Facultad de jurisprudencia y ciencias sociales escuela de ciencias juridicas seminario de graduacion en ciencias juridicas



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CAPITULO TRES 
PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES DEL PROCEDIMIENTO 
ADMINISTRATIVO SANCIONADOR Y SU APLICACIÓN EN EL CONSEJO 
SUPERIOR DE SALUD PÚBLICA. 
SUMARIO 
3. Exordio; 3.1.Principios Administrativos; 3.1.1.Principio de Legalidad. 3.1.1.1.Reserva 
Legal;  3.1.1.2.Tipicidad;  3.1.2.Principio  de  Inocencia;  3.1.3.Principio  de  Culpabilidad; 
3.1.4.Principio  del  Debido  Proceso; 3.1.5.Principio  de  Proporcionalidad; 3.1.6.Principio 
de Seguridad Jurídica; 3.1.7.Principio de No Bis In Ídem o Ne Bis In Ídem. 
3. 
Exordio. 
 
Los  principios  constitucionales  que  se  encuentran  en  el  DAS,  son 
fundamentales para el desarrollo del Derecho Administrativo, porque en ellos 
descansa  un  orden  supremo,  que  constitucionalmente  se  encuentra 
protegido, al retomarse en otra rama del derecho indica la importancia de los 

114 
 
mismos  como fundamento de  las  actuaciones  de  los  sujetos  que esta  rama 
administrativa tratara vigilar. 
 
También  se  habla  de  principios  peculiares  del  Derecho  Penal  que  son 
retomados por el DAS, porque este último adquiere un carácter sancionador, 
tomando  como  guía  los  referidos  principios  al  momento  de  ejercer  la 
potestad sancionadora. 
 
A  través  de  los  principios  se  pretende  resguardar  los  derechos  del 
administrado y demás garantías que la constitución misma le confiere, todos 
estos  principios  son  aplicados  en  el  Procedimiento  Administrativo 
Sancionador que se lleva en el CSSP,  por lo  que es importante recalcar en 
este  apartado  los  criterios  jurisprudenciales  emitido  por  la  SCA  nos 
administra y que son de una aplicación constante en dicho procedimiento. 
 
3.1. 
Principios Administrativos. 
 
Los principios vistos de forma general según DROMI, considera que 
“los 
principios son una especie de ideas pétreas inmodificables por la  regulación 
formal  que  explican 
el  contenido  del  procedimiento”;  de  ello  podemos  decir 
que  los  principios  cumplen  una  función  rectora  y  básica  en  cualquier  Rama 
del  Derecho,  en  el  Derecho  Administrativo  puede  ejemplificarse  como  un 
edificio  en  el  cual  las  columnas  son  los  principios,  por  lo  tanto  si  alguna  de 
estas columnas sufre fracturas o se derrumban, la edificación se viene abajo, 
el  referido  autor  nos  ayuda  a  clasificar  estos  principios  en  sustanciales  y 
formales.  los  primeros  son  aquellos  de  jerarquías  normativa  superior  y 

115 
 
constitucional  preexistentes  y  los  segundos  son  justificativos  de  la  finalidad 
primaria del procedimiento administrativo.
130  
Doctrinariamente la mayoría de los autores convergen en que es el Principio 
de  Legalidad, es  el principio  rector de  toda  rama  del  Derecho,  compartimos 
dicha  postura debido a  que  el  derecho  realmente  surge  a partir  de  una  Ley 
Previa,  los  Derechos  son  reconocidos  en  las  leyes,  aunque  los  mismos  ya 
existen  y  se  ejercitan por  la  sociedad,  sin  que esta  los  hay  reconocido aun, 
LUIS  VIGO  explica  que  los  principios  se  encuentran  intrínsecamente  en  el 
hombre,  en  su  relación  social  en  la  que  exterioriza  derechos  los  cuales  se 
convierten  en  principios,  y  que  el  ordenamiento  legal  únicamente  los 
reconoce y los plasma en una ley para que exista un respeto general de los 
mismos, el referido filosofo aclara que no significa que la ley crea derechos o 
principios;  asimismo,  en  el  Art.19  de  la  Constitución  de  Argentina,  cita  que 
“nadie está obligado a hacer lo que la Ley no manda, ni a privarse de lo que 
la Ley no prohíba”
131
, dicha disposición no es nada distante a lo que nuestra 
Constitución Salvadoreña regula en el Art.8 en el cual establece “Nadie está 
obligado  a  hacer  lo  que  la  ley  no  manda  ni  a  privarse  de  lo  que  ella  no 
prohíbe”,  de  esta  disposición  nace  el  principio  de  legalidad, 
constitucionalmente  es  aplicado  para  la  creación  de  las  leyes  mismas  que 
dotan  de  derechos  a  los  administrados  y  que  limitan  los  derechos  de  los 
mismos,  dentro  de  un  orden  social,  especifico,  por  lo  que  la  SC,  se  ha 
pronunciado al respecto en cuanto al sentido expreso de "ley", en relación a 
como entenderemos el significado de la Ley “ha afirmado que en ocasiones 
la Constitución puede exigir explícita o implícitamente que la disposición infra 
constitucional que limita el ámbito de actuación de los particulares o habilita 
la actuación de los órganos estatales y entes públicos sea necesariamente la 
ley  formal,  es  decir,  la  que  cumple  con  el  procedimiento  de  formación 
                                                           
