Jorge ignacio pretelt chaljub



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Sentencia C-258/13
Referencia: expediente D-9173 y D-9183
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 17 de la Ley 4 de 1992.
Demandantes: Germán Calderón España y Dionisio Enrique Araujo Angulo
Magistrado Ponente:

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB

Bogotá D. C., siete (7) de mayo de dos mil trece (2013).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Mauricio González Cuervo -quien la preside-, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y los conjueces Luis Fernando Álvarez Londoño, Manuel José Cepeda Espinosa, Juan Carlos Henao Pérez, Rodrigo Uprimny Yepes y Alejandro Venegas Franco, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes,


  1. ANTECEDENTES

Los ciudadanos Germán Calderón España y Dionisio Enrique Araujo Angulo, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, presentaron demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 17 de la Ley 4 de 1992.

Mediante Auto del nueve (9) de julio de dos mil doce (2012), fueron admitidas las demandas presentadas por cumplir con los requisitos que exige el Decreto 2067 de 1991 y la jurisprudencia de esta Corporación.

 

El despacho consideró pertinente poner en conocimiento de la demanda a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, al Ministerio del Trabajo, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Departamento de Planeación Nacional, al Departamento Administrativo de la Función Pública, al Presidente del Congreso de la República, a la Contraloría General de la República y a la Defensoría del Pueblo, a la Fundación FESCOL, a la Organización Iberoamericana de la Seguridad Social (Centro Regional en Colombia), al Instituto de Seguros Sociales, a Asofondos, al Sindicato Nacional de la Salud y Seguridad Social -Sindess-, a la Administradora Colombiana de Pensiones -Colpensiones-, a la Central Unitaria de Trabajadores -CUT-, a la Confederación General de Trabajadores, a FECODE, a la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales -UGPP-, a la Fiduprevisora, a Fedesarrollo, a la Federación de Aseguradores Colombianos -Fasecolda-, a CAJANAL EICE, en liquidación, al Fondo de Previsión Social del Congreso de la República -Fonprecon-, a CAPRECOM; así como al Centro de Investigaciones para el Desarrollo de la Universidad Nacional de Colombia –Facultad de Ciencias Económicas-, a la Directora de la Especialización de Derecho a la Seguridad Social de la Universidad Javeriana, al Centro Interdisciplinario de Estudios sobre Desarrollo -Cider- Universidad de los Andes, al Centro de Estudios Sobre Desarrollo Económico de la Universidad de los Andes, a la Universidad del Rosario –Facultades de Economía y Derecho-, a la Universidad Sergio Arboleda, a la Comisión Colombiana de Juristas y al Centro de Estudios de Derechos, Justicia y Sociedad –De Justicia.


Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.


    1. NORMA DEMANDADA

A continuación se transcribe el texto del artículo acusado de la Ley 4 de 1992.


ARTÍCULO 17.  El Gobierno Nacional establecerá un régimen de pensiones, reajustes y sustituciones de las mismas para los Representantes y Senadores. Aquéllas y éstas no podrán ser inferiores al 75% del ingreso mensual promedio que, durante el último año, y por todo concepto, perciba el Congresista. Y se aumentarán en el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal.
PARÁGRAFO. La liquidación de las pensiones, reajustes y sustituciones se hará teniendo en cuenta el último ingreso mensual promedio que por todo concepto devenguen los Representantes y Senadores en la fecha en que se decrete la jubilación, el reajuste, o la sustitución respectiva.”


    1. DEMANDAS





      1. Proceso D-9173 Germán Calderón España

El demandante señala que la norma acusada vulnera los artículos 13 y 48 de la Constitución Política, por tanto, solicita la declaración de inexequibilidad, teniendo en cuenta lo siguiente:




        1. Violación directa al principio de igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución.

Para el demandante, se viola el principio de igualdad consagrado en el artículo 13 Superior, argumentando que éste implica la prohibición de discriminación negativa, diferente a la discriminación positiva que opera a favor de los más débiles. Para el actor, en este caso se está realizando una discriminación positiva a favor de los Congresistas y altas dignidades del país, a pesar de haber sido proscrita por el artículo 48 de la Constitución Nacional.


