Facultad de jurisprudencia y ciencias sociales escuela de ciencias juridicas seminario de graduacion en ciencias juridicas



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2.3.2.  Potestad Discrecional. 
Las facultades discrecionales surgen porque en determinado momento 
o en la mayoría de los casos, a la ley le es imposible detallar minuciosamente 
el  quehacer  administrativo;  no  se  puede  regular  todos  los  actos  de  los 
servidores  públicos,  por  ello,  la  misma  ley  deja  cierto  margen  de  aplicación 
para valorar la realidad social, a fin de determinar lo que es oportuno aplicar. 
Es aquí donde nace la iniciativa del Administrador Público. 
 
                                                           
90
 Op.Cit. Líneas y Criterios Jurisprudenciales SCA 2009, Cfr. Pág.50. 

78 
 
Para HANS KELSEN: "La facultad discrecional es la libre actividad dentro del 
marco de la Ley."
91
 Muchas veces se entiende la discreción como la libertad 
de  decidir,  si  existe  un  cierto  grado  de  valoración  pero  es  mínima  debido  a 
que siempre la actuación administrativa es previamente citada en la ley. 
 
Hay casos en que las facultades para realizar la conducta administrativa, no 
se  encuentra  expresamente determinadas  en forma  concreta  en  la  ley,  sino 
en  forma  genérica;  lo  concreto,  al  acto  particular  en  sí,  no  se  encuentra 
establecido en la ley, por lo que el Administrador Público, tiene que hacer un 
juicio  adicional,  es  éste  el  que  tiene  que  apreciar  cuando  la  norma  jurídica 
debe aplicarse a la realidad concreta. 
 
La  mayoría  de  autores  sobre  Derecho  Administrativo,  coinciden  en  que  el 
Administrador  Público  haciendo  uso  de  sus  facultades  discrecionales  debe 
de ver, debe de analizar, si el acto es meritorio, conveniente y oportuno y que 
satisfaga,  esencialmente,  el  interés  público;  no  existe  en  las  facultades 
discrecionales  un  juicio  eminentemente  jurídico,  sino  un  juicio  adicional, 
técnico y político, tomando también en cuenta elementos que conlleven a la 
realización de valores sociales. 
 
MARIENHOFF  nos  d
ice:  “Discrecionalidad  Administrativa  pura  o  Política  es 
aquella  en  que  para  que  el  acto  que  se  emita  quede  adecuado  al  interés 
público,  la  Administración  no  tiene  otro  guía  que  criterios  de  equidad, 
oportunidad y conveniencia".
92
 
 
                                                           
91
  Dr.  ROBERTO  OLIVA,  Cit.  por    KELSEN,  Hans,  en  Copias  de  Clase  de  Derecho 
Administrativo, 1973. Pág.125. 
92 
MARIENHOFF, M. Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, 2ª. ed., Buenos Aires 1975, 
Pág. 429.  

79 
 
RAFAEL  ENTERA  CUESTAS  “una  facultad  es  discrecional  siempre  que  el 
ordenamiento  jurídico  no  establece  cuando  debe  ejercitarse  como  debe 
ejecutarse y en que siendo se debe ejercitar. Ello puede obedecer a una de 
dos  circunstancias  a  que  no  exista  una  Ley  que  regule  los  tres  aspectos  o 
momentos  citados  o  que  existiendo  en  aras  de  la  eficacia  administrativa, 
permita la discrecionalidad de los tres o alguno de aquellos. 
 
GARACIA DE ENTERRIA, la discrecionalidad es esencialmente una libertad 
de  elección  entre  alternativas  igualmente  justas,  o  si  se  prefiere,  entre 
indiferentes  jurídicos,  porque  la  decisión  se  fundamenta  en  criterios 
extrajurídicos  (de  oportunidad,  económicos,  etc)  no  incluidos  en  la  Ley  y 
remitidos al juicio subjetivo de la Administración. 
 
