Facultad de jurisprudencia y ciencias sociales escuela de ciencias juridicas seminario de graduacion en ciencias juridicas


  CONCEPTO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO



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2.2.  CONCEPTO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO 
SANCIONADOR. 

67 
 
Establecer  un  concepto  de  procedimiento  administrativo  sancionador 
requiere  de  entender  su  finalidad,  semántica  como  funcional;  la  doctrina  
define    que    el    procedimiento    administrativo    sancionador    es  aquel  
“Conjunto  concatenados  de   actos  que  deben  seguirse  para imponer una 
sanción  administrativa”
77
,  cabe  resaltar  que  dentro  de  esta  definición  se 
estable como  un “deber para”, como los peldaños a  escalar para  obtener 
un fin llamado “sanción Administrativa”, es conjunto quiere decir que al hablar 
de  procedimiento,  son  pasos  a  desarrollar  por  el  administrado  ante  la 
administración,  la  sentencia  lo  cita  como  una  corrección  administrativa  a 
efecto de comprobar si existe una infracción y sancionar al presunto infractor, 
este  ejerce  su  derecho  de  defensa  y  prueba  lo  que  le  resulte  favorable, 
paralelamente se regula la actuación administrativa. 
78
 
 
Según el Manual de Derecho administrativo,  el procedimiento administrativo 
es una determinada y normativa combinación de actos con efectos jurídicos 
causalmente  vinculados  entre  sí;  una  combinación  que  determina    una 
precisa y ordenada sucesión de dichos actos, constitutiva del cauce a través 
del  cual  se  cumple  la  actividad  de  la  administración  pública  dirigida 
directamente en producir consecuencias en el mundo jurídico
.79 
 
MERKL  quien  es  citado  en  la  obra  Curso  de  Derecho  Administrativo  de 
GARCIA  DE  ENTERRIA,    se  esfuerza  en  aislar  los  conceptos  de 
procedimientos  tanto  el  legislativo,  judicial  y  administrativo,  serian  simples 
especificaciones, así entendido, el procedimiento vendría a ser el camino, el 
inter  jurídicamente  regulado  a  priori,  a  través  del  cual  una  manifestación 
jurídica  de  un  plano  superior  (generalmente  una  norma)  produce  una 
                                                           
77
  Sentencia  Definitiva  de  la  Sala  de  lo  Contencioso  Administrativo,  del  9  de  julio  de  2007, 
Ref. 31-2005, Cfr. Pág. 13. 
78
 Ibídem, Ref. 31-2005, Cfr. Pág. 14. 
79 
Op.cit. AYALA, José María, Pág. 66. 

68 
 
manifestación jurídica en un plano inferior (una norma de rango subalterno o 
un acto singular no normativo). El procedimiento en general se singularizaría, 
por  lo  tanto,  en  el  mundo  del  Derecho  Administrativo  como  el  modo  de 
producción de los actos administrativos.
80 
En dicha apreciación del respecto 
al procedimiento administrativo, se demuestra que es un modo de acceder a 
la  administración  pública,  una  serie  de  pasos  concatenados  entre  si 
persiguen un fin o propósito. Regulado en una norma jurídica, es a partir de 
la norma que permite la movilización de los  sujetos en dicho procedimiento. 
 
El  procedimiento  mismo  es  considerado  como  ya  enunciamos  como  una 
garantía    procedimental,  además  dentro  de  la  percepción  de  una  justicia 
administrativa  ENTERRIA,  existe  una  cierta  irremediable,  una  cierta 
inefectividad residual, cuya eliminación solo posible si y cuando las garantías 
fundamentales que consagra la constitución en cuanto a intereses y derecho 
legítimos  que  como  en  la  legislación  argentina  como  la  nuestra  es  la 
constitución  quien  acoge  estas  premisas  y  allí  se  determinan  las  diversas 
regulaciones,  como  vías  de  garantías,  como  establecer  esas  cláusulas 
pétreas  e  inamovibles  que  pretenden  resguardad  la  gama  de  derechos 
conferidos  a  los  seres  humanos  a  través  de  las  luchas  sociales,  acuerdos 
internacionales  y  su  propia  manifestación  constitucional,  el  procedimiento 
solo  determina  las  actuaciones  de    cada  interviniente,  y  permite    la  
impugnación    de    aquellos  actos  administrativos  de  los  actuales  el 
administrado no está conforme. 
 