130
 Op.Cit. DROMI, Roberto, Pág.60. 
131 
Ibídem, DROMI, Roberto, Págs.62-63. 

116 
 
prescrito en los  Arts.  133 a 143 Cn. (...). Ahora bien,  debe señalarse desde 
ya  que  en  la  Constitución  Salvadoreña,  esa  exigencia  no 
es  explícita;  por 
ello,  y  teniendo  en  cuenta  que  la  Ley  Suprema  utiliza  dicho  término  en 
innumerables  disposiciones  y  no  siempre  en  el  mismo  sentido,  no  puede 
concluirse  que  cada  ve
z  que  utiliza  el  vocablo  ‘ley’  se  está  refiriendo  a  los 
decretos  de  contenido  general  emanados  de  la  A.  L.  En  consecuencia,  la 
determinación de en qué casos existe reserva de ley debe hacerse caso por 
caso, verificando la existencia de los supuestos que priorizan a la A. L. sobre 
los otros órganos y entes investidos de potestades normativas (...). Por ello, 
debe  concluirse  que  el  vocablo 
‘ley’, a una disposición jurídica emanada de 
los  órganos  estatales  o  entes  públicos  investidos  de  potestades  normativas 
reconocidas  por  la  Constitución,  y  que  en  esa  connotación,  el  concepto 
desempeña  una  importante función  en  cuanto  implica  la  exigencia  que  toda 
actuación  de  los  poderes  públicos  esté  basada  en una  disposición  jurídica 
previamente promulgada" (Sentencia de 23-III-2001, Inc. 8-97, Considerando 
VIII 2).  
 
Dicho criterio jurisdiccional nos permite ampliar la concepción de la legalidad 
y  esclarecer  de  alguna  manera  la  forma  efectiva  de  la  interpretación  de  la 
palabra “ley” la misma se referirá siempre a una norma jurídica integrada en 
un  ordenamiento  jurídico  especifico,  ya  sea  este  civil,  mercantil  o 
administrativo,  para  efectos  de  nuestro  estudio  el  principio  de  legalidad 
proviene  desde  el  Art.86  Cn,  pero  al  referirnos  al  Principio  de  Legalidad 
administrativa  se  menciona  específicamente  a  la  Administración  Pública, 
haciéndole saber que los funcionarios no podrán actuar sino es conforme a lo 
establecido  en  la  ley,  como  una  habilitación  jurídica  a  la  administración 
pública  para  ejercer  la  potestad  sancionadora,  en  el  CSSP,  la  Sala  en 
reiterada  jurisprudencia  ha  indicado  que  en  el  ordenamiento  administrativo 
sancionador  salvadoreño  resultan  aplicables  los  principios  que  rigen  en 

117 
 
materia  penal,  encausando  la  actuación  sancionadora  en  beneficio  del 
cumplimiento  de  los  fines  del  Estado  y  en  garantía  a  los  derechos  de  los 
administrados
.132
 
 
Entre  los  principios  fundamentales  del  Derecho  Administrativo  Sancionador 
se  encuentran:  principio  de  legalidad,  de  tipicidad,  de  culpabilidad,  de 
proporcionalidad, derecho a la presunción de inocencia y prescripción.
133
 
 
Los principios del DAS, vienen siendo la cara de la potestad sancionadora de 
la  administración  pública,  dicho  principios  originalmente  como  lo  hemos 
expuesto,  provienen del derecho penal y luego se han adaptado al derecho 
administrativo  es  la  observancia  de  principios  consonantes  que  inspiran  y 
rigen  las  actuaciones  de  ambos.  Si  bien  dichos  principios  tienen  también 
origen  común  en  la  identidad  ontológica  de  ambas  potestades,  los  mismos 
han sido tradicionalmente configurados y aplicados antes en el ámbito penal 
y  de  ahí  trasladados  gradualmente  al  ámbito  administrativo  a  fuerza  de 
construcciones 
doctrinarias 

jurisprudenciales. 
Por 
esa 
razón, 
tradicionalmente  se  habla  de  la  aplicación  de  los  principios  del  Derecho 
Penal  al  ámbito  administrativo  sancionador,  obviándose  referencia  a  su 
identidad matriz. 
134 
 
La  potestad  sancionadora  de  la  Administración  se  enmarca  en  principios 
correspondientes  en  materia  penal,  pero  con  las  particularidades  o  matices 
propios de la actividad realizada por la Administración. Sabido es que existen 
distinciones importantes entre la actividad penal y la actividad administrativa, 
en  razón    de    las    distintas    funciones    que    cumplen    en    un    Estado                    
                                                           
132
 Op. cit.  Líneas Jurisprudenciales de la SCA 2009, Pág. 31 y 32. 
133  
Ibídem, Líneas Jurisprudenciales de la SCA, 2009, Pág. 31 y 32. 
134 
Ibídem, Líneas y Criterios Jurisprudenciales de la SCA 2009, Págs. 213- 214. 

