Eduardo García de Enterría El problema jurídico de las sanciones administrativas



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Eduardo García de Enterría
El problema jurídico de las sanciones administrativas {*}

Sumario: I Concepto y clases. II. En particular las sanciones administrativas de autoprotección. A) Sanciones disciplinarias. B) Sanciones de la llamada policía demanial. C) Sanciones rescisorias de actos administrativos favorables. D) Sanciones tributarias.-III. Las sanciones administrativas de protección del orden general. A) Concepto y justificación. B) Las sanciones de orden público.-IV. Las sanciones propias de policías especiales.-V. Los principios del derecho sancionatorio administrativo. A) La identidad de principios con la potestad punitiva penal. a) Principio de legalidad. b) Principio del injusto típico. c) «Nulla poena sine culpa». d) Prescripción. e) Prueba cumplida de la realidad de la conducta reprochable. B) El principio de compatibilidad entre sanciones administrativas y penas judiciales.-VI. El procedimiento sancionatorio. A) Principios generales. B) El procedimiento ordinario. C) En particular, el procedimiento en materia de sanciones de orden público.-VII. Las medidas sancionatorias administrativas. A) Las clases de medidas sancionatorias y el problema de su limitación. B) Las medidas accesorias: incapacidades, comiso y responsabilidad civil derivada de la infracción. C) La efectividad de las sanciones y su impugnación jurisdiccional. «Solve et repete» y «reformatio in pejus». VIII. Conclusión.

I. CONCEPTO Y CLASES
Por sanción administrativa entendemos aquí un mal inflingido por la Administración a un administrado como consecuencia de una conducta ilegal. Ese mal (fin aflictivo de la sanción) consistirá siempre en la privación de un bien o de un derecho (revocación de un acto favorable, pérdida de una expectativa o de un derecho, imposición de una obligación de pago de una multa, eventualmente incluso, como veremos, arresto o prisión personal del responsable).
Se distinguen estas sanciones de las penas propiamente dichas por un dato formal, la autoridad que las imponen: aquellas, la Administración; éstas los Tribunales penales. Justamente el problema más importante que plantean las sanciones administrativas es el de su delimitación con las penas, tanto por razón de su naturaleza como en cuanto a sus respectivos ámbitos de aplicación. La distribución de la potestad punitiva del Estado entre sanciones administrativas, regidas por el Derecho Administrativo, material y procedimental, y penas judiciales, sometidas al Derecho Penal material y al Derecho procesal penal, ¿responde a algún criterio objetivo?, ¿o bien es, por el contrario, una libre determinación del legislador? Para abordar este problema básico forzoso es comenzar por distinguir las clases de sanciones administrativas que se presentan en nuestro Derecho y por exponer su especial problemática.
La distinción básica a realizar es entre aquellas sanciones por las que la Administración tutela su organización y orden internos, incluyendo el sistema de sus actos jurídicos, y aquellas otras por las que tutela el orden social general, en un amplio sentido, el orden publico.

II. EN PARTICULAR, LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS DE AUTOPROTECCION
En el primer caso (que es el que estudiaremos en este apartado) estamos ante lo que hemos llamado (capítulo VII) tutela reduplicativa o en segunda potencia, que se sobrepone a la tutela primaria declarativa y ejecutiva de que la Administración se beneficia; pero lo importante en este momento es notar que esa tutela se caracteriza por poner en marcha medios aflictivos contra los perturbadores del buen orden administrativo, de modo que aunque se pretenda proteger éste, como finalidad primaria, esa protección se efectúa, sin embargo, mediante la producción de un efecto sancionatorio característico.
