Jorge ignacio pretelt chaljub



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AUDIENCIA PÚBLICA

Mediante Auto del 13 de diciembre de 2012, el Magistrado sustanciador del proceso correspondiente a los expedientes D-9173 y D-9183, fijó fecha para la celebración de audiencia pública el día veinticuatro (24) de enero del año dos mil trece (2013), a las ocho de la mañana (8:00 a.m.), en las instalaciones del Palacio de Justicia, Sala de Audiencias, Corte Suprema de Justicia, para la cual la Sala Plena decidió invitar a las siguientes personas, además de los demandantes, asociaciones y entidades:


Asociaciones de pensionados


  • Al Presidente de la Asociación Nacional de Parlamentarios Pensionados ANPPE, o a quien éste delegue.

  • Al Presidente de Asomagister, Asociación de Ex Magistrados, o a quien éste delegue.

  • Al Presidente de la Confederación de Pensionados de Colombia, o a quien éste delegue.


Sector sindical y obrero


  • Al Presidente de SINTRAISS, o a quien éste delegue.

  • Al Presidente de la Central Unitaria de Trabajadores de Colombia – CUT, o a quien éste delegue.


Sistema de Pensiones


  • Al doctor Pedro Nel Ospina, Presidente de la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES.

  • Al doctor Francisco Álvaro Ramírez Rivera, Director General del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República – FONPRECON.


Poder Legislativo


  • Al doctor Roy Barreras Montealegre, Presidente del Congreso de la República.


Poder ejecutivo


  • Al doctor Mauricio Cárdenas Santamaría, Ministro de Hacienda y Crédito Público.

  • Al doctor Rafael Pardo Rueda, Ministro del Trabajo.


Entidades de control


  • Al doctor Alejandro Ordóñez Maldonado, Procurador General de la Nación.

  • A la doctora Sandra Morelli Rico, Contralora General de la República.

  • Al doctor Jorge Armando Otálora Gómez, Defensor del Pueblo

A los anteriores invitados se decidió, por el mismo auto, hacer las siguientes preguntas concretas, en las cuales debía basarse su intervención:




  1. ¿Cuáles son los problemas estructurales del Sistema General de Pensiones, sus causas y sus posibles soluciones?




  1. ¿Cuál es la cobertura del sistema general de pensiones?




  1. ¿Qué medidas se han implementado para aumentar la cobertura y cuáles se tiene proyectado implementar?




  1. ¿Cuál ha sido el impacto macroeconómico de la Reforma Constitucional 1 de 2005?




  1. ¿Conoce o ha realizado algún estudio sobre el impacto macroeconómico del régimen especial de Congresistas?




  1. ¿Cuál el número de personas pensionadas que reciben una pensión superior a los 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes?




  1. ¿Cuál es la proyección del número de personas que podrían, en el futuro, ser beneficiarias de pensiones superiores a 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes?




  1. ¿Ha realizado algún estudio sobre el impacto a mediano y largo plazo del régimen especial de Congresistas en la estabilidad financiera del sistema de pensiones?




  1. ¿Cuál es el valor del pasivo pensional del régimen de prima media y de los regímenes especiales, específicamente el de los beneficiarios del régimen especial de Congresistas?




  1. ¿Explique si el régimen de prima media tiene un componente distributivo y redistributivo y en qué consiste?




  1. ¿Qué medidas ha tomado para disminuir el déficit pensional y cuáles tiene proyectadas adoptar en el futuro?




  1. ¿Cuál es el promedio del valor de las pensiones de los beneficiarios de prima media y de los regímenes especiales, discriminando por ingresos bajos, medios y altos?




  1. ¿Cuál es el promedio del valor de las pensiones devengadas actualmente por aquellos beneficiarios del régimen especial de Congresistas, dispuesto por el artículo 17 de la Ley 4 de 1992?




  1. ¿Cuál ha sido la aplicación de la Reforma Constitucional 1 de 2005, frente a las pensiones causadas con anterioridad a su vigencia?




  1. ¿Cuál ha sido la interpretación frente al tope en el valor de la pensión que dispuso el Acto Legislativo 1 de 2005, en relación con las pensiones causadas con anterioridad al 31 de julio de 2010?

En anexo No. 1, se adjunta cuadro con el resumen de las intervenciones de cada invitado, respecto de los puntos principales de discusión.




  1. CONSIDERACIONES




    1. COMPETENCIA

Conforme al artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad del artículo 17 de la Ley 4 de 1992 “Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política”, ya que se trata de una demanda de inconstitucionalidad en contra de textos normativos que hacen parte de una ley.