“El  procedimiento  no  es  un  acto  complejo,  sino  más  propiamente  como  ya 
tuvimos  ocasión  de  notar,  un  complejo,  sino,  ms  propiamente,  un  complejo 
                                                           
80
 Op.cit. GARCÍA De ENTERRIA, Eduardo, Pág.454. 

69 
 
de  actos” 
81
esta  fue  la  concepción  que    domino  en  Italia,  durante  los  años 
según GARRIDO. 
 
Asimismo, de lo anterior podemos definir que el PAS es un conjunto de actos 
amparados en el derecho administrativo de carecer público, que ocasiona la 
tutela  legal  efectiva  de  derechos  fundamentales  y  de  bienes  jurídicos 
tutelados, que culmina en una resolución que controla las actuaciones de la 
administración pública y de aquellos sujetos a su control, consideramos que 
de  acuerdo  a  lo  ya  referido  en  los  temas  anteriores,  este  procedimiento  no 
solo recae en la restricción de la facultad sancionadora de la  administración, 
también  sobre  aquellos  sujetos  que  desempeñan  alguna  función 
administrativa o en su caso alguna profesión, en las que dichas actuaciones 
de  estos  sujetos  generan  afectaciones  a  bienes  jurídicos  protegidos,  según 
jurisprudencia  de  la  SCA  el  ejercicio  del  IUS  PUNIENDI  Estatal,    dichas 
manifestaciones se condicionan con la prueba
82
, por lo que  en la resolución 
que  se  emita  la  doctrina  como  la  jurisprudencia  señala  que  debe    existir 
certeza  sobre  los  hechos,  al  respecto  se  considera  sustentada  las 
decisiones,  ya    que  se  ha  verificado  por  parte  del  administrado  y  de  la 
administración  la  prueba  vertida  en  el  procedimiento,  aunque  no  exista  un 
juez en este tipo de procedimientos si existe un cuerpo colegiado de expertos 
en  la  materia  sobre  la  cual  recae  la  controversia,  quienes    están  llenos  de 
experiencia práctica y profesional por lo que a ellos es a quienes se debe de 
convencer sobre la certeza  o no de un hecho, para  nuestro estudio el CSSP 
cuenta  con  esos  entes  colegiados,  que  someten  a  conocimiento  diversos 
casos, y  en diversas instancias, en primera instancia conoce por ejemplo las 
juntas  directivas  de  cada  Junta  de  Vigilancia,  y  en  segunda  instancia  o  de 
                                                           
81 
Op.Cit. GARRIDO FALLA, Pág.460. 
82 
Sentencia Definitiva  de  la  Sala de  lo  Contencioso  Administrativo, de fecha nueve de julio 
de dos mil siete. Referencia 31-2005, Pág. 13- 14. 

70 
 
oficio  conoce  el  CSSP,  integrado  por  la  representación  de  cada  profesión 
médica; de ello es claro observar que se manifiesta un principio fundamental 
el principio de Presunción de inocencia, por lo que el investigado dentro de la 
JVPM,  es  inocente  durante  todo  el  procedimiento    hasta  que  no  se 
demuestre lo contrario, sobre ello la jurisprudencia de la SCA, ha sentado un 
criterio  en  “el  sentido  que  la  Administración  debe  probar  en  forma  directa, 
fehaciente  y  rigurosa  con  los  medios  probatorios  idóneos,  la  conducta 
reprochable  del  Administrado.  La  prueba  de  la  infracción  no  puede 
fundamentarse  en  suposiciones  o  sospechas,  no  debe  inferirse  o  intuirse 
sino  que  obtenerse  directamente.  Para  la  aplicación  de  una  sanción,  no 
basta  que  los  hechos  constitutivos  de  infracción  sean  probables  o 
verosímiles  sino  que  deben  estar  debidamente  acreditados  para  ser 
veraces”.
83
 