Es ése el campo tradicional de la potestad administrativa sancionatoria y su justificación resulta justamente de la proposición como relevante de la finalidad protectora del orden administrativo. Se ha notado por ello que aquí la potestad de sanción se diferencia cualitativamente y por sus fines de la potestad punitiva penal; en ésta se protege el orden social colectivo y su aplicación persigue esencialmente (sin perjuicio de la concurrencia de otros fines difusos) un fin retributivo abstracto, expiatorio, eventualmente correctivo o resocializador, en la persona del delincuente. La potestad sancionatoria de la Administración sería así una potestad doméstica, vacada a la propia protección más que a otros fines sociales generales, con efectos sólo respecto de quienes están directamente en relación con su organización o funcionamiento, y no contra los ciudadanos en abstracto. Sería, en los términos de MURGEON, la expresión de la necesidad de «preservar el orden jurídico institucional [organizativo] para permitirle la realización de su obra», imponiendo a cuantos están en ella integrados o sometidos «el respeto de una disciplina que la institución administrativa debe de garantizar por el uso de un poder de represión que le es inherente, como a toda institución».
La potestad sancionatoria de autoprotección administrativa presenta cuatro manifestaciones características, que respectivamente dan lugar a otros tantos tipos de sanciones: sanciones disciplinarias (que son las más características del género entero y sobre cuyo modelo se configuran analógicamente las demás), sanciones de policía demanial, sanciones rescisorias de actos administrativos favorables y sanciones tributarias.

A) Sanciones disciplinarias
Son aquellas que se imponen a las personas que están en una relación de sujeción especial con la Administración por infracciones cometidas a la disciplina interna por la que se rige dicha relación. Desde la perspectiva inversa podemos decir que la potestad disciplinaria es una potestad de supremacía especial -con lo que resalta la diferencia cualitativa con la potestad punitiva penal, que es característica de la supremacía general-. Este es el modelo más puro del género de las sanciones de autoprotección administrativa.
La potestad disciplinaria, en ese sentido, se aplica
a) A los funcionarios, artículos 87 y siguientes LFCE y Reglamento de 16 de agosto de 1969; es el caso más importante
b) A los usuarios de los servicios públicos; por ejemplo, Ley de Policía de Ferrocarriles de 23 de noviembre de 1877 V Reglamento de 8 de septiembre de 1878, Reglamento de disciplina académica, Decreto de 8 de septiembre de 1954, Reglamento de Verificaciones Eléctricas y Regularidad en el suministro de energía de 12 de marzo de 1954, etc.
c) A los profesionales integrados en Colegios Profesionales en cuanto al ejercicio de su profesión (art. 5, apartado i, de la Ley de Colegios Profesionales de 13 de febrero de 1974); es de notar que aquí la supremacía especial se construye sobre el vinculo de miembros de la corporación.
d) A los miembros de otras corporaciones públicas no territoriales, según la misma técnica; por ejemplo, en comunidades de regantes por los llamados Jurados de riegos, artículos 242 y siguientes LA.
e) A los contratistas, y en particular a los concesionarios, según vimos en su momento (supra, capitulo XI, ' II, 2: las llamadas «penalidades» en el artículo 45 LCE).
No hay que incluir a las sanciones disciplinarias militares dentro de la categoría de las sanciones jurídico-administrativas, pues aun incluso cuando las sanciones menores son impuestas de plano y sin sentencia formal, el orden disciplinario militar forma parte en su conjunto del Derecho penal militar, que tiene en su servicio un orden jurisdiccional separado (art. 32 LOE, Código de Justicia Militar, de 17 de julio de 1945); el artículo 40, d), LJ rubrica la exclusión de esta materia del orden contencioso-administrativo.

B) Sanciones de la llamada policía demanial
A través de ellas la Administración protege sus pertenencias demaniales, lo que es decir a las funciones públicas que hacen de dichas pertenencias su soporte físico; se imponen a los usuarios del demanio o a las personas que con él se ponen en una determinada relación fáctica. Cuando la sanción se impone a un usuario del demanio puede y debe hablarse de una sanción de naturaleza disciplinaria, puesto que sustentada sobre una previa relación de supremacía especial de la Administración; pero la policía demanial se aplica también a quien no está en esa relación previa y, simplemente, perturba o amenaza el buen orden de las cosas administrativas, estableciendo así un círculo preventivo de protección no disciplinaria. En todo caso, lo que es común es que esta potestad sancionatoria se presenta como una extensión de la facultad administrativa de autodefensa referida a la integridad de las cosas públicas. La técnica de la policía demanial se ha extendido luego a algún bien patrimonial especialmente protegido.
