Estrategias de desarrollo territorial en América Latina: entre la imitación y la innovación social



Descargar 76,7 Kb.
Fecha de conversión29.07.2017
Tamaño76,7 Kb.
Estrategias de desarrollo territorial en América Latina:

entre la imitación y la innovación social*
Omar de León Naveiro

Universidad Complutense de Madrid



La llegada a América Latina de nuevos conceptos e instrumentos para el desarrollo territorial ha reabierto el debate, tan necesario como olvidado, sobre la problemática, más general, del desarrollo económico. Después de muchos años de adjudicar a las fuerzas del mercado la supuesta capacidad de generar crecimiento y desarrollo, se abre un nuevo espacio para la política, la estrategia y el proyecto. En este artículo esbozamos algunas ideas sobre las características del nuevo paradigma, surgido de las transformaciones recientes del sistema capitalista. También proponemos el análisis de algunos elementos del mismo que han estado presentes en la mayoría de las iniciativas europeas, que configuran la empiria sobre la que se construye el modelo vigente de desarrollo territorial. A continuación realizamos un recorrido de esos mismos elementos a partir de las características de las economías regionales y locales latinoamericanas, para destacar similitudes y diferencias. Finalmente y con el propósito de contribuir al debate sobre las mejores estrategias, realizamos una reflexión sobre la pertinencia y las condiciones en que el nuevo enfoque representa una oportunidad para el desarrollo territorial en nuestras economías.

1. El paradigma de desarrollo territorial
En los últimos diez años se ha consolidado lo que podríamos llamar un cambio de paradigma en las concepciones dominantes sobre el desarrollo. La transformación del capitalismo después de la crisis de los años setenta tomó su tiempo y las tendencias productivas que registraron en su momento autores pioneros como Piore y Sabel (1990) o Coriat (1991) cristalizaron en nuevas realidades. Consecuentemente, la forma de abordar la evolución de los procesos económicos se fue transformando para dar explicación a lo que acontecía, tanto a nivel del sistema en su conjunto (globalización) como de los actores emergentes de esta fase del capitalismo (empresas, conglomerados, regiones).
Experiencias y teoría, como no podría ser de otra forma, se han retroalimentado para dar lugar a una nueva perspectiva que constituye un enriquecimiento de los viejos enfoques sobre el desarrollo, pero que presenta el peligro, propio de esos momentos en que las teorías se convierten en dominantes, cuando no dogmáticas, de universalizar categorías, conceptos y, como derivación, estrategias y políticas.
La teoría del desarrollo surgió en un contexto keynesiano, en medio de un singular proceso de transnacionalización del capital bajo la forma de empresas transnacionales. La localización de tales inversiones fue la fuerza motriz que alimentó los procesos que los economistas de la época trataban de analizar para descubrir sus leyes y controlar su evolución. América Latina fue entonces un campo propicio para esa dialéctica experiencia-teoría, porque constituía la primera macro región del mundo donde el paso de la sociedad tradicional a la industrial se estaba registrando de forma deliberada y en tiempo real con el debate intelectual sobre el crecimiento económico y el desarrollo.1 De aquellas épocas son algunos descubrimientos importantes sobre la dinámica del desarrollo económico, especialmente teniendo en cuenta las características económicas y sociológicamente peculiares de las regiones estudiadas. El problema de los niveles iniciales de renta, de los desequilibrios económicos inherentes a las fases iniciales del proceso o de las dinámicas de concentración y segregación que se estaban experimentando fueron motivo de notables aportaciones de autores como Nurkse, Hirschman, Lewis o Myrdal. Sin embargo, la crisis del modelo de industrialización latinoamericano primero y la crisis general del sistema que desembocó en un cambio de paradigma productivo, más tarde, dejaron aquellas aportaciones en un segundo plano. Como ha ocurrido muchas veces en la historia de la ciencia (y de la Economía en particular) conceptos, categorías analíticas y aún leyes vigentes fueron arrojadas al desván, juntamente con otras que ya no eran pertinentes ante los nuevos hechos.
El ajuste productivo post crisis tuvo como característica destacada la descentralización de la producción, en parte como adaptación a la segmentación de los mercados, que hizo posible una revalorización del capital sin apelar, en principio, a la expansión territorial hacia nuevas zonas del mundo. Sin embargo, desde finales de la década de 1980 el crecimiento de las economías asiáticas, la deriva protocapitalista de China, la recuperación para el mercado de las economías del Este europeo y el desenlace de la crisis de América Latina, permitieron la expansión planetaria del nuevo modelo productivo, creando condiciones de demanda que liberaban a los productores de las limitaciones de los mercados nacionales.2 En su esfuerzo por aprehender los nuevos fenómenos, la Economía descubre dos elementos que hasta ese momento ocupaban planos marginales en los modelos de análisis: las pequeñas y medianas empresas y el territorio. Las primeras jugaban ahora un papel esencial en las redes de subcontratación y, más tarde se comprobó, como agentes centrales en las experiencias más dinámicas de desarrollo regional. El territorio, principal ausente en los modelos abstractos de los años cincuenta, aparecía como el seno de los procesos de desarrollo y por tanto, parte indisoluble de los mismos. Territorio es recursos, historia, sociedad, valores, conocimiento. Sin considerar los dogmatismos y las inercias aludidas, es difícil entender cómo y por qué la Economía (y la Economía del Desarrollo en particular) despreció la perspectiva territorial al abordar estas cuestiones.3 Tardamos décadas en comprender que el desarrollo, como dice Boisier (2001), es necesariamente local, es decir, territorial.
La evolución del cambio productivo en las economías desarrolladas dio lugar a situaciones diversas. En unas experiencias se apreciaba la expansión de un modelo basado en la presencia de las grandes empresas y sus redes de subcontratación, con la consiguiente acumulación de poder en aquellas, de cuyas decisiones dependería el desarrollo de comarcas enteras (en un escenario a lo Myrdal). En otras, en cambio, la segmentación de los mercados y de la producción permitió nuevas formas de asociación en las que el protagonismo de las pequeñas empresas (y acaso del actor público) daba mayor autonomía a los procesos. El cambio de enfoque en la problemática del desarrollo fue el resultado del intento de comprender las situaciones concretas (en las que ambas formas se suelen combinar) y analizar los elementos estructurales que las componen. Comienza a gestarse un nuevo racimo de conceptos y categorías, algunos nuevos, otros recuperados de aportaciones teóricas en desuso: desarrollo territorial, desarrollo local, desarrollo endógeno, distritos industriales, economía difusa, clusters, redes productivas, redes institucionales, innovación, etc.
Esta realidad se teorizó desde distintos ángulos. Algunos autores avanzaron en la comprensión de la transformación que se estaba llevando a cabo a escala mundial o sistémica, como Aglietta, Arrighi, Piore, Sabel, Coriat, etc. Otros se abocaron al estudio de los distritos industriales y los sistemas productivos locales: Bagnasco, Becattini, Garofoli, Alburquerque, Vázquez Barquero, Zurla, etc. Desde la Geografía Económica se analizaron los nuevos espacios emergentes: Méndez, Benko, Lipietz, Storper, Dicken, etc. Los medios innovadores y las redes de innovación fueron abordados por sociólogos como Aydalot, Camagni, Castells, Gershuny, entre otros. La teoría de la innovación fue otro flanco de estudio que trascendió las ya clásicas obras de Schumpeter, generando trabajos como los de Freeman, Soete, Barceló, Vence, Molero, etc. Desde la perspectiva empresarial se realizaron interesantes trabajos como los de Chandler, Drucker, Nonaka, Carballo, etc. En definitiva, diversas líneas que configuran la emergencia de un nuevo paradigma sobre el desarrollo, acorde con las transformaciones recientes del capitalismo.

