Facultad de jurisprudencia y ciencias sociales escuela de ciencias juridicas seminario de graduacion en ciencias juridicas



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3.1.1.1.  Reserva Legal.  
El  principio  de  reserva  legal,  está  íntimamente  ligado  al  principio  de 
legalidad,  por  la  misma  razón  la  ley,  en  ella  y  en  virtud  de  ella  se  crean 
cuerpos normativos que coadyuvan al Estado a mantener un control sobre su 
población,  en  el  caso  del  derecho  administrativo  también  es  la    ley    la  que 
otorga,  restringe  y  elimina  responsabilidades,  por  lo  que  una  vez  que  se 
ejecuta  el  principio  de  legalidad  dentro  de  la  administración  podemos 
observar  que  es  una  disposición  constitucional  la  cual  le  otorga  facultades, 
para ejecutar sanciones y aplicar la Ley.  
El CSSP a través del Art. 209 Cn. que genera su existencia, y la regulación 
de  una  normativa  especial,  se  crea  por  mandato  constitucional,  creándose 
una ley especial que respalda la creación de este organismo, el que tiene por 
objeto velar por la salud del pueblo, señalando su esencial composición y su 
atribuciones, y es hasta 1988 que se crea CS, por mandato constitucional del 
Arts. 65, 67, 68, de la Cn., en el primero de ellos establece que la salud de 
los habitantes de la República, constituye un bien público y que el Estado y la 
personas  están  obligados  a  velar  por  su  conservación  y  restablecimiento. 
Que  el  Estado  determinará  la  política  nacional  de  salud,  controlará  y 
supervisara  su  aplicación;  en  el  Art.  67  establece  quienes  ejercerán  los 
servicios  de  salud  y  finalmente  en  el  Art.68  establece  como  estará 
conformado el CSSP, por todo lo anterior vemos que es a través de esta ley 
que se regula las actuaciones administrativas desde su conformación.  
 
La  reserva  legal  es  un  respaldo  a  las  actuaciones  de  la  administración 
pública. La SCA, ha emitido criterio sobre la  reserva de ley asegurando que 
“existen dos categorías de reserva de Ley Material y reserva de Ley Formal, 
la primera se constituye sobre la base de una reserva constitucional, es decir 

134 
 
la Constitución estable determinados ámbitos que  solo podrán ser regulados 
por la Ley emanada de la A.L.  
 
En  ese  sentido,  esta  Sala  expreso  que  en  el  Art.  246  Cn.  Inciso  primero 
“únicamente  se  podrán  limitar  derechos  fundamentales  establecer 
impedimentos o restricciones para su ejercicio  por la  Ley en sentido formal, 
pero que la regulación de derechos que comprende la titularidad, condiciones 
de  ejercicio,  manifestaciones  y  alcances  de  derecho,  así  como  garantías 
pueden  hacerse  por  cualquier  norma  de  carácter  general,  impersonal  y 
abstracta”, “se justifica que las limitaciones o restricciones a los derechos es 
decir,  aquellos  aspectos  de  la  regulación  normativa  que  implican 
obstaculización 

reducción 
de 
posibilidades 
de 
ejercicio, 
sean 
encomendadas  al  órgano  legislativo,  pues  tal  se  encuentra  regido  por  in  
estatuto que comprende ciertos principios orientadores e informadores, tal es 
el  democrático,  el  pluralista,  el  de  publicidad,  el  de  contradicción,  y  libre 
debate y la seguridad jurídica; principios que legitiman la creación normativa 
por  la  A.L.  y  que  a  través  del  procedimiento  l
egislativo se busca garantizar” 
de ello podemos determinar que en consecuencia la sala establece que en el 
DAS, es una materia en la que la reserva de ley es relativa, porque permite la 
colaboración  reglamentaria
149
,  a  efecto  de  complementar  su  forma  de 
ejercicio  y su ámbito de aplicación de esta forma existe una ley habilitadora 
para  la  ejecución  de  la  facultad  sancionadora  de  la  Administración  Pública 
(CSSP). 
3.1.1.2.  Tipicidad.  
La  tipicidad  es  uno  de  los  principios  primordiales,  para  la  imposición 
de  las  sanciones,  en  la  administración  pública,  este  se  ve  reflejado  en  el 
procedimiento administrativo sancionador, al referirnos a la tipicidad consiste 
                                                           
149
  VAQUERANO  GUITIERREZ,  Nelson  Armando,  Compilador,  Guía  Jurisprudencial  de 
Derecho Administrativo Sancionador, (DAS), San Salvador, 2009. Págs. 9-11. 