    1. PROBLEMA JURÍDICO

Corresponde a la Sala determinar si se desconoce, dentro del marco de un Estado Social de Derecho, la cláusula de igualdad y los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad consagrados en el artículo 48 de la Constitución Política – tal y como fue reformada por el Acto Legislativo 1 de 2005-, el establecimiento de un régimen pensional especial a favor de los Congresistas y de todos aquellos a los que les es aplicable el artículo 17 de la Ley 4 de 19921. Éste comprende –a juicio de los demandantes- reglas que les permiten acceder, en mejores condiciones que el resto de la población, a prestaciones de naturaleza pensional.


En particular, los demandantes censuran que: (i) la mesada pensional que pueden reclamar no está sujeta al tope establecido en el Acto Legislativo 1 de 2005, (ii) no sea proporcional a las cotizaciones efectuadas al sistema durante su vida laboral, (iii) la forma de liquidar el ingreso se toma a partir del último año de servicio y no como lo consagra el régimen general de pensiones y (iv) el incremento anual se hace en relación con el salario mínimo a diferencia de todas las demás mesadas pensionales que son reajustadas de conformidad con el índice de precios de consumidor (IPC).
Como se aprecia en el acápite de antecedentes de esta sentencia, las posiciones respecto de la norma demandada son diversas. A manera de ejemplo se recuerda lo sostenido por algunos intervinientes.
El Colegio de Abogados del Trabajo y la Central Unitaria de Trabajadores intervinieron en el proceso y solicitaron declarar la INEXEQUIBILIDAD de la disposición acusada, al considerar que contraviene la sostenibilidad del sistema pensional por cuanto se reconoce una pensión sin que se hayan hecho las cotizaciones para el efecto. Agregan que al liquidar la pensión de un Congresista se encuentran rubros a los cuales la mayoría de trabajadores colombianos no tienen acceso.
El Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, solicitó la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA, aduciendo que la Corte debe determinar cómo se adecua a la Constitución el régimen pensional de Congresistas a la luz de la reforma constitucional de 2005 que cambió el paradigma de las pensiones en Colombia.
La Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES y el Departamento Administrativo de la Función Pública intervinieron en el proceso para defender la existencia de cosa juzgada constitucional y por tanto, solicitaron ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-608 de 1999.
Por su parte, FECODE, el Ministerio Público y el Seguro Social solicitan que la Corporación se declare INHIBIDA al considerar que la disposición se encuentra derogada a partir de la expedición del Acto Legislativo 01 de 2005. No obstante, el Instituto de Seguros Sociales considera que debe interpretarse que sólo son beneficiarios del régimen de transición aquellos que para el 1 de abril de 1994 estuviesen inscritos en el régimen especial.
Antes de abordar el problema jurídico que se plantea en la demanda, la Corte debe resolver tres asuntos previos, relacionados con la solicitud de nulidad del trámite de constitucionalidad presentada por algunos ciudadanos, la vigencia de la disposición demandada y la existencia de la cosa juzgada constitucional. En este orden de ideas, si a partir de este análisis se considera que la Corporación es competente para emitir un pronunciamiento de fondo, procederá a analizarse si el régimen pensional especial previsto para los Congresistas, resulta contrario a los principios que inspiran el sistema de seguridad social en pensiones contenido en el artículo 48 Superior y si es violatorio del derecho a la igualdad.


    1. CUESTIONES PRELIMINARES




      1. Solicitud de nulidad

El 22 de febrero del 2013, los ciudadanos Oscar José Dueñas Ruiz, Alberto Pardo Barrios y Orlando Restrepo Pulgarín, en nombre propio y en representación de ANPPE (Asociación Nacional de Parlamentarios Pensionados), SINTRAISS y de la Confederación de Pensionados de Colombia, respectivamente, solicitaron “la nulidad de lo actuado a partir de la presentación del borrador de sentencia”.