118 
 
de Derecho, aunque ello no debe inhibir a la Administración de la aplicación 
de  los  principios  rectores  del  ius  puniendi  al  ámbito  administrativo 
sancionador,  pues  estos  tienen  origen  primordialmente  en  la  norma 
fundamental.
135 
 
La  aplicación  de  estos  principios  se  configura  en  un  acto  administrativo 
emanado de una administración pública, dicho acto en sus elementos recoge 
la  motivación,  por  lo  que  exige  que  la  Administración  plasme  en  sus 
resoluciones  las  razones  de  hecho  y  de  Derecho  que  le  determinaron 
adoptar  su  decisión. 
136
  a  la  vez  que    se  vuelve  un  elemento  intrínseco  del 
acto, este es reconocido por la ley como un derecho a una decisión fundada, 
es  uno  de  los  derechos  que  contempla  la  doctrina  en  el  derecho 
administrativo sancionador, a fin de que  en la imposición de una sanción, no 
sea  un  acto  deliberado  de  la  administración,  si  la  administración  no 
encuentra  o  sostiene  de  manera  vez  las  acusaciones  no  puede  restringir 
derechos  ni  afectar  la  esfera  jurídica  del  administrado  mientras  la  ley  no  le 
faculte hacerlo.
 
 
Un punto trascendental de la motivación es que permite ejercer un control de 
legalidad,  constatando si estas razones están fundadas en Derecho y,  si se 
ajustan a los fines que persigue la normativa aplicable. La doctrina coincide 
en otorgarle a la motivación como principales finalidades las siguientes: 
a)  Desde el punto de vista interno, asegurar  la seriedad en la formación 
de la voluntad de la Administración; y, 
b)  Desde  el  terreno  externo,  formal,  constituye  una  garantía  para  el 
interesado  que  podrá  así  impugnar  en  su  caso  el  acto,  atacando  las 
bases en que se funda. 
                                                           
135
 Ibídem, Líneas  y Criterios Jurisprudenciales de la SCA 2009, Pág. 224 
136  
Ibídem, Líneas y Criterios Jurisprudenciales de la SCA 2009, Págs. 224-225 

119 
 
Con  ello,  la  motivación  también  incide  en  el  control  jurisdiccional,  en  tanto 
posibilita  el  análisis  del  criterio  de  decisión que  indujo  a  la  Administración a 
resolver en determinado sentido
.137 
 
En este orden de ideas, la falta de motivación o la motivación defectuosa no 
determina  indefectiblemente  la  declaración  de  invalidez  del  acto 
administrativo  que  adolezca  de  tal  vicio,  ya  que  ésta  consecuencia  queda 
condicionada a valorar si la falta de fundamentación quebró el orden interno 
de formación de voluntad de la Administración, produjo una quiebra o ruptura 
en  los  derechos  de  contradicción  y  defensa  del  interesado,  e  incidió  en  la 
posibilidad de control judicial. 
 
Lo anterior implica que no basta la falta de motivación per se, o la motivación 
defectuosa, para dictar como regla general la ilegalidad de una decisión de la 
Administración.  Es  necesario  establecer  en  cada  caso  si  una  motivación 
distinta hubiese generado un cambio en la decisión de la Administración y en 
la esfera jurídica del administrado. En el caso súb júdice, la resolución de  la 
Administración Pública, no ha quebrantado la garantía del administrado, pues 
en la misma se han consagrado las razones en las cuales se fundamenta la 
decisión  y  con  ello  ha  sido  objeto  de  impugnación  en  esta  sede  judicial, 
mostrando  a  este  Tribunal  los  fundamentos  por  los  cuales  la  parte  actora 
considera  que  la  Administración  ha  actuado  de  forma  ilegal,  atacando  las 
bases en que se funda dicha actuación
.138 
 
El  CS  en  específico  no  contempla  entre  sus  disposiciones  de  manera 
explícita los principios que rigen su nacimiento y aplicación de la normativa, 
más bien refiere en su Art. 1 lo siguiente “el presente Código tiene por objeto 
                                                           
137 
Ibídem, Líneas y Criterios Jurisprudenciales de la SCA 2009, Pág. 225 
138 
Ibídem, Líneas y Criterios Jurisprudenciales de la SCA 2009, Pág. 225. 

120 
 
desarrollar los principios constitucionales relacionados con la Salud Publica y 
Asistencia  Social  de  los  habitantes  de  la  Republica  y  las  normas  para  la 
organización, funcionamiento y facultades del CSSP, del Ministerio de Salud 
Pública  y  Asistencia  social  y  demás  organismos  del  Estado,  servicios  de 
Salud  privados  y  las  relaciones  de  estos  entre  sí  en  el  ejercicio  de  las 
profesiones 
relativas  a  la  salud  del  pueblo”;  como  se  puede  apreciar  a 
diferencia  de  otras  leyes  secundarias  (códigos),  que  en  su  primer  título, 
retoman  los  principios  constitucional  y  principios  generales  del  derecho,  por 
lo  cuales  se  regirán  las  actuaciones  de  determinada  índole,  en  el  caso  del 
CS  lo  expresa  de  una  manera  extremadamente  generalizada,  en  la  que  si 
bien  es  cierto  detalla  que  la  base  de  dicha  ley  son  los  principios 
constitucionales,  estos  los  limita  a  aquellos  principios  que  están  vinculados 
con la salud, lo cual acorta el ámbito de aplicación en un primer momento del 
CSSP, puesto que este no solo está encargado de promover y resguardar la 
salud del pueblo,  sino  también  la  constitución  le  ha  conferido  la  facultad  
de castigar  y  ante  ello  se  aplican  o  se  equiparan  principios  del  DAS,  
que  son  algunos    principios    básicos    por    no    decir    todos,    los    que    se  
vinculan  al  Derecho Penal  como  ya  lo  hemos  expresado  anteriormente. 
 