 
Por  lo  que  en  la  doctrina  siempre  se  discute  la  diferencias  o  semejanzas 
entre  el  proceso  y  procedimiento,  una  de  las  diferencias  que  resalta 
ENTERRIA,  es  que  el  proceso  persigue  la  averiguación  de  la  verdad  y  la 
satisfacción de pretensiones ante una instancia neutral e independiente que 
vendría  siendo  el  juez  o  el  tribunal  en  cambio  al  referirnos  al  proceso 
administrativo,  dicho  autor  recalca  que    constituye  una  garantía  para  los 
administrados,  no  a  agota  en  ello  su  función  y  lo  más  importante  de  un 
procedimiento  que  se  asegura  de  que  prevalezca  con  prontitud  un  interés 
general  que  permita  la  satisfacción  de  necesidades…  es  decir  que  dicho 
procedimiento permita la satisfacción de necesidades publicas sin olvidar las 
garantías debida al administrado. 
 
                                                           
83
 Sentencia Definitiva de la Sala de lo Contencioso Administrativo, del 16 de marzo de 2001, 
Ref.166-M-99, Sentencia  Definitiva de la Sala de  lo  Contencioso  Administrativo, Ref.117-R-
99 citadas en Sentencia Definitiva de la Sala de lo Contencioso Administrativo   de del 21 d 
agosto de 2001, Ref.31-2005. Págs.13-14. 

71 
 
2.2.3. Infracción Administrativa. 
 
En  el  DAS,  por  su    característica  de  sancionador  mentalmente  se 
proyecta un acto contrario a derecho  que conlleva a una recompensa directa 
el mismo, partiendo de esa idea ese acto puede ser positivo o negativo, si es 
positivo peculiarmente en el derecho podemos decir que se convierte en un 
acto apegado a la Ley, por lo que al encontrarse en un intima armonía con la 
Ley  no  es  necesario  castigarle,  sin  embargo  si  dicho  acto  es  una  acto 
negativo en el cual se identifique al sujeto infractor y al sujeto u bien jurídico 
afectado  por  el  referido  infractor,  al  encontrarse  dicha  conducta  en 
desarmonía  con  lo  establecido  en  la  Ley,  esta  se  convierte  en    infracción 
“infracttio”, y si la rama del derecho sobre la cual recae la infracción es de 
carácter  administrativo,  se  le  conoce  como  una  infracción  administrativa  de 
un acto administrativo o por un incumplimiento a un ejercicio público. 
 
En  el  estudio  del  derecho  administrativo  sancionador,  este  se  aplica  en  las 
administraciones  públicas,  el  mismo  a  través  de    cláusulas  constitucionales 
permite la creación de normas jurídicas especiales, tal es el caso del código 
de  salud,  el  cual  en  su  ámbito  de  aplicación  tenemos  las  instituciones  que 
brindan  el  servicios  médicos,  así  como  la  vigilancia  y  control  de  todas  las 
actuaciones de  los   habitantes  que puedan poner  en peligro  el  bien  jurídico 
salud. 
 
 En este orden de ideas, el CSSP según lo dispuesto en la constitución y en 
la  legislación  secundaria  posee  facultades  para  sancionar,  aquellas 
infracciones  que  se  encuentran  tipificadas  en  la  norma,  se    rigen  por  la 
delimitación que el Código de Salud  ha realizado a partir del articulo  281 y 
siguientes    catalogando    las    infracciones    en    graves,    menos    graves  y 
leves. 

72 
 
Esta    graduación  de  las  infracciones  no  solo  se  da  en  el  derecho 
administrativo,    dichas    categorías    se    aprecian    en    el    derecho  común, 
debido  a  que  dependiendo  de  la  gravedad  del  daño,  relativamente  se 
aplica    el    castigo    que    sea    proporcional.    Según    la    doctrina    infracción 
significa  la  vulneración  a  una  norma  jurídica   establecida  previamente 
en  la  ley.  
 