2. Elementos invariantes del desarrollo territorial en la experiencia europea
Una de las fuentes más importantes de conocimiento empírico sobre la que se erige el nuevo enfoque son las múltiples experiencias europeas, que abarcan desde regiones con un alto nivel de desarrollo previo, hasta las de indicadores más modestos en el sur del continente (Mas y Cubel, 1997). A pesar de las diferencias entre los casos, existen elementos invariantes que determinan una estructura sobre la que se teje la organización del desarrollo. Para abordarla desplegaremos siete elementos estructurales, tangibles e intangibles, de juegan un papel esencial en todos los casos conocidos. A continuación describimos esos elementos subrayando las características comunes que han prevalecido en las experiencias europeas de desarrollo territorial.
1. Nivel de acumulación. La disponibilidad de capital es un factor esencial en los procesos de desarrollo. Las regiones que cuentan con estructuras productivas complejas preexistentes y con infraestructuras disponibles están en mejores condiciones para encarar políticas y estrategias de desarrollo territorial. Todas las políticas recientes que definieron y aplicaron instrumentos para el desarrollo territorial en Europa, lo hicieron sobre estructuras económicas relativamente densas en capital.
2. Acervo tecnológico. Una manifestación especialmente importante de la acumulación es el acervo tecnológico. La tecnología es un factor clave en la productividad y la competitividad de las regiones, por lo que la inversión en investigación y desarrollo (I+D) y en innovación es un requisito esencial a la hora de diseñar sistemas territoriales viables. Todas las regiones europeas que destacaron en su organización territorial del desarrollo en los años ochenta y noventa, contaban con algún precedente de centros tecnológicos operativos o bien enlaces eficientes entre universidad y empresa.
3. Financiación. La financiación del desarrollo territorial se ve limitada por el nivel de renta de las sociedades. A mayor nivel de renta, mayor capacidad de ahorro (bajo el supuesto de la elasticidad ahorro/renta) y mayor dimensión absoluta y relativa de recursos destinados a la inversión. El recurso al ahorro externo también es más accesible a las sociedades con mayores niveles de renta. En el caso de las menos dotadas, las transferencias (condicionadas) de los fondos territoriales y sociales de la Unión Europea, suplieron en buena medida las necesidades externas de financiación. Además, dichas regiones se beneficiaron en algunos casos de una distribución progresiva de la renta en sus propios estados.
4. Acervo de conocimientos. Los conocimientos acumulados por la sociedad en un territorio determinado constituyen un activo fundamental para su desarrollo. En muchas de las regiones europeas las actuales estrategias de desarrollo se instrumentan sobre actividades que cuentan con una larga tradición y forman parte de una cultura productiva larga y densa. Este es acaso, el factor más difícil de sustituir o cristalizar en las regiones con una historia productiva corta.
5. Inserción externa del sistema territorial. La incorporación de la región a los flujos económicos más dinámicos es otro factor importante. Es decir, la disponibilidad de una demanda externa fuerte y sostenida permite dar continuidad al proceso de desarrollo. En una economía como la actual, en la que los mercados son tan dinámicos y sus requerimientos cambian con rapidez, la continuidad de los vínculos externos dependerá fuertemente del nivel tecnológico de los productos que se exportan y de la capacidad de adaptación de los agentes productivos locales a los nuevos requerimientos de competitividad (entre ellos la flexibilidad de la oferta). Una combinación de ambos factores se puede encontrar en las distintas regiones europeas que experimentaron procesos exitosos de desarrollo territorial. Regiones como Emilia Romagna, en Italia y la Comunidad Valenciana, en España, presentaron tasas de cobertura positivas desde el inicio de proyectos regionales.
6. Capacidad en la toma de decisiones. En las últimas décadas, acompañando y reforzando el nuevo modelo productivo, se ha experimentado un amplio proceso de descentralización política y administrativa. Los ámbitos regionales (departamentos, comunidades, regiones, landers, etc.) y locales (municipios) han incrementado tanto sus competencias en la administración de los recursos destinados al desarrollo, como los fondos con que cuentan para organizarlo. En los países más centralizados la influencia de los gobiernos regionales para derivar recursos nacionales también ha aumentado, en consonancia con las directivas de la UE, que reconocen en los representantes territoriales a los agentes del desarrollo, depositando en ellos recursos y capacidad de decisión. Europa es cada vez más un espacio definido por las regiones.
7. Elementos identitarios. Junto con los factores económicos y políticos, se suelen reconocer otros, de carácter intangible, en relación con los valores que dan cohesión a la sociedad y van desde aquellos que afectan directamente las relaciones y actividades económicas (cultura productiva, relaciones personales y de grupos dentro de la comunidad) hasta los más abstractos (sentimiento de pertenencia, identificación con hechos y símbolos significativos de la región, adhesión política a partidos localistas, etc.). Estos elementos juegan un papel esencial en el entorno territorial (lo que Aydalot denomina milieu) facilitando el surgimiento de innovaciones y, en un plano más abstracto, enmarcando las acciones económicas en un proyecto colectivo.
No todos estos aspectos están presentes de manera homogénea en las distintas experiencias. Sin embargo, el conjunto configura una estructura y una patrón de organización en la que cada elemento influye directamente sobre el conjunto y, en definitiva, sobre la viabilidad del proceso. El desarrollo reciente de las regiones europeas, que siguieron trayectorias diferentes de acuerdo con sus circunstancias concretas, es el resultado más o menos exitoso de la aplicación de políticas y planes estratégicos sobre estos elementos estructurales.

