El papel de los instrumentos político-institucionales en la producción de espacios: el caso del periurbano de la ciudad de Morelia (1996-2016)



Descargar 96,38 Kb.
Fecha de conversión02.10.2017
Tamaño96,38 Kb.
El papel de los instrumentos político-institucionales en la producción de espacios: el caso del periurbano de la ciudad de Morelia (1996-2016)
Norma Angélica Rodríguez Valladares

Maestra en Geografía Humana por El Colegio de Michoacán

Estudiante del Doctorado en Geografía de la UNAM

noanrova@gmail.com


Resumen
Con la implementación de políticas de ajuste estructural definidas principalmente por organismos multilaterales, se abrieron nuevos espacios a grandes corporaciones económicas que convirtieron las ciudades en paraísos de la especulación inmobiliaria. El sector inmobiliario, en alianza con instituciones intergubernamentales y gubernamentales, tomó un papel protagónico e impuso un modelo de ciudad que caracterizado por la fragmentación urbana y la segregación social. Se adoptaron lógicas de la globalización competitiva como la zonificación, el crecimiento inteligente, la generación de mega-regiones, la metropolización, entre otras. En este proceso las zonas de borde de las ciudades, predominantemente rurales, fueron las que aportaron mayor cantidad de suelo para expansión urbana, lo que originó cambios en los medios y modos de vida de la población, pérdida de la superficie rural y la degradación de recursos naturales, principalmente agua y bosque.
El objetivo es analizar el proceso de producción del periurbano en la ciudad de Morelia, desde el análisis de instrumentos político-institucionales. Se adoptan las posturas filosóficas de las teorías críticas del derecho y de la geografía, y se toma como conceptos generales los de espacio, derecho y poder.
Se concluye que aun cuando en los instrumentos jurídico-normativos se construyen espacios conceptuales, en los que se establecen cuestiones como el derecho a la ciudad y la integración rural-urbana, estos ejercicios encierran una simulación; son ante todo ideas abstractas que llevan implícita una ideología, y sólo en los casos en que interactúan con la producción del espacio social adquieren consistencia: se generan nuevas configuraciones geográficas y se define la territorialidad. Por otro lado estos instrumentos político-institucionales tienen su origen en el formalismo y el estructuralismo, así como en corrientes reductoras del fundamentalismo y funcionalismo, pretenden engendrar un espacio global desde la práctica política, que en ocasiones llega a imponer un orden urbano, y cuando no, se convierten en la ilusión de una vida nueva, una abstracción que sirve para afirmar el espacio político absoluto, es decir, el espacio se convierte en un instrumento al servicio del poder económico y del Estado, y es manipulado por todo tipo de autoridades.
Palabras clave: periurbano, político-institucional, instrumentos y producción del espacio.
El periurbano y lo político-institucional
El periurbano es el espacio límite de una ciudad, en el cual convergen dinámicas rurales y urbanas en un ambiente de competencia e interacción crítica que genera procesos de inclusión y exclusión (Larrazábal, et al., 2014 y López, et al. 2005). Para Ravetz (et al. 2013) las áreas periurbanas pueden convertirse en un fenómeno dominante y un desafío para la planificación en el presente siglo, porque no se trata sólo de una franja entre la ciudad y el campo, sino de un territorio multifuncional que generalmente presenta una densidad de población relativamente baja, dispersión de asentamientos humanos, una alta dependencia del transporte, falta de gobernanza y comunidades fragmentadas. Aspectos económicos, sociales, históricos y ecológicos compiten unos con otros, se presenta una gran diversidad de usos de suelo y actividades, como turismo, vivienda, sitios de negocios, agricultura, áreas de conservación, incluso actividades ilegales e informales como el comercio chatarra, vertimiento de desechos entre otros.
Los instrumentos político-institucionales juegan un papel importante en la producción, reproducción y mutación de estas franjas de las ciudades. Lo político nos remite al poder y la forma en que este se ejerce, representación en la que no se dice todo, se construyen mensajes confusos y encubiertos, se organiza y controla el uso y apropiación del espacio, al señalar lo que es preciso hacer y no hacer:
El espacio permite integrar lo económico en lo político. Las zonas «centradas» irradian y ejercen sus influencias «culturales» ideológicas y de todo tipo en todas direcciones. El poder político no es per se productor del espacio, pero lo reproduce en tanto que lugar y medio de la reproducción de la relaciones sociales (que le son confiadas). En el espacio del poder, el poder no aparece como tal, sino que se disimula bajo la denominada «organización del espacio». Suprime, elude y evacua todo cuanto se le opone mediante la violencia inherente y, si ésta no fuera suficiente, mediante la violencia expresa (Lefebvre, 1974:356).
Lo político está disperso en instituciones y burocracias intergubernamentales, gubernamentales y locales. En lo que se refiere al Estado, este propone e impone un instrumental jurídico-normativo que se ejerce sobre las distintas configuraciones geográficas, desde las ordenanzas publicadas en 15731 (con el fin de descubrir, poblar y pacificar) se produce un espacio por el poder político que violenta el espacio existente y tiene un objetivo económico, es una forma racionalizada y teorizada que sirve de instrumento.
Las instituciones políticas sirven al poder, y es principalmente sobre el espacio donde se ejercen. Desde el nuevo institucionalismo se conciben como configuraciones legales, procedimientos, convenciones, normas y estructuras organizativas que dan forma a la interacción humana (Cavadias, 2001). Harvey (2001) plantea que en el proceso en que las instituciones se organizan territorialmente y definen una esfera de acción, una escala espacial determinada, se formulan principios universales como la zonificación, las políticas de crecimiento inteligente y las filosofías en pro de la alianza sector público/sector privado. Las empresas se suman a dicho proceso según las posibilidades de comercialización, disponibilidad de recursos naturales y humanos, restricciones medioambientales, seguridad de la inversión y clima empresarial, y el gobierno metropolitano, «se precipita hacia afuera» como capa institucional específica caracterizada por formas de organización corporativas y modos de conducta empresariales. Estos procesos dependen de prácticas institucionalizadas e instituciones mediadoras, y como Lefebvre (1974) plantea, en ocasiones el status del espacio apenas empieza a mostrar su carácter político cuando exige su despolitización, especialmente si contraría los intereses dominantes se vuelve objeto de reajustes, mutaciones y recalificaciones.
El caso de Morelia, ciudad media de 597 511 habitantes2 el periurbano es un espacio en disputa, la comercialización de tierras es operada por propietarios individuales y empresas inmobiliarias, los gobiernos en todos los niveles y escalas geográficas establecen las condiciones para incentivar la inversión inmobiliaria, en este proceso se han perdido importantes superficies de tierras de cultivo y bosques (Aguilar, 2001). Un cambio institucional que facilito este fenómeno fue la reforma al artículo 27 constitucional, en 1992, que planteó como objetivo lograr la reactivación del sector rural y el fortalecimiento de los ejidos con la certidumbre jurídica en la tenencia de la tierra, pero en los hechos abrió la posibilidad para que sociedades mercantiles se apropiaran de terrenos rústicos, suelo dedicado a la actividad agrícola y forestal, el acaparamiento de tierras se intentó evitar al establecer límites a la pequeña propiedad pero como señala Pradilla (1994) dicha superficie es tan amplia que puede considerarse un latifundio.
Las instituciones creadas y los cambios operados en las últimas décadas desde el gobierno federal, estatal y municipal representan el instrumental político-institucional que da viabilidad a las políticas neoliberales definidas por organismos intergubernamentales y gubernamentales para fortalecer el sistema económico capitalista, en los acuerdos, leyes, planes y programas, urbanos y rurales se constituyen espacios abstractos, en el sentido que plantea Lefebvre (1974), su contenido parece trascendental en la solución de problemas urbanos y rurales pero lleva implícitas trampas, coartadas y mascaras.