Citamos como ejemplos: artículos 226 LA y 30 y siguientes del Reglamento de Policía de Aguas y sus cauces; artículo 121 de la Ley de Minas de 1974 y Reglamento de Policía minera de 23 de agosto de 1934; Reglamento de Policía de Ferrocarriles de 8 de septiembre de 1878, antes citado, en cuanto se refiere a la vía y zonas de servicio; artículos 83 y siguientes de la Ley de Montes.

C) Sanciones rescisorias de actos administrativos favorables
El mal en que la sanción consiste es aquí la pérdida de la situación jurídico-administrativa de ventaja: la Administración deja sin efecto, temporal o definitivamente, un acto administrativo favorable al sancionado como consecuencia de una conducta ilegal de éste que se ha amparado en la titularidad de dicho acto. Prevalece aquí, sobre el efecto aflictivo de la pérdida de un derecho, la finalidad protectora del orden administrativo, puesto que la rescisión del acto administrativo anterior pretende ante todo evitar que el culpable pueda continuar causando un perjuicio sobre la base de dicha acto, otorgado en función de otros fines.
Entran en esta categoría: las revocaciones-sanciones de los actos administrativos aludidas en el capítulo IX, ' V, 5, configuradas técnicamente como resoluciones por incumplimiento de las condiciones con que dichos actos se otorgaron (art. 16-1 RSCL en materia de licencias municipales, art. 34 del Reglamento de instalación, ampliación y traslado de industrias de 22 de julio de 1967, art. 36 del Texto Refundido de Viviendas de Protección Oficial de 24 de julio de 1963); la retirada de permisos de conducir (art. 289 del Código de la Circulación), o de caza (art. 48, Ley de Caza de 4 de abril de 1970); la caducidad de concesiones o las resoluciones de contratos por incumplimiento.
En el último ejemplo (concesiones y contratos) estamos de nuevo en presencia de una decisión que se produce en el seno de una típica relación de supremacía especial y, por tanto, la construcción de esta potestad sancionatoria se aproxima al modelo de la potestad disciplinaria (estrictamente dentro de ésta se producen sanciones muy semejantes: separación del funcionario, pérdida de derechos académicos del estudiante, etc.). Pero sobre ese modelo se ha procedido también aquí a una extensión analógica al caso de las autorizaciones y licencias, que, como regla general, no crean estrictamente relaciones permanentes de supremacía especial entre la Administración autorizante y el autorizado. Simplemente, se trata de la privación del beneficio que el administrado obtiene de un acto administrativo de cuya virtualidad ha abusado; la actuación sobre el acto administrativo en que la sanción consiste mantiene la perspectiva, más o menos convencional, pero efectiva, de una actuación interna o doméstica.

D) Sanciones tributarias
Con la sanción tributaria, que la autoridad administrativa inflinge a los infractores de las normas de ese carácter, la Administración protege su derecho a percibir de los ciudadanos las prestaciones tributarias, sólo con la efectividad de las cuales puede ella funcionar. Es manifiesta, pues, la finalidad autoprotectora de este tipo de sanciones administrativas, lo que en la generalidad de los sistemas hace que se reconozcan, con mayor o menor extensión, como una competencia represiva legitima de la Administración, sin perjuicio de su penalización o represión judicial en el caso de infracciones dolosas o cualificadas (en nuestro CP, aunque sin aplicación práctica, el art. 319, dentro del título de las falsedades).
La regulación de estas sanciones se encuentra en los artículos 77 y siguientes LOT, que las modaliza según una gradación de infracciones: «simples infracciones», infracciones de omisión, de defraudación (cualificadas por la resistencia, la mala fe, la irregularidad contable sustancial o la reincidencia: artículo 80) y de contrabando. En todos los casos la sanción es pecuniaria o de multa (aunque arrastra consecuencias de capacidad para ser contratista de la Administración: art. 9, 2.° LCE), con la excepción que veremos al tratar de las sanciones de contrabando, en que el impago de la multa se convierte, sorprendentemente, en una pena privativa de libertad de hasta cuatro años.