3. Difusión del modelo de desarrollo territorial. Una mirada desde América Latina
En la última década, muchas de estas teorías llegaron a América Latina de la mano de expertos, profesores universitarios y consultores. Asimismo el nuevo paradigma fue auspiciado, a través de la poderosa influencia que ejercen las líneas condicionadas de crédito, por el Banco Interamericano de Desarrollo. El resultado fue que sus principios comenzaron a aplicarse de manera creciente. Proliferaron los cursos de desarrollo local y los planes estratégicos llegaron a los municipios más recónditos de la geografía latinoamericana. Esta movilización en torno a la problemática del desarrollo ha creado enormes expectativas en regiones y localidades que habían permanecido secularmente alejadas de las políticas nacionales de desarrollo, cumpliendo así con una de las premisas esenciales de estos procesos: la movilización de la población en torno al proyecto.
Indudablemente las fortalezas del nuevo paradigma abrieron nuevos horizontes para pensar el desarrollo de las regiones en América Latina. Partir de los recursos endógenos, conocerlos, organizarlos y ponerlos en marcha en un proyecto de largo plazo sin depender exclusivamente de las fuerzas del mercado ni de las decisiones de las grandes empresas, que definen y redefinen localizaciones en función de intereses externos, es un procedimiento tan lógico y natural que en sí mismo representa un gran avance respecto de concepciones anteriores (fundamentadas en la movilidad de los factores). Además supone una saludable vuelta a las concepciones sistémicas del desarrollo económico, en las que se lo considera como resultado de la interacción de elementos estructurales: recursos, instituciones y valores. Se da lugar así a la estrategia y a la política, si bien mediante cauces renovados.4 Hitos importantes en este recorrido han sido la constatación de la importancia de no limitar la estrategia a la dimensión interna y pensar la unidad económica (país, región, etc.) desde su estructura, pero como un sistema abierto (Sunkel, 1991) y la percepción de la competitividad como el resultado de un sistema que se resuelve en cuatro niveles: metaeconómico, microeconómico, macroeconómico y mesoeconómico (Esser et al., 1996).
Sin embargo, no siempre los resultados de las acciones de desarrollo territorial y/o los planes estratégicos de desarrollo puestos en marcha fueron los esperados. Ante estas experiencias puede pensarse que los principios, la metodología de organización de los recursos locales o las políticas aplicadas no se ajustaron a las prescripciones, que estas no se adecuaban a las situaciones específicas en que se aplicaban, o bien una combinación de ambas circunstancias. En cualquier caso, éxitos y fracasos constituyen valiosas oportunidades de aprender y construir un conocimiento de los procesos de desarrollo territorial más ajustado a las circunstancias específicas de las sociedades de América Latina.
A continuación realizaremos un análisis de los factores invariantes propuestos como esenciales en las experiencias europeas, teniendo en cuenta algunas características de las economías latinoamericanas que pueden poner en cuestión la pertinencia de políticas y estrategias de desarrollo aplicadas a partir de premisas muy generales.
1. Nivel de acumulación. En América Latina existe una enorme diversidad de situaciones económicas. Encontramos, por un lado, regiones con niveles de renta relativamente altos y con grados de acumulación considerables junto con otras en la que prevalece la agricultura tradicional, pasando por un amplio abanico de situaciones intermedias. Aún en las más desarrolladas se comprueba que la crisis del proceso de industrialización ha tenido diferentes impactos y las políticas desindustrializadoras de los años ochenta distintas consecuencias. Por ejemplo, en América del Sur, el eje Minas Giráis - Valparaíso (al que algunos llaman nuevo Eldorado) presenta una renta que es más del doble de la del resto de Sudamérica y aún dentro del eje, las diferencias son notables. El capital productivo se concentra en diversos conglomerados urbanos e interurbanos que dan lugar a distintas situaciones en cada región (de León, 2005). Lo mismo ocurre con otros centros dinámicos, como el que se extiende al sur de la frontera mexicana del Río Grande. Por tanto, el nivel de capitalización disponible para comenzar un proceso de desarrollo endógeno será igualmente diferente, afectando directamente a su dinamismo.
2. Acervo tecnológico. Un aspecto relacionado con el anterior es la disponibilidad de tecnología, la existencia de centros tecnológicos y universidades que puedan responder con rapidez a las demandas de las empresas que deben ajustarse permanentemente a criterios de competitividad que les vienen impuestos desde los mercados. Un sistema tecnológico, aunque puede idearse con celeridad, no puede improvisarse en su realización. Depende de factores tales como los recursos destinados a importar tecnología incorporada y desincorporada, los recursos presentes y pasados dedicados a I+D, la existencia de equipos científicos y técnicos orientados tanto a la investigación como a la aplicación de sus resultados, así como de la organización de los mismos de manera tal que sus trabajos redunden efectivamente en procesos de innovación y mejora competitiva. En estos ámbitos las disparidades entre regiones también son enormes y no están relacionadas sólo con las diferencias de renta y acumulación de capital, sino con las trayectorias tecnológicas de los países y regiones. Algunos de ellos construyeron sistemas tecnológicos eficientes durante el proceso de sustitución de importaciones, pero fueron prácticamente desmantelados junto con los sectores industriales que desaparecieron a lo largo de las últimas décadas. En cualquier caso, su situación de partida no es la de las regiones preindustriales. Éstas deben comenzar por establecer redes institucionales y dotar los recursos para construir un sistema tecnológico adecuado a sus necesidades, eficiente y viable.