Instrumentos político-institucionales intergubernamentales
En la Declaración Universal de Derechos Humanos y el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales se establecieron algunas de las garantías que ahora contempla la Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad, entre ellas el derecho a la vivienda que representó un avance en el tema urbano, pero con las políticas económicas formuladas en el Consenso de Washington, la vivienda se convirtió en una mercancía, en las ciudades se presentaron procesos intensos de especulación inmobiliaria, el suelo y el agua se volvieron productos sujetos a las reglas del mercado y la escasez.
El Consenso de Washington, formulado en 1989 por organismos multilaterales de financiamiento para el desarrollo,3 se enmarca dentro de los grandes cambios políticos que llevaron a la formulación y puesta en práctica de estrategias económicas para lograr un modelo de crecimiento abierto y estable, caracterizado por la apertura y la disciplina macroeconómica para abrir espacios a la expansión global de grandes corporaciones (Martínez y Soto, 2012, Moreno et al, 2013). En este instrumento se establecieron diez puntos: 1. disciplina fiscal, 2. reorientación del gasto público, 3. reforma tributaria, 4. liberación de las tasas de interés, 5. tipos de cambio unificados y competitivos, 6. liberación del comercio internacional, 7. apertura a la inversión extranjera directa, 8. privatización, 9. desregulación, y 10. derechos de propiedad. En conjunto estas políticas llevaron a cancelar, a favor de la iniciativa privada, la participación directa de los estados en la producción de vivienda y otros componentes de hábitat, a fragmentar las políticas con criterios de focalización y a disminuir el monto de los recursos fiscales destinados a atender las necesidades habitacionales de los sectores de bajo ingreso.
La disminución de subsidios, la mercantilización desregulada de la tierra y a la política de controlar hacía la baja los salarios, impidió, contrariamente a los postulados neoliberales, el acceso de grandes sectores de la población a la vivienda producida por el mercado. La política de privatización contribuyó al manejo del suelo como mercancía escasa, a la subordinación del derecho a la vivienda a los intereses económicos y a desalentar la producción social organizada del hábitat mediante la individualización de los problemas, las soluciones y la posesión de la vivienda. La desregulación, llevó a eliminar las áreas y programas de planeación del desarrollo urbano, a convertir los organismos de vivienda en entidades de financiamiento de segundo piso y, como consecuencia, a reducir o eliminar los apoyos sociales, técnicos y administrativos que antes daban a los productores sociales. Los derechos de propiedad, limitaron las opciones de tenencia de la tierra a la propiedad privada individual y dejaron a los pobres fuera de toda consideración respecto a la función social de la propiedad y, como resultado, en condiciones vulnerables al quedar sujetos a las presiones del mercado inmobiliario y de los negociantes de hipotecas.4
Las ciudades crecieron de manera desordenada, fenómenos como el incremento de la pobreza, la exclusión, la desigualdad y la devastación de la naturaleza se agudizaron gracias al impulso que el Banco Mundial dio a la emisión y reforma de instrumentos político-institucionales, para que el sector inmobiliario pudieran funcionar, con la implementación de medidas tendientes a la regularización de la tenencia de la tierra, privatización de la vivienda,5 promoción del financiamiento hipotecario y racionalización de subsidios, con estas medidas se cancelaron apoyos para los procesos de producción y gestión social participativa del hábitat.6 En el caso mexicano el Estado contribuyó a construir una industria de producción mercantil de vivienda muy exitosa mediante la emisión y modificación de leyes y reglamentos, aunado a otras prácticas administrativas,7 se dejó fuera del acceso a ese mercado a la mitad de la población del país, aquella ubicada por debajo de la línea de pobreza.
La Organización de Naciones Unidas (ONU),8 es una institución intergubernamental que incide de manera decisiva en el rumbo de la política urbana, el programa ONU-Hábitat adopta una perspectiva planetaria sobre la orientación del crecimiento de las ciudades, por ello se convierte en un elemento clave en la producción del espacio. En los últimos años la ONU ha recibido fondos del sector privado lo que compromete su actuación en un escenario donde, como señala Santos (1987), las firmas hegemónicas y los bancos toman el lugar de las instituciones gubernamentales, se insertan en los órganos de decisión para imponer reglas a todos los ciudadanos, esas firmas se convierten en instituciones en los países donde funciona el capitalismo monopolista.
ONU-Hábitat, es una plataforma desde la cual se crea como señala Lefebvre (1974) un espacio conceptual, político, que lleva implícita una ideología, y encierra una simulación y programación del futuro. En esta tarea la ONU ha realizado tres Conferencias, Hábitat I en 1976, Hábitat II en 1996 y Hábitat III en 2016, en las dos primeras se realizaron encuentros paralelos en los que se plantearon visiones críticas y propositivas. Sin embargo en el año 2002 el programa se reestructuró y se estableció la figura del Foro Social Mundial,9 en el que se desarrollan encuentros alternos que impiden a la sociedad civil organizada interactuar con los gobiernos y los organismos internacionales lo que limita su participación en las decisiones políticas.
En los encuentros paralelos de Hábitat I, se demandó a los gobiernos que las políticas de uso del suelo garantizaran el interés público, es decir, los propietarios de la tierra no debían lucrar con el incremento del precio del suelo que resultara de la inversión pública en infraestructura.10 El cambio en la utilización de la tierra, en especial cuando pasara de uso agrícola al urbano, debía estar sometido al control y a la reglamentación pública11. La plusvalía que resultara de la alza del valor de la tierra a consecuencia de los cambios en su utilización, de las inversiones públicas o del crecimiento general de la comunidad debía ser susceptible de recuperación adecuada por los órganos públicos12. En la segunda Conferencia, Hábitat II, el plan de acción fue influenciado por la tendencia privatizadora y la reducción del papel del Estado como facilitador de este proceso, su aplicación se redujo a promover la seguridad en la tenencia de la tierra y la gobernabilidad urbana, en este proceso el campo quedó en el olvido y en congruencia con el proyecto de globalización económica neoliberal se fomentó la idea de que las ciudades eran el verdadero motor del desarrollo13.
En Hábitat III se planteó que reorientar la manera en que se planifican, diseñan, financian, desarrollan y gestionan las ciudades y los asentamientos humanos, ayudará a: poner fin a la pobreza y al hambre en todas sus formas y dimensiones; reducir las desigualdades; promover un crecimiento económico sostenible, inclusivo y sostenido; lograr la igualdad de género y el empoderamiento de todas las mujeres y las niñas; mejorar la salud humana y el bienestar; fomentar la resiliencia; y proteger el medio ambiente. En este encuentro los gobiernos se comprometieron, entre otras cosas, a: asegurar el desarrollo de economías urbanas sostenibles e inclusivas, aprovechando los beneficios que se derivan de la aglomeración resultante de una urbanización planificada, como son la alta productividad, la competitividad y la innovación; impedir la especulación de los terrenos; y promover la tenencia segura de la tierra, este último en la línea de operar las políticas neoliberales establecidas en el Consenso de Washington.