Ese carácter típicamente pecuniario de estas sanciones ha suscitado el tema de si su naturaleza no se explicará mejor como la de una pena civil o sanción de daños y perjuicios, caracterizada por la estimación alzada de su importe, que hace la Ley por su relación con el crédito tributario perjudicado por la infracción. Más adelante hablaremos del tema general de la posible responsabilidad civil como aneja a la responsabilidad administrativa que hace valer la actividad represiva de la Administración, pero adelantemos ahora que esa pretendida caracterización de las sanciones tributarias no nos parece válida, como hoy en general la doctrina acepta. El equívoco puede venir de que la autoprotección que aquí actúa la Administración se refiere al ámbito patrimonial, pero ello no empece a la naturaleza sancionatoria y aflictiva de estas sanciones cuya expresión pecuniaria es común con otras muchas, administrativas y judiciales.

III. LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS DE PROTECCION DEL ORDEN GENERAL
A) Concepto y justificación
Así como las sanciones hasta ahora consideradas suponen una extensión de la técnica de la autotutela administrativa al plano represivo, desde los planos declarativo y ejecutivo en el que normalmente se manifiesta, existe otro supuesto de sanciones impuestas por la Administración en que ésta no busca su propia protección como organización o institución, sino que se justifica en la protección del orden social general. Ejemplos típicos, las sanciones de orden público (arts. 18 y ss. LOP), o las urbanísticas (arts. 215 y 216 LS), o de disciplina del mercado (Decretos de 17 de noviembre de 1966 y 31 de mayo de 1974), o en materia de prensa (arts. 66 y ss. LPI), o de espectáculos (Ley de 22 de julio de 1967), etc. La extensión de esta potestad es amplísima en nuestro Derecho; puede decirse que todos los Ministerios tienen, paralelamente a su competencia gestora, una competencia sancionadora en relación con las mismas materias, actuable sobre todos los administrados en general, sin requerir que los mismos se encuentren en una relación de sujeción especial con la Administración, o con sus medios organizativos, por actos, pues, que realizan desde su veste abstracta de ciudadanos, por conductas de su vida social externa.
La distinción entre esta potestad sancionatoria y la punitiva penal, actuable por los Tribunales represivos, es prácticamente imposible en un plano general y de principio. Aquí la Administración no está autotutelando sus propias exigencias de funcionamiento, como en el caso anterior, sino tutelando el orden social en su conjunto; es, pues, una heterotutela, un verdadero abuso, por ello, de la autotutela, cuyas técnicas autoritarias y privilegiadas se aplican fuera de su ámbito propio, como notamos en su momento (capítulo VII, ' III, 8). Pero la «heterotutela» es una facultad exclusiva del juez, del juez civil en las relaciones de este orden, del juez penal en la materia represiva; ésta es la esencia misma del orden judicial. El juez represivo canaliza necesariamente la potestad punitiva general, en virtud del principio nulla poena sine legale judicium que, por cierto, recoge como un principio constitucional el artículo 19 FE («nadie podrá ser condenado sino en virtud de Ley anterior al delito, mediante sentencia de Tribunal competente y previa audiencia y defensa del interesado») y reitera el artículo 31 LOE («la función jurisdiccional, juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado, en los juicios penales... corresponde exclusivamente a los Juzgados y Tribunales»). En otros países es el principio de la división de los poderes el que proscribe el uso por la Administración de poderes sancionatorios generales, uso que, por cierto, fue una de las técnicas jurídicas del absolutismo que la Revolución Francesa más deliberadamente se propuso eliminar. La división de los poderes no se entiende afectada, sin embargo, por una potestad sancionatoria administrativa de autoprotección, configurada sobre el modelo de la potestad disciplinaria, supuesto que su fin primordial no es la retribución o corrección del infractor, sino la defensa del orden administrativo doméstico, como ya hemos notado. En nuestro país no puede hablarse hoy de la vigencia del principio de división de poderes (art. 2 LOE), no obstante lo cual la explícita proclamación constitucional, según acabamos de notar, de los principios de exclusividad del juez penal y de nulla poena sine judicium, entendemos que condenan resueltamente en el plano constitucional ese apoderamiento por la Administración de los poderes represivos generales.