3. Financiación. Una de las bondades del nuevo paradigma del desarrollo territorial es que se puede pensar para cualquier territorio independientemente del nivel de desarrollo inicial. Al fin y al cabo, en esencia, constituye un modo de organización de los recursos. Sin embargo, los obstáculos que se pueden encontrar dependiendo del nivel de desarrollo inicial dan lugar a diferencias que llegan a ser más que cuantitativas, cualitativas. La vieja teoría del crecimiento (Harrod) ponía de manifiesto una relación directa entre ahorro y crecimiento económico. Admitiendo que el ahorro es elástico respecto de la renta, concluimos, con los viejos teóricos, que los países/regiones con bajos niveles de renta presentan dificultades para encintrar recursos para la inversión. Aún si renunciáramos al valor reconocido de la equidad, sabemos que la desigualdad en la distribución social de la renta contribuye magramente a resolver el problema. Por tanto, los países/regiones con bajos niveles de renta y ahorro dependen fuertemente del ahorro externo para financiar su crecimiento y desarrollo. Si añadimos a esto el escenario desfavorable para el endeudamiento externo en prácticamente todos los países de la región, resulta que las políticas de desarrollo territorial que se emprendieran contarían con exiguos recursos, estarían supeditadas a la penuria financiera de la región y a los avatares del ciclo económico (especialmente sensible por la vulnerabilidad externa de las economías). Por tanto, resulta prácticamente imposible asegurar a los proyectos de desarrollo la continuidad que requieren, como procesos necesariamente de largo plazo. Sería útil pensar en la organización de núcleos críticos de organización, que tendrían costes reducidos (por consistir básicamente en elementos relacionales y comunicación entre actores) y garantizarían su continuidad a largo plazo como soporte del proceso de innovación social y desarrollo.
También a la hora de comparar con los casos europeos hay que tener en cuenta que en la región no existen, en general, mecanismos de compensación interterritorial nacionales o internacionales que amortigüen los impactos de las fluctuaciones económicas y las carencias de financiación ante el desvío de recursos para el cumplimiento de compromisos externos. Además, por la naturaleza de los proyectos, los aportes externos deben canalizarse por vías institucionales (regionales, nacionales o internacionales), ya que su desarrollo se plantea sin contar necesariamente con la localización de grandes empresas.
4. Acervo de conocimientos. La acumulación de conocimientos también presenta una distribución heterogénea en América Latina, sobre una base general relativamente débil, si la comparamos con las regiones europeas. En algunas regiones, una cultura productiva consolidada durante décadas y aún siglos, puede ser la base idónea para poner en marcha procesos renovados, introduciendo la nueva racionalidad del territorio y el desarrollo endógeno. No solamente deben contar, en este sentido, las regiones y actividades que pasaron por la experiencia enriquecedora del desarrollo industrial, sino también otras profundamente enraizadas en la cultura popular de zonas rurales y urbanas, en torno a las cuales pueden desplegarse las nuevas estrategias de desarrollo.5 Otras regiones presentan un panorama mucho peor. Olvidadas por los planes de desarrollo o desarticuladas por décadas (incluso siglos) de producción para mercados lejanos, despobladas por la migración hacia los polos más dinámicos o incomunicadas por las políticas neoliberales recientes, que abandonaron infraestructuras, cerraron ferrocarriles, escuelas, hospitales y aún oficinas de correos; parten de situaciones muy desfavorables a la hora de diseñar un plan estratégico.
5. Inserción externa y flujos económicos. La inserción externa siempre ha sido uno de los factores generadores de vulnerabilidad para las economías latinoamericanas. Basada en transables de bajo contenido tecnológico y baja elasticidad demanda/renta, depende del control de las empresas comercializadoras que fijan precios, de la evolución los mercados en los que aparecen con frecuencia nuevos oferentes o, en el caso de los bienes industriales y sin recurrir a la manipulación del tipo de cambio, compiten por precio, descargando en los costes (especialmente en los costes laborales) el mantenimiento de la competitividad. Bajo este marco general, las regiones presentan un panorama diverso. Si descontamos aquellas en la que se disfruta de regalías por la explotación de algún recurso natural y las que producen intensivamente productos agrícolas para el mercado mundial, comprobamos que la producción de bienes de mayor valor añadido se realiza en áreas urbanas y suburbanas fuertemente integradas a los mercados regionales (polos dinámicos de MERCOSUR, México y Chile). En los últimos años se ha incrementado considerablemente el comercio intrarregional, en el que este tipo de bienes tiene una participación destacada. También, en la búsqueda de diversificación, han surgido clusters de distinta índole (textil, automotor, agroindustria, piscifactorías, etc.) que ampliaron y diversificaron la inserción externa de las regiones respectivas. Sin embargo, todavía estos casos representan islas, incluso dentro de las áreas más dinámica del continente.
6. Competencias políticas y administrativas. Ya es un lugar común afirmar que las decisiones se toman con mayor eficacia cuando se está cerca del ciudadano y de sus circunstancias. Por eso, es difícil pensar en un proceso que se despliega al nivel regional o municipal sin competencias para quienes lo están protagonizando. Desarrollo territorial y descentralización son dos procesos que van juntos y se retroalimentan. Como quedó dicho, en Europa, la descentralización o el aumento de la influencia política de los ámbitos administrativos territoriales, fue alimentado desde la propia UE. En América Latina, en el marco de los procesos de democratización de los ochenta, la descentralización administrativa tuvo una marcha lenta, cuando no se produjo por las fuertes demandas que, desde los ámbitos regionales y locales, realizaban los agentes sociales. Es decir que las iniciativas regionales y locales de desarrollo florecieron en un contexto pobre en competencias, aprovechando los espacios institucionales disponibles e incluso creando una nueva institucionalidad cuando era necesario. Un repaso del surgimiento de las experiencias de desarrollo territorial emprendidas en los últimos años nos muestra que son principalmente una respuesta adaptativa ante las exigencias de la crisis económica y la reestructuración profunda que sufrió la sociedad latinoamericana (desindustrialización, ajuste, apertura unilateral, privatizaciones, etc). Respuesta desde la participación, de abajo hacia arriba, articulada en un contexto desfavorable que, lógicamente, aprovechó todos los instrumentos de organización, antiguos y nuevos, puestos al alcance de sus protagonistas, entre ellos, los que conforman el paradigma del desarrollo territorial (Alburquerque, 2004: 160).