135 
 
en  adecuar  el  acto  humano  voluntario  ejecutado  por  el  sujeto  a  la  figura  
escrita por la ley, por  lo tanto es la adecuación, el encaje, la subsunción del 
acto humano voluntario a lo que la norma regula, es decir, que si la conducta 
se  adecua,  es  indicio  de  que  se  cometió  una  infracción  a  la  ley,  pero  si  la 
adecuación  no  es  completa  no  hay  infracción,  criterio  que  la  SCA  ha 
determinado, asimismo, la tipicidad de la infracción al imponer la sanción, es 
un  requisito  que  responde  a  una  exigencia  de  seguridad  jurídica  que  tiene 
como  finalidad  que  los  administrados  sepan  cuáles  son  los  hechos 
sancionables y cuáles son sus consecuencias a efecto de evitarlos.
150 
 
 
Este  principio  esencialmente  se  refiere  a  la  tipificación  que  se  considera 
como  el  tipo  normativo  de  la  infracción  constituye  la  descripción  literal  que 
hace el  legislador  de forma  genérica,  sobre la  prohibición    de  determinadas 
conductas  y  su  posterior  sanción  como  consecuencia,  dicha  descripción, 
incorpora elementos específicos perfectamente constatables por el aplicador 
de la ley, ya sea la conducta que lo genero una acción u omisión del sujeto 
pasivo y activo de la infracción, así como el bien jurídico tutelado
151
“…De ahí 
que  para  el  ejercicio  de  la  potestad  sancionadora  conferida  a  la 
Administración, es imprescindible que se configuren inexcusablemente todos 
y  cada  uno de  los  elementos  que  conforman  el  supuesto  de  hecho  descrito 
por el legislador…”
152
 por lo que en el Código de Salud, se detallan los tipos 
de  infracciones  y  una  descripción  técnica  de  los  mismos,  para  facilitar  su 
adecuación  de  la  conducta  lesiva  al  momento  de  la  aplicación  de  la  ley, 
establecida las infracciones referidas en el Art. 278 al Art. 288 del Código de 
Salud.  
 
                                                           
150
 Op.cit., Líneas y Criterios Jurisprudenciales de la SCA 2009, Pág.444. 
151 
Op.cit, Comp. VAQUERANO GUTIERRES, Pág.12. 
152 
Op.cit. Líneas y Criterios Jurisprudenciales de la SCA 2009, Pág.444. 

136 
 
3.1.2.  Principio de Inocencia.  
El  principio  de  inocencia,  está  relacionado  al  debido  proceso  y  al  de 
tipicidad, por la razón que debe considerársele inocente al instruido hasta no 
comprobar lo contrario en el CSSP, se garantiza a través de la aplicación del 
PAS  porque  en  este  proceso  se  le  concede  al  instruido  formalmente  por  la 
administración (administrado), audiencia, y la oportunidad de alegar o refutar 
lo que se le acusa, como podemos apreciar este principio tiene su origen una 
base penal, debido a que se ejercen sanciones, pero para aplicar las mismas 
debe  haberse  comprobado  inequívocamente  la  calidad  de  actor  directo  del 
sujeto,  en  el  hecho  que  se  está  sancionando  y    que  la  ley  previamente  a  
establecido,  por  lo  que  la  Sala  manifiesta  que  la  potestad  penal  de  la 
judicatura  y  sancionadora  de  la  Administración,  es  la  observancia  de 
principios  consonantes  que  inspiran  y  rigen  las  actuaciones  de  ambos.  Si 
bien dichos principios tienen también origen común en la identidad ontológica 
de  ambas potestades,  los  mismos  han  sido tradicionalmente  configurados  y 
aplicados  antes  en  el  ámbito  penal  y  de  ahí  trasladados  gradualmente  al 
ámbito 
administrativo 