Con  estos  principios  del  Derecho  Penal  que  se  trasladan  al  derecho 
administrativo  sancionador  lo  que  se  busca  es el  principio  de  unidad, 
que    quiere    decir,    que      habrá    un    único    proceso    por    el    cual    se 
determinara  la  imposición  de  una  sanción, encontrando así como el cauce 
idóneo  el  procedimiento    administrativo    sancionador,    en    el    CSSP    como  
ya    hemos  referido    el    procedimiento   es    un    proceso    sumario     que      se   
rige   tanto  por  lo  dispuesto  en   el  Art. 7  y  s.s.  de  la  LCSSP,  así  como  
por  reglas comunes del CPr.C y Mr. 
 

121 
 
3.1.1.  Principio de Legalidad. 
Respecto  al  existen  diversas  posturas  y    una  vasta  doctrina  que    se 
enmarca en desarrollarlo en cuanto a su origen,  desarrollo y limites en todo 
ordenamiento  jurídico,  llama  la  atención  porque  se  considera  como  el 
principio  fundamental,  por  lo  general  ha  existido  un  Estado  de  Derecho 
Legalista  y    un  estado  de  derecho  constitucional,  en  el  primero  de  ellos  se 
establece  o  tiene  como  eje  fundamental  que  toda  actuación  será 
fundamentada  en  una  ley  previa,  con  la  Revolución  Francesa  prevalecía  el 
Estado de Derecho Legal, pues es la Ley el orden supremo  y no existe nada 
más si no es la ley, a su vez con las transformaciones de la sociedad misma 
se instruye un Estado de Derecho constitucional, un tanto no tan pragmático, 
un tanto más flexible en cuanto a la adopción e principios y derechos que se 
reconocen  en  el  desarrollo  de  las  sociedades,  por  lo  que  existen  principios 
generales  y  principios  constitucionales,  es  decir  que  estos  últimos,  no 
necesitan  estar  expresamente  establecidos  en  la  ley  secundaria  basta  con 
ser  enunciado en  la  constitución de  cada  país  e  incluso  con  la  adopción de 
convenios  y  tratados  para  que  estos  se  conviertan  en  exigibles  tanto  de  la 
administración  hacia  el  administrado  como  del  administrado  hacia  la 
administración. 
 
El principio de legalidad significa que los actos y comportamientos de la 
administración deben estar justificados en una ley previa, que preferible pero 
no necesariamente ha de ser de carácter general. Se trata, desde luego, del 
sometimiento  en  primer  lugar  a  la  Constitución  y  a  la  Ley  del  Poder 
Legislativo, pero también al resto del ordenamiento jurídico, por ejemplo a las 
normas reglamentarias emanadas de la propia administración, lo que ha sido 
dado  en  llamar  el  bloque  de  la  legalidad  o  principio  de  juridicidad  de  la 

122 
 
administración.
139
 
 
Este principio se entiende desde dos puntos de vista: En un sentido material 
y en un sentido formal. 
 
Desde el punto de vista material el Principio de Legalidad se fundamenta en 
una norma jurídica general y abstracta, es decir impersonal, sin importar que 
dicho  norma  reúna  el  requisito  de  formalidad  de  la  ley,  lo  que  significa  que 
puede ser un precepto constitucional, legal o reglamentario. 
 
Desde  el  punto  de  vista  formal  quiere  decir  que  la  norma  jurídica  que 
fundamenta  el  Principio  de  Legalidad  además  de  ser  tomada  en  su  sentido 
material,  debe  ser  una  ley  en  sentido  formal,  es  decir  que  dicho  precepto 
legal  haya  sido  emitido  por  el  Poder  facultado  para  crear  las  leyes,  en 
nuestro caso el Poder Legislativo. 
 
Como se expuso antes el Principio de Legalidad en nuestro orden jurídico se 
aplica en sentido formal; asimismo, encontramos otros puntos de vista sobre 
el principio de legalidad que son los siguientes:  
 
“En  su  dimensión  política,  la  legalidad  regula  las  relaciones  que  se 
establecen  entre  gobernantes  y  gobernados;  en  esta  dimensión  adopta una 
relación  muy  estrecha  con  el  concepto  de  legitimidad  y  democracia;  en  su 
dimensión  jurídica,  regula  como  debe  estar  conformado  y  establecido  el 
ordenamiento  jurídico  y  al  mismo  tiempo  fija  las  características  que  deben 
presentar las normas; y 
                                                           
139
  GORDILLO,  Agustín,  Legalidad  y  Urgencia  del  Derecho  Administrativo  consultado  en 
http://www.gordillo.com,  Texto  de  la  Conferencia  dictada  en  el  Seminario  Internacional  de 
Derecho  Administrativo  organizado  por  el  Colegio  de  Abogados  de  Costa  Rica  y  la 
Universidad de Costa Rica, septiembre de 1981.Pág. VI-1. 