En nuestros países, al hablar de descentralización, el debate debe matizarse convenientemente. El término no sólo se refiere al traspaso competencias políticas y administrativas, sino también de los recursos económicos con los que aquellas se hacen efectivas. En el primer aspecto, asumiendo lo dicho en el párrafo anterior, no debemos olvidar los avatares por los que atraviesan los sistemas de representación de la mayoría de los países. Coexisten regiones, estados y provincias con una acendrada tradición democrática y participativa, con otros donde perviven redes clientelares de origen remoto, focos de corrupción, grupos de presión todopoderosos, y otras formas de asociación que sustraen la soberanía de los ciudadanos y respecto de quienes resulta difícil pensar que ejerzan un liderazgo eficaz en un proceso de desarrollo dinámico e incluyente. Aquí la asignatura de la profundización democrática parece previa al otorgamiento de competencias que desembocarían en el ejercicio de un poder mayor aún. Por todo ello, en estos casos, el condicionamiento en el uso de las transferencias de fondos parece un mal menor.
En lo referente a la descentralización económica, es decir la capacidad de las regiones de autofinanciar su gasto a partir de la recaudación de impuestos de ámbito regional y/o local, son permanentes las presiones de las regiones de mayores recursos, que asimilan la descentralización a una especie de “sálvese quien pueda”. En países con una larga tradición de abandono de regiones y poblaciones enteras, sin antecedentes de progresividad (territorial ni social) en sus sistemas fiscales, habría que cuidarse mucho del peligro de sancionar por ley, de manera definitiva, esta situación.
Por tanto, una buena parte del problema de la descentralización puede enfocarse como la resolución de los dilemas, condicionamiento / autonomía y proporcionalidad / progresividad, el primero en el ámbito de las competencias y el segundo en el de los recursos. En un interesante trabajo reciente (Finot, 2005) se hace un notable esfuerzo por sistematizar las estrategias de descentralización, teniendo en cuenta la matriz descrita y la situación de seis países de la región. Ahí se aboga por un sistema dual de redistribución: uno de transferencias territoriales de libre disponibilidad, proporcionales a los esfuerzos fiscales relativos, destinadas a infraestructuras (es decir soporte del proceso de desarrollo), y otro de transferencias condicionadas tendente a garantizar un nivel mínimo de servicios sociales. Aunque en el trabajo no se define con claridad el esfuerzo fiscal, el autor se muestra proclive a potenciar el cuadrante de autonomía y proporcionalidad.
Sin embargo, parece importante arbitrar mecanismos que aseguren, por un lado, la utilización correcta (en un destino socialmente provechoso) de los recursos provenientes de la sociedad y por otro, cierto mecanismo de compensación interterritorial favorable a las regiones de menor nivel de desarrollo. En la UE, por ejemplo, los fondos estructurales destinados al desarrollo regional se liquidan directamente en los ámbitos territoriales, pero condicionados a un menú de finalidades. La perdida de autonomía en la decisión de destino de los fondos se ve más que compensada por su adecuación a fines consensuados. Asimismo, se orientan principalmente a las regiones de menor nivel de renta. Estas cuentan así con un plus de recursos, que se añaden a los que proporcionan los sistemas fiscales de sus respectivos países (donde se contemplan mecanismos diversos de progresividad).
El principio básico de la hacienda pública debería seguir siendo: Se recauda de acuerdo con las capacidades; se distribuye de acuerdo con las necesidades. Una buena parte de la explicación de la pobreza en los países de América Latina se encuentra en la ausencia de sistemas fiscales progresivos.6 Sin estas cautelas, la descentralización puede desembocar en un proceso centrípeto de competencia entre regiones, en el que las más atrasadas (las de siempre) resulten perjudicadas.7
7. Identidad regional/local. La identidad local, la conciencia de los valores y experiencias históricas que comparten y definen a una comunidad, es un activo de enorme importancia cuando se emprende un proyecto común. Se trata de una construcción colectiva y abierta generadora de un sentimiento de pertenencia y una fuerza de cohesión que facilitan la definición y desarrollo de cualquier proyecto colectivo. La vemos como un atributo evidente en las comunidades que acumulan siglos de historia en el continente y ahora viven como una fortaleza esa distinción cultural que durante mucho tiempo fue considerada signo de atraso. Pero también está presente en grupos y distritos más jóvenes que han conseguido acuñar, en su más corta historia, códigos comunes y símbolos que los representan. Lo que nos interesa especialmente en este apartado son los elementos identitarios orientados al proyecto económico, el asociacionismo o la capacidad para establecer consensos.
La diversidad y riqueza de culturas que encontramos en América Latina presenta un panorama promisorio y a esta situación responde la mayoría de iniciativas de desarrollo local emprendidas. En algunas experiencias, sin embargo, la dificultad para el establecimiento de consensos impide dar continuidad a proyectos de desarrollo que sólo presentan resultados a largo plazo, creando discontinuidades, incertidumbre, cuando no experiencias de frustración colectiva.

