Intendencia de montevideo un pueblo que se constituye en gobierno



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V. centros comunales zonales

  1. 1. Centros comunales: oficinas administrativas y de servicio

      1. -Exactamente, ¿qué son los centros comunales zonales?

573. William Masdeu: Son oficinas administrativas y de servicios que existen en cada una de las dieciocho áreas en que se dividió el Municipio de Montevideo. Ahí trabajan funcionarios municipales de categoría administrativa, obreros, y técnicos al servicio de los programas y de los planes que elaboran el órgano de gobierno local que es la junta, en consulta y en coordinación con el concejo vecinal. Estos centros cuentan también con los recursos materiales, maquinarias, pero tienen cierta dependencia de la estructura central, ya que ésta tiene sus propios programas que tienen que estar coordinados con los programas locales.

-Agencias descentralizadas de monitoreo


574. Alvaro Portillo: Para nosotros fue rápidamente claro, desde el principio, que la credibilidad de la descentralización política, de esa efectiva diseminación del poder, con un protagonismo popular apropiándose de las decisiones, requería una efectiva presencia municipal en el territorio, que demostrara la existencia de una herramienta válida para ser apropiada por la gente. Por lo tanto, parecía necesario, paralelamente al proceso de aliento a la participación, montar agencias municipales en las dieciocho zonas, que fueran herramientas útiles para que el vecino pudiese resolver cosas muy concretas. La idea era que pudiese golpear a la puerta, entrar, pedir lo que requería y que efectivamente encontrara allí una respuesta.

575. Por eso fue que nos orientamos, muy enfáticamente, al montaje de esta desconcentración. La primer28 concepción que tuvimos de la desconcentración fue la de pequeñas agencias municipales que, fundamentalmente, oficiaran monitoreando realidades, de manera tal que rápidamente plantearan al aparato central los resultados de este monitoreo, para que existiera una respuesta del aparato central, cualitativamente más eficaz de lo que había sido históricamente. Eso fue lo que, de alguna forma consciente o inconscientemente, estuvo presente en la primera versión de la desconcentración de estos centros comunales zonales, tan pequeñitos en funcionarios y en dimensión, pero demostró ser una concepción equivocada. ¿Por qué?, porque el ensamble entre esa primera versión de la desconcentración con el aparato central no funcionó; aún sigue sin funcionar.



576. Selva Braselli: Fue una cosa ilusa. No podía ser real, porque si bien la idea de la descentralización estaba en la base misma del programa, no se hizo cargo de ella el equipo de gobierno en su conjunto, sólo nos hicimos cargo los específicamente asignados por rol a la tarea. Y para que la descentralización pueda ponerse en práctica en toda su dimensión precisa atravesar todas las líneas de trabajo. No puede ser una línea más.

577. Alvaro Portillo: Venían las denuncias del alumbrado, venían las denuncias de basurales, y no hubo respuestas eficaces. El aparato central no atribuyó importancia a las señales que surgían en el territorio, junto a la gente, en este proceso de inicio de desconcentración.

-Oficinas municipales autosuficientes


578. -Así descubrimos que lo que realmente teníamos que hacer era construir en el territorio oficinas municipales mucho más autosuficientes y, por consecuencia, mucho más nutridas de recursos humanos y materiales, para que, por sí solas, prescindiendo del aparato central, pudieran tener una efectiva capacidad de respuesta desde las distintas zonas. Y ese fue el largo proceso que hoy ha logrado generar agencias municipales medianamente sólidas en el territorio, pero siempre en ese proceso contradictorio con la parte centralizada.

579. Walter Cortazzo: ¿Cómo iniciamos esta tarea nosotros? Bueno, con un equipo de funcionarios relativamente insuficientes para la envergadura del proyecto, pero siempre insistimos que esto es un proceso. La idea no era la de descentralizar toda la gestión. ¿Por qué?, bueno, porque hay servicios municipales que no pueden distribuirse en dieciocho lugares. Para poner un ejemplo, la recolección de residuos domiciliarios es un servicio que necesariamente debe mantener una dirección central, con talleres de reparación y con toda la infraestructura que se necesita, aunque sí pensamos que la planificación de estos servicios debe ser descentralizada.