En cumplimiento del fin, que es el interés público, para manifestar la voluntad 
Administrativa  discrecional,  el  Administrador  Público  puede  escoger  entra 
distintos  y  variados  caminos  el  que  más  convenga  al  fin  señalado  en  la 
norma; tiene pues distintas opciones, puede decir en una o en otra forma, ya 
no es como en las potestades regladas en las que la conducta a seguir sólo 
debe ser una. 
Hay  discrecionalidad,  cuando  el  precepto  legal,  al  prever  para  la 
Administración  determinada  competencia,  cuando  existe  un  vínculo  jurídico 
entre el particular y el órgano administrativo, queda expedito a éste un poder 
libre  de  apreciación  para  que  se  tomen  decisiones  a  fin  de  ver,  si  se  debe 
obrar  o  abstenerse,  en  que  momento,  como  debe  obrar  y  cuál  debe  ser  el 
contenido de su actuación. 
 
Según  FORSTHOFF  en  su  obra  Tratado  de  Derecho  Administrativo, 
manifiesta  que  la  "Potestad  Discrecional  es,  pues,  elección  de 
comportamiento  en  el  marco  de  una  realización  de  valores....  y  por  tanto 

80 
 
significa,  que  el  orden  jurídico  presta  validez  jurídica  a  todo  medio 
considerado  como  adecuado  para  la  realización  del  valor  de  que  se  trate"; 
cada vez se otorgan mayores potestades discrecionales a la Administración, 
dada  la  complejidad  de  los  problemas  que  se  suscitan  hoy  en  día  y  que 
tienen relación directa con los intereses de los Administrados. 
 
En  nuestro  ordenamiento  jurídico  se  encuentran  en  todas  las  Leyes  de 
carácter  Administrativos,  normas  legales  que  otorgan  al  funcionario  público 
facultades discrecionales. 
 
A  través  del  estudio  realizado  se  ha  podido  comprobar,  que  ninguno  de  los 
autores  a  que  se  hace  referencia,  han  expresado  en  forma  concreta  las 
características  inherentes  a  la  potestad  discrecional;  pero  de  suyo  se 
conocen, ya que podemos diferenciar la potestad discrecional de la potestad 
reglada. 
 
Tal vez porque en su contenido la potestad discrecional siempre lleva en si el 
principio de legalidad, los autores no se han detenido a expresar, su opinión 
en  este  aspecto  o  porque  algunos  consideran  que  toda  potestad  es  parte 
reglada y parte discrecional. 
 
MARIENHOFF  expresa:  "que  las  potestades  discrecionales  son  como  los 
metales,  nunca  se  encuentran  en  un  estado  de  pureza".
93
  Siempre,  en  un 
acto administrativo, hay elementos reglados y elementos discrecionales. 
 
Del  estudio  efectuado  consideramos  que  la  característica    principal  de  la 
potestad  discrecional,  es  el  margen  de  elección,  enmarcado  en  el  principio 
                                                           
93
 Op.Cit. MANIENHOFF, M., Pág. 422. 

81 
 
de legalidad, que a diferencia de la potestad reglada, esta permite tomar en 
cuenta  factores  de  hecho  siempre  y  cuando  los  sustenten  factores  de 
derecho, por lo que consideramos que estas características son: 
1) Constituye la potestad discrecional dentro de la actividad administrativa un 
principio general. 
2) La potestad discrecional se justifica esencialmente por razones prácticas. 
3) En la potestad discrecional se refiere a la emisión del acto, eventualmente 
a su contenido. 
4)  La  discrecionalidad  radica  en  una  valoración  subjetiva,  que  es  esencial 
para determinar el contenido del acto que se emite. 
5) La potestad discrecional siempre tiende a satisfacer exigencias de interés 
público. 
6)  La  discrecionalidad  es  el  instrumento  que  el  Derecho  entrega  al 
Administrador  para  que  la  gestión  de  los  intereses  sociales  se  lleve  a  cabo 
satisfaciendo las necesidades de cada momento. 
7) La potestad discrecional, debe ser equitativa, oportuna y conveniente. 
 