4. Ajustando la teoría a la realidad
Comencemos por lo evidente. El desarrollo es un fenómeno territorial, endógeno y estructural (sistémico si se prefiere). En una economía globalizada y dominada por las grandes empresas transnacionales hay espacio para la producción a pequeña escala y para el desarrollo local. Además de las razones sociológicas, tecnoeconómicas y culturales que esboza Boisier en un magnífico artículo reciente (Boisier, 2005), las sociedades menos desarrolladas presentan intersticios en los que articular experiencias propias. Cuanto menor sea el nivel de desarrollo, más complejo y largo será el proceso, pero presentará más opciones de incidir en la calidad de los alcances.
La recepción de las nuevas ideas e instrumentos han tenido un fuerte impacto en nuestra región, ávida de propuestas después de veinte años de restricciones, estancamiento y proyectos más o menos fallidos. Cuando las nuevas estrategias y los nuevos instrumentos aportados desde el exterior se enredaban en la maraña burocrática de las administraciones o eran manipuladas con intereses políticos, en la mejor tradición participativa de nuestras sociedades se organizaron experiencias desde los propios actores sociales. En esta pléyade de iniciativas, que ponen en evidencia las verdaderas capacidades endógenas de nuestras sociedades, consiste la mejor aportación del nuevo modelo de desarrollo.
En el amplio abanico de casos, encontramos regiones con situaciones muy diferentes que requerirán combinaciones distintas de instrumentos y acaso la creación de otros nuevos, que surjan de la especificidad del proyecto. Un buen intento de sistematización de estas situaciones se encuentra en el reciente trabajo de Silva Lira (2005), en el que clasifica las regiones de acuerdo con su nivel de renta y dinámica de crecimiento, agrupándolas en cuatro categorías y reflexionando sobre las herramientas de desarrollo local más convenientes en cada caso. El trabajo es encomiable porque se encuentra en la línea de lo que puede aportar el análisis económico a la construcción de procesos que deben ajustarse a las características de cada caso. Ampliando el nivel de abstracción, se pueden apuntar líneas generales y si hablamos del conjunto de los países, nos quedan sólo (aunque sean muy importantes) principios, lineamientos y orientaciones teóricas y metodológicas. Por tanto, queda mucho camino por recorrer en el campo de los matices. La clasificación de regiones a partir de niveles y dinámicas de renta no deja de ser una aproximación muy general. Parece indispensable acercarse a las características estructurales de estas economías regionales (las propuestas al comienzo de este artículo u otras) para perfilar políticas y estrategias que se ajusten a cada tipo.
Diferentes territorios, con diferentes niveles de desarrollo deben recorrer distintos caminos. Para algunos, los más desarrollados, las referencias externas (competitividad, inserción, cambio tecnológico) son similares a las que podemos encontrar en las regiones del mundo desarrollado, con las que, al fin y al cabo compiten. Sin embargo, en otros casos existen referentes económicos y tecnológicos más cercanos y pueden recorrer buena parte del proceso orientándose a mercados locales, regionales y nacionales, utilizando tecnologías que los aproximen a la frontera tecnológica sobre las que aplicar innovación, sin aspirar, en principio, a disponer de alta tecnología. Hay una larga trayectoria que recorrer en la que las mejoras competitivas se consiguen dentro de la frontera tecnológica y orientándose a mercados cercanos y viables (Vázquez Barquero, 1993).
Sintetizando, se pueden encontrar dos tipos de situación. La de aquellas regiones en las que se implantaron políticas desde arriba, de manera más o menos coordinada por instituciones promotoras del desarrollo. Estas acciones de ordenación del territorio, apoyo a pequeñas empresas, inversión en infraestructuras, etc., responden a la apuesta asumida por las autoridades políticas por una estrategia de desarrollo territorial, contando en diverso grado con actores sociales involucrados. Así ocurre, con distintos enfoques y acciones, en Chile, Brasil y alguna provincia de Argentina. El otro caso es el de las regiones donde proliferan las iniciativas desde abajo que muestran diversos grados de articulación y participación económica o política. Estos emprendimientos son el magma sobre el que se construye el desarrollo territorial. Sus experiencias constituyen la empiria sobre la cual construir el conocimiento de la forma (o patrón de organización) que está tomando el proceso de desarrollo en América Latina. Su conocimiento, sistematización y evaluación parecen esenciales para conseguir la adecuación de los instrumentos de desarrollo a la realidad de las regiones. Estas iniciativas tienen distinta importancia en función de su complejidad, articulación con el tejido productivo, tamaño económico, capacidad de acumulación, etc. Sin embargo, su proliferación, estimulada a veces por agentes que provienen de las más diversas instituciones (nacionales, regionales, asociaciones, ONG, etc.), contribuye a resolver graves problemas sociales y económicos para sus protagonistas y a acelerar los tiempos de la cultura productiva de la comunidad, aminorando una carencia de las sociedades latinoamericanas, respecto de las industrializadas, cuyo proceso de desarrollo comenzó hace siglos. De forma añadida, se ejercitan los valores de un desarrollo económico más racional y centrado en las personas.
A partir de la teorización de las experiencias (y no de la aplicación de las teorías) es posible avanzar no sólo en el conocimiento de los procesos de desarrollo tal como se dan en nuestras regiones, sino en la demanda de mayores esfuerzos políticos y económicos para la implantación de estrategias territoriales y en el enriquecimiento de los resultados obtenidos (participación, sustentabilidad, equidad, etc.).
Debido a esa falta de conocimiento sistematizado de la realidad, la orientación básica de las políticas de desarrollo territorial se inspira en los criterios generales, que adoptan las instituciones que, en cada país, asumen competencias al respecto. Aun desde estos ámbitos el menú de acciones es amplio y el camino por recorrer, largo. Por ejemplo, dotación de recursos (financieros, infraestructuras, etc.), equilibrando las desigualdades territoriales, facilitando la formación y la comunicación de los actores sociales y dando sentido al proyecto (Carballo, 2004). Es decir que las instituciones deberían ser facilitadoras de un proceso que debe surgir de la propia comunidad territorial (local o regional). Esta es, al contrario de lo que pudiera parecer, una tarea compleja para la que debe crear y desarrollar los instrumentos adecuados. Por ejemplo, en la elaboración de información económica, social y política sobre el territorio, articulación de espacios entre instituciones y entre instituciones y grupos sociales. Asumir las iniciativas que parten desde la sociedad (a veces creando una nueva institucionalidad donde no la había) y facilitar el ámbito de su desarrollo integrando y manteniendo la cohesión social. En definitiva creando espacios para la innovación social (que trasciende a la meramente tecnológica) y respondiendo ágilmente a sus resultados (de León, 2001). Esta es una contribución esencial del actor público al desarrollo territorial.
Por tanto, acción y conocimiento, políticas e investigación, son instancias que se retroalimentan. Una buena articulación de ambos planos redundará en mejoras económicas y sociales más rápidas, más acordes con las expectativas de sus protagonistas y de mayor calidad.