123 
 
Finalmente,  su  dimensión  ética,  la  cual  inserta  los  valores  de  justicia  e 
Igualdad  en  las  dos  dimensiones  anteriores.

140
 
Además, se agrega que “La 
existencia  de  normas  precisas  e  inequívocas,  es  el  primer  paso  para 
garantizar  la  seguridad  y  certeza  jurídica  a  los  individuos  sometidos  a  un 
ordenamiento  jurídico  penal  determinado.  Un  cuerpo  normativo  claramente 
delineado, permite a los sujetos conocer con anterioridad a la realización de 
sus acciones las consecuencias jurídicas que se derivan de las mismas. En 
este  sentido,  la  Constitución,  como  norma  primaria,  cobra  un  papel 
fundamental  al  definir  los  límites  de  la  actividad  estatal  y  establecer  los 
derechos  y  garantías  básicas  de  las  personas  a  quienes  se  les  imputa  una 
acción  prohibida  por  la  ley  penal;  es  por  ello  que  “la  mayoría  de  autores 
modernos consideran que el elemento característico de un Estado moderno 
es  el  constitucionalismo,  ya  que  es  expresión  y  garantía  del  principio  de 
legalidad
.”
141
  
 
Por  lo  tanto  este  principio  es  considerado  como  la  columna  vertebral  de  la 
actuación  administrativa,  en  todo  esto  se  habla  principalmente  de  este 
principio como vemos no solo es relevante para el Derecho Penal también en 
el Derecho Administrativo Sancionador se puede identificar en este principio 
la concurrencia de condiciones como las que nos cita DROMI a) delimitación 
de su aplicación (reserva Legal), b) ordenación jerárquica de sujeción de las 
normas a la ley, c) determinación de selección de normas aplicables al caso 
concreto  y  d)  precisión  de  los  poderes  que  la  norma  confiere  a  la 
Administración.  Con  la  existencia  de  la  legalidad  paralelamente  existe  la 
justicia  dentro  del  funcionamiento  administrativo.  De  la  idea  anterior          
                                                           
140 
RAYMUNDO AYALA, Juan Fernando y otros, El Delito Impropio de Omisión: Una Forma 
de  Vulnerar  El  Principio  de  Legalidad  en  la  Legislación  Penal  Salvadoreña
”  trabajo  de 
investigación  para  obtener  el  grado  y  título  de: Licenciado  en  Ciencias  Jurídicas  en  Ciudad 
Universitaria, San Salvador, febrero 2010, Pág.10. 
141 
Op.Cit. RAYMUNDO AYALA, Juan Fernando, Págs. 11-12. 

124 
 
DROMI reflexiona al manifestar que el procedimiento es sin duda instructor, 
de impulsión de oficio y con objetivos de la verdad material.
142
 
 
No encontramos un concepto específico de lo que se entiende por Principio 
de Legalidad en los tratadistas de Derecho Administrativo; en los sistemas de 
derecho  escrito,  el  precepto  legal  tiene  una  jerarquía  superior  a  todas  las 
demás  fuentes  del  Derecho,  la  norma  jurídica  o  regla  jurídica,  como  ya 
sabemos, es un precepto general, imperativo, Inter subjetivo y coercible; pero 
dentro  de  la  dinámica  de  la  norma  jurídica  cobran  mayor  importancia,  los 
caracteres de inoperatividad y legalidad. 
 
En  todo  ordenamiento  jurídico  positivo  impera  la  legalidad,  lo  que  nos 
permite  constatar  que  dicho  principio,  dentro  del  Derecho  Administrativo 
define una vinculación de la acción administrativa con dicho ordenamiento. 
 
El principio de Legalidad lo identificamos con todo el orden jurídico positivo, 
por  lo  que  concierne  a  toda  la  acción  administrativa  y  no  solamente  a  los 
actos  administrativos,  fundamentalmente  del  principio  de  legalidad  consiste 
en que toda decisión individual o administrativa debe ser conforme a la regla 
general, preestablecida. 
 
Es  decir,  que  el  Principio  de  Legalidad  es  aquél  que  condiciona  todos  los 
actos de la Administración Pública y del Estado en general, por lo que resulta 
indispensable  que  todo  acto  Administrativo  que  se  encuentre  dentro  del 
marco  del  derecho  positivo;  asimismo,  dicho  principio  se  caracteriza 
siguiendo  la  postura  de  FIORINI 
“que  dentro  del  Derecho  Administrativo  el 
Principio  de  Legalidad  tiene  ciertas  derivaciones  jurídicas,  lo  que  permite 
                                                           
142 
Op.Cit, DROMI, Roberto, Pág.63. 

125 
 
determinar sus características
”, las cuales analizaremos: 
 
a)  Normatividad Jurídica.  
La  Administración  en su  actividad  necesariamente  tiene  que fundamentarse 
en  normas  jurídicas,  ya  sean  estas  Constitucionales,  Legislativas  o 
Reglamentarias,  sea  esta  actividad  general,  particular  o  individual.  La 
totalidad  de  los  actos  administrativos,  de  la  índole  que  sean  están  regidos 
por todo el ordenamiento jurídico. 
 