fuerza 
de 
construcciones 
doctrinarias 

jurisprudenciales
153

Respecto a este principio la Sala ha dicho que es aplicable en su medida al 
PAS,  constituye  un  derecho  del  que  son  titulares  los  sujetos  a  quienes  la 
Administración impone la infracción, y además confiere a los administrados el 
derecho  de  que  se  les  considere  inocentes  mientras  no  quede  demostrada 
su culpabilidad, e impone a la Administración la carga de probar los hechos y 
de  sustentar  la  resolución  emitida,  para  efectos  de  determinar  la 
responsabilidad  del  presunto  infractor  por  medio  de  la  realización  de  una 
actividad  probatoria  de  cargo.  Lo  anterior  se  resume  en  que  no  puede 
imponerse  sanción  alguna  en  razón  de  la  culpabilidad  del  imputado  si  no 
                                                           
153
 Ibídem, Líneas y Criterios Jurisprudenciales de la SCA 2009, Pág. 409. 

137 
 
existe  una  actividad  probatoria  de  cargo  que  destruya  la  presunción  de 
inocencia.  De  ahí  que  se  atenta  contra  este  principio,  cuando  la 
Administración  fundamenta  la  resolución  en  la  cual  se  impone  una  sanción 
basada en una presunción de culpabilidad carente de elemento probatorio y 
es que la culpabilidad del infractor, y con ello la posibilidad de desvirtuar su 
presunción  de  inocencia,  ha  de  establecerse  con  la  prueba  recabada  en  el 
procedimiento  sancionador,  en  el  que  deberá  garantizarse  al  infractor  el 
derecho a defenderse de las imputaciones que se le atribuyen. 
154 
 
Según  se  ha  visto,  constituye  una  obligación  impuesta  por  el  principio  de 
presunción de inocencia el que todas las pruebas encaminadas a establecer 
la  culpabilidad  del  sujeto  a  quien  se  imputa  una  infracción  se  practiquen 
cumpliendo con las reglas del principio de contradicción. 
 
Es  un  principio  de  inocencia,  porque  es  de  carácter  general  su  respeto  y 
aplicación,  está  sujeto  a  la  culpabilidad  o  no  del  infractor,  por  el  hecho  que 
deberá  ser  oído  y  vencido  en  juicio,  el  procedimiento  administrativo 
sancionador  si  bien  es  cierto  su  finalidad  es  aplicar  sanciones  ante  las  
infracciones,  el  CSSP,  por  ello  no  puede  imponer  sanciones  a  los 
administrados  de  forma  antojadiza  deberá  sujetarse  a  las  leyes  y  a  los 
parámetro  que  determinaran  si  la  conducta  ha  sido  lesiva  y    si  la  misma  la 
cometido la persona  que  está siendo señala como principal infractor. 
 
 
3.1.3.  Principio de Culpabilidad. 
Este  principio  se  encuentra  vinculado  con  el  de  tipicidad  únicamente 
podrá sancionarse a aquel que haya cometido una acción típica antijurídica y 
culpable,  dicha  premisa  refiere  a  que  existen  elementos  necesarios  para 
                                                           
154
 Ibídem, Líneas  y Criterios Jurisprudenciales de la SCA 2009, Pág. 411. 

138 
 
considerar  a una  persona  en  autora de  infracciones,  la  conducta   como    ya  
lo  hemos    establecido  deberá  estar  detallada  en  cuanto  más  minucioso  se 
pueda  e  la  ley,  para  lograr  determinar  la  culpabilidad  o  no  de  un  sujeto 
determinado. 
 