En tema de la integración urbano-rural los gobiernos asumieron los compromisos de fomentar el desarrollo rural y urbano, centrado en las personas; alentar la interacción y la conectividad sobre la base de instrumentos de planificación que incluyan la conectividad entre las ciudades y sus alrededores, y entre las zonas periurbanas y rurales; promover el uso sostenible de la tierra; mantener densidades y capacidades adecuadas al ampliar las zonas urbanas, con el fin de prevenir y contener el crecimiento incontrolado de las ciudades, así como los cambios innecesarios del uso de las tierras, la pérdida de tierras productivas y ecosistemas frágiles e importantes; fortalecer la gestión sostenible de la tierra y el agua, la planificación integrada de los recursos hídricos tomando en cuenta los vínculos y continuidad entre zonas urbanas y rurales, así como la conservación y utilización sostenible del agua en zonas urbanas, periurbanas y rurales; facilitar los vínculos comerciales eficaces en toda la continuidad entre zonas urbanas y rurales; garantizar a los pequeños agricultores y pescadores la vinculación a mercados y cadenas de valor locales, subnacionales, nacionales, regionales y mundiales; apoyar la producción agropecuaria en las zonas urbanas; e implementar estrategias centradas en las necesidades de vivienda dando prioridad a planes bien ubicados y distribuidos para evitar el levantamiento de núcleos de vivienda periféricos y aislados, desvinculados de los sistemas urbanos, y mejorar la conectividad entre las zonas urbanas, periurbanas y rurales. Se establece una representación del espacio para guiar la planeación urbana, como un ejercicio de poder político-institucional que reduce la autonomía de la ciudad y su realidad histórica. El Estado organiza y planifica racionalmente todas las sociedades imponiendo medidas análogas u homogéneas como medios para lograr la estabilidad, allanando lo social y lo cultural neutraliza todo aquello que resiste, porque como señala Harvey (2001) imponer concepciones del mundo y así limitar la capacidad para construir alternativas es siempre una tarea fundamental de las instituciones de poder dominantes.
En ese espacio abstracto como señala Lefebvre (1974) se privilegian algunos lugares organizando su jerarquía, se estipula la segregación para unos y la integración para otros:
"96. Alentaremos la aplicación de políticas de planificación urbana y territorial, incluidos los planes metropolitanos y de ciudades y regiones a fin de alentar las sinergias e interacciones entre las zonas urbanas de todos los tamaños y su entorno periurbano y rural, incluidas las que abarquen ambos lados de una frontera, y apoyaremos la preparación de proyectos de infraestructura regional sostenible que estimulen una productividad económica sostenible, y promoveremos un crecimiento equitativo de las regiones urbanas en la continuidad entre entornos urbanos y rurales. En este sentido, promoveremos los mecanismos de cooperación intermunicipal y las alianzas rurales-urbanas sobre la base de los territorios funcionales y las zonas urbanas como instrumentos eficaces para realizar tareas administrativas municipales y metropolitanas, prestar servicios públicos y promover el desarrollo local y regional (ONU, 2016)".
La intervención supone la participación de todo tipo de instituciones, cuyos instrumentos de gestión deben cambiar cada vez que se hacen sentir nuevas necesidades, como es el caso de las leyes. En este sentido en Hábitat III se plantea que para avanzar en los compromisos de la nueva agenda urbana se requieren marcos jurídicos y normativos propicios en el plano nacional, subnacional y local para incrementar la capacidad de los gobiernos y empoderarlos, así como garantizar una descentralización adecuada en los planos físico, político y administrativo basada en el principio de subsidiaridad14. Así el espacio termina por ser condición y resultado de estructuras y superestructuras porque el Estado y las instituciones que lo componen requieren espacios ordenandos de acuerdo a requerimientos específicos (Lefebvre, 1974). En este sentido la ONU se compromete a apoyar a los gobiernos subnacionales y locales para aplicar una gobernanza local y metropolitana eficaz a diferentes niveles, que cruce fronteras administrativas y se base en territorios funcionales, en específico se compromete a transferir recursos para gestionar cuestiones urbanas, metropolitanas y territoriales.
El modelo de crecimiento metropolitano aumenta los costos de infraestructura y representa una amenaza a la biodiversidad. Sin embargo la estrategia de ONU-Hábitat para resolver los problemas en el periurbano es el impulso a la metropolización, política que se retomó en la reunión de América Latina y el Caribe15 donde los participantes se comprometieron a innovar en la gestión metropolitana, mediante mecanismos de planeación, gobernanza, asociación y financiamiento adecuados para garantizar la calidad, eficiencia y asequibilidad de los bienes y servicios que demandan los habitantes de zonas conurbadas.
Las zonas metropolitanas son aglomeraciones urbanas que ocupan suelo de dos o más divisiones administrativas o que mantienen una intensa relación con otras áreas urbanas contiguas, ésta conceptualización del espacio urbano tiene en cuenta distintos factores como el crecimiento de la población, la movilidad residencial, el mercado laboral, la conformación territorial y la dimensión política (Sobrino, 2016). La conformación de zonas metropolítanas debería girar en torno a la concentración y dinámica de un mercado laboral pero no en todos los casos sucede así, la dinámica del sector inmobiliario también es determinante, construye islas habitacionales que generalmente tienen problemas de movilidad, carecen de infraestructura social y los mercados de trabajo se encuentran en otras demarcaciones territoriales, como en el fenómeno urban sprawl se construyen desarrollos discontinuos, de baja densidad, con caminos de acceso limitados donde el automóvil particular es el principal medio de transporte. Esos procesos de expansión territorial emanan de la implementación de políticas neoliberales. Las transformaciones y ajustes económico-estructurales derivados del Consenso de Washington redefinieron el papel de las regiones y ciudades, en particular los procesos de privatización, liberalización financiera, apertura comercial, desregularización y derechos de propiedad propiciaron una dinámica de interdependencias entre actores económicos, políticos y sociales en las distintas escalas territoriales (Trejo, 2016)
Instrumentos político-institucionales nacionales y locales
Algunos de los compromisos establecidos en los instrumentos político-institucionales intergubernamentales son retomados por los Estados en sus estrategias de planeación y gestión, como es el caso de las políticas de vivienda, tema que abordamos en el apartado anterior y del cual seguiremos hablando. En el reporte que México presentó al programa ONU-Hábitat, destacó entre sus avances el sistema de financiamiento para la vivienda, que dice "ha permitido a millones de familias mexicanas acceder al mercado formal de vivienda para hacerse de una vivienda digna". Sin embargo, como ya señalamos, con las políticas de desregulación, privatización, liberalización financiera y reorientación del gasto público los sectores de la población de menores ingresos fueron excluidos de dicho mercado.
En un discurso contradictorio el gobierno mexicano habla de la necesidad de sopesar el impacto de la industria de la vivienda en la economía nacional y su papel en la construcción y consolidación urbana, textualmente dice "si bien es cierto que se trata de una industria estratégica para la creación de empleos y la demanda de insumos, la política para dinamizarla y estimularla no puede ser definida sin considerar su impacto urbano". Sin embargo en el mismo reporte plantea:

"México ha generado avances significativos en cuanto al entendimiento de la importancia que reviste la vivienda como industria dentro de su economía. La publicación de la Cuenta Satélite de vivienda y el análisis cuantitativo derivado de los datos que esta fuente de información aporta revelan que la vivienda es una actividad estratégica para el desarrollo económico y la generación de empleos del país, a fin de aprovechar el impulso económico de esta industria es necesario generar conjuntamente con los gobiernos locales, un esquema de incentivos normativos y tributarios apropiados para el sector inmobiliario, de tal forma que el proceso de edificación de vivienda se inserte dentro de una política integral de construcción de ciudades equitativas, justas, sustentables y productivas y que este sector sea un instrumento de prosperidad".


La Cuenta Satélite de la vivienda en México es un producto del Instituto Nacional de Estadística y Geografía que considera las recomendaciones internacionales que de manera conjunta emiten la Organización de Naciones Unidas, el Banco Mundial, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, el Fondo Monetario Internacional y la Comisión de Comunidades Europeas a través de la Oficina Europea de Estadística, además se hace uso de el Sistema de Clasificación Industrial de América del Norte, instituciones artífices de las políticas neoliberales. En este documento se plantea que en 2014 las actividades vinculadas a la vivienda reportaron 2 millones 858 mil 810 puestos de trabajo, lo que representó el 6.7% de los correspondientes al total del país, de estos el 31.7% correspondieron a puestos generados por sectores económicos de la vivienda y el 68.3% lo aportaron los hogares a través de su trabajo para autoconsumo, lo cual refleja que la generación de empleos no es mayor en el sector inmobiliario formal que es el que se beneficia de los incentivos normativos y tributarios que el gobierno establece.
Para dar viabilidad a la segunda generación de reformas estructurales el gobierno federal también operó cambios institucionales como la creación de la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (SEDATU)16 que en el discurso oficial se considera una institución que innovará en la planeación del territorio e impulsará las ciudades como polos de desarrollo nacional con la generación de un nuevo modelo de ciudad, compacto, sustentable y seguro,17 y el impulso de usos mixtos del suelo.
En relación a los desafíos económicos y sociales en torno a la relación urbano-rural, el Estado mexicano reconoce que el campo y la población rural desempeñan un papel fundamental en la economía nacional, por ser elementos clave para la soberanía alimentaria y la conservación de los ecosistemas, se propone impulsar dinámicas productivas que propicien un círculo virtuoso entre la economía rural y la economía urbana para que la población rural se beneficie de la derrama económica de las ciudades. El gobierno se compromete a forjar una relación simbiótica entre el campo y la ciudad que permita elevar el bienestar y la productividad en todas las lo localidades del país. Señala que el crecimiento urbano ha ido ocupando el espacio rural alrededor de las ciudades y considera un factor relevante en ese proceso el derecho de propiedad, porque plantea que una de las principales relaciones entre lo urbano y lo rural se refleja en la tenencia de la tierra.
Desde la perspectiva gubernamental la reforma al artículo 27 constitucional en 1992 y las modificaciones a la Ley Agraria, enmarcadas dentro de las políticas neoliberales, representaron un avance porque permitieron a los ejidos y comunidades la adopción de el régimen de pequeña propiedad, se destaca que el programa de regularización que acompañó la reforma y concluyó en 2005, logró la regularización del 98% de las tierras aproximadamente, pero no se reconoce que fue este proceso el que propició el encarecimiento del suelo y la expulsión de la población de menores recursos a la periferia, así como la proliferación de asentamientos precarios y conjuntos cerrados de uso exclusivo de vivienda, sin equipamiento y servicios.
Una de las estrategias que se mantiene para resolver los problemas del periurbano es impulsar las zonas metropolitanas, el gobierno asume el compromiso de reconocer a nivel constitucional dicha figura y generar instrumentos de planeación y mecanismos de gobernanza particulares para su funcionamiento y viabilidad en el mediano y largo plazo.
En la idea de generar el arsenal instrumental para la implementación de las políticas impuestas por el Consenso de Washington el gobierno se comprometió a impulsar una reforma urbana para establecer: el derecho a la ciudad; garantizar la vigencia de los programas de desarrollo urbano; promover la integración armónica entre los ámbitos urbano y rural, con acciones como la preservación de suelo con vocación agrícola, forestal y de conservación, y la generación de opciones productivas para sus habitantes; lograr que la decisiones de inversión y los grandes proyectos de infraestructura se realicen desde un enfoque territorial y contribuyan a la consolidación de un sistema de ciudades competitivas y sustentables; y reorientar la política de vivienda a través de la generación de instrumentos de gestión del suelo, políticas de movilidad urbana sustentable, pleno ejercicio de la ciudadanía, y esquemas de vigilancia y sanciones para el incumplimiento de la normatividad urbana.
La creación de un marco institucional para dar viabilidad a las reformas estructurales es un proceso que se presentó en México desde la aprobación de la Ley General de Asentamientos Humanos18 en 1976, y Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente aprobada en 1988, en las que no hay claridad en cuáles son los mecanismos de articulación de acciones sectoriales y territoriales, así como sus diferencias y complementariedades; el territorio es concebido de manera imprecisa y acotada, como un ámbito jurisdiccional-administrativo, espacio contenedor pasivo (Massiris, 2006). Pero la adopción de políticas neoliberales se muestra con mayor contundencia con la modificación al artículo 27 de la constitucional en 1992, y en la expedición de la nueva ley agraria y la nueva Ley General de Asentamientos Humanos en 1993.19
Con las modificaciones a esos instrumentos las tierras ejidales y comunales que antes eran inalienables, imprescriptibles, inembargables e intrasmisibles, se liberan para su incorporación al crecimiento urbano. Así se materializan las políticas de liberalización, privatización y derechos de propiedad impuestas por los organismos de financiamiento para el desarrollo.