Según  DROMI    manifiesta  que  toda  Administración  se  sustenta o  descansa 
en  una  Norma  Jurídica,  por  lo  que  cabe  mencionar  que  en  nuestro 
ordenamiento  jurídico  salvadoreño  la  principal  fuente  del  derecho  descansa 
en la Ley. 
 
Esta característica se ve reflejada en el marco legal del CSSP debido a que 
posee  su  base  constitucional  en  los  Arts.  14,  68  y  86,  de  las  cuales  se 
desprende la creación de una ley secundaria que permite dar cumplimiento al 
mandato constitucional, creándose así la Ley del Consejo Superior de Salud 
Pública y de las  Juntas de Vigilancia  Médica,  Farmacéutica y Odontológica, 
en  1988  nace  la  referida  ley  bajo  un    D.L.,  y  de  igual  manera  se  crea  el 
Código  de  Salud,  que  su  finalidad  era  armonizar  la  ley,  dotándole  de  la 
tipificación de las infracciones administrativas a las cuales la ley manifestaba 
que se sancionaban, para ser coherente con la realidad  ya  que el Código de 
Salud  se  creó  después  de  que  se  había  creado  la  LCSSP,  y  su  respectivo 
Reglamento,  el  CSSP  no  solo  se  encuentra  regulado  por  esta  normativa 
interna también adopta normativas internacionales que le permiten extender 
el  ámbito  de  protección  a  la  salud  del pueblo,  por  ejemplo  El  Salvador  está 
suscrito 

un 
Reglamento 
Internacional 
Sanitario 
(respecto 
a                          

126 
 
las pandemias y la forma de proceder ante el surgimiento de una de ellas en 
el país) 
 
b)   Jerarquía Normativa.  
Dentro del Derecho Administrativo cobra mayor importancia la jerarquía de la 
norma  jurídica,  significa  esto,  que  ninguna  norma  o  acto  emanado  de  un 
órgano inferior podría dejar sin  efecto lo  dispuesto por otra  norma de rango 
superior. 
 
En  el  caso  de  las  órdenes,  si  son  dictadas  por  un  superior,  no  podrán  ser 
derogadas o rectificadas por otro funcionario inferior.  
 
Si no existiera dentro del orden jurídico, la jerarquía, no podríamos hablar de 
unidad  dentro  del  sistema  jurídico  y  no  podría  desenvolverse  el  mismo 
normalmente. 
 
DROMI,  manifiesta  que  el  orden  jerárquico  de   quien  emana  la  decisión 
es    fundamental    porque    lo    superior    no    puede    modificarse    por    una  
decisión  de  un  inferior. 
 
Respecto  a  esta  característica  la  jerarquía  de  la  normativa  permite  que  
la  delegación  de  poder  sea  gradual,  dotándole  por  cada  rango  cierto  
grado    de    poder    coercitivo    frente      al    administrado,    esto    ayuda    a  
delimitar  el  ámbito  de  actuación  y  las  leyes  aplicables  para  el  control  
de  los   actos   administrativos  emanados    de   la   Administración  Pública,  
procurando evitar  con  ello  la  Desviación  de  Poder. 
 
c) Igualdad Jurídica.  

127 
 
Significa  que  la  Administración  Pública  debe  actuar  equitativamente, 
imparcialmente,  es  decir  conceder  por  igual,  prerrogativas  o  privilegios,  sin 
negar  en  forma  arbitraria  derechos  a  quienes  en  justicia  corresponden. 
DROMI  manifiesta  además,  que  se  puede  identificar  un  interés  público  en 
controlar  los  actos  de  la  referida  administración  por  lo  que  este  principio 
permite que la administración actué igual en situaciones iguales
.143 
 
Permite que todos y todas estemos sometidos bajo un mismo ordenamiento 
jurídico, para el caso en el ámbito de la ley delimita que el objeto del CS es 
para todos aquellos profesionales, técnicos, auxiliares que su profesión esté 
relacionada con la salud, es decir que el Código tiene un carácter general y 
en  el  régimen  sancionatorio  lo  restringe  a  quienes  están  bajo  su  cuido 
(ejercicio  de  las  profesiones  de  salud),  para  evitar  que  las  actuaciones  de 
estos profesionales no estén fuera de un control legal especializado. 
 
d)   Razonabilidad.  
Los actos que realiza la Administración deben manifestarse razonablemente, 
deben tener su justificación en normas jurídicas anteriores al acto, lo mismo 
que en hechos, conductas y circunstancias que lo originen. Esta justificación 
permite  que  exista  el  motivo  evidente  por  el  cual  se  aplica  dicho 
procedimiento o dicho acto administrativo, esto está íntimamente ligado a la 
proporcionalidad  la  razonabilidad  deviene  de  una  razón  por  la  cual  la 
administración aplica una sanción, autoriza una situación, se da por enterado 
de  hechos  acaecidos,  toda  decisión  administrativa  tiene  un  precedente 
material que es el hecho realizado por el sujeto “administrado” el cual hemos 
explicado en apartados anteriores; con ello  se valor el tiempo, el espacio y el 
momento  en  que  sucede  el  hecho  para  que  proporcionalmente  se  aplique         
                                                           