Este es un principio que se amarra a la proporcionalidad de la pena, pues en 
la  culpabilidad  de  un  sujeto  se  pretende  establecer  el  grado  de 
responsabilidad, así como el grado de a participación sobre el hecho que se 
está investigando, nadie  puede ser condenado sin haber sido oído y vencido 
en  tiempo,  por  lo  que  la  culpabilidad  como  principió  depende  de  las 
investigaciones  realizadas  en  que  la  culpabilidad  puede  volverse  positiva  y 
negativa,  ambas  situaciones  tienen  consecuencia  jurídica,  previamente 
dispuesta    en  la  ley.  Según  criterio  emitido  por  la  SCA  el  Principio  de 
Culpabilidad se rige en el DAS
155
, alegando que toda conducta que pueda ser 
reprochable  deberá  estar  conectada  con  la  tipicidad  y  la  culpabilidad  del 
autor  de  la  misma  para    poder    justificar  la  imposición  de  una  sanción  de 
índole económica 
 
3.1.4.  Principio del Debido Proceso.  
El  debido  proceso  constituye  un  principio  que  legitima  y  regula  la 
actuación  de  la  administración  pública,  es  importante  aclarar  que  en 
manifestaciones  de  la  SCA,  establece  que  nuestra  normativa  constitucional 
recoge  principios  y  limitaciones  aplicables  a  la  potestad  sancionatoria, 
destacándose entre otros el debido proceso. 
 
Asimismo, la SCA, define como "debido proceso" una categoría genérica, en 
la  cual  se  identifica  un  proceso  constitucionalmente  configurado,  la  cual 
                                                           
155   
Op.Cit.  Líneas  y  Criterios  Jurisprudenciales  de  la  sala  de  lo  Contencioso  Administrativo 
2009, Pág.14. 

139 
 
incluye  una  serie  de  derechos  conectados  entre  sí  -audiencia,  defensa, 
presunción  de  inocencia,  juez  natural,  irretroactividad  de  las  leyes,  entre 
otros- (Sentencia de Amparo Ref. 332-2006 del diecinueve de julio de dos mil 
siete),  es  claro  que  el  debido  proceso  sirve  para  el  resguardo  de  las 
garantías  y  derechos  fundamentales,  en  el  CSSP  se  ha  establecido  un 
procedimiento sumario, en el cual se rige en  su forma por las directrices del 
derecho  común,  en  el  resguardan  estos  principios  de    audiencia  y  defensa 
del instruido. 
 
Su  base  constitucional  se  enmarca  en  el  Art.  11,  según  el  cual  "Ninguna 
persona puede ser privada del derecho a la vida, a la libertad, a la propiedad 
y posesión, ni de cualquier otro de sus derechos sin ser previamente oída y 
vencida en juicio  con arreglo  a las  leyes;  ni puede ser enjuiciada dos veces 
por la misma causa", y en el Art. 12, conforme al cual "Toda persona a quien 
se  le  impute  un  delito,  se  presumirá  inocente  mientras  no  se  pruebe  su 
culpabilidad conforme a  la ley y en juicio  público,  en el que se le aseguren 
todas las garantías necesarias para su defensa".
156
 
 
En relación al debido proceso la referida SC en la Sentencia de Amparo Ref. 
708-99,  dictada  el  veinte  de  Septiembre  de  dos  mil  uno,  expresó:  "Para 
considerar  que  existe  un  debido  proceso,  es  necesario  que  aquél  sea 
sustanciado  conforme  a  la  Constitución,  y  además,  que  se  respete 
íntegramente el derecho de audiencia, ya que dicho derecho es un elemento 
esencial  y  configurativo  para  la  protección  de  los  derechos  constitucionales 
de los impetrantes". Por lo que manifiesta que el derecho de audiencia es en 
su  contenido  "  en  el  Art.  11  de  la  Constitución  señala  en  esencia  que  la 
privación  de  derechos  -para  ser  válida  normativamente-  necesariamente 
                                                           