Con esas reformas en Morelia se abrió una serie de posibilidades para que los núcleos agrarios cedieran sus tierras con fines de urbanización, de tal forma que aún los solares urbanos excedentes, tierras de uso común y superficies que no estaban formalmente parceladas pudieron enajenarse o gravarse20. Entre los requisitos para la incorporación de tierras ejidales a la urbanización se establece que preferentemente los terrenos no deben estar destinados a la actividad productiva, pero la misma ley plantea que la federación, estados y municipios instrumentarán programas de desarrollo social para los titulares de derechos ejidales o comunales cuyas tierras sean incorporadas al desarrollo urbano y la vivienda se integren a las actividades económicas urbanas, es decir, a la producción y comercialización de bienes y servicios, con ello no sólo se fomenta la transición rural-urbana sino también el tránsito de actividades primarias a terciarias.
La Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano21, publicada el 29 de noviembre de 2016, establece como uno de los principios rectores de la política urbana el derecho de propiedad urbana, que es entendido como la garantía de los derechos de propiedad inmobiliaria, base para el desarrollo económico de las ciudades, en congruencia con las políticas del Consenso de Washington. Además hay una alineación clara con los instrumentos político-institucionales intergubernamentales, pues se institucionaliza la constitución de zonas metropolitanas y se señala como asunto de su interés la gestión integral de agua y los recursos hidráulicos.22
En la aprobación de dicha Ley se desecharon tres propuestas importantes que nos muestran que el espacio no puede ser separado del Estado y de las superestructuras de la sociedad porque es también un producto político (Lefebvre, 1974). La primera propuesta es la utilización del impuesto predial para la construcción de infraestructura equipamiento y servicios23; la segunda es la formación de la Comisión Intersectorial de Ordenamiento Territorial, Desarrollo Urbano y Vivienda24; y, la tercera es la zonificación incluyente, que se refiere a la utilización de recursos generados por el aumento del coeficiente de urbanización para la adecuación de espacios públicos e infraestructura. Esta última propuesta era importante porque contemplaba el compromiso de los desarrolladores inmobiliarios de ofrecer alternativas de uso de suelo a la población de menores ingresos, preferentemente en la zona del desarrollo, así como eliminar políticas de exclusión como el tamaño mínimo de lotes. La propuesta se desecha en su totalidad pero los mecanismos para incrementar el coeficiente básico de utilización del suelo en función de la capacidad urbana si se aprueba, medida que beneficia principalmente a los desarrolladores inmobiliarios. Además se elimina el principio de priorizar el interés público en la declaración de polígonos para el desarrollo estratégico de inmuebles bajo el esquema de actuación pública o privada. En conjunto las propuestas desechadas constituían estrategias importantes para lograr el paradigma del derecho a la ciudad que la ley promueve.
En este instrumento legal existe un acercamiento trivial al tema urbano-rural cuando se establece que las tierras agrícolas, pecuarias y forestales, así como las destinadas a la preservación ecológica, deberán utilizarse preferentemente en dichas actividades o fines, sin embargo se establecen los requisitos para la incorporación de terrenos ejidales, comunales y de propiedad federal al desarrollo urbano y la vivienda, y se faculta a la SEDATU para adquirir o expropiar tierras de propiedad social, y para promover la asociación o cualquier otra forma de participación que determinen los núcleos agrarios para la aportación de tierras a la expansión urbana. Además se plantea: construir obras de infraestructura y equipamiento para el desarrollo regional, urbano y rural con el fin de lograr el acceso de todos a los beneficios y prosperidad que ofrecen las ciudades; identificar en la estrategia nacional de ordenamiento territorial los sistemas urbanos y rurales, y la regionalización que estructura funcionalmente al país; y orientar la delimitación y caracterización de zonas metropolitanas estratégicas para impulsar el desarrollo económico y reducir las disparidades regionales, acciones propias de la tendencia neoliberal de las políticas urbanas.
En el análisis de los tres ordenamientos legales que han operado en las últimas cuatro décadas en el estado de Michoacán, observamos que la Ley de Desarrollo Urbano y Aprovechamiento del Territorio de 1983 establecía diversos preceptos para el control de la especulación inmobiliaria, por ello la emisión de la nueva Ley de Desarrollo Urbano en 1995 representó una oportunidad para la incorporación indiscriminada de tierras ejidales al crecimiento urbano.25 El actual Código de Desarrollo Urbano publicado en el año 2007 es un documento ambiguo en el que la edificación y mejoramiento de vivienda de interés social deja de ser una prioridad, la participación ciudadana se burocratiza, se reduce la participación de los sectores sociales y se amplía la intervención del sector privado. En este instrumento aparecen los coeficientes de urbanización como mecanismos que sirven al sector inmobiliario para cambiar el status de suelo no urbanizable a urbanizable.
En 2015 se aprobó un paquete de reformas al Código en las que se estableció la posibilidad de modificar los programas de desarrollo urbano, sin necesidad de realizar la consulta pública que se establece en el procedimiento de formulación y modificación de dichos programas, cuando se alteren las políticas de ordenación del territorio y la imagen objetivo del desarrollo urbano, y cuando existan proyectos de inversión pública o privada de impacto estatal, regional o municipal.
El Código de Desarrollo Urbano es uno de los instrumentos legales que a nivel estatal debería considerar las zonas de contacto urbano-rural, sin embargo aborda el tema de manera ambigua cuando señala que el ordenamiento territorial y el desarrollo urbano tienen como objetivo mejorar las condiciones de vida de la población rural y urbana mediante un desarrollo socioeconómico que armonice la interrelación de la ciudad con el campo, en forma que se distribuya equitativamente los beneficios y costos del proceso de urbanización. En este instrumento también se establece que: se fomentaran los centros de población de dimensiones medias para propiciar un desarrollo regional equilibrado y evitar que el crecimiento desmedido produzca impactos económicos negativos y un grave deterioro social, humano y ecológico; la fundación de centros de población se realizarse en tierras susceptibles para el aprovechamiento urbano, evaluando su impacto ambiental y respetando primordialmente las áreas naturales protegidas, el patrón de asentamiento urbano rural y las comunidades indígenas; las tierras agrícolas o forestales se utilicen preferentemente en dicha actividad. Sin embargo en este instrumento se adoptaron las mismas contradicciones de las leyes anteriores pues se establecieron los mecanismos para la incorporación de tierras ejidales al crecimiento de las ciudades, además se contemplan mecanismos como la transferencia de potencialidades para urbanizar espacios no urbanizables.