2.2.3. Sanción Administrativa. 
 
La  palabra  sanción  proviene  del  latín 
“La  Sactio”  que  son  las 
consecuencias que se derivan de la violación de una norma o 
“premissum”, 
que  significa  consecuencia  de  un  acto  realizado,  la  sanción  en  su  carácter 
punitivo  se  refiere  sobre  todo  a  un  castigo,  la  misma  se  encuentra 
establecida  en  virtud  a  una  ley  y  es  en  base  a  ella  que  se  ejecutan  las 
mismas,  debido  a  que  la  conducta  se  reprende  para  evitar  daños  fututos  a 
los mismos bienes jurídicos. 
 
Podemos  decir  que  una  buena  aplicación  de  sanciones  en  proporción  a  la 
infracción cometida dejará un precedente y un ejemplo para las posteriores 
El  artículo  14  de  la  Constitución  de  la  República  el  cual  prescribe  que 
«Corresponde  únicamente  al  Órgano  Judicial  la  facultad  de  imponer  penas. 
No obstante la autoridad administrativa podrá sancionar, mediante resolución 
o  sentencia  y  previo  el  debido  proceso,  las  contravenciones  a  las  leyes, 
reglamentos u ordenanzas,  con arresto hasta por cinco días o con multa, la 
cual 
podrá 
permutarse 
por 
servicios 
sociales 
prestados 

la 
comunidad»
84
.dentro  de  los  órganos  aplicadores  de  sanciones  la  norma 
constitucional  norma  a  la  administración  como  una  de  las  instancias  en  las 
cuales  pueden  aplicarse  sanciones,  la  facultad  ha  sido  conferida  por  la 
                                                           
84 
Op.Cit. Líneas y Criterios Jurisprudenciales de la SCA 2009, Pág. 31. 

73 
 
máxima  expresión  de  leyes,  como  lo  es  la  constitución,  asimismo,  instaura 
que  para  la  aplicación  de  las  mismas  debe  haber  un  debido  proceso, 
circunstancia  que  nos  lleva    que  desde  la  norma  jurídica  suprema  se 
establece  una  forma  idónea  de    resguardo  del  Estado  de  Derecho,  en 
nuestro  país.  Recordando  que  por  mucho  tiempo  sufrimos  un  irrespeto 
constante a los derechos humanos, derechos que están vinculados a bienes 
jurídicos protegidos, en el desarrollo de nuestro estudio queremos llegar a un 
punto en el cual exalte el respeto a la salud, por una sola razón la salud del 
ser  humano  es  fundamental  para  el  desarrollo  de  la  subsistencia  del 
individuo en una sociedad determinada. 
 
La  SCA  establece  que  en  la  norma  referida  expresa  el  principio  de 
exclusividad,  este  como  el  que  respalda  la  actuación  sancionadora  de  la 
potestad administrativa de la administración pública.
85  
Respecto a la sanción 
administrativa la SCA, define que por su naturaleza jurídica la sanción indica 
que    es  un  acto  de  gravamen,  un  acto,  por  tanto,  que  disminuye  la  esfera 
jurídica de los particulares, en el momento en que se privan ciertos derechos 
o  en  la  prohibición    en  la  realización  de  una  actividad  determinada,  a  esto 
último  la  doctrina  lo  denomina  sanción  interdictiva  bien  mediante  la 
imposición de un deber antes inexistente (sanción pecuniaria). 
86 
 
“Es decir, la sanción administrativa es un acto que implica punición por una 
actuación  u  omisión  que  la  Administración  determina  como  contraría  a  la 
ley”
87.
 
 
                                                           
85
 
Ibídem, Líneas y Criterios Jurisprudenciales SCA. 2009, Pág. 31. 
86
 Ibídem, Líneas y Criterios Jurisprudenciales SCA 2009, Pág. 31 
87
 Ibídem, Líneas y Criterios Jurisprudenciales SCA 2009, Pág. 30-31. 