-Trámites descentralizados


580. -Para la operativa de la descentralización, de la desconcentración, hubo originalmente una especie de manual de treintisiete solicitudes o trámites, que los vecinos de cualquier zona de la ciudad podían hacer en su centro comunal. Eran trámites que no requerían una gran infraestructura, pero que eran como una especie de puerta de entrada o de apertura hacia esa nueva relación que se planteaba entre el gobernante y el ciudadano; hacia la idea de que el centro comunal fuera la Intendencia en la zona y así la gente lo fue viendo a través de señales claras.

581. Para nosotros el que el vecino diga: “Bueno, cuando yo fui me recibieron bien y me resolvieron el problema”, es un aspecto sustancial, porque indica que, efectivamente, en este gobierno, en esta administración, hay una idea y una puesta a punto de una reforma del estado; ya no es ese mostrador impersonal que atiende una solicitud, la deriva a un expediente y puede dar la vuelta a toda la institución pública y el vecino queda sin solución y sin saber quién es el responsable. Aquí existe la responsabilidad directa del gobierno a través de sus funcionarios en la atención de los problemas cotidianos de la gente.


-No se han desconcentrado realmente los servicios


582. -No se han desconcentrado realmente los servicios. Este fue uno de nuestros mayores problemas, es decir, ingresa un expediente, una solicitud y como el centro comunal no tiene los recursos humanos y materiales para resolverlo, eso va al organismo central y allá, si Dios quiere en algún lado se resuelve; pero como Dios jamás puede, porque tiene problemas más importantes que los nuestros (ríe), eso debilita la credibilidad del centro comunal como experiencia transformadora. A veces a nosotros mismos nos cuesta convencernos de las bondades de este proyecto cuando vemos nuestras oficinas convertidas en un escalón más de la burocracia. Dijimos en aquel momento que íbamos a desconcentrar solamente aquellas cosas que podíamos, efectivamente, resolver. No lo hicimos: desconcentramos mucho más.

583. Lilian Celiberti: Como información yo ubicaría dos momentos distintos: un primer momento donde había dificultades para encontrar los trámites a desconcentrar. Se llegó a un listado de treinticinco, la mayoría de los cuales no tenían la menor importancia para la gente. Fue toda una negociación interna dentro del aparato del gobierno municipal. En eso intervino la desconfianza: la idea de que esa desconcentración iba a generar mayor ineficacia, mayor burocracia, pero también el temor a la pérdida de poder. Y creo que después hubo un segundo momento, cuando se empezó a percibir que era mucho mejor que existiera ese colchón, y entonces empezaron a mandar todo lo que les molestaba a los centros comunales. Y muchas veces lo hacían en forma bastante caótica: nosotros de repente nos enterábamos que tal cosa iba a pasar, a partir de tal fecha, a los centros comunales.

584. Eso habla de una falta de planificación en la desconcentración de los servicios. Las cosas que nosotros queríamos, tipo alumbrado público hubo que pelearlas a muerte y durante mucho tiempo para llegar a la desconcentración. Nos agarramos del programa y peleamos durante dos años para lograr que el mantenimiento del alumbrado público fuera potestad de los centros comunales. Puede ser una dificultad técnica. Creo que hay algo de eso.


-Avances en la desconcentración administrativa


585. William Masdeu: Nosotros somos muy críticos, pero, si miramos lo que ha ocurrido desde el 90 hasta ahora, la desconcentración administrativa que ha procesado la Intendencia es importante. Hoy hay instaladas dieciocho oficinas administrativas en dieciocho zonas de Montevideo. Estos centros comunales tienen determinada capacidad de gestión de trámites, que anteriormente se hacían centralmente y dan así respuestas a un conjunto de necesidades de la población local, que antes no se daban a nivel local, como el mantenimiento del alumbrado público de cada una de las zonas, que es una de las cuestiones más demandadas por la población de Montevideo. Si vos le preguntás a la gente qué espera que haga la Intendencia de Montevideo, una de las respuestas es: que levante el nivel del alumbrado público, lo otro es que mantenga la limpieza en forma adecuada y la tercera es que arregle las calles. Después de ahí y lejos, viene todo lo demás.