Lo anterior sustentado en el hecho que las pensiones, reajustes y sustituciones de Senadores y Representantes se hace teniendo en cuenta el último ingreso mensual promedio, por todo concepto, que devenguen en la fecha en que se les decrete su jubilación, el reajuste o la sustitución.
Refiere que, ya el Acto Legislativo No. 1 de 2005 puso fin a esta clase de regímenes especiales de pensiones consagrando que “no habrá regímenes especiales ni exceptuados, sin perjuicio del aplicable a la fuerza pública, al Presidente de la República y a lo establecido en los parágrafos del presente artículo” de lo cual se puede concluir que todos los ciudadanos y los Congresistas se encuentran en el mismo plano pensional.
Así las cosas, aceptar que este régimen de pensiones, reajustes y sustituciones de Senadores y Representantes no pueda ser inferior al 75% del ingreso mensual promedio, por todo concepto, y por el último año, el cual se aumenta en la misma proporción en que aumenta el salario mínimo legal y, que la liquidación de estos rubros se haga teniendo en cuenta el último ingreso mensual promedio devengado por todo concepto en la fecha en que se les decreta la jubilación, reajuste o sustitución, es aceptar una vulneración a la igualdad material establecida en el artículo 13 Superior. Considera además que la norma consagra prerrogativas como el incremento pensional en igual porcentaje del salario mínimo, a diferencia de los demás pensionados a los que sus pensiones se les liquida con base en el índice de precios al consumidor.


        1. Violación directa al principio de sostenibilidad financiera, consagrado en el artículo 48 de la Constitución Política.

Ahora, frente a la vulneración del artículo 48 Superior, sostiene que la aplicación del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, quebranta el principio de sostenibilidad financiera que el Estado debe garantizar en el sistema pensional. Manifiesta que la ley acusada establecía un régimen de pensiones, reajustes y sustituciones de éstas en un porcentaje que no podía ser inferior al 75% del ingreso mensual promedio que durante el último año, y por todo concepto, percibía el Congresista; además, que la liquidación de dichas prestaciones económicas se realizaba teniendo en cuenta el último ingreso mensual promedio, incluyendo todos los rubros que devengaban los Congresistas al momento de su decreto, aspectos que para el actor contravienen el principio de sostenibilidad financiera contenido en el artículo 48 de la Constitución, consistente en que “no habrá regímenes especiales ni exceptuados, sin perjuicio del aplicable a la fuerza pública, al Presidente de la República y a lo establecido en los parágrafos del presente artículo” como también que “no podrán causarse pensiones superiores a veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, con cargo a recursos de naturaleza pública”.


En consecuencia, concluye, si no se retira del ordenamiento jurídico la norma acusada, el Estado enfrentará una escasez de los recursos públicos y, por tanto, no asegurará el disfrute del derecho a la seguridad social de todos los colombianos.


      1. Proceso D-9183 Dionisio Enrique Araujo Ángulo

El demandante considera que la norma acusada vulnera los artículos 13, 48 y 95 numeral 9, de la Constitución Política.




        1. Como primera medida, argumenta que la norma “no tiene en cuenta los factores de cotización” ya que el artículo 48 de la Constitución, numeral 20, el cual fue incluido por el acto legislativo 1 de 2005, señala que para liquidar las pensiones, sólo deben tenerse en cuenta aquellos sobre los que la persona haya efectuado cotizaciones, lo cual debe complementarse, como lo señala la Corte en varias ocasiones, con el concepto de asignación salarial, el cual permite considerar elementos adicionales al salario, los cuales deben ser de carácter remunerativo por las actividades que realizan en el ejercicio de su función política.

La norma demandada “determina un porcentaje de ese salario del congresista o excongresista como valor de la mesada pensional que recibirá por su condición de tal, sin hacer ninguna referencia a que sobre tal proporción hubiera efectuado los aportes correspondientes”, en esto, considera el demandante, es clara la vulneración a la norma superior.