5. Reflexiones finales
Las sociedades latinoamericanas (y todas aquellas que aspiran a mejorar su situación en los términos que consensuadamente definidos como desarrollo) no sólo importan desde los países desarrollados productos tecnológicos y bienes de consumo. También incorporan horizontes que llegan desde un mundo que consideramos deseable. Así, compramos un modelo en términos del cual perfilamos nuestros estilos de vida y nuestros deseos, y compramos un método que nos lleva a su consecución. Dejaremos la discusión sobre el modelo para otro momento, ya que dada la situación de la mayor parte de la población latinoamericana, todavía hay un margen amplio para crecer económicamente y resolver problemas esenciales, sin encontrarnos con los límites del modo de vida occidental. Además, en cierta medida, el método hace el modelo y si conseguimos definir una forma de desarrollarnos sin descuidar la consolidación de la ciudadanía, las formas democráticas, el uso responsable de los recursos naturales y del medio ambiente, la inclusión de todos los segmentos de la sociedad y otras dimensiones que consideramos valores deseables, acaso el aspecto y el pulso de las sociedades que vayamos construyendo sean menos lúgubre y neurótico que las del centro del sistema.
Así como las primeras iniciativas de desarrollo territorial que nos ocupan, por ejemplo las de Emilia Romagna, surgieron espontáneamente, como una construcción singular en la que cooperaban innovadora y eficazmente el ámbito público y el privado, cada experiencia territorial tiene algo de única. Las teorías sirven como orientación general e interpretación y los instrumentos contrastados, como caja de herramientas. Son las propias comunidades territoriales las que deberían consensuar y poner en marcha sus procesos. El actor público, los especialistas y académicos deben aplicarse a la creación de los espacios adecuados para que se desplieguen los proyectos colectivos. Este puede ser un proceso lento, pero en el desarrollo las sociedades necesitan un tiempo y cualquier atajo tendrá seguramente resultados más efímeros. La cuestión no está tanto en comprar máquinas, como creímos hace unas décadas ni en crear empresas, como se suponía hace unos años (y aún ahora), sino en crear espacios de autodesarrollo.8 El desarrollo, además de territorial y endógeno, es autodesarrollo. Es decir, debe partir desde los propios actores.
Las sociedades de América Latina, regiones y municipios, deberían colocarse en condiciones de aprovechar los elementos disponibles del nuevo paradigma, desde sus necesidades, en provecho propio, reelaborando los esquemas madurados para otras realidades para convertirlos en proyectos originales, mirando al mundo en el que necesariamente se insertan, pero desde un entorno que preserve y enriquezca lo mejor de sus rasgos identitarios.