En primer lugar, los accionantes sostienen que se encuentran legitimados para interponer la nulidad por cuanto fueron invitados para intervenir dentro de la audiencia pública que tuvo lugar el 24 de enero del 2013. En este orden de ideas, en Auto de fecha 13 de diciembre de 2012 se convocó a ANPPE, quien designó a los ciudadanos Oscar Dueñas Ruiz y Edmundo López Gómez, al Presidente de SINTRAISS, Alberto Pardo Barrios y a la Confederación Colombiana de Pensionados representada por Orlando Restrepo Pulgarín.
Los solicitantes aducen que “la prensa, la radio, la televisión, trataron con los peores epítetos, inicialmente a ex parlamentarios y ex magistrados, generalizando, sin excepción alguna; luego lo hicieron contra quienes están en el régimen de prima media con prestación definida”. Agregan que en este ambiente los medios de comunicación habrían tenido acceso al proyecto de sentencia y en ese orden de ideas éste “no estaría exento de quedar aprisionado por la camisa de fuerza que crea la teoría y la praxis de la propaganda”.
De otro lado, los peticionarios hacen referencia a que uno de los pasos procesales dentro de la acción pública de inconstitucionalidad, es el de proyecto de sentencia cuyo objetivo es su presentación a los demás magistrados, y no a los demás medios de comunicación. Por ello “al publicitarse el proyecto el proyecto de sentencia, en el contexto antes indicado, esto contribuye a la violación del debido proceso sustantivo porque el prematuro borrador no solo se apartó de las normas propias del juicio, sino que viabilizó discusiones colaterales y altamente nocivas para los derechos fundamentales de los jubilados.”. También señala que la audiencia pública ha debido celebrarse con anterioridad al registro del proyecto de sentencia, porque si no fuese así, “sería un saludo a la bandera ya que lo dicho en la audiencia simplemente sería relacionado dentro de la historicidad del proceso pero no dentro de la discusión argumentativa.”
Los peticionarios hacen una descripción de la situación de Colpensiones y agregan que los medios de comunicación han realizado una campaña de desprestigio contra el régimen de prima media y, en su opinión, han utilizado el proyecto de sentencia para dichos fines.
Finalizan sus argumentos aduciendo que existe una estratagema para que la ciudadanía considere que el régimen de prima media es inviable. De igual manera considera que no es posible la afectación de los derechos adquiridos.
En este orden de ideas, para los ciudadanos, el conocimiento del proyecto de sentencia por parte de los medios de comunicación influye indebidamente en las resultas de la decisión, situación que desconoce el debido proceso.


        1. No existe legitimación para la interposición de la nulidad

Esta Corporación ha considerado que sólo está legitimado para solicitar la nulidad de sus sentencias, proferidas en sede de control de constitucionalidad, quien ha actuado como parte o como interviniente en el proceso2.


Ahora bien, sobre esta última categoría, la de ciudadano interviniente, conviene indicar que, tal como lo señala su designación, el ciudadano debe ostentar la calidad de interviniente, la cual se adquiere cuando efectivamente éste radica en la Secretaría General de la Corte Constitucional, escrito de intervención con destino al proceso correspondiente, y dentro de los términos que el juez de control de constitucionalidad indique para ello. Esto es, dentro de los diez días de fijación en el lista para intervención ciudadana, regulados en el inciso segundo del artículo 7º del Decreto 2067 de 1991.
En el término de fijación, según constancia de la Secretaría General de la Corporación intervinieron: el Colegio de Abogados del Trabajo, la Federación Colombiana de Educadores – FECODE, la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES, el Departamento Administrativo de la Función Pública y el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República – FONPRECON.
Es decir, dentro del término de fijación en lista, los ciudadanos Oscar José Dueñas Ruiz, Alberto Pardo Barrios y Orlando Restrepo Pulgarín, en nombre propio y en representación de ANPPE (Asociación Nacional de Parlamentarios Pensionados), SINTRAISS y de la Confederación de Pensionados de Colombia, respectivamente, no intervinieron en el proceso de constitucionalidad. Los peticionarios solo participaron con posterioridad, en la audiencia pública convocada en este proceso por citación de la Corte, como voceros de las mencionadas asociaciones, de conformidad con lo previsto en el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991.
En consecuencia, se negará la solicitud de nulidad por falta de legitimación de los peticionarios.


      1. Vigencia de la norma

Algunos intervinientes plantean a la Corporación la imposibilidad de pronunciarse sobre el artículo 17 de la Ley 4 de 1992 en razón a que consideran que a partir de la vigencia del Acto Legislativo 01 de 2005, el régimen especial de Congresistas fue derogado. Lo anterior por cuanto este último dispuso: (i) "A partir de la vigencia del presente Acto Legislativo, no habrá regímenes especiales ni exceptuados, sin perjuicio del aplicable a la fuerza pública, al Presidente de la República” y (ii) “Parágrafo transitorio 2o. Sin perjuicio de los derechos adquiridos, el régimen aplicable a los miembros de la Fuerza Pública y al Presidente de la República, y lo establecido en los parágrafos del presente artículo, la vigencia de los regímenes pensionales especiales, los exceptuados, así como cualquier otro distinto al establecido de manera permanente en las leyes del Sistema General de Pensiones expirará el 31 de julio del año 2010".