En la jurisprudencia, y en algunos autores, se encuentra a veces un intento de justificación del sistema, el siguiente. La exclusividad de competencia del juez penal y la obligación de seguir un procedimiento judicial para la imposición de una condena se referirían a la aplicación del Código Penal, fuera del cual no habría razón para que el juez pretendiese un monopolio. Se comprende sin esfuerzo que esta supuesta razón es completamente inconsistente: primero, porque el Código es, en esta materia como en todas, una mera sistematización, más o menos amplia, de la materia legal, pero no supone un tipo sustantivo de norma dentro de la teoría de las fuentes; segundo, porque, además, ocurre que la Administración sanciona con absoluta normalidad infracciones tipificadas como delitos o como faltas en el CP, y por cierto sin que ello enerve o condicione la posibilidad de que el juez, previa o posteriormente, aplique sobre los mismos hechos su sistema de penas? según veremos; supuesto en el cual la confusión se hace verdaderamente inextricable, al menos para los autores de este libro.
Sólo dos razones pueden explicar la aparición y desarrollo de este tipo de sanciones administrativas: una razón política, la conveniencia para las autoridades administrativas de disponer, especialmente en períodos revueltos o autoritarios, de un poder sancionatorio propio en el plano político, esto es, como arma de lucha política frente a sus oponentes (veremos que éste es el origen de la generalización y extensión de las llamadas sanciones «de orden público»); en segundo término, una inadecuación del sistema penal común, por su lentitud, por su rigidez, quizá por la benignidad de sus sanciones o, inversamente, por su posible excesivo rigor o contenido socialmente infamante, o, en fin, por la posible formalidad de su sistema acusatorio, aspectos sobre el que no hace mucho PARADA ha llamado certeramente la atención; esta última razón ha pesado sobre todo en el desarrollo de las llamadas «policías especiales».
Se comprende que las dos razones expuestas no son objetivas. De hecho la adición de una y otra han llevado a nuestro sistema a una potenciación de las facultades administrativas represivas sin paralelo posible en ningún otro país de nuestra área cultural. Aquí radica una de las imperfecciones más graves de nuestro sistema de Estado de Derecho, imperfecciones aun potenciadas por lo que luego expondremos sobre los principios jurídicos que pautan la regulación legal de este tipo de sanciones.

B) Las sanciones de orden público
Como PARADA ha demostrado, este tipo de sanciones administrativas surgen al hilo del ambiguo papel del Alcalde, que es simultáneamente autoridad administrativa (y aquí tanto propia de la entidad municipal autónoma como «delegado del Gobierno», y en este último aspecto sometido a dependencia jerárquica del Gobernador Civil) y el último grado de la organización judicial, el equivalente a nuestros actuales «Jueces de paz». Este papel judicial, que procede del Antiguo Régimen, traspasa sorprendentemente el principio constitucional de la división de los poderes y a partir de la Constitución de Cádiz (que lo recoge en su art. 275, encomendándole en tal sentido sancionar las «faltas livianas») llega hasta la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1870. Sobre esta ambigüedad parece que ha de explicarse la posterior atribución de poderes sancionatorios «a los que turben el orden o el sosiego público» en favor de los Jefes políticos (de provincia) o Gobernadores Civiles, que se enuncia ya en el Decreto de 23 de junio de 1813 y en la Ley provincial de 1823; se trataría de un poder ligado al cuidado del orden público, materia en la cual el Gobernador está en situación de jerarquía con el Alcalde.