586. Eduardo Straconi: Aparte tenés como una demanda adicional que antes no existía, todos esos trámites que tienen que ver con préstamos de materiales para refacción de viviendas de barrios carenciados, distribución de tarjetas de leche para sectores carenciados, exoneración de trámites, exoneración de contribución inmobiliaria. Es decir, se prestan servicios que son importantes, aunque sin dudas son muchos menos de lo que nosotros aspirábamos.

587. Consideramos que podrían estar en manos de una gestión local los aspectos que tienen que ver con las reparaciones de vialidad; lo que tiene que ver con problemas de zanjeos en barrios donde no hay saneamiento, problemas de arbolado y cuestiones de limpieza urbana.



588. Mabel Pizarro: La descentralización del pago de los tributos: impuestos, contribución inmobiliaria y patentes, que se abrió en determinados centros comunales fue muy importante. Se hicieron, por ejemplo, guardias para el pago. Hay una computadora que da la información de lo que se tiene que pagar y en qué fecha. Eso es algo que la gente siente como muy positivo.

-Una planificación diferente: por objetivos


589. Lilian Celiberti: Los centros comunales introdujeron un elemento distinto de planificación de la actividad municipal. Aquí se planifica en función de objetivos. Planificar por objetivos significa poder interrelacionar áreas municipales que antes eran departamentos estancos donde cada uno tenía su plan: espacios públicos, obras, alumbrado, y poder conjugar los esfuerzos municipales en torno al logro de esos objetivos. En un determinado momento esa función de coordinación la tuvimos que hacer nosotros con cada uno de los directores, para poder lograr algunos de los impactos en función de la planificación que hacíamos, pero esos esfuerzos quedan descolgados si el aparato municipal no produce en sí mismo una reestructura que signifique, en definitiva, planificar por objetivos teniendo en cuenta el territorio.

590. Creo que se han logrado avances en relación a la reestructura municipal, pero, mirado desde nuestro ángulo, son aún insuficientes, entre otras cosas porque, en la elaboración del presupuesto municipal anual, no se tiene en cuenta más allá de las obras. No se tiene en cuenta esta planificación por objetivos. Para que estos organismos locales de gobierno se desarrollen, es necesario procesar rápidamente el acompasamiento de una nueva estructura municipal que haga factible que los planes locales sean realmente contemplados en la planificación. Este es un poco el desafío para un nuevo período de gobierno: poder planificar desde un ángulo distinto.


      1. 2. Los funcionarios y el centro comunal

-Poco interés en trabajar en los centros comunales


591. Walter Cortazzo: Cuando reasumimos como coordinadores zonales, comenzamos a buscar locales y funcionarios. En la administración hay alrededor de doce mil funcionarios y nosotros, en los inicios, no lográbamos que más de ciento ochenta se interesaran en trasladarse a los centros comunales29.

592. Hay muchas explicaciones para dar cuenta de eso, pero en realidad era un cambio bastante radical y revolucionario en lo que hacía a la tarea del funcionario.


-Falta de información y bloqueo de sus jefes


593. Juan Diakakis: Los jefes no pusieron ni siquiera el anuncio de que se buscaba funcionarios para estos centros. Yo creo que eso expresa incomprensión, expresa defensa de su cuota de poder. Y no lo hicieron porque parten de la base que están respondiendo ante la gestión con muy poco personal y que si se les va personal a la gestión descentralizada todavía se quedan con menos.

594. Margarita Percovich: Perdón, Juan, es muy significativo lo último que señalabas. Hubo, además, una resistencia del gremio a que se crearan comités de base por centros comunales, recién ahora se logró convencerlos.

595. Miguel Fernández: Un argumento que dio el sindicato es que el trabajador municipal no podía pasar de tener un patrón a tener un millón trescientos mil patrones. ¡Una frase bastante expresiva!
          1. -¿Qué significaba para el funcionario el trasladarse a un Centro comunal?

596. Walter Cortazzo: Trasladarse a un centro comunal significaba la pérdida de seguridad, por la dificultad de reconocer en el proyecto algo medianamente sólido. El funcionario estaba muy acostumbrado a su función específica y a un lugar muy concreto de trabajo que le daba la seguridad de que los gobiernos pasan, pero los funcionarios quedan.