La Ley de Conservación y Restauración de Tierras, emitida en el año 2007, establece entre sus objetivos promover la utilización de tierras de acuerdo a su aptitud y delimitar las zonas rurales y periurbanas. En este instrumento se definen las áreas periurbanas, como espacios territoriales en las inmediaciones de las áreas urbanas, que deberán estar sujetos a regulaciones y preferencias para garantizar los servicios ambientales que prestan a la sociedad. Si bien en esta ley sectorial se reconoce la especificidad del periurbano, no avanza en la enunciación de líneas generales de acción para la planeación y gestión de dichas zonas, y su vinculación con otros sectores por lo tanto se queda en el plano de la enunciación de un espacio que encierra un discurso político-ideológico, pero no interactúa con la practica espacial, con la producción del espacio.


Lefebvre (1974) señala que las representaciones del espacio están penetradas de un saber, una mezcla de conocimiento e ideología, y aunque abstractas integran una práctica social y política. Esto se ve reflejado en los instrumentos político-institucionales de carácter local que emite el gobierno municipal de Morelia, como el Plan Municipal de Desarrollo 2015-2018, en el cual se proyecta un territorio justo e inteligente, y una ciudad innovadora, competitiva, ordenada y sustentable. En esta caracterización que se hace del espacio participa la Consultoría Fundación Metrópolí Cities Lab, quien promueve el crecimiento inteligente, que tiene tres componentes principales la innovación, la educación y la sociedad digital. No obstante en esta propuesta se plantee que los territorios inteligentes los diseña la comunidad y no el mercado, la ideología que promueve la Consultoría se imprime en la representación que se hace de la ciudad.

En dicho Plan Morelia se concibe como una ciudad corporativa y de centros de investigación especializada a nivel nacional, con patrones de crecimiento disperso, desconectado y distante, que ejercen presión sobre los recursos naturales. El tema rural-urbano se integra someramente en lo referente al desarrollo social y humano, cuando se habla de reducir la desigualdad a través del rescate de conocimientos tradicionales para fortalecer prácticas agropecuarias, piscícolas y forestales; proyecto cuyo éxito, se dice, dependerá de la capacidad de construir estrategias colaborativas a escala metropolitana más allá de los limites analíticos y programáticos, y de la idea de conurbación. Se plantea que políticas como el impulso de las zonas metropolitanas, usos mixtos del suelo, densificación, regularización de asentamientos informales y urbanización de zonas marginadas, ayudaran a reducir las asimetrías territoriales.


El Plan Gran Visión Morelia NExT (Nueva económica por el territorio) constituye una visión de futuro, es un producto donde, como señala Lefebvre (1974), la economía y la técnica están involucradas, pero van mucho más lejos, son productos políticos, espacios estratégicos. El diagnostico que se integra en este documento establece que:

"uno de los aspectos más conflictivos de los procesos de expansión urbana y metropolitana es la aparición de dinámicas de urbanización difusa en las zonas de borde, donde la ciudad se confunde con su entorno, es decir, su ámbito periurbano. La proliferación de espacios residenciales y de establecimientos comerciales y productivos que se localizan de forma dispersa constituye un tipo de crecimiento que agudiza los impactos ambientales, dispara los gastos de dotación de infraestructuras y equipamientos y dificultan la administración y gobernanza del territorio".