Pero si tal pudiera ser la justificación originaria, pronto va a independizarse de la misma; el Gobernador Civil va a pasar a ser el eje principal de esa facultad sancionatoria, que proclama ya sin equívocos la Ley provincial de 2 de abril de 1845, artículo 4.° («reprimir y castigar... imponiendo las penas correccionales») y que supera el obstáculo que pudo imponer el Código Penal de 1848 a través de un Real Decreto de competencia de 31 de octubre de 1849, que resolvió un conflicto jurisdiccional trabado sobre esa materia entre un Gobernador y un Juez de primera instancia. Esta decisión, capital como pocas para la evolución de nuestro sistema, declaró que no habla confusión entre las funciones judiciales de los Alcaldes para sancionar en juicio verbal las faltas tipificadas en el Código Penal y «las facultades y atribuciones que a dichos funcionarios competen como delegados del Gobierno y como administradores de los pueblos»; en esta última cualidad les corresponde «la facultad de imponer multas gubernativamente como atribución necesaria para el desempeño de sus funciones», puesto que «el ejercicio de la autoridad debe ser libre y desembarazada», invocándose igualmente el principio de separación entre la Administración y la Justicia. COLMEIRO, con su autoridad, justificó explícitamente esta doctrina, observando que la «independencia de la Administración estaría comprometida si no tuviese ninguna potestad coercitiva... El poder legislativo delega en la Administración esta parte de funciones propias del poder judicial».
Se observarán dos cosas primero, que reaparece aquí, en su expresión más pura, la vieja doctrina absolutista, ya expuesta en el capitulo VII de esta obra, según la cual, en términos de DOMAT, l'administration de la police renferme l'usage de l'autorité de la justice; segundo, que aunque ello intente fundamentarse en el criterio, que es la expresión de la interpretación revolucionaria del principio de la división de los poderes, de la independencia de las autoridades administrativas respecto de los jueces, se es consciente, en realidad, de que tal independencia se logra al precio de trasladar funciones propias de éstos a tales autoridades, con lo que se vulnera, y en modo alguno se aplica, el principio mismo de división de los poderes
En cualquier caso, los poderes sancionatorios administrativos, concretados en la cláusula de orden público, están acantonados durante todo el siglo XX y el primer cuarto del siglo XX en el eje Gobernador-Alcalde. La elevación de tales poderes a las autoridades centrales es va la obra de la Dictadura, que hizo de las «sanciones gubernativas» inflingidas por el Gobierno uno de sus instrumentos predilectos de regimentación del país. El Decreto-Ley de 18 de mayo de 1926 definió esos poderes sancionatorios como discrecionales, «sin otro límite que el que señalen las circunstancias y el bien del país y lo inspire su [del Gobierno] rectitud y patriotismo». A su vez, el Estatuto Provincial de 1925, utilizando el mismo resorte del principio jerárquico, que había servido para trasladar del Alcalde al Gobernador los primeros poderes represivos, eleva ahora los mismos desde el Gobernador hasta el Ministro de la Gobernación.
Sorprendentemente, la República no corrige la situación, antes bien la consagra, sin duda por su comodidad como arma política. La Ley de Defensa de la República, de 21 de octubre de 1931, por una parte, concebida como Ley de emergencia, y en segundo término la Ley de Orden Público de 28 de julio de 1933, que viene a ser la desembocadura, ya institucionalizada y permanente, de la anterior, consolidan los nuevos poderes sancionatorios que la Dictadura había localizado en el Ministro de la Gobernación y en el Consejo de Ministros. La Ley de Orden Público de 1933 prolongó su vigencia (con algún retoque) hasta la nueva Ley de ese título de 30 de julio de 1959, a su vez parcialmente modificada (siempre con un reforzamiento de los poderes represivos) en 21 de julio de 1971.
La facultad sancionatoria está consagrada en el artículo 18 LOP («las autoridades gubernativas podrán sancionar los actos contra el orden público a que esta Ley se refiere, cualquiera que sea la forma de comisión») y en los siguientes artículos se establecen las clases de sanciones y las modalidades de su aplicación.