Resalta que la Constitución establece como principio fundante que la mesada pensional dependerá del esfuerzo de ahorro de cada persona durante su vida laboral por lo cual no puede ser “una dádiva” proveniente del presupuesto nacional. Por ello, para liquidar la pensión, sólo se tendrán en cuenta los factores cotizados para alcanzarla. Ello es desconocido por la norma acusada ya que ésta “fija la mesada sin consideración alguna de los factores con que cada congresista o excongresista hubiera cotizado”.
Señala que el régimen especial consagrado en la Ley 4 establece la mesada pensional sin considerar el aporte efectuado, por cuanto el ingreso base de liquidación se constituye con el promedio de lo recibido en el último año de servicio.


        1. En segundo lugar, argumenta que el régimen especial de Congresistas no garantiza la sostenibilidad financiera del sistema pensional, para lo cual se refiere a la Sentencia T-138 de 2010, M.P. Mauricio González Cuervo, en donde se señala que este sistema “presupone un tiempo suficiente de aportes, y unos requisitos de edad mínimos, de tal manera que, en promedio, sea dable pagar pensiones en forma que no se imponga una carga excesiva sobre el sistema que pondría en riesgo los derechos pensionales de la gran mayoría de quienes a él contribuyen”. Por el contrario, la norma demandada no cumple ninguno de los anteriores presupuestos y sólo se fundamenta en consideraciones que están por fuera del régimen autorizado por la Constitución.

La dedicación exclusiva de los Congresistas, su alta responsabilidad social, el régimen de inhabilidades e incompatibilidades y su representación política, hoy no son factores constitucionalmente válidos para conformar un régimen pensional ya que ninguno de ellos se encuentra señalado en el artículo 48 Superior.




        1. Para el demandante, en tercer lugar, no es posible que hoy los Congresistas cuenten con un régimen especial pues según el artículo 48 de la Constitución Política éstos perdieron vigencia a partir del 31 de julio de 2010, fuera del previsto para los miembros de la fuerza pública y los cobijados por el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

Señala que, aunque la Corte Constitucional no es competente para pronunciarse sobre un régimen que no está vigente, si es necesario que la Corporación se pronuncie sobre la eficacia de esta derogatoria frente a la petición de aquellos que argumentan haber adquirido derechos por extensión del régimen de transición.




        1. Finaliza el demandante sus argumentos aduciendo que el establecimiento de un régimen especial a favor de los Congresistas vulnera el derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución por cuanto, a pesar de estar claro que al liquidar una pensión, ésta debe reflejar el periodo de tiempo que se ahorró a través de las cotizaciones para ella y el valor de dichas cotizaciones, este régimen no tiene en cuenta estos principios pues “les garantiza una mesada, de las más altas asignaciones del sistema, sin importar el valor de sus aportes durante su vida laboral, y así beneficiarlos con pensiones millonarias sin consideración alguna a “los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones”, tratamiento que no se le da a ninguna otra persona.”




    1. INTERVENCIONES




      1. Colegio de Abogados del Trabajo

El Colegio de Abogados del Trabajo, intervino en el proceso y solicitó declarar la INEXEQUIBILIDAD de la disposición acusada, con base en los siguientes argumentos:




        1. La norma acusada, al establecer un régimen especial para Congresistas en cuanto al tema pensional, contraría el artículo 48 de la Constitución Política. A esta conclusión llega haciendo un análisis de comparación entre las dos disposiciones, de donde extrae siete aspectos en los cuales el precepto demandado no supera el juicio de constitucionalidad:




  1. La norma acusada contraviene la sostenibilidad del sistema pensional ya que el beneficiario “no logra, matemáticamente, acumular el capital que se requiere generar respecto de la provisión contable requerida para el pago de la prestación que se le otorga”.




  1. A pesar de que el artículo fue expedido antes del Acto Legislativo que reformó el artículo 48 superior, “su contenido deviene en inconstitucional, ante el evidente contraste que genera, respecto a la sostenibilidad financiera”.




  1. La Constitución establece requisitos y beneficios pensionales que deben ser aplicables a todas las personas, y la norma demandada crea un régimen “especialísimo para sus beneficiarios”.




  1. Al liquidar las pensiones solo es posible tener en cuenta los factores sobre los cuales se hicieron las cotizaciones y los beneficiarios de la prestación no pudieron haber efectuado cotizaciones “sobre todos los conceptos que percibían, por cuanto las normas establecen las cotizaciones sobre algunos factores y no sobre todos”.