156
 Op.cit. Líneas  y Criterios Jurisprudenciales de la SCA 2009. Pág. 410 

140 
 
debe ser precedida de proceso o procedimiento seguido conforme a ley. por 
lo  que  la  exigencia  la  irrestricto  respeto  del  derecho  de  audiencia  está 
conformado,  de  modo  genérico  y  sin  carácter  taxativo,  por  los  siguientes 
aspectos esenciales: a) que la persona a quien se pretende privar de alguno 
de  sus  derechos  se  le  siga  un  proceso  o  procedimiento    -que  no 
necesariamente  es  especial,  sino  aquel  establecido  para  cada  caso  por  las 
disposiciones  infra  constitucionales  respectivas-;  b)  que  dicho  proceso  se 
ventile  ante  autoridades  previamente  establecidas;  c)  que  en  el  proceso  se 
observen  las  formalidades  esenciales  procesales  o  procedimentales  y  las 
normas  constitucionales  procesales  y  procedimentales;  y  d)  que  la  decisión 
se  dicte  conforme  a  las  leyes  existentes  con  anterioridad  al  hecho  que  la 
hubiere motivado, de conformidad a la Constitución".  (Sentencia de Amparo 
Ref.  167-97,  dictada  el  veinticinco  de  mayo  de  mil  novecientos  noventa  y 
nueve).  Sobre  el  debido  proceso,  esta  SC  ha  expresado  en  diversas 
ocasiones,  que  en  sede  administrativa  éste  se  enfoca  en  el  derecho  a  ser 
oído en el procedimiento administrativo. La SCA ha expresado bastamente lo 
que es el contenido del debido proceso, nuestra norma constitucional desde 
un  inicio  prevé  la  regulación necesaria para ejercer los  derechos frente a la 
autoridad en este caso el CSSP.
157 
 
                                                           
157
  Literalmente  la  SCA,  explica  que  el  debido  proceso  encuentra  concreción  cuando  los 
administrados  plantean  sus  alegatos,  y  tienen  una  real  oportunidad  de  probarlos,  y 
consecuentemente  son  tomados  en  cuenta  por  la  Administración  Pública  al  momento  de 
resolver.  Ello  se  verifica  cuando  las  pruebas  son  valoradas,  aceptadas  o  rechazadas  en 
función  de  razones  y  argumentos  que,  convenzan  o  no,  permiten  conocer  el  sentido  de  la 
voluntad administrativa  y el juicio lógico que la fundamenta. En relación al principio garante 
de  la  presunción  de  inocencia,  se  ha  sostenido  en  jurisprudencia  de  la  Sala  de  lo 
Constitucional, que: "Toda persona sometida a un proceso o procedimiento es inocente y se 
mantendrá  como  tal  dentro  de  los  mismos,  mientras  no  se  su  culpabilidad  por  sentencia 
definitiva  condenatoria,  y  con  el  respeto  a  los  principios  constitucionales  procesales,  por  lo 
tanto no puede verse privada de algún derecho  por  aplicaciones automáticas  y  aisladas de 
presunciones  de  culpabilidad,  sean  legales  o  judiciales,  ya  que  las  mismas  son 
inconstitucionales  si  no  se  acompañan  de  otros  medios  de  prueba"  (Sentencia  de  Amparo 
ref. 332-2006 del diecinueve de julio de dos mil siete). 

141 
 
Todo  informativo  instruido  en  la  Junta  de  Vigilancia  cumple  con  el 
procedimiento establecido en la LCSSP, y en las sanciones recaen sobre las 
infracciones descritas en el CS. 
 
3.1.5.  Principio de Proporcionalidad.  
Es aquí donde entra en juego otro de los principios del DAS, como es 
el  principio  de  proporcionalidad  que  alza  para  las 
autoridades 
correspondientes  una  frontera  o  límite  a  su  actuación  represiva,  la  cual 
únicamente  podrá  ser  llevada  a  la  práctica  cuando  resulte  estrictamente 
necesaria,  idónea  y  proporcionada  para  obtener  los  objetivos  perseguidos 
por  la  misma,  de  forma  que  cuando  los  fines  buscados  con  su  adopción 
puedan ser  conseguidos  a  través  de medidas alternativas manifiestamente 
menos  gravosas,  habrá  de  imponerse  la utilización de estas últimas
.
158 
 