74 
 
Siempre al referirse a la sanción, se liga al principio de legalidad, este rige en 
todas sus partes al derecho mismo, la ley es fundamental, sus normativas, su 
expresión  tacita  y  explicita  de  la  regulación  de  las  conductas  del  indicio 
hacen que  esté vinculado ante las actuaciones del ente aplicador de la  ley 
como  la  sujeción  de  los  subordinados  de  las  normativas  específicas,  por  lo 
que el CS, es el cuerpo base de regulación que aplica el CSSP, en el  están  
reglados  los  bienes  jurídicos  protegidos,  si  se  infringen  las  normas  que 
protegen a  dichos  bienes,  la  misma  norma  impone  sanciones,  por  lo  que  el 
derecho  administrativo  sancionador  aplicado  cumple  con  presupuestos  de 
hecho  y  de  derecho,  debido  a  que  se  manifiesta  que  el  derecho 
administrativo  sancionador  es  un  derecho  que  configurara  las  infracciones, 
por el hecho que prevé conductas, a esta revisión de conductas se le llama 
tipificación, es decir un esquema estructural, de los presupuestos que deberá 
poseer los hechos realizados por los médicos (por ejemplo), que se adecuen 
a  la  prohibición,  si  dicha  adecuación  es  positiva,  se  procede  aplicar  la  ley 
administrativa, aplicando el respectivo procedimiento, sin extinguir el derecho 
de elevar dicha conducta a otras instancias jurídicas
.88 
 
2.3. POTESTADES SANCIONADORAS DE LA ADMINISTRACIÓN 
PÚBLICA Y SU APLICACIÓN EN EL PROCESO ADMINISTRATIVO 
SANCIONAR DEL CSSP. 
2.3.1. Potestad Reglada. 
La conexión entre el derecho y el despliegue de las actuaciones de la 
Administración,  se  materializa  en  la  atribución  de  potestades,  cuyo 
otorgamiento  habilita  a  la  Administración  a  desplegar  sus  actos.  Según  el  
tratadista  Eduardo  García  de  Enterría  "sin  una  atribución  legal  previa  de 
potestades  la  Administración  no  puede  actuar,  simplemente..."Esta  Sala  se 
                                                           
88
 Ibídem, Líneas y Criterios Jurisprudenciales SCA 2009, Pág. 30-31. 

75 
 
ha  pronunciado  en  el  sentido  que  si  la  Administración  pretende  iniciar  una 
actuación  concreta  y  no  cuenta  con  potestades  previamente-atribuidas  para 
ello  por  la  legalidad  existente,  habrá  de  comenzar  por  proponer  una 
modificación  de  esa  legalidad,  de  forma  que  de  la  misma  resulte  la 
habilitación que hasta ese momento faltaba" (Sentencia Definitiva, ref. 139-S-
2002 del veinte de abril de dos mil cinco.) 
 
En  vista  que  las  actividades  que  cumple  la  Administración  Pública  son 
múltiples y crecientes, la ley no siempre logra determinar los límites precisos 
dentro de los cuales ésta debe actuar en su quehacer cotidiano. Es por ello 
que  el  ordenamiento  jurídico  le  atribuye  dos  tipos  de  potestades 
administrativas: las regladas y las discrecionales. 
 
La  Potestad  Reglada,  es  aquella  mediante  la  cual  la  norma  jurídica 
predetermina  una    conducta,  establece  las  características  que  cumplirá  el 
sujeto  que  la  norma  presupone  debe  reunir  para  ser  considerado  o 
enmarcado  en  una  infracciona  administrativa,  por  lo  que  concretamente  la 
conducta  que  la  Administración  ha  de  seguir,  estableciendo  la  forma  y  el 
momento en el que ha de proceder, y por lo tanto no cabe que la autoridad 
pueda hacer uso de una valoración subjetiva, ya que la decisión que emita la 
Administración  no  puede  configurarse  libremente  pues  su  cumplimiento  es 
obligatorio,  estableciéndose  con  ello  una  relación  de  subordinación,  en  la 
cual la Administración actúa en base a una norma permisiva y dentro de los 
límites que la misma ley establece.  
 