En un momento determinado no se obtiene certeza sobre lo 
“que quiso decir 
el legislador”, en una disposición determinada,  no sabemos en ocasiones si 
estamos  en  presencia  de  una  actividad  reglada  o  discrecional;  lo  que 
debemos  hacer,  es  interpretar,  para  ello  MARRIENHOFF,  explica  que  debe 
tomarse en cuenta lo siguiente: 
 

  La  vinculación  entre  el  orden  jurídico  vigente  y  la  actividad  a  realizar 
por el Administrador Público. 
 

  Si  el  acto  emitido  tiene  la  característica  de  estar  subordinado  a  la 
apreciación  subjetiva  de  los  hechos  o  circunstancias  por  parte  del 
órgano que lo emite. 

82 
 
 

 
La  existencia  de  forma  y  de  un  procedimiento  especial  para  la 
emanación de un acto, no es razón valedera para excluir la posibilidad 
de que el respectivo acto sea "discrecional". 
 

  Sin  más  elementos  de  juicio,  la  forma  en  que  está  redactada  la 
disposición  legal  nos  da  la  pauta  para  comprender  si  estamos  ante 
una actividad reglada o discrecional. 
 

  Si  con  los  actos  a  realizar  se  pretende  restringir  las  libertades 
públicas, en caso de duda, debemos estar en contra de una actividad 
discrecional. 
 
La  actividad  discrecional  se  da  generalmente  en  los  actos  que  realiza  la 
Administración;  pero  ello  no  quiere  decir  que  todos  los  actos  que  realiza  la 
Administración son actos discrecionales, para determinar con certeza cuando 
se  da  la  discrecionalidad,  debemos  tener  presentes  fundamentalmente  dos 
cosas: la forma y la competencia. 
 
Cuando el precepto legal expresa los  procedimientos a seguir para resolver 
determinada  situación  entre  la  Administración  y  el  particular;  cuando  la  ley 
expresa que órgano o que funcionario es el competente para fallar o dilucidar 
un  conflicto  jurídico  de  carácter  administrativo,  lógicamente  no  estamos  en 
presencia  de  una  actividad  discrecional,  sino  ante  una  potestad  reglada, 
como  dice  GARCÍA  OVIEDO  estamos  ante  "una  voluntad  vinculada".
94
  La 
discrecionalidad siempre está vinculada a un acuerdo al interés público. 
 
                                                           
94
 GARCÍA OVIEDO, Derecho Administrativo, 8ª, Madrid, Pág. 261. 

83 
 
Como  dice  el  mismo  autor  "No  puede  hablarse  de  una  actividad 
completamente  discrecional  de  la  Administración  puesto  que  tiene  que 
realizar,  quiera  o  no,  el  interés  público,  actúa  siempre éste  como  espejo  de 
vinculación  para  ella.  Sólo  que  esta  conformidad  de  la  actuación  al  interés 
público puede ser completa o incompleta. Es completa cuando no solamente 
se pueden fiscalizar las razones de interés público que obliga a actuar, sino 
también la oportunidad y la conveniencia de la medida". 
 
La  potestad  discrecional,  por  el  contrario,  otorga  a  la  Administración  un 
margen de libre apreciación, a efecto de que luego de realizar una valoración 
un  tanto  subjetiva,  ejerza  sus  potestades  en  casos  concretos  y  decida  ante 
ciertas circunstancias o hechos, como ha de obrar, o en si debe o no obrar, o 
que  alcance  ha  de  dar  a  su  actuación  siempre  respetando  los  límites 
jurídicos generales y específicos que las disposiciones legales establezcan.
95
 
 
Debe  además  tenerse  en  cuenta  que  al  ejercer  esta  potestad,  la 
Administración 
 
puede 
 
arribar 
 

 
diferentes 
 
soluciones                            
igualmente  justas,  sin  embargo  debe    entenderse    que    aquélla  que  se 
adopte  tiene necesariamente que cumplir la finalidad   considerada  por  la  
ley,  y   en  todo  caso   la  finalidad  pública  de  utilidad  o  interés  general. 
 