-Pérdida de las compensaciones salariales


597. María Sara Rivero: Por otra parte, en la Intendencia todo el tema salario es una cosa absolutamente caótica; una cosa es lo que cada uno tiene como salario base y después están las compensaciones por las cosas más diversas; por ejemplo, los que trabajan en la Dirección de Tránsito, tienen compensaciones por las multas de tránsito. Pero, en los centros comunales, no hay ninguna compensación. O sea que, en muchos casos, la gente gana su salario, pero no las compensaciones que tenía en otros lados, lo que significa que, de hecho, rebaja su salario. Realmente fueron verdaderos héroes los primeros que optaron por pasar a trabajar en los centros comunales.

-Ausencia de una política de incentivos

          1. -Yo quisiera saber si ustedes han pensado en alguna política de incentivos para que la gente se vaya a estas zonas, porque yo he conocido la experiencia de Sao Paulo y allí, por ejemplo, hubo una política de incentivo: se le paga más a la persona que trabaja más lejos, o se reconcursan los cargos y los primeros puntajes pueden elegir dónde ir y los demás tienen que irse al lugar que le asigna...

598. Alberto Roselli: Tú hablas de incentivos para contratar ese personal, pero tenemos que recordar el lirismo con el que entramos ¡Nosotros redujimos el horario de trabajo de atención municipal a cambio de nada! Hay dos aspectos: uno, si era lógico o no era lógico reducir el horario de trabajo a seis horas. Esa es una discusión. Pero la otra discusión es a cambio de qué eso se hace y se hizo a cambio de nada, es decir, no se hizo a cambio de exigir un mayor rendimiento, en una negociación con el gremio.

599. Por otra parte, nosotros llegamos con la idea de que, por ser un gobierno de la fuerza política que representa los intereses de las clases populares, íbamos a encontrar un gran respaldo a nuestra gestión entre los trabajadores municipales, olvidándonos de lo que siempre habíamos dicho: que una de las consecuencias fundamentales del clientelismo político es que el personal municipal no ingresa por las virtudes profesionales que tiene, sino por amiguismo; y eso hace que para cambiar la estructura municipal haya que recorrer un largo proceso.



600. María Julia Muñoz: La primer selección se hizo por motivación, aunque en algunos casos existen incentivos. En los centros comunales, como hay una jornada laboral más extensa, porque también se trabaja los días sábados, hay remuneraciones especiales en el caso de algunos técnicos: por ejemplo, los arquitectos cobran como un asesor profesional. Pero todavía hay mucho para afinar en la política de recursos humanos de los centros comunales para lograr incentivar una mayor dedicación.

601. María Sara Rivero: No hay una categoría instituida para las cualidades y la capacidad que requieren los funcionarios que asumen todas las tareas de lo administrativo comunal.

602. María Julia Muñoz: La gremial plantea que determinado grado debe hacer exclusivamente determinado trabajo de una determinada categoría, es decir, que debe hacer exclusivamente la tarea para la cual está designado y no otras.

-Apostar al futuro sin tener ni siquiera local


603. María Sara Rivero: Creo que es importante que Marta sepa que realmente a la gente nunca se le llegó a explicar a lo que iba. No basta que en tu recibo de sueldo haya un llamamiento a tal cosa. No hubo una motivación adecuada. Era realmente una apuesta absoluta al futuro, porque hoy, bueno, uno ve que hay local, peor o mejor instalado, en los centros comunales, pero, en el momento del que estamos hablando, no había local, había sólo la ilusión de que íbamos a conseguir un local. Y si teníamos uno, ¿con qué muebles?, con la silla que cada uno llevara. Era ese el nivel por el cual pasamos durante mucho tiempo. Entonces, ¿a quién entusiasma todo esto? Entusiasma sólo a algunos audaces o a gente que se siente realmente muy comprometida con el proyecto.

-La pérdida del anonimato y la presión de la gente


604. Lilián Kechichian: La razón de fondo, por lo menos la que yo palpé, es otra, es que el funcionario pierde el anonimato que tenía en la estructura burocrática. Detrás del mostrador en la esquina de su barrio el control es otro, la presión es otra, y el compromiso tiene que aparecer.