Además que la problemática rural y la insuficiencia de apoyos al campo, entre otros factores, ocasionan que los usos agropecuarios cercanos a las áreas urbanas sean menos rentables y pierdan relevancia frente al valor de uso de suelo urbano. También se habla de una tendencia de crecimiento poblacional y económico de las zonas metropolitanas y no de las ciudades medias.
Entre las propuestas para revertir esta y otras problemáticas se propone: establecer megaregiones urbanas asociadas a los grandes nodos urbanos, en las que se cree que surgirán economías de aglomeración y su diversidad interna permitirá la integración de sistemas urbanos policéntricos, áreas metropolitanas, ciudades medias y pequeñas, y los sistemas rurales; impulsar el turismo ecológico con proyectos de senderismo y deportes de aventura mediante la utilización de las montañas y los conos volcánicos; crear una eco-comunidad en el sur de la ciudad (San José de las Torres); proteger contra usos urbanísticos los terrenos de mayor calidad agraria; impulsar proyectos de densidad selectiva; combatir la especulación del suelo; implementar el programa denominado corazones de barrio que tiene como objetivo identificar las oportunidades y necesidades de las áreas con indicadores socioeconómicos más bajos para apoyar las actividades productivas tradicionales e impulsar los emprendimientos innovadores; y consolidar Altozano y Tres Marías como polos multifuncionales de atracción de inversiones y establecimiento de sedes corporativas, así como espacios residenciales y productivos. Altozano y Tres Marías son los desarrollos inmobiliarios mixtos de los empresarios más importantes de la ciudad, se ubican en la periferia sur y oriente, la superficie de suelo sobre el cual construyeron centros comerciales, campos de golf, corporativos y vivienda era en su mayoría tierras de origen ejidal.

Conclusiones



La producción del espacio involucra la reproducción biológica, social y económica. En los instrumentos político-institucionales la reproducción económica adquiere gran relevancia, se modifican estructuras organizativas y administrativas para fortalecer la capacidad institucional del Estado con miras a facilitar la expansión del capital, estos ejercicios parecen autenticas revoluciones en las que organismos intergubernamentales y gubernamentales plantan soluciones a problemas en distintos temas, como el urbano-rural, en algunos casos se logra transformaciones que producen cambios en la vida de las personas, y en otros sólo se logra la modificación de superestructuras ideológicas, instituciones y aparatos políticos.
Las políticas que se establecen en las leyes, reglamentos planes y programas son un eslabón que interactúa con la realidad social, económica y geográfica, en la que se presentan diversos fenómenos vinculados a las relaciones de propiedad y a las fuerzas productivas, como la propia expansión de las ciudades, el abandono del campo, el agotamiento de recursos naturales, entre otros. El espacio es un producto que se utiliza y se consume pero también es un medio de producción que involucra flujos de materia prima y energías. Naturaleza, técnica, conocimiento, estructuras y superestructuras se articulan para la producción por ello la alineación de las leyes locales a las políticas internacionales afecta la manera en que se piensa y construye el espacio, en este caso el periurbano.
El periurbano, espacio geográfico dinámico y complejo que articula elementos naturales, socioeconómicos, culturales y político-administrativos, se produce desde la práctica social que se encuentra estrechamente vinculada con los instrumentos político-institucionales. Los gobiernos en todos los niveles y escalas geográficas se convierten en los principales actores para orquestar la producción del espacio, la distribución geográfica de la población, la actividad económica, los servicios sociales, la riqueza y el bienestar.
En los instrumentos jurídico-normativos se construyen espacios conceptuales, en los que se establecen cuestiones como el derecho a la ciudad y la integración rural-urbana, estos ejercicios encierran una simulación, son ante todo espacios abstractos que llevan implícita una ideología, y sólo en los casos en que interactúan con la producción del espacio social adquieren consistencia: se generan nuevas configuraciones geográficas y se define la territorialidad. Los instrumentos intergubernamentales, leyes, códigos, planes y programas pretenden engendrar un espacio global desde la práctica política, que en ocasiones llega a imponer un orden urbano, y cuando no, se convierten en la ilusión de una vida nueva, una abstracción que sirve para afirmar el espacio político absoluto, es decir, el espacio se convierte en un instrumento al servicio del poder económico y del Estado, y es manipulado por todo tipo de autoridades.



Bibliografía


Aguilar, F. (2001). Morelia. urbanización en tierra ejidal 1927-1994. México D.F.: Universidad Autonoma Metropolitana Unidad Xochimilco.

Ayuntamiento. (2016). Morelia NExT 204, Plan Gran Visión. Morelia , Michoacán , México.

Ayuntamiento. (2016). Plan de Desarrollo Municipal 2015-2018. Morelia, Michoacán, México: Periódico Oficial.

Cavadias, E. (2001). El nuevo institucionalismo en América Latina. Redalyc , 11-25.

Congreso. (2007). Código de Desarrollo Urbano del Estado de Michoacán de Ocampo. Morelia, Michoacán, México: Periódico Oficial.

Congreso. (2015). Dictamen que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones del Código de Desarrollo Urbano. Gaseta Parlamentaria , IV (144J), 01-24.

Congreso. (2007). Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán de Ocampo. Morelia, Michoacán, México: Periodico Oficial.

Gobierno, M. (2016). Reporte Nacional de México, Hábitat III. México D.F.

Harvey, D. (2001). Espacios del Capital. Hacia una geografía crítica. Madrid: Akal.

Larrazábal, A., Gopar-Merino, L., & Vieyra, A. (2014). Expansión urbana y fragmentación de la cubierta del suelo en el periurbano de Morelia. En A. Larrazabal, & A. Vieyra, Urbanización, Sociedad y Ambiente (págs. 89-120). Morelia: UNAM,CIGA, SEMARNAT, INEC.

Lefebvre, H. (1974). La Producción del Espacio. Madrid : Capitán Swing.

López, J. D. (2005). Interfase urbano rural como territorio y espacio para la sostenibilidad ambiental. Universidad de Medellin , 29-41.

