalmente, reconoció expresamente que las reglas de responsabilidad fiscal, específicamente las dirigidas a la sostenibilidad, no pueden conducir a la vulneración, restricción o negación de los derechos fundamentales. El texto del parágrafo de la reforma señala:
PARÁGRAFO. Al interpretar el presente artículo, bajo ninguna circunstancia, autoridad alguna de naturaleza administrativa, legislativa o judicial, podrá invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar los derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su protección efectiva.”
Esta Corporación ha puntualizado que las reglas de responsabilidad fiscal y el criterio de sostenibilidad tienen un carácter instrumental respecto de los fines y principios del Estado Social de Derecho, en particular, son una herramienta útil para la realización progresiva de los contenidos prestacionales de las garantías constitucionales. Sin embargo, ha resaltado que la disciplina fiscal y la sostenibilidad financiera no pueden tomarse como fines últimos del Estado ni justificar limitaciones de los derechos fundamentales.
Por ejemplo, en la Sentencia C-227 de 200441, a propósito de una demanda contra el inciso 2 del parágrafo 4 del artículo 9 de la Ley 797 de 2003, se indicó que el argumento de sostenibilidad financiera no puede invocarse de forma genérica para limitar o negar un beneficio de la seguridad social a personas de sectores vulnerables. Por este motivo, se declaró inexequible la expresión “menor de 18 años” del precepto acusado, en tanto excluía a las madres de las personas en condición de discapacidad que superaran ese rango de edad del beneficio de la pensión especial de vejez a partir de razones de sostenibilidad financiera42.
Recientemente, en la Sentencia C-288 de 201243, la Corte manifestó que el criterio de sostenibilidad fiscal debe ser tomado como una herramienta para la realización progresiva de los derechos fundamentales, pero nunca como un limitante de aquellos44. En ese entendido, esta Corporación declaró que el Acto Legislativo 03 de 2011 no constituye una sustitución del Estado Social de Derecho como eje definitorio de nuestra Carta Política.


        1. Los sistemas de seguridad social, además de ser respuesta a la existencia de un derecho fundamental a la seguridad social, tienen también una función instrumental desde el punto de vista de la realización de las finalidades del Estado Social de Derecho.

En este sentido, el artículo 48 de la Constitución señala que la seguridad social es un servicio público de carácter obligatorio que se debe prestar bajo la dirección, coordinación y control del Estado, con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad. Además, el Estado, con la participación de los particulares, tiene la obligación de ampliar progresivamente la cobertura del servicio.


La Constitución no define con exactitud las contingencias frente a las que debe brindar protección un sistema de seguridad social; sin embargo, de conformidad con el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, a los sistemas de seguridad social se les exige brindar prestaciones sociales –en dinero o en especie- con el fin de ofrecer protección frente a contingencias como la falta de ingresos debido a enfermedad, invalidez, maternidad, accidente laboral, vejez o muerte de un familiar; gastos excesivos de atención de salud; y apoyo familiar insuficiente, en particular para los hijos y los familiares a cargo45.


        1. Para terminar, es relevante hacer referencia a los servicios sociales como mecanismos para la realización de la cláusula de Estado Social de Derecho, particularmente para la satisfacción de los derechos económicos, sociales y culturales en su condición de ejes axiológicos de dicha forma de organización política. De conformidad con la Sentencia C-1199 de 200846, “(…) los servicios sociales [son] actividades de carácter permanente y habitual, desarrolladas por el Estado o bajo su coordinación o supervisión, destinadas a satisfacer necesidades de carácter general de la población, en particular aquellas relacionadas con los derechos a los que la Constitución les atribuye un carácter social”. La prestación de servicios sociales –de forma directa o por intermedio de los particulares- es entonces una obligación del Estado dirigida a la realización efectiva del Estado Social de Derecho, particularmente los contenidos prestacionales de los derechos económicos, sociales y culturales.



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