143
 Op. Cit. DROMI, Roberto, Pág. 64 

128 
 
un derecho, se le extinga o modifiquen los mismos 
 
La razonabilidad consiste en el hecho de que el acto responde al proceso de 
la  realización  de  los  hechos  que  lo  justifican.  Como  dice  DROMI:  "Debe 
haber una relación lógica adecuada y proporcional entre el consecuente y los 
antecedentes, entre el objeto y el fin".
144
  
 
En  esta  característica  se  refleja  la  interpretación  que  realiza    la 
administración a través del ente encargado de emitir opinión jurídica sobre un 
hecho  determinado,  configurando  un  acto  administrativo(resolución),  dicho 
acto deberá contener todos sus elementos desde sus sujetos, objeto, causa, 
forma y termino, para imponer la sanción. 
 
e)   Control Judicial.  
Todos los actos de la Administración deben controlarse por medio del Poder 
Jurisdiccional.  Así  mismo,  refiere  a  que  la  validez  de  todo  ordenamiento 
jurídico  se  debe  a  la  existencia  de  una  subordinación  al  orden  político 
plasmado  en  la  Constitución,  respetándose  entre  si  el  orden  de  prelación, 
como hace referencia la pirámide de Kelsen, en donde como norma jurídica 
superior  tenemos  la  Constitución,  luego  los  Tratados  y  Convenios 
internacionales, Leyes Secundarias y demás ordenanzas, reglamentos. 
 
VIDAL  PERDOMO  nos  dice:  "En  el  derecho  moderno  se  considera  que  la 
actividad  de  la  Administración  debe  estar  permanentemente  sujeta  a  un 
ordenamiento    jurídico,  esto  es  que  las  normas  que  ella  expida  y  los  actos 
que realice no vayan en contra de las reglas jurídicas superiores."
145
 
                                                           
144
 DROMI, Roberto, Instituciones de Derecho Administrativo, Buenos Aires, 1973. Pág. 120 
145
  VIDAL  PERDOMO,  Jaime,    Derecho  Administrativo,  Universidad  de  los  Andes,  Bogotá, 
1975, Pág. 419. 

129 
 
Estamos  de  acuerdo  con  el  ilustre  jurista,  porque  para  nosotros  toda  la 
función administrativa necesariamente debe desarrollarse dentro de un orden 
jurídico, lo que significa que debe estar sometida al principio de legalidad. 
 
En los Estados Modernos la exigencia de que todos los actos a realizar por la 
Administración deben estar previstos o autorizados por una norma jurídica es 
absoluto,  principio  al  que  nos  sería  imposible  hacer  una  excepción,  porque 
para nosotros  aún la potestad discrecional debe estar enmarcada dentro de 
la  norma  jurídica,  no cabría  una facultad discrecional fuera  de  lo  normativo, 
porque  entonces  estaríamos  dentro  de  la  arbitrariedad  o  sea  el 
desconocimiento  total  del  precepto  legal,  como  nos  dice  GARRIDO  FALLA 
"El  poder  discrecional  no  es  sino  una  delimitación  del  principio  de 
legalidad"
146
 
 
El  principio  de  legalidad  establece  que  la  Administración  debe  en  toda  su 
actividad  someterse  a  lo  que  determina  la  ley;  pero  este  sometimiento  se 
obtiene de acuerdo a ciertas técnicas, estas son:  
 
La  Administración  está  regida  por  leyes  formales.  Esto  es  en  opinión  de 
algunos  autores,  porque  en  nuestro  sistema  jurídico,  la  Administración  se 
rige  además  por  reglamentos  emanados  del  Poder  Ejecutivo,  los  cuales 
constituyen ley en sentido material, en virtud de no ser emitidos por el Poder 
Legislativo y ser sin embargo normas de carácter general y abstracto. 
 
Lo  que  significa  que  no  debe  limitarse  a  ejecutar  las  normas  jurídicas 
emanadas del Poder Legislativo, como se dice en doctrina y en la legislación 
española. MARIENHOFF nos dice:  
                                                           
146
  GARRIDO  FALLA,  Tratado  de  Derecho  Administrativo,  Tomo  I,  Parte  General,  Madrid, 
1976, Pág. 258. 

130 
 
"I) El principio de la legalidad en la Administración no sólo requiere que ésta 
quede  sometida  a  las  normas  que  le  sean  impuestas  reglas  "exteriores"  o 
leyes"  formales",  sino  también  a  las  reglas  que  ella  misma  se  imponga: 
verbigracia, "reglamentos".
147
 
II) Debe establecerse un orden jerárquico de la norma jurídica, lo cual es muy 
importante  tanto  desde  el  punto  de  vista  jurídico  como  político;  debe 
respetarse el orden escalonado de las normas de derecho según la jerarquía 
de las fuentes de derecho. 
III)  La  administración  no  debe  por  ningún  motivo,  con  actos  singulares, 
cambiar lo establecido en las reglas legales.  
IV)  La  administración  tiene  como  fin  primordial  la  satisfacción  del  interés 
público  y  toda  su  actuación  debe  estar  necesariamente  encaminada  a  ese 
objetivo. 
V)  Las  normas  legales  prescriben  que  si  la  Administración  infringe  los 
supuestos  jurídicos  contenidos  en  la  misma,  los  actos  realizados  están 
viciados, lo que significa que dichos actos son nulos. 
 