Qué actos son contrarios al orden público intenta precisarlo el artículo 2.°, el cual fija una lista más o menos amplia, pero incluye a la vez «cláusulas generales», como «atentar a la unidad espiritual, nacional, política y social de España» (apartado a), o «alterar o intentar alterar la seguridad pública» (apartado b), y, en fin, la cláusula residual final, que expresamente apela más que a la analogía a un concepto abierto y estimativo: «Los que de cualquier otro modo no previsto en los párrafos anteriores faltaren a lo dispuesto en la presente Ley o alterasen las paz pública o la convivencia social» (apartado i). Es cierto que, no obstante la amplitud de estos conceptos, los mismos resultan reductibles con la técnica de los «conceptos jurídicos indeterminados», que ya conocemos (capítulo V, IV, 2); pero importa notar que esa reducción se ha operado por la jurisprudencia en términos enormemente laxos, que tienen una relación bastante escasa con un concepto material de «desorden público», o de tumulto, perturbación o alteración del orden externo, de actos públicos o de la calle, que es lo que parece que habría de ser -y lo que por tal se entiende en todos los países occidentales. En particular, ha de notarse que existe en el Código Penal, artículos 246 a 249, un tipo de delito llamado «de desórdenes públicos», el cual, no obstante la indeterminación de su tipificación, no sería aplicable en la mayor parte de los casos a los hechos que las autoridades de policía sancionan como actos contrarios al orden público.
Así, la práctica (y la jurisprudencia que conoce de ella) ha admitido la pertinencia de la sanción a hechos como los siguientes: homilías sacerdotales en actos religiosos, no seguidos de ninguna alteración del orden; discursos en banquetes, cartas dirigidas a políticos extranjeros, artículos publicados en periódicos extranjeros, firma de escritos de petición a las autoridades, huelgas de hambre, exposición de arte con cuadros supuestamente pacifistas o inmorales, etc.
Parece claro que está pesando sobre la aplicación de estas técnicas sancionatorias una especial tensión de naturaleza política, que ha desnaturalizado casi del todo en nuestro Derecho el concepto mismo de orden público. Lo que se estima contrario a éste suele ser la expresión de ideas o actividades políticas opuestas a los dogmas oficiales. No es así como el concepto de orden público se entiende en el mundo occidental, pero es un hecho que, hoy por hoy, esa concepción es la arraigada en la Ley, en su aplicación y en la jurisprudencia contencioso-administrativa que la fiscaliza. Las fórmulas legales, siquiera sea por su referencia al «orden público», concepto objetivo y objetivable, podían haber permitido interpretaciones más estrictas, por supuesto.
Al margen de esa especificación política del concepto, que resulta difícilmente justificable, la cláusula de orden público permite sancionar actos que más claramente suponen una perturbación del orden colectivo, como, por ejemplo, actos de los concesionarios de servicios públicos que suponen una irregularidad en la explotación de éstos, actos de los empresarios de espectáculos públicos o de los artistas actuantes (típico, y muy frecuente, es el caso de los toreros) que originan desórdenes o meras tensiones colectivas.
De hecho, se nota una cierta tendencia a que los actos de esta naturaleza tiendan a incluirse en los ordenamientos sectoriales de las policías especiales a que inmediatamente aludiremos. Una Sentencia del Tribunal Supremo, la de 23 de marzo de 1963, ha establecido que prevalecen la competencia sancionatoria y el orden sectorial especial sobre los generales derivados de la LOP.

IV. LAS SANCIONES PROPIAS DE POLICIAS ESPECIALES
Durante todo el siglo XIX y buena parte del actual la cláusula de orden público subvino a todas las necesidades sancionatorias de la Administración. Son las leyes de las llamadas tradicionalmente «propiedades especiales», incluyendo pesca y caza, las que parecen introducir potestades sancionatorias más específicas, aunque la tradición es que la competencia sancionatoria se atribuyese siempre al Gobernador y al Alcalde como autoridades de policía general.
El sistema salta de manera espectacular a partir de la guerra civil. Prácticamente, todos los sectores administrativos adquieren entonces una facultad represiva específica, que hace actual de nuevo la citada frase de DOMAT, expresión del sistema legal del Antiguo Régimen.

V. LOS PRINCIPIOS DEL DERECHO SANCIONATORIO ADMINISTRATIVO
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