        1. De manera reiterada esta Corporación ha señalado que el control de constitucionalidad no procede frente a normas derogadas. En este orden de ideas, antes de adelantar el juicio abstracto de constitucionalidad es preciso analizar la vigencia de la disposición atacada. En ese sentido, es claro que normas que ya no están en el ordenamiento jurídico por decisión expresa o tácita del legislador ordinario o extraordinario no pueden ser objeto del control de constitucionalidad, por cuanto su exclusión del mundo jurídico ya se produjo y, como tal, carece de fundamento contrastar la disposición con la Constitución, toda vez que la supremacía e integridad de la normativa superior no está en juego.

La regla anterior tiene una excepción que la jurisprudencia constitucional se ha encargado de elaborar, al admitir que el análisis sobre la vigencia de una disposición no debe estudiar simplemente si ella ha sido derogada, sino que también debe indagar si, pese a su exclusión del ordenamiento, la misma sigue proyectando sus efectos, evento en el cual, pese a que el precepto ya no hace parte del ordenamiento jurídico, a la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus funciones de salvaguarda de la integridad y supremacía de la Constitución, le compete realizar el análisis correspondiente, para determinar su compatibilidad con los preceptos superiores y en caso de encontrarla incompatible con el ordenamiento constitucional, impedir que sus efectos se sigan irradiando. Ha dicho esta Corporación:


Ciertamente, la jurisprudencia reiteradamente ha sostenido que la sustitución o derogatoria de una norma no es por sí misma motivo o causa para el rechazo de la demanda o para que la Corte profiera un fallo inhibitorio; lo anterior por cuanto la norma puede encontrarse produciendo efectos jurídicos, o llegar a producirlos en el futuro, por lo cual puede ser necesario un pronunciamiento de mérito. Así pues, si la Corte ha considerado que mantiene competencia para conocer y decidir demandas de inconstitucionalidad dirigidas en contra de disposiciones que han perdido vigencia mas no eficacia, es decir que siguen produciendo efectos jurídicos a pesar de haber sido derogadas o sustituidas”3.


        1. El Acto Legislativo 1 de 2005, por medio del cual se adicionó el artículo 48 Superior, dispuso que a partir de su vigencia, esto es, desde el 25 de julio de 2005, no habría regímenes especiales ni exceptuados, sin perjuicio de los derechos adquiridos y de los regímenes aplicables a los miembros de la Fuerza Pública y el Presidente de la República. Esta misma disposición señaló que la vigencia de los regímenes pensionales especiales y de los exceptuados, así como cualquier otro distinto al régimen especial contenido en la Ley 100 de 1993, expiraría el 31 de julio de 2010, excepto para los trabajadores que estando en dicho régimen, además, tuvieran cotizadas al menos 750 semanas o su equivalente en tiempo de servicios a la entrada en vigencia del presente Acto Legislativo, a los cuales se les mantendrá dicho régimen hasta el año 2014.

Lo anterior permite entonces concluir que, con las precisiones anteriormente señaladas, en virtud del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y la salvaguarda consagrada en el Acto Legislativo 1 de 2005, el régimen especial de Congresistas sigue aplicándose tanto a aquellos que adquirieron el derecho bajo su amparo, como para aquellos que al 25 de julio de 2005 hubiesen cotizado al menos 750 semanas al sistema de seguridad social en pensiones. En este orden de ideas, contrario a lo sostenido por el Ministerio Público, el control que está llamada la Corte a ejercer recae, no sobre la situación individual y concreta de los destinatarios del régimen especial de los Congresistas, sino sobre la norma general que establece las condiciones a partir de las cuales la misma es definida, que además tiene un carácter general.