El  margen  de  libertad  del  que  goza  la  Administración  en  el  ejercicio  
de    sus    potestades    discrecionales    no    es    extra    legal,    sino    por                            
el  contrario    remitido    por    la    ley,    de    tal    suerte    que    no                                       
hay    discrecionalidad    al    margen    de    la    ley,    sino    justamente    sólo                       
en    virtud    de    la    misma,    y    que  cuenta  además  con  ciertos                        
                                                           
95
 
Op.Cit., Líneas y Criterios Jurisprudenciales SCA, 2009, Pág.48. 

84 
 
elementos  reglados  que  restringen  esa  libertad  del  órgano  actuante, 
revisables por la jurisdicción. Así, la potestad discrecional es tal, sólo cuando 
y en la medida que la norma legal la determina, y en ningún momento implica 
un círculo de inmunidad para la Administración (Sentencia definitiva, ref. 104-
B-2004 del quince de agosto de dos mil cinco.) 
 
Los  actos discrecionales  son  actos  administrativos  dictados en ejerció  de  la 
mencionada  potestad  habilitada  por  el  legislador.  Uno  de  los  puntos  más 
álgidos  y  polémicos  en  la  doctrina  es  la  definición  de  potestades  
discrecionales,  algunos  autores  centran  la  discrecionalidad  en  la  posibilidad 
de  valoración  o  apreciación  por  la  Administración  del  interés  público,  otros, 
en el margen de apreciación que el legislador otorga al aplicador. 
 
La  Sala  de  lo  Contencioso  Administrativo  ha  dejado  establecido  que 
quedaron superadas las posturas en base a las cuales, ante cualquier  vicio 
de un elemento discrecional en la potestad, el juez se abstenía de conocer. 
La  discrecionalidad    es  una  forma  de  subsanar  dudas  o  problemas 
interpretativos
2.3.2.1. 
Discrecionalidad y Legalidad. 
El bienestar general, se satisface,  realiza o materializa a través de la 
actividad  administrativa  del  Estado,  por  ello  podemos  decir  que  administrar 
significa llevar a cabo una política bien intencionada tendiente al bien común, 
actividad que se desarrolla de acuerdo con leyes previamente establecidas. 
 
Cuando  se  emiten  las  leyes,  al  legislador  escapan  determinados  hechos 
concretos, por tanto no quedan comprendidos dentro del supuesto jurídico en 
forma  precisa;  pero  dada  la  generalidad  de  la  norma  jurídica  y  mediante  la 
potestad  que  ella  misma  señala,  deja  al  Administrador  la  facultad  de  obrar 
discrecionalmente;  y  esto  es  así,  porque  aunque  se  dicten  muchas  normas 

85 
 
de  carácter  administrativo,  dada  la  compleja  actividad  de  la  Administración, 
para  satisfacer  el  interés  público  y  siendo  la  única  responsable  de  llevar  a 
feliz término los planes que el Estado se traza para realizar el bien común, es 
necesario  reconocerle  a  la  misma  un  poder  de  iniciativa.  Dentro  de  dicho 
poder se encuentra el reconocimiento de una esfera discrecional. 
 
Ahora  bien,  este  poder  discrecional  dentro  de  la  iniciativa  de  la 
Administración Pública, siguiendo a GARRIDO FALLA, podemos decir que se 
encuentra  doblemente  limitada:  1°)  por  que  la  actividad  administrativa  debe 
ser lícita y en la mayoría de los casos, debida; y 2°) Porque el criterio del fin 
puede  servir  de  base  para  calificar  la  actividad  administrativa  de  correcta  o 
incorrecta, jurídicamente. 
 
Para  terminar  diremos  que  el  poder  discrecional,  tiene  un  ámbito  de 
aplicación,  el  que  está  delimitado  por  el principio  de  legalidad  ya que  se da 
en  aquellos  casos  en  los  que  a falta de  preceptos  legales  se  reconoce  a  la 
Administración  pública,  con  ciertas  reservas,  la  iniciativa  de  resolver, 
discrecionalmente, determinadas situaciones concretas. 
 
Cuando  hablamos  de  regulación  normativa,  sabemos  ya  que  se  trata  del 
establecimiento de reglas o preceptos jurídicos, que determinan la actuación 
o  la  conducta  a  seguir  por  el  ser  humano;  estamos  dentro  del  campo  del 
Derecho  nos  encontramos  ante  la  norma  jurídica;  y  dentro  del  Derecho 
Administrativo, en el punto de que se trata. 
 