Bibliografía

- Alburquerque, F. (2004): “Desarrollo económico local y descentralización”, Revista de la CEPAL, Nº 82, abril, pp. 157-171.


- Boisier, S. (2001): “Desarrollo (local) ¿De qué estamos hablando?”, en Vázquez Barquero, A. y Madoery, O. (comps.): Transformaciones globales, instituciones y políticas de desarrollo local, Homo Sapiens, Rosario (Arg.), pp. 48-75.
- ---------- : (2005): “¿Hay espacio para el desarrollo local en la globalización?”, Revista de la CEPAL, Nº 86, agosto, pp. 47-62.
- Carballo, R. (2001): En la espiral de la innovación, Díaz de Santos, Madrid.
- Coriat, B. (1992): El taller y el robot, Siglo XXI, Madrid. (1ª ed. fr. 1979).
- Esser, K. et al. (1996): “Competitividad sistémica: nuevo desafío para las empresas y la política”, Revista de la CEPAL, Nº 59, agosto, pp. 39-52.
- Finot, I. (2005): “Descentralización, transferencias territoriales y desarrollo local”, Revista de la CEPAL, Nº 86, agosto, pp. 29-46.
- León, O. de (1996): Economía informal y desarrollo. Teorías y análisis del caso peruano, La Catarata, Madrid.
- ---------- (2001): “Formación para un desarrollo local participativo”, Papeles de la FIM, Nº 16 segunda época, pp. 153-170.
- ---------- (2005): “Ejes de desarrollo y desequilibrios regionales en MERCOSUR”, Claves de la Economía Mundial, Nº 5, pp. 314-322.
- Mas, F. y Cubel, L. (1997): “Servicios a empresas y centros tecnológicos: un análisis comparado de modelos europeos”, Economía Industrial, Nº 313, pp. 141-156.
- Perroux, F.: La economía del siglo XX, Ariel, Barcelona, 1964 (1ª ed. fr. 1961).
- Piore, M. y Sabel, C. (1990): La segunda ruptura industrial, Alianza, Madrid. (1ª ed. ing. 1984).
- Silva Lira, I. (2005): “Desarrollo económico local y competitividad territorial en América Latina”, Revista de la CEPAL, Nº 85, abril, p. 81-100.
- Sunkel, O. Comp. (1991): El desarrollo desde dentro. Un enfoque neoestructuralista para la América Latina, El Trimestre Económico, Nº 71, (F.C.E), México.
- Vázquez Barquero, A. (1993): Política económica local, Pirámide, Madrid.
----------------

* Artículo publicado en Vergara, P. y Alburquerque, F. (coord): Desarrollo económico territorial. Respuesta sistémica a los desafíos del empleo, DETE-ALC/SEBRAE, Fortaleza (Br.), 2006, pp. 23-38.

1. Debate en el que no se puede dejar de mencionar la demostración de Prebish de la ligazón inquebrantable entre desarrollo y tecnología. La teoría Centro-periferia no sólo fue el soporte intelectual del proceso de industrialización, sino la refutación de la pertinencia de la teoría ricardiana de las ventajas comparativas en términos de desarrollo. Mirando con perspectiva se advierte con claridad que ésta había sido notablemente funcional a la estructura de la economía mundial en tiempos de imperio británico, mientras la primera estaba ya en sintonía con la nueva etapa de transnacionalización del capital liderada por los Estados Unidos.


2. La teoría keynesiana se desplegó pensando en las economías desarrolladas y sobre el supuesto de un sistema cerrado, como crítica de la Ley de Say. En este escenario, donde los productores constituyen una parte muy importante de la demanda efectiva, las condiciones de regulación son esenciales para evitar la crisis. La segmentación de los mercados primero y la mundialización de la economía luego, al ampliar el marco de los intercambios incorporando territorios y sociedades hasta entonces fuera de los flujos más dinámicos, liberaron al sistema de estas restricciones.


3 . Encontramos una notable excepción en la obra de François Perroux, un pionero de la consideración de los aspectos espaciales en el análisis económico.

4. Merece un capítulo aparte en la evolución reciente de la ideología dominante y de la teoría económica que se construye en su órbita, la desaparición de la planificación, las políticas y las estrategias públicas. Mientras en la esfera de la empresa la planificación, el proyecto y la política se aplican cada vez más generalizadamente y a los detalles más ínfimos, la sociedad, un espacio mucho más complejo y donde se resuelven dilemas que van más allá del plano económico, fue sustraída de tales ejercicios de racionalidad. Por supuesto, el sofisma de la no-política económica fue aceptado en diferentes grados por las distintas sociedades. En América Latina, unas veces impuesto por dictaduras y otras por la influencia de loobies y organismos internacionales, tuvo una aplicación amplia.

5. Podemos citar como ejemplo algunas experiencias de producción artesanal, diseminadas a lo largo de la cordillera andina peruana, como las de Cusco, Pisac o Cajamarca, y no pocos casos de actividades urbanas informales en las grandes ciudades. En algunos de estos casos hemos comprobado cómo los valores de las culturas nativas eran altamente funcionales con los que identificamos en la producción orientada al mercado capitalista de nuestros días (León, 1996).

6. Lo que debemos entender como una característica de la manifestación del poder en nuestras sociedades. La potenciación de los impuestos directos, vinculados a la progresividad del sistema tributario, no se encuentra ni en las agendas de las opciones políticas más progresistas.


7. Esta parece una tendencia general. Una de las características del paradigma productivo vigente es la revalorización de las regiones. Además de las oportunidades que esto proporciona (de lo que nos ocupamos en este trabajo), la tendencia encubre amenazas inquietantes. El debilitamiento de los Estados supone la desaparición de un agente con capacidad (política y económica) de actuar con una racionalidad distinta de la del mercado y los intereses de las grandes empresas transnacionales. Se favorece así la dialéctica global/local. Las regiones, atomizadas por el planeta, tienen que jugar de una forma mucho más pasiva con las reglas impuestas de manera abstracta por el mercado, pero que se expanden favoreciendo de manera muy concreta a los agentes que deciden localizaciones y movimientos de capital, complementados por las instituciones que deciden políticas a aplicar de manera planetaria. La atomización de las superestructuras políticas crea una nueva competencia entre regiones por ofrecer condiciones de competitividad que acerca su situación a las condiciones de un mercado con muchos oferentes y pocos demandantes, exacerbando la lucha por tener un lugar en la globalización.

8. Agradezco a Roberto Carballo y a los participantes en las sucesivas ediciones del Magíster en Innovación y Gestión del Conocimiento de la Universidad Complutense de Madrid las aportaciones realizadas y tantas veces verificadas en torno al concepto y dinámica del autodesarrollo de grupos. En ese contexto utilizamos el término con un significado más restringido; sin embargo, el fenómeno del desarrollo mantiene muchos de sus rasgos cuando nos referimos a realidades sociales.




La base de datos está protegida por derechos de autor ©absta.info 2016
enviar mensaje

    Página principal