Se concluye entonces que, si bien el Decreto 1293 de 1994 ordenó la incorporación de todos los funcionarios del Congreso al régimen general de pensiones, con excepción de los beneficiarios del régimen de transición, y que por tanto, el régimen creado por el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, se encuentra derogado, éste rige de manera ultractiva y aún produce efectos jurídicos en nuestro ordenamiento.
Esto obedece a que, en consideración a la existencia de una multiplicidad de regímenes pensionales anteriores a la reforma introducida por la Ley 100 de 1993, y con el propósito de proteger la expectativa legítima de adquirir el derecho a la pensión en las condiciones particulares de cada régimen, la misma ley, en su artículo 36, previó un régimen de transición, que fue además respetado por el Acto Legislativo 1 de 2005, con algunos ajustes en cuanto a su vigencia futura.
En virtud de lo anterior, el examen constitucional de esta disposición que fue derogada, cobra sentido, en la medida en que “es posible la valoración de constitucionalidad de normas derogadas, cuando se estime que las mismas, pese a la derogatoria, están produciendo o pueden llegar a producir efectos jurídicos.”


      1. Inexistencia de cosa juzgada

En la Sentencia C-608 de 1999 esta Corporación declaró la exequibilidad del artículo acusado. Sin embargo, no puede afirmarse que ha operado la cosa juzgada constitucional y que ello impide emitir un pronunciamiento de fondo en este caso por varias razones:




        1. La primera se basa en el hecho que en la Sentencia C-608 de 2009, la Corporación no realizó ningún análisis de la constitucionalidad de la norma, de conformidad con el modelo y los fines del Estado Social de Derecho. Este análisis resulta fundamental para estudiar la constitucionalidad de cualquier régimen pensional.

En dicha sentencia, la cosa juzgada fue relativa por cuanto la Corte limitó los efectos de su fallo a los cargos estudiados en aquella oportunidad. Ello permite entonces que en el futuro vuelvan a plantearse argumentos de inconstitucionalidad sobre la misma disposición que tuvo pronunciamiento anterior4. La parte resolutiva de la Sentencia C-608 de 2009 consagró: “Declárense EXEQUIBLES, en los términos de esta Sentencia, el literal ll) del artículo 2 y el artículo 17 de la Ley 4 de 1992”




        1. En segundo lugar, entre la expedición de la Sentencia C-608 de 1999 y la interposición de la demanda, se produjo un cambio en el parámetro normativo de control derivado de la expedición del Acto Legislativo 1 de 2005, que, como se explicará más adelante, cambia las reglas constitucionales sobre el régimen pensional, y por tanto, se produjo una inconstitucionalidad sobreviniente.

En relación con la inconstitucionalidad sobreviniente, ésta tiene lugar cuando se produce una modificación posterior de las normas constitucionales o de la conformación de las normas que integran el bloque de constitucionalidad a partir de las cuales se realizó el control, por cuanto ello supondría la modificación del patrón de comparación. En la Sentencia C-238 de 20065 se dijo al respecto:


Frente a lo que la acción pública surge como el mecanismo para declarar la inconstitucionalidad. Y otra, que tiene que ver con la modificación posterior de las normas constitucionales o de la conformación de las normas que integran el bloque de constitucionalidad. Lo cual supone la modificación del patrón de comparación a partir del cual se realizó el cotejo, propio del ejercicio del control de constitucionalidad, que se hizo entre las normas estatutarias y las normas del bloque de constitucionalidad. Por lo que en dicha situación no podría hablarse en estricto sentido de un pronunciamiento previo de la Corte Constitucional sobre el asunto. En conclusión, estas situaciones podrían generar una inconstitucionalidad sobreviviente, ante la cual sobreviene igualmente el deber de la Corte Constitucional de repararla. Lo anterior es una consecuencia lógica de la imposibilidad material de que los jueces de control de constitucionalidad puedan anticiparse – mediante el control previo – a todas las posibles inconstitucionalidades derivadas de la aplicación futura de las leyes.”


        1. En tercer lugar, los argumentos por los cuales la Corte descartó el desconocimiento del derecho a la igualdad en la Sentencia C-608 de 1999, deben ser revisados a partir de la expedición del Acto Legislativo 1 de 2005. Allí se consideró que la investidura que ostentan los Congresistas es razón suficiente para establecer a su favor un régimen pensional especial. No obstante, a partir del Acto Legislativo, el ordenamiento constitucional propugna por la existencia de un régimen general al cual deben encontrarse sometidos todos los habitantes sin distinción, sin perjuicio del llamado régimen de transición, y por ello, el argumento en el que se basó la Sentencia C-608 de 1999 debe ser analizado a la luz del Acto Legislativo 1 de 2005.

Bajo esta óptica, la Corporación debe estudiar si bajo la óptica de esta nuevo esquema pensional introducido en 2005, el artículo 17 de la Ley 4 de 1992 desconoce o no la garantía a la igualdad consagrada en el artículo 13 Superior.



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