El Derecho Administrativo es el que regula  la  actividad de la  Administración 
Pública,  la  que  poses  ciertas  potestades  que  le  son  propias  y  necesarias 
para  realizar  sus  atribuciones  y  en  ellas  se  encuentra  la  potestad 
discrecional. 

86 
 
La  potestad  discrecional  necesariamente  se  encuentra  regulada  por  un 
precepto legal, lo que significa que dentro de la misma existe el principio de 
legalidad,  ya  que  si  dicha  potestad  no  estuviera  regulada  normativamente, 
daría lugar a que el administrador actuara según su capricho, lo que siempre 
originaria actos arbitrarios. 
 
Como  dice  DROMI:  "Siempre  existe  alguna  norma  que  fija  un  marco  de 
acción  y  deja  un  margen  de  libertad  para  actuar.  El  acto  discrecional  como 
acto puro, es utópico".
96
 
2.3.2.2. 
Limitación de las Actividades Discrecionales. 
Toda actividad Administrativa debe desarrollarse conforme a derecho, 
consecuentemente, siendo la actividad discrecional una potestad del órgano 
administrativo,  ésta  necesariamente  debe  llevarse  a  cabo  de  conformidad  a 
un ordenamiento jurídico. 
 
Aunque  en  cierta  forma  la  Administración  al  actuar  discrecionalmente,  tiene 
un  margen  de  libertad,  sin  embargo  sus  actos  discrecionales  no  deben 
rebasar  la  esfera  de  lo  jurídico.  Sería  un  absurdo  pensar  que  determinada 
parte  de  la  actividad  administrativa  pueda  estar  fuera  o  por  encima  de  un 
orden jurídico. 
 
Consecuentemente,  la  actividad  discrecional  tiene  ciertos  límites;  pero  no 
debemos confundir éstos con las facultades regladas. 
 
Cuando  hay  violación  de  las  facultades  regladas,  ésta  se  ve  claramente  al 
confrontar el acto realizado con el precepto legal. 
 
                                                           
96
 DROMI, Roberto, Instituciones de Derecho Administrativo, Buenos Aires,1973, Pág. 95. 

87 
 
De acuerdo con DROMI y GORDILLO podemos decir que las limitaciones a 
la  discrecionalidad  son  "más  o  menos  elásticas,  vagas,  imprecisas, 
necesitadas  de  una  investigación  de  hecho  en  el  caso  concreto  a  fin  de 
determinar su transgresión. 
 
Los límites de la discrecionalidad son los siguientes: 
 
a)  Razonabilidad.  
La  potestad  discrecional  de  la  administración  pública  se  tendrá  por 
ilegítima si va contra el principio de razonabilidad. 
La  voluntad  del  órgano  administrativo,  debe  ser  razonable  y  debe  estar 
conforme  a  la  ley;  AGUSTÍN  GORDILLO  señala  "que  la  decisión 
discrecional será ilegítima, a pesar de no transgredir ninguna norma, si es 
irrazonable,  lo  que  puede  ocurrir;  a)  cuando  no  dé  los  fundamentos  de 
derecho  que  la  sustentan;  b)  cuando  no  tenga  en  cuenta  los  hechos 
acreditados en el expediente o públicos y notorios y se funde en hechos o 
pruebas  inexistentes;  c)  cuando  no  guarde  una  proporción  adecuada 
entre  los medios que emplea y el fin que la ley desea lograr, o sea,  que 
se trate de una medida desproporcionada, excesiva, en relación a lo que 
se quiere lograr." 
97
 
 
b)  Desviación de Poder.  
La  decisión  discrecional  administrativa  será  ilegítima  si  el  funcionario 
actúa    con    desviación    de    poder,    ya    sea,  por    fines    personales 
(venganza, favoritismo)  o  con  fines  administrativos   no   deseados   por  
el  precepto  legal. 
 