Configurándose  así,  como  garantía  de  los  administrados  ante  posibles 
arbitrariedades  de  la  autoridad,  pues  la  valoración  a  la  cual  se  hace 
referencia  la  misma  norma  ya  da  lugar  a  que  se  realice  por  el  funcionario 
competente resguardando los demás factores que inciden en la misma. 

76 
 
Así,  la  Ley  de  la  Jurisdicción  Contencioso  Administrativa  señala  en  el  art. 3 
literal  a)  que  procede  la  acción  contenciosa  "contra  actos  administrativos 
dictados en ejercicio de facultades discrecionales, incurriendo en desviación 
de  poder.  Constituirá  desviación  de  poder  el  ejercicio  de  potestades 
administrativas    para    fines    distintos    a    los    fijados    por    el    ordenamiento 
jurídico". 
La atribución de potestades regladas o discrecionales depende de la mayor o 
menor  exhaustividad  determinada  por  la  Ley  en  los  supuestos  que  rigen  la 
actuación de la Administración. En la atribución de potestades discrecionales 
el  cuadro  legal  que  condiciona  el  ejercicio  de  la  potestad  se  ve 
complementado  por  una  operación  apreciativa  de  la  Administración, 
operación  que  puede  desembocar  en  diversas  decisiones  igualmente 
justas.
89 
  aunque  se  desarrolle  la  potestad  discrecional  siempre  será  en  un 
marco legal, por todas las actuaciones administrativas, están enmarcadas en 
el ordenamiento supremo la ley,  esta nos condiciona nos determina nuestra 
manera de actuar ante un hecho determinado,  es importante no olvidar que 
la  discrecional  versa  en  la  forma  de  apreciación  de    la    solución  dentro  del 
mismo marco legal o en su consecuencia con la aplicación de un marco legal 
complementario, que legitime, ayude o fundamente dicha actuación. 
 
De  ello,  se  desprende  que  la  discrecionalidad  no  es  sinónimo  de 
arbitrariedad,  sino ejercicio de una potestad legal,  ya que de lo  contrario  se 
cae  en  el  ámbito  de  la  Desviación  de  Poder.  Por  lo  que  es  importante 
destacar que la  motivación del acto administrativo es la  que permite ejercer 
un  control,  constatando  si  las  razones  que  llevaron  a  la  Administración  a 
tomar  una  decisión  están  fundadas  en  Derecho,  y  si  se  ajustan  a  los  fines 
que  persigue  la  normativa  aplicable.  Esto  permite  descubrir  un  posible  vicio 
                                                           
89
 
Op.Cit. Líneas y Criterios Jurisprudenciales SCA 2009, Pág. 48 

77 
 
de desviación de poder, entendido como el ejercicio de la potestad para fines 
distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico (Sentencia Definitiva ref. 
99-P-2000 del diecinueve de diciembre de dos mil uno y ref. 105-P-2000 del 
dieciséis  de  octubre  de  dos  mil  uno).  De  ahí,  el  acto  discrecional  es 
controlable  a  través  de  los  elementos  reglados,  y  la  figura  específica  de  la 
desviación  de  poder,  que  no  es  más  que  un  control  del  fin,  como  elemento 
del acto
90

 
Uno de los elementos del acto administrativo, es la Competencia y esta tiene 
que ser siempre reglada. Necesariamente tiene que haber un precepto legal 
que  establezca  que  las  facultades  discrecionales  han  sido  otorgadas  a 
determinado  órgano,  para  un  fin  determinado,  el  objeto  del  acto 
administrativo también tiene que ser reglado. 
 
Sin  embargo  si  se  habla  independientemente  de  aspectos  reglados  y 
discrecionales  de  la  potestad  administrativa  y  de  que  éste  admite  ciertas 
modalidades,  es  lógico  pensar  que  la  potestad  discrecional  tiene  algunas 
características o notas esenciales que le son propias. 

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