López, Ó. (2011). El futuro de la legislación urbana en las entidades federativas de México. En J. Fernández, & R. Juan, Derecho Urbanistico (págs. 3-31). México D.F.: Universidad Nacional Autónoma de México .

Martínez, R., & Soto Reyes, E. (2012). El Consenso de Washington: La instaruración de las políticas neoliberales en América Latina. Política y Cultura (37), 35-64.

Massiris, Á. (2006). Políticas latinoamericanas de ordenamiento territorial: realidades y desafíos. Bogota: Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia.

Moreno, J., Dutrénit, C., & Martin, P. (2013). Crecimiento económico, inovación y desigualdad en América Latina: Avances, retrocesos y pendientes Post-Consenso de Washington. México: CEPAL.

ONU. (2016). Conferencia de Naciones Unidas sobre la vivienda y el Desarrollo Urbano Sostenible. Proyecto de documento final, A/CONF.226/4, págs. 01-25. Quito.

ONU. (2016). Reunión Regional de América Latina y el Caribe. Declaración de Toluca (págs. 1-7). México D.F.: ONY.

Prado, J. P. (2006). La ONU y el desarrollo: una reflexión crítica y propositiva. Foro Internacional , XLVI (2), 262-290.

Ramírez, J. (1989). Los objetivos de la Ley General de Asentamientos Humanos . En G. Garza, Una década de planeación urbano-regional en México, 1978-1988 (págs. 27-53). México D.F.: Colegio de México.

Ravetz, J., Fertner, C., & Nielsen, T. (2013). The dynamics of peri-urbanization. En Peri-urban futures:Scenarios and models for land use change in Europe (págs. 13-44). Berlin Heidelberg: Springer-Verlag.

Santos, M. (1987). O Espaco do Cidadao. Sao Paulo: Edusp.

Senado. (2016). Dictamen de la Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano. Gaceta del Senado , II (17), 183-301.

Sobrino, J. (2016). Dinámica y Distribución Territorial de la Población en México . En M. E. Negrete, Urbanización y Política Urbana en Iberoamerica (págs. 61-105). México : El Colegio de México .



Trejo, A. (2016). Nuevas Dinámicas Económicas Metropolítanas y Regionales en México y los Problemas de la Política Territorial . En Negrete, Urbanización y Política Urbana en Iberoamerica (págs. 107-143). México: El Colegio de México.

1 Emitidas por Felipe II, Rey de España.

2 Censo de Población y Vivienda 2010, la población total del municipio es de 729 279 habitantes. En la Encuesta Intercesal realizada en 2015 se registro una población 784 776.

3 El Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial, el Congreso de Estados Unidos y otros organismos y expertos con sede en Washington.

4 http://hic-gs.org/content/Foro_Vancouver_1976-2006.pdf

5 El Banco Mundial recomienda a los países no construir viviendas públicas ni subvencionadas.

6 En el documento The Word Bank, 1993. Houssig: Enabling Markers to Whork. Washington, (en español bajo el título: vivienda, un entorno propicio para el mercado habitacional) publicado por el Banco Mundial, se ven reflejadas estas políticas.

7 Se tomaron las recomendaciones establecidas en el documento anterior, en el apéndice Technical Suplement 2, Enabling the houssing sector to whork pp. 113-144, en los objetivos y estrategias centrales del programa sectorial de vivienda 2001-2006,

8 Esta institución cuyo ámbito de acción es amplio, tiene como principal objetivo orientar la cooperación para el desarrollo, actividad que no está exenta de prácticas políticas como la condicionalidad de la cooperación.

9 Resolución 56/206.

10 Statement to the UN Conference (third draff)

11 Recomendación D2. Control de cambios en la utilización del suelo

12 Recomendación D3. Recuperación de la plusvalía

13 http://hic-gs.org/content/Foro_Vancouver_1976-2006.pdf

14 http://es.unhabitat.org/temas-urbanos/legislacion/

15 Reunión regional preparatoria a la Conferencia de Hábitat III, realizada en la ciudad de Toluca, México.

16 La SEDATU concentra las atribuciones que anteriormente tenia la Secretaría de la Reforma Agraria, la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y algunas atribuciones en el tema de vivienda.

17 En este reporte se vincula Hábitat III con los Objetivos del Desarrollo Sostenible al considerar que las ciudades serán el principal escenario en el que los países buscaran cumplir dichos objetivos por concentrar la mayor parte de la población.

18 Ramírez (1989) señala que la Ley fue utilizada por el Estado para afianzarse por la vía jurídica en la lucha social y política, porque fueron los intereses urbanos y políticos de la burguesía los que se vieron favorecidos.

19 López (2011) plantea que la Ley se emite con el objetivo de llegar a la Conferencia de Hábitat II con una legislación actualizada.

20 Es importante destacar que en la Ley Agraria la urbanización de tierras ejidales se maneja como un derecho y un benefició para los ejidatarios, y las vías para ejercer dicho derecho son básicamente dos la desincorporación de parcelas del régimen agrario para la adquisición del dominio pleno, y la aportación de tierras de uso común a sociedades civiles o mercantiles, es decir inmobiliarias, en las que los ejidatarios pueden participar con algunas acciones.

21 Aprobada el 13 de octubre de 2016, a unos días de realizarse la Conferencia Hábitat III. Dicha Ley fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el 29 de noviembre del mismo año, y aunque entra en vigor al día siguiente de su publicación, los gobiernos estatales y municipales tienen un año para adecuar su legislación a lo establecido en este instrumento general.

22 Se refiere al agua potable, drenaje, saneamiento, tratamiento de aguas residuales, recuperación de cuencas hidrográficas y aprovechamiento de aguas pluviales.

23 Se desecha con el argumento de respetar la autonomía municipal en el manejo de su hacienda.

24 Se desestima en lo que se refiere a la parte de vivienda porque que la Ley de Vivienda contempla una comisión intersectorial y con ese argumento se habla de un una duplicidad.

25 En esta ley se incorporaron las reformas al artículo 27 constitucional, contempla la coordinación con el gobierno federal para la expropiación o aportación de tierras ejidales y comunales para el crecimiento de la ciudad, así como el establecimiento de las zonas de urbanización ejidal.


La base de datos está protegida por derechos de autor ©absta.info 2016
enviar mensaje

    Página principal