La legitimidad supone que el acto emitido, lo ha sido conforme a derecho. Es 
decir que está conforme a los preceptos legales. 
 
Según  MARIENHOFF  "legitimidad  debe  entenderse  como  sinónimo  de 
perfección, como equivalente del acto perfecto". 
148
 
 
La legitimidad comprende la competencia de quién efectúa el acto, el objeto 
del mismo y la forma en que se emita dicho acto; se presume que todos los 
actos  realizados  por  la  Administración  son  legítimos,  porque  la  misma  está 
sometida al bloque de la legalidad, la razón de ser de la anterior presunción 
                                                           
147
 Op.cit. Citado en MARIENHOFF, M.Pág. 70. 
148
 Ibídem, MARIENHOFF, M. Pág. 369. 

131 
 
de  legitimidad  radica  fundamentalmente,  no  sólo  en  el  hecho  de  que  la 
actuación  de  los  órganos  Administrativos  deben  actuar  conforme  las  reglas 
legales,  sino,  y  esto  es  lo  más  importante,  en  las  garantías  de  carácter 
subjetivo  y  objetivo  que  siguen  a  la  emisión  de  los  actos  Administrativos; 
ahora  bien,  debemos  tener  presente  que  todo  acto  Administrativo  para  que 
sea perfecto debe ser válido y eficaz. 
 
Cuando hablamos de legalidad y legitimidad, queremos significar que dichos 
actos  deben estar  respaldados por  una  ley;  en  algunos  sistemas legales  es 
requisito  que  dicha  ley  sea  formal  es  decir  que  haya  sido  emitida  por  el 
órgano  autorizado  para  legislar.  En  nuestro  sistema  jurídico  basta  que  sea 
ley  en  sentido  material,  es  decir  que  sea  una  norma  jurídica  general  y 
abstracta  y  que  el  órgano  que  emita  dicha  norma  jurídico  esté  autorizado 
para ello. Ej. Poder Ejecutivo, en el caso de los Reglamentos de Ejecución. 
 
Asimismo,  la  Administración  debe  tomar  en  cuenta,  el  interés  público,  es 
decir  tomar  en  cuenta  todas  aquellas  circunstancias  que  caracterizan  cada 
momento de la vida diaria; que las facultades de la Administración no estén 
limitadas por una norma superior respetando así el principio de jerarquía de 
las normas jurídicas. 
 
En  la  actividad  administrativa,  se  aceptan  dos  formas  que  especializan  al 
principio  de  legalidad  y  que  van  más  allá  del  planteamiento  estricto  del 
principio de legalidad: 
 
a)  Todo  acto  de  la  Administración  debe  ser  realizado  conforme  a  Derecho 
para que sea válido. 
 

132 
 
b)  Todo  acto  administrativo,  debe  ser  realizado  de  conformidad  a  los 
principios  generales  del  derecho,  es  decir  que  no  basta  con  que  esté 
conforme a la ley escrita, sino conforme a todos aquellos principios generales 
y fundamentales que orientan al derecho como valor cultural. 
 
Toda actividad del Estado es de carácter jurídico. El derecho rige todos sus 
actos, por lo que estos están regidos por principios jurídicos, aplicándose en 
forma estimativa los valores jurídicos. 
 
La  organización,  estructura  y  desenvolvimiento  del  Estado,  se  exterioriza  a 
través de ciertas formas jurídicas, vinculadas en forma compleja e íntima con 
los principios jurídicos. 
 
En  consecuencia,  la  Administración  se  manifiesta  a  través  de  las  formas 
jurídicas:  hecho  administrativo,  acto  administrativo,  simple  acto  de  la 
administración,  reglamento,  contrato,  cuasicontrato  de  la  Administración; 
manifestación que en determinadas circunstancias puede lesionar un interés 
legítimo o un simple  derecho subjetivo,  es aquí donde se hace necesario el 
control de la legalidad. 
 
Al  principio  de  legalidad  incumbe  velar  por  las  garantías  en  favor  de  los 
administrados. 
 
Ningún órgano del Estado puede realizar actos si estos no están autorizados 
con antelación por una norma jurídica, esto nos lleva a la reflexión de que el 
Principio  de  Legalidad  es  absoluto,  que  no  tiene  excepción;  en  un  Estado 
Moderno,  de  Derecho,  no  podríamos  ver  la  actitud  de  la  Administración 
resolviendo  situaciones  particulares,  fuera  de  lo  normativo,  porque 
estaríamos en presencia de un Gobierno Arbitrario. 

133 
 

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