El    relacionado    principio  cuenta  con    presupuestos    y    requisitos    en    la  
estricta  esfera  del  Derecho  Administrativo  Sancionador,  los  cuales son: 
a)  Que    cuenta    con    dos    distintos    presupuestos      -la    legalidad    y    su 
justificación    teleológica-  y    b)    con    diversos    requisitos,    extrínsecos    los 
unos  -la    competencia    administrativa    sancionadora    y    la    motivación    del 
acto-,  intrínsecos  los  restantes-la  idoneidad,  necesidad  y  proporcionalidad  
en  sentido  estricto  de  la  medida  restrictiva  de  los derechos  individuales-
;  siendo  imprescindible    tomar    en    consideración    que    la  naturaleza  de  la 
represión de  las infracciones administrativa adecuada  a  la  naturaleza del 
comportamiento  ilícito,  imponiendo el deber de  concretar  la  entidad  de  la  
 
 
                                                           
158
 Ibídem, Líneas  y Criterios Jurisprudenciales de la SCA 2009, Págs.32-33. 

142 
 
sanción a la gravedad del hecho. Los mencionados perfiles o circunstancias 
son  los  llamados  criterios  de  dosimetría  punitiva,  mediante  cuyo 
establecimiento  en  la  norma  sancionadora  y  mediante  cuya  aplicación 
concreta  por  parte  de  la  Administración  se  intenta  adecuar  la  respuesta 
punitiva del poder público  en la  entidad exacta del comportamiento infractor 
cometido. La imposición de la multa no debe ser excesiva y esta imposición 
deberá  respetar  los  principios  básicos  del  Derecho  administrativo 
Sancionador como son el de tipicidad o legalidad material y proporcionalidad, 
y sin tomar en cuenta los parámetros de la dosimetría punitiva, esto quedara 
constancia en un expediente administrativo, como el  la JVPM se instruye un 
informativo en contra del infractor, en el cual se realiza la investigación para 
determinar  la  existencia  de  una  infracción,  para  que  consecuentemente  se 
sancione con la clase de multa que la misma ley establezca.
159 
En los criterios jurisprudenciales de la SCA encontramos que hace referencia 
que  doctrinariamente el Principio de Proporcionalidad se ha entendido como 
"un  conjunto  de  criterios  o  herramientas  que  permiten  medir  y  sopesar  la 
licitud de todo género de límites normativos de las libertades, así como la de 
cualesquiera interpretaciones o aplicaciones de la legalidad que restrinjan su 
ejercicio,  desde  un  concreto  perfil  o  punto  de  mira:  el  de  la  inutilidad, 
innecesaridad  y  desequilibrio  del  sacrificio  (...)".(JAVIER  BARNES,  "El 
Principio  de  Proporcionalidad",  Cuadernos  de  Derecho  Público  número  5, 
Septiembre Diciembre, 1998, INAP).Se afirma también que es un principio de 
carácter  relativo,  ya  que  compara  dos  magnitudes  y  se  concentra  en 
confrontar los medios previstos por la norma jurídica y su correlación con los 
utilizados  por  los  poderes  públicos.  La  Administración  Pública  se  encuentra 
indudablemente circunscripta al Principio de Proporcionalidad, en el sentido  
                                                           
159
 Ibídem, Líneas y Criterios Jurisprudenciales 2009 Pág. 34. 

143 
 
su  injerencia  en  la  situación  jurídica  de  los  particulares  está  limitada 
atendiendo  a  su  competencia  y  además,  al  respeto  a  los  derechos 
concedidos a los mismos.
160 
De las ideas expuestas se puede colegir que, la 
proporcionalidad  es  un  instrumento  que  el  ordenamiento  jurídico  establece 
para  controlar  que  los  límites  y  controles  a  la  actividad  estatal  se  ejerciten 
adecuadamente. En virtud del Principio de Proporcionalidad, toda limitación a 
derechos  fundamentales  debe  respetar  a  su  vez,  la  existencia  de  una 
relación    medio-fin    en  la  que  el  primero,  cumpla  con  las  características  de 
idoneidad, es decir, que sea útil para el fin que pretende alcanzar, necesidad 
que  es  que  no  existan  otras  alternativas  más  moderadas,  susceptibles  de 
alcanzar  dicho  objetivo,  y  finalmente  que  no  se  cause  más  perjuicios  que 
beneficios en el conjunto de bienes jurídicos en juego

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