  1. El acto legislativo que reformó la norma constitucional, sólo admite los regímenes especiales de la fuerza pública y el Presidente de la República, de tal manera que las pensiones de Congresistas deben someterse al sistema pensional de prima media que administre el fondo de pensiones al cual pertenezca cada uno.




  1. La disposición demandada no establece un límite en el monto de la pensión, la norma constitucional establece que no se pueden causar pensiones superiores a veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes.




  1. El precepto constitucional, al establecer que no se puede señalar condiciones pensionales distintas a las establecidas en el Sistema General de Pensiones, abarca las normas que contraríen dicho mandato, así éstas hayan sido creadas anteriormente, sin perjuicio de los derechos adquiridos.




        1. Además del anterior análisis, el interviniente se refiere al tema histórico y estadístico para recordar que desde que se creó el sistema pensional en Colombia, el valor de las mesadas pensionales no guardaba relación con los aportes que realizaban los afiliados. Es por ello que el país se vio abocado a “un descalabro financiero”, para lo cual trascribe un informe contenido en la obra de Juana Téllez, Grupo BBVA Colombia, Confianza en el Futuro, Norma, 2009, el cual hace un recorrido por la trayectoria de las pensiones en Colombia y muestra los errores cometidos en el pago de aportes y la concesión de pensiones lo cual se vio reflejado, de manera significativa, en las finanzas del país.

Describe, de igual manera, un panorama histórico normativo de creación de pensiones, en donde se puede evidenciar que la cuantía de la pensión no se establecía teniendo en cuenta lo efectivamente aportado por el afiliado, sino generando concesiones especiales, como la que ahora se estudia en la norma demandada.




        1. En cuanto a la violación del principio de igualdad afirma que al establecer una condición “especialísima” a los Congresistas, al permitir que se liquide su pensión teniendo en cuenta lo percibido en el último año de servicios, por todo concepto, con una tasa no inferior al 75%, además, que se le reajuste sobre el incremento del salario mínimo, que históricamente ha sido superior al IPC, genera una clara diferencia frente a los demás afiliados aportantes al sistema general de pensiones en tanto que el régimen de prima media se refiere atendiendo el promedio de las cotizaciones hechas durante los últimos diez años, con una tasa de reemplazo que inicia desde el 65% y el reajuste de acuerdo al IPC, cuando la prestación supera el salario mínimo legal.

Esta diferencia no tiene ningún sustento, para lo cual refiere algunas razones:




  1. El Congresista ha logrado obtener, debido a su alta dignidad, algunos beneficios como la remuneración mensual que supera por mucho el ingreso promedio del colombiano.




  1. El Sistema de Seguridad Social en pensiones no permite regímenes especiales, salvo los legalmente constituidas, pues generan perjuicios enormes para las finanzas del país.




  1. Teniendo en cuenta el ingreso mensual del parlamentario y los aportes que hace a la seguridad social, “fácilmente estas dignidades pueden alcanzar una pensión liquidada sobre el monto máximo permitido por la Constitución, es decir, 25 salarios mínimos legales mensuales con lo cual se puede llevar una vida digna, teniendo en cuenta que al momento de concedérsele la pensión, el congresista ya ha solventado sus necesidades de vivienda, educación, transporte, entre otros.”




      1. Federación Colombiana de Educadores – FECODE

En la oportunidad procesal prevista, la Federación Colombiana de Educadores – FECODE, interviene en el proceso de la referencia para solicitar que la Corte Constitucional se declare INHIBIDA para dictar sentencia de fondo, para lo cual presenta algunas consideraciones.




        1. Expresa el interviniente que las demandas carecen de un hilo argumentativo lógico. Sobre la estructura de los cargos aduce que “las dos demandas fundamentan sus argumentos en este acto que reforma la Constitución, en una se señalan como normas vulneradas los artículos 13 y 48 de la Constitución y en la otra se afirma que se violan los artículos 13, 48 y 95 numeral 9 superiores, pero al analizar los cargos se basan en el quebrantamiento del acto legislativo 01 con el agravante de que en una de las demandas se afirma que de conformidad con el artículo 48 constitucional sólo existen dos regímenes especiales y exceptuados de pensión que son el del Presidente de la República y el de la fuerza pública, desconociendo que además de éstos también existen como exceptuados el del magisterio y el del cuerpo de custodia y vigilancia penitenciaria y carcelaria nacional. Para ratificar lo anterior se refiere al Inciso 7 del Acto legislativo en donde se encuentran los regímenes especiales de la fuerza pública, el Presidente de la República y los establecidos en los parágrafos del mismo artículo, es decir, el régimen especial de docentes, parágrafo transitorio 1, miembros del cuerpo de custodia y vigilancia penitenciaria y carcelaria nacional, parágrafo transitorio 5.”