605. María Sara Rivero: Ya no es el funcionario que se sienta en aquel lugar, ya es fulano de tal, con nombre y apellido, con una cara muy concreta, a quien le golpean la puerta todos los días y le dicen: “Pero mira, lo que me dijiste que iba a salir hace dos meses, no ha salido y yo sigo esperando...” Claro, en el momento de elegir el traslado eso no lo sabían.

-Incertidumbre y novedad


606. Walter Cortazzo: El razonamiento más rápido para explicar por qué los funcionarios no estaban dispuestos a ir a los centros era: porque son vagos, porque acá van a trabajar más; pero ese es un razonamiento simplista. Hay que recordar que se optó por un llamado interno no compulsivo, porque nosotros no teníamos tampoco mucha seguridad: estábamos armando algo nuevo, absolutamente desconocido. La teoría estaba muy enunciada, había experiencias internacionales, empezábamos a conocer algunas, pero, en realidad, empezamos un trabajo desde cero, tanto en cuanto al contacto con la gente, como en la nueva idea de administración.

607. Nuestro intento fue desactivar ese mecanismo perverso de la burocracia, por eso los primeros centros comunales tienen una gran aceptación de la gente que llega a conocerlos, más allá de que existe un gran desconocimiento, porque ni el aparato político nuestro, ni el de la oposición, por supuesto, se encargaron de difundir esta iniciativa. Las encuestas iniciales indicaban que la gente desconocía dónde estaban situados los centros comunales.

608. Todas esas cosas nos fueron demostrando que la tarea iba a ser mucho más costosa que aquello que los empedernidos idealistas que somos nos habíamos imaginado.

609. La desconcentración administrativa es una experiencia nueva, que pretende poner en práctica una nueva manera de llevar a cabo la función pública: la necesidad de acercar, no solamente la idea, el programa, la bandera, sino también la cosa práctica: el mostrador o la atención, al ciudadano.

610. Nosotros decíamos: la gente vive todo en un mismo día, en un mismo acto, pero el vecino tiene que ir a siete lugares distintos para tratar de resolver un problema que le ha ocurrido en un minuto.

-El centro como un servicio y el perfil de los concursos


611. -La administración pública y la municipal en general tienen una estructura vertical muy definida, para que nosotros pudiéramos desarrollar con cierto éxito la gestión de cambio propuesta por la descentralización, para lo cual no hay estructura prevista, fue necesario definir qué eran los centros comunales, en qué lugar de la estructura municipal estaban. Como no había posibilidades políticas para hacer una reforma de la estructura municipal que le diera al centro comunal un carácter de acuerdo al objetivo para el cual se creó, se optó por hacer de ellos un servicio ‑servicios es una estructura menor en la escala jerárquica municipal: está el departamento, la división y después los servicios, cuyas competencias están muy definidas‑ un Servicio de Vialidad, un Servicio de Salud, un Servicio Social, un Servicio de Barrio...

612. Pero ¿qué ocurre? el servicio de centro comunal es un servicio complejo, tiene un carácter polifuncional, abarca toda las competencias municipales y los funcionarios que acceden a estas tareas lo hacen después de una experiencia de treinta o veinticinco años de un servicio clásico. Y ahí se generan problemas, no por falta de capacidad o de cualidades personales, sino, fundamentalmente, porque no están preparados para afrontar la dirección administrativa de un servicio de esas características.

613. Hubo un intento de capacitación que, a nuestro juicio, no fue bueno. Eso ha producido choques fundamentalmente en cuanto a la concepción del trabajo. Los funcionarios accedieron a los cargos por los concursos que la Intendencia tiene, que son concursos para otro perfil. No tomaban en cuenta la realidad del centro comunal, del carácter de ese servicio, donde actúan en una misma línea horizontal cosas tan complejas como el urbanismo, los servicios tradicionales, y los servicios de carácter social, de comunicación con la sociedad.

614. Entonces, el carácter gerencial que nosotros le queríamos dar a ese conductor administrativo, todavía no se ha logrado, Y pensamos que esto será fruto de un proceso largo donde, en un futuro, los nuevos cuadros de dirección de los centros comunales vayan surgiendo de la propia experiencia llevada a cabo por los funcionarios en los propios centros.


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