                                                           
97
 GORDILLO, Agustín, Tratado de Derecho Administrativo,  Parte General, Tomo I, Buenos 
Aires, 1974, Pág. VIII-30. 

88 
 
c)  Buena Fe.  
 
Para  que  se  realice  la  actividad  discrecional  es  necesario  la  buena  fe; 
pero  si  el  funcionario  emplea  artificios,  subterfugios  o  artimañas,  ya  sea 
omitiendo  o  actuando  tratando  de  engañar  o  hacer  cometer  errores  al 
administrado,  esta  conducta  es  incompatible  con  el  ejercicio  de  la 
potestad discrecional. 
 
d)  Discrecionalidad Técnica.  
Cuando las reglas técnicas sean claras, precisas, uniformes, el administrador 
no  debe  actuar  en  su  contra,  la  discrecionalidad  otorgada  por  la  norma 
jurídica no debe contradecirlas y esto debe ser así porque la administración 
pública se basa en principios generales de administración. Si una técnica es 
científica,  necesariamente  tiene  que  ser  cierta,  objetiva,  universal,  conforme 
a  reglas  uniformes  independientes  del  sujeto  que  lleva  a  cabo  el  acto 
discrecional, si la técnica es errada sólo por ello es antijurídica. 
 
2.3.2.3. 
Discrecionalidad e Interpretación. 
 
La SCA en este sentido, en reiteradas ocasiones ha establecido que 
la  potestad  discrecional  de  la  Administración,  implica  el  poder  de  libre 
apreciación que ésta tiene por facultad de ley, a efecto de decir ante ciertas 
circunstancias o hechos cómo ha de obrar, si debe o no obrar, o qué alcance 
ha  de  dar  a  su  actuación,  debiendo  siempre  respetar  los  límites  jurídicos 
generales  y  específicos  que  las  disposiciones  legales  establezcan;  esta 
potestad  afirma  la  SCA  no  es  extralegal,  La  discrecionalidad  configura 
entonces,  el  ejercicio  de  una  potestad  previamente  atribuida,  no  existe  una 
inmunidad para la administración
98

                                                           
98
 
Op.Cit. Líneas  y Criterios Jurisprudenciales SCA 2009, Cfr. Pág. 237. 

89 
 
2.4. LÍMITES CONSTITUCIONALES Y JUDICIALES DEL PROCEDIMEINTO 
ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. 
La  constitución  misma  como  ya  lo  hemos  recalcado  es  la  norma 
fundamental,  un  límite  constitucional  del  procedimiento  administrativo 
sancionador  parte  de  la  delegación  de  las  facultades,  pues  dicho 
procedimiento únicamente se verá delegado a la administración pública. 
"Art. 14.  Corresponde   únicamente   al  Órgano  Judicial  la  facultad   de  
imponer  penas. No obstante  la  autoridad  administrativa  podrá  sancionar, 
mediante   resolución  o  sentencia   y previo  el  debido  proceso,  las 
contravenciones  a  las  leyes,  reglamentos  u   ordenanzas,  con arresto  hasta  
por cinco días o con multa,  la  cual  podrá  permutarse por servicios sociales 
prestados a la comunidad."
99
 
 
El primer límite es el debido proceso como un principio fundamental de un 
Estado de Derecho y así mismo, se liga a lo precisamente dispuesto en la 
ley, a través de las demás leyes con las que se desempeña de manera 
general cada acto administrativo. 
 
La forma en que emitirá unas sanciones será únicamente a través de un acto 
reglado llamado  resolución,  emitida por la  autoridad administrativa (CSSP), 
en  primera  instancia  instruye  informativo  la  Junta  de  vigilancia  respectiva 
“Art. 20. La sustanciación del informativo será llevada por el Presidente de la 
Junta. La sentencia será pronunciada por la Junta de Vigilancia, a más tardar 
dentro de los diez días siguientes de concluido el término probatorio”
100
 , en 
dicha  disposición  ya  le  limito  a  la  administración  pública  a  través  de  las 
Juntas de  vigilancia,  que  esta  es  la  forma  en  que  harán  de  conocimiento  al 
                                                           
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