        1. El interviniente hace una interpretación semántica del alcance de las disposiciones del Acto Legislativo para concluir que, de una parte, se establece una “regla general especial”, inexistencia de regímenes especiales y de otra “una regla de excepción” por la que se conservan los regímenes aplicables a la fuerza pública, el Presidente y los que figuran en los parágrafos transitorios, siendo estos el magisterio y los miembros del cuerpo de custodia y vigilancia penitenciaria y carcelaria nacional.

Agrega el interviniente que el Acto Legislativo 01 de 2005 estableció un régimen para garantizar “las expectativas legítimas de quienes por pertenecer a otros regímenes pensionales especiales y/o exceptuados que no se preservan se acercan al cumplimento de las exigencias legales para consolidar su derecho pensional”.




        1. El interviniente finaliza su concepto aduciendo que el régimen especial de Congresistas, no fue de los exceptuados en el inciso 7, parágrafos transitorios del Acto Legislativo 01 de 2005. Por tanto, se entiende que “ha sido eliminado en su totalidad a partir del 31 de julio de 2010, lo que significa que a partir de esta fecha ha perdido su vigencia y su obligatoriedad”, y por ello, la Corporación no es competente para pronunciarse sobre el mismo.




      1. Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES

La Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones intervino en el proceso para defender la existencia de cosa juzgada constitucional y por tanto, ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-608 de 1999.




        1. Afirma el interviniente que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado que el fenómeno de la cosa juzgada se produce bajo dos requisitos: (i) que se solicite el estudio del mismo contenido normativo de la misma proposición normativa ya estudiada en una sentencia anterior y (ii) que se proponga dicho estudio por las mismas razones.

En este orden de ideas, aduce que en el caso puesto a consideración de la Sala, los cargos propuestos por el accionante que atacan el artículo 17 de la Ley 4° de 1992, son los mismos que los analizados en la Sentencia C-608 de 1999, estos son el desconocimiento del artículo 13 y 48.


De igual manera debe tenerse presente que en dicha oportunidad, la Corporación no limitó los efectos de la cosa juzgada constitucional, así que, se entiende que el examen hecho por la Corte fue de manera sistemática, es decir, confrontando la norma demandada con todo el texto constitucional. Es decir, al presentarse el fenómeno de la cosa juzgada constitucional absoluta no hay posibilidad de formular los mismos cargos contra esta disposición.


        1. Aduce también que no se encuentran nuevos argumentos de inconstitucionalidad, diferentes a los presentados en el año 1999, los cuales condujeron a declarar la constitucionalidad de la norma.

Considera que la presente acción guarda total homogeneidad a la planteada en la Sentencia C-608 de 1999, pues el accionante argumenta una vulneración del principio de igualdad por permitir la existencia de regímenes especiales. En la referida providencia, el Tribunal determinó que no se presentaba tal discriminación por cuanto la consagración de un régimen especial a favor de los Congresistas se encuentra justificada, en razón de las funciones que la Constitución le impone.




        1. De igual forma, se encontró que la norma objetada guarda armonía con el principio de sostenibilidad financiera en cuanto a que el monto de la pensión debe ser conforme a los rubros percibidos efectivamente por el parlamentario en contraprestación de su labor y deben constituir el ingreso base para liquidar su pensión.

Concluye diciendo que el cargo de sostenibilidad financiera expuesto por los accionantes “lejos de constituirse en un juicio que le permita a la Honorable Corporación emitir un pronunciamiento de fondo sobre la presunta lesión constitucional, se instituye en meras premisas que no corresponden a argumentos claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes impidiendo materializar un nuevo concepto de la violación de la norma acusada, de conformidad con el Decreto 2067 de 1991 y con la jurisprudencia constitucional”.



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